Meld feil

Merknad

2. Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

2.1 Gjeldende ordninger og føringer

Folkevalgte har ikke et tilsettingsforhold, men har et verv eller ombud, og de får en godtgjøring og ikke lønn.

Arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansatteloven og tariffavtaler gjelder ikke direkte for stortingsrepresentantene. Statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere omfattes heller ikke av det vanlige lov- og avtaleverk som omfatter arbeidstakere. Kommuneloven fra 2018 lovfester det lokale selvstyret. KS anbefaler at alle kommunestyrer og fylkesting skal vedta et reglement for godtgjøring. Dette skal legge grunnlaget for de folkevalgtes økonomiske kompensasjon og rettigheter som for ordinære arbeidstakere vil dekkes gjennom velferdslovgivningen og folketrygden.

Folkevalgte får altså ikke automatisk de samme rettighetene som arbeidstakere. Samtidig viser gjennomgangen i kapittel 3 at det både for sentrale, fylkeskommunale og kommunale politikere er innført ordninger for bl.a. ferie (ikke lovfestet på kommunalt og fylkeskommunalt nivå), sykepenger og permisjoner som på mange områder tilsvarer det som gjelder i ordinære arbeidsforhold.

Utvalget viser til at det er stor variasjon mellom ulike kommuner og stor variasjon i utformingen av ordningene for godtgjøring. Det ligger utenfor utvalgets mandat å skulle gjøre en systematisk analyse av om det er spesielle faktorer som er avgjørende for nivået på godtgjøringen. Eksemplene i kapittel 3 indikerer at størrelsen på kommunen er en viktig faktor, men trolig vil også den økonomiske situasjonen til kommunen påvirke dette. Det kan heller ikke utelukkes en viss smitteeffekt mellom system og nivå i sammenlignbare kommuner i samme region.

En del folkevalgte har flere verv i en kommune og/eller fylkeskommune. Utvalget er kjent med at det har vært eksempler på at samlet godtgjøring som følge av mange verv er blitt oppfattet som urimelig høy. Som det framgår av eksemplene i kapittel 3, er det noen steder etablert regler som begrenser samlet godtgjøring til hver folkevalgt. Utvalget har imidlertid ikke gjort noe forsøk på en systematisk kartlegging av hvor vanlig det er med slike kumulative begrensninger.

2.2 Utvikling i godtgjøringer i forhold til generell lønnsutvikling og andre nordiske land

Kapittel 4.1 viser at norske politikere på nasjonalt nivå har hatt samme utvikling i godtgjøring som lønnsutviklingen i samfunnet generelt. Sammenliknet med ledere i departementene og direktører i staten ellers er godtgjøringen til folkevalgte litt lavere enn for tjue år siden. Mens politikernes godtgjøring har fulgt den generelle lønnsutviklingen, har lederlønningene i staten økt litt mer. Godtgjøringen til stortingsrepresentantene var i 2019 omtrent lik 95-persentilen i lønnsfordelingen. Det betyr at det var 5 prosent av lønnstakerne som hadde høyere lønn enn representantene og 95 prosent som hadde lavere lønn. Statsrådene var omtrent på 99-persentilen. Folkevalgte i kommuner og fylker har over tid fått økt sin godtgjøring sammenlignet med folkevalgte på nasjonalt nivå. Godtgjøringen til fylkesordførere er gjennomgående litt høyere enn godtgjøringen til stortingsrepresentanter, men klart lavere enn statsrådenes.

Avsnitt 4.2 viser at sammenlikninger av godtgjøring til folkevalgte mellom land er beheftet med usikkerhet av flere grunner. Det skyldes blant annet forskjeller i prisnivå og dermed kjøpekraften, vanlig lønnsnivå og skattenivå. Men ved å sammenligne nivået på politikernes godtgjøring i det enkelte land med gjennomsnittlig inntekt eller lønn i landet, unngås noen sammenlikningsproblemer. Da viser det seg at nivået i Norge er ganske gjennomsnittlig. Norske stortingsrepresentanter har en godtgjøring som ikke er hverken spesielt høy eller lav sammenlignet med inntektsnivået i Norge sett i et nordisk perspektiv. Sammenliknet med parlamentarikere i EU er nivået i Norge snarere litt lavt, men her er vi på mer usikker grunn.

Gjennomgangen i avsnitt 4.2 viser at i alle de nordiske landene har statsminister og regjeringsmedlemmer høyere godtgjøring enn parlamentsmedlemmene, og statsministeren har den høyeste godtgjøringen. I alle landene er det innført en kobling mellom godtgjøringen til parlamentspresident og statsminister (statsråder på Island).

