Til Stortinget

1. Innledning

I henhold til St.prp. nr. 12 (2008–2009) og Innst. S. nr. 107 (2008–2009) skal Utvalgene for rettferdsvederlag gi Stortinget orientering om sitt arbeid gjennom en årsrapport.

1.1 Om endringer i navn og begreper

Ved behandlingen av St.prp. nr. 12 (2008–2009) har Stortinget vedtatt at ordningen med billighetserstatning skal endre navn til rettferdsvederlagsordning, idet dette gir et mer dekkende uttrykk for hva ordningen står for. Betegnelsen rettferdsvederlag har derfor fra 1. januar 2009 avløst begrepet billighetserstatning. Billighetserstatningsutvalgene heter fra årsskiftet Utvalgene for rettferdsvederlag.

Justissekretariatene, som ivaretar sekretariatsfunksjonen for utvalgene, har fra 1. januar 2009 endret navn til Statens sivilrettsforvaltning.

1.2 Stortingets utvalg for rettferdsvederlag

Rettferdsvederlagsordningen er Stortingets egen ordning. Etter den kan enkeltpersoner søke om et skjønnsmessig vederlag av staten for forhold der personen er kommet særlig uheldig ut og er påført skade eller ulempe som ikke dekkes etter alminnelige erstatningsregler eller gjennom trygde-, forsikrings- eller erstatningsordninger. Ordningen er basert på sedvane. Sakene avgjøres av Stortingets utvalg for rettferdsvederlag.

Den alminnelige rettferdsvederlagsordningen er beskrevet i St.prp. nr. 65 (2006–2007) Rettferdsvederlag frå statskassa (Om Stortinget si rettferdsvederlagsordning, arbeidet i rettferdsvederlagsutvala m.m.). Stortinget har vedtatt særordninger av rettferdsvederlagsordningen for flere grupper. Disse er beskrevet i St.meld. nr. 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener, Innst. S. nr. 152 (2004–2005), og St.meld. nr. 24 (2004–2005) Erstatningsordningar for barn i barneheimar og spesialskular for barn med åtferdsvanskar, Innst. S. nr. 217 (2004–2005).

2. Orientering om arbeidet i 2009

2.1 Utvalgenes sammensetning

Det har i 2009 vært tre utvalg i arbeid. Utvalgene har følgende sammensetning:

2.2 Virksomheten

Det har også i 2009 vært stor aktivitet og høy produksjon. De tre utvalgene har til sammen holdt 31 møter og avgjort 1 673 saker i ordningen. Det er om lag 24 pst. lavere enn rekordårene 2008 og 2007. Når man legger til saker som er avvist fra realitetsbehandling og saker som er avsluttet som følge av at søker er død, er antallet ferdigbehandlede saker 1 820 for året 2009, se mer om behandlede saker under pkt. 3.2.

Inngangen av nye søknader var 1 076, som er en nedgang på 15 pst. fra 2008.

Figur 2.1 Oversikt over saker innkommet og avgjort i perioden 2005–2009

Figur i pdf-utgaven

2.3 Enhetlig praksis

Det har gjennom hele 2009 vært tre utvalg i arbeid med rettferdsvederlagsordningen. Dette innebærer en stor utfordring når det gjelder å sikre ensartet praksis. Det har derfor vært særlig fokus rettet mot likebehandling. I den forbindelse har det vært holdt flere samordningsmøter.

2.4 Samarbeidet mellom utvalgene og forberedende instanser

Det er et godt samarbeid mellom utvalgene og forberedende instanser. I etterkant av utvalgenes møter holdes det regelmessig oppsummeringsmøter der utvalgsledelsen, Statens sivilrettsforvaltning og i noen utstrekning enkelte faginstanser er til stede. Her gis det informasjon om saker utvalget har hatt til behandling der tilbakemelding til forberedende instanser er av betydning. Videre drøftes det hvordan sakene best skal være forberedt for behandling i utvalgene. Disse møtene mellom alle involverte parter bidrar til en best mulig saksavvikling og til det høye antallet ferdigbehandlede saker.

3. Resultater 2009

3.1 Nye søknader

Det er i 2009 mottatt 1 076 søknader om rettferdsvederlag. Inngangen av nye saker er redusert med 15 pst. i forhold til 2008, da vi mottok 1 266 søknader. Tendensen med fallende søknadsmengde har vedvart de siste to årene, og vi betrakter nedgangen som en naturlig følge av den markante økning i saksvolumet årene forut.

Tabellen nedenfor viser søknadsmengden fordelt på de ulike rettferdsvederlagsordningene. Ettersom søknadsfristen for særordningen for krigsbarn utløp 1. januar 2008, er denne sakstype ikke lenger representert i nye søknader. Søknader som gjelder den alminnelige rettferdsvederlagsordningen øker vesentlig, mens det er en reduksjon i antallet søknader etter særordningene, både for særordningen for tidligere barne- og skolehjemsbarn, samer/kvener og for romani/tatere.