Kapittel 5 gjør rede for mulige prinsipper som kan legges til grunn for godtgjøring til folkevalgte politikere. Det er ikke lett å finne fram til prinsipper som er så konkrete at man kan si noe i retning av at norske stortingsrepresentanter bør ha en årlig godtgjøring som er så og så stor. En slik «omtrentlighet» er vi ikke alene om i Norge, noe en gjennomgang av analyser i andre nordiske land viser. Likevel har man et nivå på godtgjøringen i de nordiske landene som ikke er veldig forskjellig. Det er ingen åpenbar begrunnelse for et prinsipp som sier at norske folkevalgte skal ha samme relative lønnsplassering som folkevalgte for eksempel i Danmark og Sverige. Men dersom det norske nivået hadde avveket betydelig fra nivået i land vi normalt sammenligner oss med, ville man måttet lete etter gode begrunnelser.

2.3 Prinsipper for fastsettelse av godtgjøring til folkevalgte

Utvalget peker på at retten til godtgjøring for stortingsrepresentanter følger av Grunnloven. Utvalget har drøftet flere mulige prinsipper som kan være relevante momenter i vurderingen av godtgjøringen til folkevalgte. Samtidig er det også en del særegenheter ved rollen som folkevalgt som gjør at det er vanskelig å komme fram til enkle og konsistente prinsipper. Både (den manglende) teorien, tidligere vurderinger i Norge, jf. kapittel 6, og rapporten fra den danske vederlagskommisjonen illustrerer dette. Utvalget drøfter nedenfor ulike forhold som det mener bør ligge til grunn ved fastsettelse og endring av folkevalgtes godtgjøringer.

2.3.1 Åpenhet

Utvalget peker på at åpenhet om godtgjøringene kanskje er det mest sentrale prinsippet. Det var også en viktig konklusjon i rapporten fra den danske vederlagskommisjonen, jf. avsnitt 4.2.1.1. Diskusjon og åpenhet i Stortinget, kommuner, fylkeskommuner og i samfunnet generelt kan ikke bare bidra til å avdekke urimelige eller utilsiktede sider ved eksisterende ordninger, men også bidra til å skape forståelse for de prinsipielle forskjellene mellom rollen til de folkevalgte og arbeidstakere.

2.3.2 Godtgjøringene er en politisk beslutning

Utvalget mener det er generell enighet om at godtgjøringen til folkevalgte må være god nok. Samtidig viser gjennomgangen at selv om det er mulig å samle seg om noen prinsipper for godtgjøringene, gir disse bare en grov veiledning når det faktiske nivået (eller endringer i det) skal fastsettes. Det er derfor nødvendig å gjøre en samlet vurdering av ulike hensyn når nivåene for godtgjøringen til statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter fastsettes eller endres. Dette er i siste instans dermed en politisk mer enn en faglig beslutning.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø slutter seg til vurderingen av at godtgjøringen må være god nok, men mener dagens nivå på godtgjøringene for både stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer er for høyt. Han mener at stortingsrepresentanter ikke bør ligge i den øverste tidelen av lønnsfordelingen.

2.3.3 Nivået må sikre at alle kan være folkevalgte uavhengig av økonomisk bakgrunn

Utvalget mener at godtgjøringene i seg selv ikke er eller bør være en avgjørende motivasjonsfaktor for å stille til valg. Godtgjøringene må imidlertid ikke være så lave at det hindrer en bred og god rekruttering til ombudene som folkevalgte, eller at det sås tvil om de folkevalgtes uavhengighet. Det er dermed et viktig prinsipp at godtgjøringene sikrer at alle kan være folkevalgte uavhengig av økonomisk bakgrunn. Samlet sett mener utvalget at godtgjøringene derfor må ligge på et relativt høyt nivå, og klart over gjennomsnittlig lønnsinntekt i samfunnet, og mener det er tilfelle i dag. Utvalget er ikke bedt om å vurdere det konkrete nivået på godtgjøringene som sådan og har ikke tilrådinger om dette.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø viser til sin merknad under punkt 5.3.2 og mener likevel det er rimelig at det er en viss nivåforskjell mellom stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer og statsministeren. Han mener stortingsrepresentanter ikke bør ligge i den øverste tidelen av lønnsfordelingen. Hensynet til at godtgjøringsnivået skal ha god legitimitet i befolkningen, gjør at politikerne bør ha et lavere godtgjøringsnivå enn i dag.

2.3.4 Rollen som folkevalgt i forhold til situasjonen for arbeidstakere

Det er en prinsipiell forskjell mellom rollen til en arbeidstaker og en folkevalgt, og dermed også mellom den lønn og den godtgjøring som de to gruppene mottar. Dette knytter seg både til hvilke formelle og automatiske rettigheter en arbeidstaker har i forhold til en folkevalgt, men også mer prinsipielt hva lønn og godtgjøring skal kompensere og dekke. Folkevalgte kan oppleve stor arbeidsbelastning, uregelmessig arbeidstid og liten mulighet til å koble helt av og ta sammenhengende ferie, men dette gjelder også for mange grupper av ordinære arbeidstakere. Imidlertid må nivået på godtgjøringene til en viss grad reflektere at folkevalgte har mindre «jobbsikkerhet» og færre sosiale rettigheter enn arbeidstakere. Gjennomgangen i kapittel 3 viser samtidig at det både for sentrale, fylkeskommunale og kommunale folkevalgte er innført ordninger for bl.a. ferie (ikke lovfestet for folkevalgte på kommunalt og fylkeskommunalt nivå), sykepenger og permisjoner som på mange områder tilsvarer det som gjelder i ordinære arbeidsforhold. Godtgjøringsnivået må samlet sett også stå i et rimelig forhold til den eksponering og det ansvar som følger med rollen som folkevalgt på ulike nivåer.

2.3.5 Forholdet til andre spesielle grupper i Norge

Det har gjennom årene vært en tilbakevendende diskusjon om hvorvidt godtgjøringene skal ses i forhold til den generelle lønnsutvikling, eller om også utviklingen for spesielle grupper er relevant. Som vist i kapittel 6, har godtgjøringen til stortingsrepresentanter gjennom årene vært koblet til underdirektørlønn i staten og deretter et særskilt lønnstrinn i statens lønnsregulativ. Et mer fleksibelt lønnssystem i staten gjorde etter hvert en slik direkte kobling irrelevant. Senere har lønnskommisjonen flere ganger tatt opp utviklingen i godtgjøringene relativt til utviklingen i lønningene for departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene. I tillegg har også dommerlønningene, inkludert lønningene til høyesterettsdommere, blitt trukket inn i vurderingene.¹ Også den danske vederlagskommisjonen trakk fram utviklingen i lederlønningene til sentrale embetsmenn i sine vurderinger.

Gjennomgangen i avsnitt 3.2 viser at den tidligere koblingen mellom rådmannslønn og godtgjøringen til ordfører i stor grad er forlatt, og at det i stedet gjøres en kobling til godtgjøringen som statsråder eller stortingsrepresentanter får. Dette kan ses som en parallell til at det ikke lenger er en kobling mellom godtgjøring til sentrale folkevalgte og embetsmenn i departementene.

Utvalget mener det er uheldig å koble nivået på godtgjøringene til folkevalgte direkte til en relativt snever gruppe lønnsmottakere. Det er ikke ønskelig at lønnsutviklingen til én gruppe – uavhengig av årsaken til lønnsutviklingen og om den i seg selv er ønskelig – automatisk skal slå direkte inn på nivået på godtgjøringene til folkevalgte. De folkevalgtes arbeidsoppgaver og ansvar er prinsipielt av en annen karakter enn det som tilligger for eksempel høyere embetstillinger i staten, selv om det også finnes likheter.

Utvalget mener det vil være uheldig om godtgjøringen til folkevalgte kobles til ledere i staten, en gruppe som har hatt en sterkere lønnsutvikling enn befolkningen for øvrig. Gitt Stortingets konstitusjonelle status vil det være uheldig at representantenes godtgjøring styres av regjeringens avlønninger av statlige ledere og embetsmenn. Stortinget har tvert imot, både gjennom konstitusjonell sedvane og det parlamentariske prinsipp, en betydelig rett til å øve innflytelse også på avgjørelser som det ikke har rett til å gripe inn i direkte. Dette gjelder også områder som forfatningsmessig tilligger Kongen (Andenæs 1984). Hvis Stortinget mener det er problematisk at statlige lederlønninger «drar ifra» folkevalgtes godtgjøringsnivå eller den generelle lønnsutviklingen i samfunnet, kan Stortinget gi signal for å moderere førstnevnte.

1. Kapittel 6.7 omtaler nærmere utviklingen i lønningene i Høyesterett og koblingen mellom lønningene der og lønningene til statsminister og statsråder.

2.3.6 Forholdet til den generelle lønnsutvikling

Hverken fastsettelse av nivå eller endring i godtgjøringene skjer i et vakuum. Både nivå og endring i godtgjøring må derfor stå i hva som oppfattes som rimelig i forhold til det generelle lønnsnivå og den generelle lønnsutviklingen. Utvalget mener derfor den generelle lønnsutviklingen er den mest relevante indikatoren når det skal foreslås endringer i godtgjøringene. Utvalget støtter dermed prinsippet som har ligget til grunn for de fleste forslagene fra lønnskommisjonen de siste årene, og også de faktiske vedtakene i Stortinget. Utvalget anbefaler at lønnskommisjonen i sine forslag bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået, slik at dette kan være del av beslutningsgrunnlaget i Stortinget.