Tabell 3.1 Saker innkommet fordelt på rettferdsvederlagsordning

Figur 3.2 Utvikling – saker innkommet i perioden 2006–2009

Figur i pdf-utgaven

3.2 Behandlede saker

Det er i 2009 behandlet 1 673 saker i utvalgene. Av disse søkerne er 800 kvinner (48 pst.) og 873 er menn (52 pst.). I året 2008 utgjorde kvinneandelen 50 pst. og andelen menn 50 pst.

Fordelingen mellom kjønnene er innen normalvariasjon sammenlignet med tidligere år.

Det er i 2009 avvist 125 søknader fra realitetsbehandling, herav 45 pst. kvinner og 55 pst. menn. De typiske grunnlag for avvisning er at forholdet omfattes av andre offentlige erstatningsordninger, forholdet ikke er rettslig foreldet eller forholdet gjelder trygdeytelser, der det er vedtatt eget regelverk for klagebehandling. Saksbehandlingen er i 22 saker avsluttet før vedtak er truffet, som følge av at søker er død.

Totalt er følgelig 1 820 saker blitt ferdigbehandlet i 2009. Dette er en nedgang fra foregående år der summen av utvalgsbehandlede saker, avviste saker og saker avsluttet forut for vedtak utgjorde 2 506 saker. Nedgangen ses i sammenheng med at et større antall av sakene omhandler flere forhold i samme sak, ofte slik at forholdene skal behandles etter ulike rettferdsvederlagsordninger. Sakene er dermed mer komplekse og innebærer et større arbeid både i forberedende og avgjørende instans. Videre har det de siste to årene vært en nedgang i antallet nye søknader, og også dette forholdet gjenspeiles i antallet saker som ferdigstilles.

Saker behandlet etter den alminnelig rettferdsvederlagsordningen har økt vesentlig i 2009, både i antall og i andel av totalen. Det har vært en moderat økning av antall saker behandlet etter særordningen for romani/tatere, mens det etter de øvrige ordningene er en nedgang sammenlignet med året før. Tallene fremgår av tabellen nedenfor.

Tabell 6.2 Behandlede saker fordelt på rettferdsvederlagsordning

Tabell 6.3 Prosentfordeling av saker behandlet, fordelt på kjønn

Figur 3.3 Utvikling saker behandlet 2006–2009

Figur i pdf-utgaven

3.3 Sakenes utfall

Utvalgene har innvilget rettferdsvederlag i 1 287 saker, som utgjør 77 pst. av totalen. Søknaden ble avslått i 386 saker (23 pst.). I året 2008 ble 87 pst. av søknadene innvilget. Innvilgelsesprosenten i saker fra kvinnelige søkere er 78 pst., mens den er 76 pst. i saker fra menn, se tabell 6.4 nedenfor. For året 2008 var tilsvarende tall 88 pst. for kvinner og 86 pst. for menn.

Nedgangen i innvilgelsesprosenten ses i sammenheng med at andelen av saker etter særordninger er redusert i 2009. For særordningene gjelder lempede beviskrav, som medfører høyere innvilgelsesandel.

Tabell 3.4 Prosentfordeling av resultat av saker behandlet, differensiert på kjønn

Det er i 2009 utbetalt 203,2 mill. kroner i rettferdsvederlag. Dette er en nedgang på 11 pst. fra 2008, da det ble utbetalt 227, 2 mill. kroner. Nedgangen er et resultat av at antallet innvilgede saker i 2009 er 1 287, mens det i 2008 ble innvilget vederlag i 1 915 saker.

Figur 3.4 Utvikling i utbetalt rettferdsvederlag i perioden 2004–2009 (mill. kroner)

Figur i pdf-utgaven

Det følger av den særordning som gjelder for romani/tatere, jf. Innst. S. nr. 152 (2004–2005) side 9 at det etter nærmere vilkår i saker som omhandler flere grunnlag, kan tilkjennes rettferdsvederlag som i sum overskrider de beløpsgrenser som gjelder etter hver enkelt ordning. Det har i 2009 vært truffet vedtak i 11 slike saker.

Tabell 3.5 Vederlagsnivå fordelt på de ulike rettferdsvederlagsordningene

3.4 Restanser

Det er ingen restanser i utvalget eller Statens sivilrettsforvaltning. Det er imidlertid fortsatt restanser i faginstansene, og ved årets utløp er 1 985 forhold under forberedende saksbehandling der, se tabell nedenfor. Det samlede antallet saker som disse forholdene representerer, kan være lavere, ettersom en enkelt sak ofte kan omfatte forhold som er til utredning hos flere faginstanser. Ved utløpet av 2009 er 352 saker ferdig utredet og i prosess for behandling i utvalget. Saksmengden er ikke større enn hva som anses hensiktsmessig for å opprettholde god flyt i utvalgenes arbeid.