Når man skal fastsette den årlige reguleringen av godtgjøringene, oppstår det et tilsynelatende problem siden årslønna ikke er kjent når Stortinget på våren fatter sitt vedtak om regulering av sin godtgjøring. Man må regne med at den faktiske årslønnsveksten i et år vil kunne avvike fra den forventede veksten som ligger til grunn for regulering av godtgjøringen. Dette «problemet» er imidlertid ikke ukjent hverken for Stortinget eller andre grupper i samfunnet. Hver vår vedtar nemlig Stortinget etter forslag fra regjeringen en regulering av grunnbeløpet i folketrygden. Etter pensjonsreformen i 2011 skjer denne reguleringen på bakgrunn av et anslag på forventet årslønnsvekst. Skulle det vise seg at senere revisjon av tallene tilsier at grunnbeløpet må justeres, får Stortinget seg forelagt forslag om dette.² Så lenge Stortinget knytter sin godtgjøring til utviklingen i det alminnelige lønnsnivået, slik man har vedtatt for reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden, har man i realiteten også vedtatt regulering av godtgjøringen.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø slutter seg til vurderingen av at nivået på godtgjøringen skal være godt og klart over gjennomsnitt, men mener dagens nivå, der stortingsrepresentantene er av de 5 prosent høyest lønte, og statsrådene blant de 1 prosent høyest lønte, er for høyt. Etter Nørstebøs mening er det viktig at stortingsrepresentantene ligger under de 10 prosent høyeste i lønnsfordelingen, både med hensyn til legitimitet i befolkningen og på grunn av signaleffekten lavere politikerlønninger vil ha for lederlønnsutviklingen, særlig i offentlig sektor, der lønnsutviklingen har vært sterkt stigende de senere årene.

2. Partene i lønnsoppgjørene må også forholde seg til samme utfordringer, jf. at den såkalte frontfagsrammen noen ganger treffer lønnsveksten i industrien, andre ganger er det mindre avvik mellom anslått og reell lønnsvekst. De senere årene har imidlertid treffsikkerheten vært rimelig god.

2.3.7 Ansiennitet

Utvalget peker på at ansiennitet er et viktig og anerkjent prinsipp for fastsettelse og sammenlikning av lønningene for arbeidstakere. Det finske parlamentet har et ansiennitetsprinsipp der godtgjøringen er høyest for dem med mer enn tolv års ansiennitet, noe lavere for dem med mellom fire og tolv år, og lavest for dem med mindre enn fire års ansiennitet. Hverken Stortinget eller øvrige nordiske parlamenter har et tilsvarende ansiennitetsprinsipp. Utvalget mener et ansiennitetsprinsipp er i strid med det generelle prinsippet om at alle (ordinære) folkevalgte er likestilte. Utvalget mener også at et verv som folkevalgt ikke skal være en karrierevei i seg selv. Utvalget mener det ikke er aktuelt å differensiere godtgjøringen basert på ansiennitet.

2.3.8 Særskilte samfunnsmessige forhold

Utvalget mener prinsippene for regulering av godtgjøring til folkevalgte og politikere må støtte opp om den norske modellen for lønnsdannelse. Utvalget mener at reguleringen av godtgjøringen i enkeltår bør ta hensyn til særlige samfunnsmessige utfordringer når det er påkrevet, slik Stortinget gjorde ved reguleringen under finanskrisen i 2008/2009, og når det er perioder med stor økonomisk usikkerhet eller pandemier. Dette kan innebære justeringer i profil eller ramme for anbefalt regulering av godtgjøringene.

2.3.9 Forholdet til folkevalgte i andre land

Utvalget viser til at nivået på godtgjøringer til norske folkevalgte sammenlignet med nivået i andre land, spesielt de nordiske, også er blitt trukket fram som en referanseramme. Utvalget mener det ikke bør innføres noe prinsipp om at norske godtgjøringer skal kobles direkte til utviklingen i andre nordiske land. Det kan begrunnes på samme måte som hvorfor det ikke er ønskelig å koble godtgjøringene til lønnsutviklingen til en avgrenset gruppe i Norge. Valutakurs og ulike prisnivå gjør uansett en direkte sammenlikning ekstra vanskelig. Likevel mener utvalget at tallene i avsnitt 4.2 gir grunnlag for å si at godtgjøringsnivået i absolutte tall, både i forhold til kjøpekraften og gjennomsnittslønna, ligger på omtrent samme nivå i Norge som i de øvrige nordiske landene. I alle de nordiske landene får statsminister og regjeringsmedlemmer høyrere godtgjøring enn parlamentarikerne, og det er en kobling mellom statsministers (statsråder på Island) godtgjøring og parlamentspresidents godtgjøring.

Utvalget mener samtidig det er relevant at nivået og ordningene i de nordiske landene inngår som ett av flere moment i en samlet vurdering av om nivået i Norge er riktig. Det anbefales derfor at lønnskommisjonen med visse mellomrom også rapporterer om dette.

2.3.10 Godtgjøringene til statsminister og regjeringsmedlemmer i forhold til stortingsrepresentanter

Godtgjøringene er ulike for statsminister, statsråder og representanter. I tillegg har Stortinget bestemt at godtgjøringen til stortingspresidenten skal være den samme som til statsministeren, og at det gis ulike tillegg for verv som første visepresident, øvrige visepresidenter og komitéledere. Også i de andre nordiske landene er det en differensiering i godtgjøringene til ulike roller. Utvalget mener systemet med ulike nivå i godtgjøringene for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter bør videreføres.

Gitt bestemmelsen om at godtgjøringen til stortingspresidenten skal være den samme som statsministerens godtgjøring, vil en større økning til statsministeren enn til stortingsrepresentantene automatisk øke avstanden mellom godtgjøringen til stortingspresidenten og ordinære representanter. Utvalget mener det er rimelig at godtgjøringene endres med samme prosentsats for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter. Det vil føre til at forholdet mellom godtgjøringene også holder seg konstant over tid.

2.3.11 Samordning av godtgjøring til folkevalgte med flere verv

Som det framkommer i kapittel 3, har ikke utvalget gjort noe forsøk på en systematisk kartlegging av hvor utbredt det er at folkevalgte får en godtgjøring fra flere verv som til sammen gir det som vil oppfattes som et urimelig høyt nivå. Med politiske verv i denne sammenhengen mener utvalget folkevalgte verv som stortingsrepresentant og verv etter kommunelovens bestemmelser. Utvalget er kjent med at det er relativt vanlig at folkevalgte har flere politiske verv. Det kan for eksempel være politiske verv som ordfører og gruppeleder, men også ordfører i en kommune og medlem av fylkesutvalg og fylkesting. Slike kombinasjoner av politiske verv kan medføre en samlet godtgjøring som tilsvarer mer enn 100 prosent stilling. Utvalget har ikke kartlagt omfanget av ordninger som medfører en samordning i det samlede godtgjøringsnivået over et bestemt nivå. Utvalget legger til grunn at en kombinasjon av flere politiske verv, det være seg på nasjonalt, regionalt eller lokalt nivå, bør gi grunnlag for en noe høyere godtgjøring i sum, enn om man kun innehar ett politisk verv. Imidlertid mener utvalget at det er prinsipielt uheldig om slike kombinasjoner får som konsekvens at den samlede godtgjøringen kommer på et nivå som oppfattes som urimelig høyt.

2.4 Utvalgets tilrådinger om godtgjøring

2.4.1 Den generelle lønnsutviklingen bør ligge til grunn for endringer i godtgjøringene

Utvalget mener den generelle lønnsutviklingen bør ligge til grunn for endringer i godtgjøringene til statsminister, regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter.

2.4.2 Lønnskommisjonen bør rapportere om forholdet til den generelle lønnsutviklingen

Utvalget anbefaler at lønnskommisjonen i sine forslag bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået i Norge. Utvalget mener lønnskommisjonen, i år det er relevant, bør rapportere om særskilte samfunnsmessige forhold som det bør tas hensyn til i reguleringen når det gjelder profil eller ramme.

2.4.3 Lønnskommisjonen bør rapportere om utviklingen i de nordiske landene

Utvalget mener ordninger og nivå for godtgjøringene i de nordiske landene bør inngå som ett av flere moment i en samlet vurdering av om nivået i Norge er riktig, og anbefaler derfor at lønnskommisjonen med visse mellomrom også rapporterer om dette.

2.4.4 Godtgjøringene bør justeres med samme prosentsats

Utvalget mener systemet med ulike nivå i godtgjøringene for statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter bør videreføres, men at de årlige prosentvise endringene bør være like for alle disse.

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø mener med utgangspunkt i at godtgjøringsnivået er for høyt og at politikerne ligger for høyt i inntektsfordelingen (stortingsrepresentanter blant de 5 prosent høyest lønte og statsråder blant de 1 prosent høyest lønte), at eventuelle økninger i godtgjøringene for alle kategorier folkevalgte bør tilsvare det kronebeløpet gjennomsnittslønnene i samfunnet øker med.

2.4.5 Stortinget, kommuner og fylkeskommuner anbefales å samordne godtgjøringen for ulike folkevalgte verv

Utvalget anbefaler at godtgjøringen til folkevalgte som har folkevalgte verv på flere nivå, bør samordnes slik at det samlede nivået ikke blir oppfattet som urimelig høyt. Utvalget er videre kjent med at mange kommuner og fylkeskommuner regulerer sine godtgjøringer med godtgjøringen til stortingsrepresentantene som referanseramme, og utvalget anbefaler at dette gjøres. Med folkevalgte verv i denne sammenhengen mener utvalget folkevalgte verv som stortingsrepresentant og verv etter kommunelovens bestemmelser.

2.5 Evaluering av ordningen med Stortingets lønnskommisjon

2.5.1 Om kommisjonens mandat og arbeid og kommisjonens betydning for utviklingen av godtgjøringen

Utvalget viser til at kapittel 5 drøfter prinsippene for fastsetting av godtgjøring, mens dette kapittelet vurderer ordningen med lønnskommisjonen og eventuelle alternativer til den.

Lønnskommisjonen har virket i 24 år og har over tid utviklet en praksis med å foreslå en årlig økning i godtgjøringene tilsvarende den forventede generelle lønnsveksten, både for statsminister, regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter. Med unntak av i 2018 har også Stortingets presidentskap fulgt innstillingene fra kommisjonen. Samlet sett tyder dette på at presidentskapet er fornøyd med ordningen. Dette inntrykket bekreftes av samtalen med presidentskapet som utvalgets leder hadde.

Ordningen med lønnskommisjonen innebærer at Stortinget får et eksternt forslag til nivå på godtgjøringene og justeringen av denne. Utvalget peker på ordningen ble begrunnet med at den ville bidra til bred tilslutning til godtgjøringene både i politiske organer og blant allmennheten. Ordningen var altså ment å gi en større legitimitet til beslutningen, som i siste instans fattes av Stortinget. Utvalget viser til at lønnskommisjonens innstillinger gjennomgående har vært relativt korte og summariske. Samtidig har lønnskommisjonen i noen tilfeller kommentert spørsmål ut over å foreslå endringer i godtgjøringsnivået. Spesielt gjelder dette vurderingene knyttet til langtidseffekten av å legge den generelle lønnsutviklingen til grunn for endringer i godtgjøringene. Kommisjonen har flere ganger pekt på at dette over tid fører til at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer får en lavere lønnsutvikling enn grupper kommisjonen mener det er naturlig å sammenligne med.

Utvalget peker på at det gjeldende mandatet til lønnskommisjonen altså ikke er til hinder for at den kan velge å gjøre grundigere analyser om den mener det er hensiktsmessig, eller det dukker opp særskilte problemstillinger. Samtidig er heller ikke ordningen til hinder for at Stortinget selv kan ta initiativ til mer prinsipielle endringer. Det skjedde blant annet ved endring i lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter i 2012, som også medførte endringer i godtgjøringen, jf. avsnitt 6.5.1. Utvalget mener det er naturlig, gitt lovgrunnlaget, at det er Stortinget som foreslår slike overordnede endringer som påvirker totaliteten av ordningene som gjelder for representantene.

Gjennom de årlige behandlingene av forslagene kan Stortinget gi signaler til lønnskommisjonen. Stortinget kan også gi signaler til kommisjonen gjennom brev, slik det skjedde i 2009, da den ble bedt om å endre tidspunktet for sine forslag, jf. avsnitt 6.4.1. Det er heller ikke noe i veien for at Stortingets presidentskap kan supplere innstillingene fra lønnskommisjonen med analyser fra egen administrasjon eller andre eksterne aktører, som for eksempel SSB.

Utvalget viser til at selv om forslag til endringer i godtgjøringene altså kommer fra en ekstern kommisjon, er det uansett Stortinget som i siste instans vedtar godtgjøringene. Utvalget peker på at selv om innstillingene er blitt vedtatt med stort flertall, har det likevel vært debatt i Stortinget om nivå på og endring av godtgjøringene. Det har også vært en tilbakevendende samfunnsmessig diskusjon om dette. Utvalget mener det er et viktig demokratisk prinsipp at Stortinget selv vedtar den endelige godtgjøringen. Grunnloven hviler blant annet på prinsippet om folkesuverenitet, og utvalget mener debatt og åpenhet om godtgjøringen vil bidra positivt i tillitsforholdet mellom folket og de folkevalgte representantene. Slik sikres det også en fortsatt mulighet for demokratisk påvirkning i spørsmålet om godtgjøring.

Utvalget viser til at lønnskommisjonen siden opprettelsen har bestått av en leder og to medlemmer. Medlemmene har hatt bakgrunn fra akademia, næringsliv og som riksmeklere. Utvalget viser til vurderingene i avsnitt 5.3.8 og mener det er viktig at lønnskommisjonen samlet sett har en bred kompetanse som gjør at den også kan legge fram vurderinger knyttet til relevante samfunnsmessige forhold og folkevalgtes rolle.

Medlemmene Steinar Nørstebø, Rita Skjærvik og Karianne Tung mener at det på bakgrunn av dette bør sikres at lønnskommisjonen til enhver tid har ett eller flere medlemmer som har erfaringsbakgrunn fra sentrale lønnsforhandlinger eller trepartssamarbeidet for øvrig.

Utvalget peker på at det følger av kommuneloven at det er kommunene eller fylkeskommunene selv som skal fastsette regler for arbeidsgodtgjøringen til folkevalgte på disse nivåene, jf. avsnitt 3.2. Samtidig viser utvalget til at mange kommuner og fylkeskommuner har gått fra et system der godtgjøringene ses i forhold til rådmannslønn, til at de ses i sammenheng med godtgjøringen til stortingsrepresentanter. Lønnskommisjonen og Stortinget har gjennom sine vedtak dermed indirekte innflytelse også på godtgjøringen på andre nivåer.

Utvalget viser til at statssekretærer og politiske rådgivere i dag får sine godtgjøringer administrativt fastsatt av Statsministerens kontor, jf. avsnitt 3.1. Nivået på godtgjøringen for statssekretærer er i dag vel 6 000 kroner høyere per år enn for stortingsrepresentantene, mens godtgjøringen til politiske rådgivere ligger om lag 240 000 kroner lavere enn godtgjøringen til representantene. Det er ikke formelle hindringer for at lønnskommisjonen også får ansvar for å foreslå endringer i nivået på godtgjøringene til statssekretærer og politiske rådgivere. Samtidig synes det som dagens ordning fungerer godt og er ukontroversiell. De posisjonene vi her snakker om, skal bidra til nødvendig kompetanse i den politiske ledelsen i et departement, og personene i disse stillingene rekrutteres på en annen måte enn statsråder. Samlet sett mener derfor utvalget at det er formålstjenlig at det også framover er Statsministerens kontor som fastsetter lønningene til statssekretærer og politiske rådgivere.

Utvalget viser til at stortingsrepresentantene ikke får en lønn, men en godtgjøring. Navnet på lønnskommisjonen reflekterer derfor ikke realiteten i oppgaven den har, og kan gjøre det vanskeligere å forklare de prinsipielle forskjellene mellom lønn til vanlige lønnsmottakere og godtgjøringen som folkevalgte politikere får. Utvalget mener derfor det er naturlig å vurdere om lønnskommisjonen bør få et mer dekkende navn.

2.5.2 Alternative måter å organisere fastsettelsen av godtgjøringen på

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan ordningen med lønnskommisjonen fungerer sammenlignet med alternative måter å organisere lønnsfastsettelsen på. Utvalget viser til at av de 27 EU-landene som var omfattet av en studie i 2015, hadde fem overlatt fastsettelsene av parlamentarikernes lønn til et uavhengig organ, jf. avsnitt 4.2.8. Utvalget viser til at i Norden gjelder dette Riksdagen i Finland og Sverige, som oppnevner en uavhengig kommisjon/nemnd som fastsetter godtgjøringene. På Island er det statistikkbyrået som beregner den årlige justeringen, mens det danske Folketinget selv vedtar endringer i nivået. I alle landene er det ulike former for direkte eller indirekte kobling mellom (noen av) godtgjøringene i parlament og regjering. I kapittel 4 framkommer det også at man har ulike prinsipper for endringer i godtgjøringene i de andre nordiske landene. Flere følger eller legger vekt på den generelle lønnsutvikling, mens danskene skiller seg ut med en eksplisitt henvisning til lønn i det offentlige arbeidsmarkedet i sin lov om vederlag.

Det følger av lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter at det er Stortinget selv som etter innstilling fra Stortingets lønnskommisjon skal fastsette den godtgjøringen som tilkommer stortingsrepresentantene, statsministeren og regjeringens medlemmer. En endring av denne loven ville derfor vært nødvendig dersom lønnskommisjonen skulle gis økt beslutningsmyndighet. Imidlertid er det tidligere konkludert med at det også vil kreve en endring av Grunnloven dersom andre enn Stortinget skal fastsette godtgjøringen, jf. avsnitt 6.2. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå en slik endring, og utvalget har derfor ikke realitetsvurdert forslag som krever dette.

Utvalget peker på at det eneste reelle alternativet til en lønnskommisjon er at Stortinget selv både foreslår og vedtar endringer i godtgjøringene. Det vil medføre at det er administrasjonen i Stortinget som må gjennomføre analyser av lønnsutviklingen. Det kan også argumenteres for at dersom prinsippene er klare og robuste nok, er det ikke nødvendig å gå veien om en egen lønnskommisjon, fordi endringene nesten vil gi seg selv. Utvalget peker på at selv om det kan være noen prinsipielt uheldige sider ved at Stortingets administrasjon skulle ha en sentral rolle i fastsettelse av godtgjøringene, er dette trolig håndterbart. Det vil bl.a. uansett være full åpenhet om hvilke tall som ligger til grunn for vurderingene. Likevel kan det være fornuftig med en ekstern vurdering av endringene i tillegg til den interne vurderingen som vil følge av innstillingene fra presidentskapet. Utvalget mener dette skaper økt legitimitet og tillit til det endelige vedtaket.

2.6 Utvalgets tilrådinger om lønnskommisjonen

2.6.1 Ordningen med lønnskommisjon

Et flertall i utvalget, alle medlemmene unntatt Steinar Nørstebø, mener ordningen med lønnskommisjon samlet sett har fungert etter hensikten. Den bidrar til økt legitimitet og tillit, samtidig som den ikke er til hinder for en åpen og nødvendig debatt om godtgjøringene både på Stortinget og i samfunnet ellers. Samlet sett foreslås det derfor at ordningen videreføres.

2.6.2 Ansvarsområdet til lønnskommisjonen

Et flertall i utvalget, alle medlemmene unntatt Steinar Nørstebø, mener dagens ordning, der Statsministerens kontor fastsetter lønningene til statssekretærer og politiske rådgivere, fungerer godt og bør videreføres. Det anbefales derfor ikke at lønnskommisjonen får ansvar også for å fastsette disse godtgjøringene. Utvalgets medlem Steinar Nørstebø viser til sin merknad i punkt 6.8.6.

2.6.3 Lønnskommisjonens medlemmer

Utvalget mener det til enhver tid bør sikres at lønnskommisjonen har medlemmer som samlet sett har en bred kompetanse som gjør at den også kan legge fram vurderinger knyttet til relevante samfunnsmessige forhold og folkevalgtes rolle.

Medlemmene Steinar Nørstebø, Rita Skjærvik og Karianne Tung mener videre at lønnskommisjonens medlemmer bør ha erfaringsbakgrunn fra sentrale lønnsforhandlinger eller trepartssamarbeidet for øvrig.

2.6.4 Navn på lønnskommisjonen

Utvalget peker på at navnet på lønnskommisjonen ikke reflekterer hva den i realiteten har ansvar for, og foreslår at navnet endres til godtgjøringsutvalget.

2.6.5 Mandatet til lønnskommisjonen

Mandatet til lønnskommisjonen bør endres dersom Stortinget følger forslagene fra utvalget i kapittel 5. Dette omfatter at det bør slås fast at det er den generelle lønnsutviklingen som er den mest relevante indikatoren når det skal foreslås endringer i godtgjøringene, og at reguleringen bør ta hensyn til særlige samfunnsmessige utfordringer når det er påkrevet. Det bør også slås fast at statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter skal få de samme prosentvise tilleggene. Lønnskommisjonen bør bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået i Norge. Den bør også bes om å rapportere om ordninger og nivå for godtgjøringene i de nordiske landene med visse mellomrom.

2.6.6 Merknad fra Steinar Nørstebø

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø går inn for å avvikle ordningen med lønnskommisjon og etablere en ordning der presidentskapet på bakgrunn av faktagrunnlag som er innhentet av egen administrasjon, fremmer forslag til endringer i godtgjøringer for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Den sentrale begrunnelsen for opprettelsen av lønnskommisjonen var ønsket om å skape en armlengdes avstand fra Stortinget til vurderingen av egen godtgjøring. Nørstebø mener dette verken er praktisk mulig eller politisk ønskelig.

Utvalget har en felles forståelse for viktigheten av åpenhet rundt endringer i godtgjøringer samt viktigheten av åpen diskusjon om vilkårene for, og nivået på, politikernes godtgjøringer.

Historisk har lønnskommisjonens forslag, særlig i årene etter 2013, i liten grad avveket fra nivået gitt i frontfaget. Dessuten har andre instanser enn lønnskommisjonen drøftet, initiert og vedtatt mer betydningsfulle endringer i politikernes økonomiske vilkår i den perioden kommisjonen har eksistert (Brørby-utvalget 2003 og Stortingets egne lovendringer i 2012). Denne praksisen, sammen med presidentskapets avvisning av kommisjonens forslag i 2018, er eksempler på at Stortinget har intervenert med selvstendige vurderinger når det har vært politisk ønske om det. Stortingspolitikerne har gjennom denne praksisen aktivt vist offentligheten at det er de som innehar både den formelle og reelle beslutningsmyndigheten i saker som angår folkevalgte politikeres lønns- og arbeidsvilkår.

Nørstebø mener at det ikke er riktig å forsøke, og heller ikke i realiteten er mulig å skape, en reell avstand og nøytralitet mellom forslag til godtgjøringsendringer for politikere og Stortingets beslutninger i slike saker. Det er også viktig for beslutningenes legitimitet i samfunnet at det er politikerne selv som fremmer og forsvarer forslag til endringer i både godtgjøring og andre vilkår.

Dette medlemmets vurdering er at nødvendig bakgrunnsmateriale for forslag fra presidentskapet til Stortinget er av en så tilgjengelig karakter at det uten omfattende arbeid kan fremskaffes av Stortingets administrasjon, som for eksempel Stortingets utredningsseksjon. Det kan også søkes bistand fra for eksempel SSB og Teknisk beregningsutvalg (TBU) for å få fram et tilstrekkelig tallmessig grunnlag for lønnsutviklingen i samfunnet.

Dette medlemmet vil anbefale at Stortingets basistidspunkt for godtgjøringsvurdering skjer etterskuddsvis basert på faktisk lønnsstatistikk fra foregående år. Gjennom de fleste årene lønnskommisjonen har fungert, har den fremforhandlede rammen fra frontfaget vært sentral. Rammen i frontfaget har alltid regnet inn et element av lønnsvekst fra ulike former for lokal lønnsdannelse. Ved å gå over til å la forslag til økning i godtgjøring basere seg på faktisk lønnsutvikling foregående år vil også faktisk lønnsglidning fanges opp.

Forrige kapittel

Neste kapittel