Tabell 6.6 Restanser i faginstansene

3.5 Saksbehandlingstid

Det er definerte mål for saksbehandlingstiden i saker vedrørende rettferdsvederlag. Målene er fastsatt av en regjeringsoppnevnt embetsmannsgruppe. For ferdigstillelse av saken i Statens sivilrettsforvaltning er målet en måneds saksbehandlingstid etter at alle dokumenter er mottatt. Videre er målet 12 måneders saksbehandlingstid for saker som utelukkende behandles i Statens sivilrettsforvaltning. Begge disse målene er i 2009 nådd i Statens sivilrettsforvaltning for det store flertallet av saker.

Målsettingen er at saker som har vært til utredning hos faginstanser, ikke skal overgå totalt 14 måneders saksbehandlingstid, hvor faginstansen har 12 måneder til sitt forberedende arbeid. Målet for faginstansens forberedende behandling er overskredet i et antall saker. Utdanningsdirektoratet opplyser å ha en saksbehandlingstid på 24 måneder for saker etter alminnelig rettferdsvederlagsordning. For saker etter særordningen for samer/kvener er saksbehandlingstiden hos Utdanningsdirektoratet 12 måneder. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet og Nav opererer med en saksbehandlingstid på om lag 12 måneder for det store flertallet av saker.

Dagens saksbehandlingssystem gir ikke mulighet for å hente ut nærmere detaljer om saksbehandlingstiden.

3.6 Enkeltsaker fremlagt for Stortinget

Utvalget for rettferdsvederlag har i 2009 i to saker besluttet å legge saken frem for Stortinget for avgjørelse med tilrådning om å innvilge vederlag utover den fullmakt utvalget er gitt. Justisdepartementet har følgelig lagt sakene frem for Stortinget i Prop. 63 S (2009–2010). Ved Stortingets behandling i mars 2010 ble det truffet vedtak i samsvar med innstillingene.

3.7 Utvalgenes henvendelse til Stortingets presidentskap

Stortinget vedtok 10. juni 2005 en utvidet og tilpasset rettferdsvederlagsordning for «dei tidlegare barneheims- og spesialskuleelevane». Vedtaket ble fattet på grunnlag av NOU 2004:23 («Befringrapporten»), St.meld. nr. 24 (2004–2005) og Innst. S. nr. 217 (2004–2005). Utvalgene I og II har i sin praksis lagt til grunn at ordningen kun omfatter barn ved de institusjonene som var omfattet av Befringutvalgets mandat og utredning. Etter at utvalg III kom i funksjon i 2008, fremkom det imidlertid uenighet om riktigheten av denne praksis. Utvalgsmedlemmene Bjørg Tørresdal og May Hansen (utvalg III) og Kari Kjønaas Kjos (utvalg II) mener at en slik avgrensing ikke er i samsvar med Stortingets innstilling og vedtak. Stortingets vedtak nevner «spesialskuleelevane» uten avgrensing til barn i «skuleheimar/spesialskular for barn og ungdom med tilpassingsvanskar», jf. Innst. S. nr. 217 side 9 spalte 2 og side 10. Videre mener de samme utvalgsmedlemmene at praksis ikke er i samsvar med stortingsvedtaket når det gjelder behandlingen av tidligere fosterhjemsbarn.

For å få en avklaring av det spørsmål som uenigheten knytter seg til, ble spørsmålet forelagt Stortinget ved brev 11. juni 2009 til Stortingets presidentskap av lederen for utvalg I på vegne av lederne i de tre utvalgene. I brevet ble det også redegjort for uenighet om praksis når det gjelder fosterhjemsbarn. Det ble avholdt et møte mellom medlemmene av utvalgene og Stortingets president der uenigheten ble belyst. Behandlingen av saker som ble berørt av uenigheten, ble stilt i bero i påvente av avklaringen. Stortinget behandlet brevet fra utvalgslederne i desember 2009 på grunnlag av Innst. 63 S. Under henvisning til behovet for nærmere utredning fant Stortinget ikke å kunne ta stilling til tolkingsspørsmålet, og viste til den prinsipielle gjennomgang av rettferdsvederlagsordningen som presidentskapet har bedt regjeringen foreta. Det ble samtidig uttalt at utvalgene kunne fortsette sin praksis, men slik at sakene måtte behandles på ny dersom Stortinget senere fastslår en annen forståelse av regelverket. Utvalgene forholder seg til dette.

Utvalgsmedlemmene Hansen, Tørresdal og Kjønaas Kjos tar til etterretning at Stortinget ikke tok stilling til realitetene i uenigheten i saken.

3.8 Forholdet mellom rettferdsvederlagsordningen og Norsk Pasientskadeerstatning

Forholdet mellom Stortingets rettferdsvederlagsordning og særlige erstatningsordninger slik som Norsk Pasientskadeerstatning har vært forelagt Stortinget en rekke ganger, blant annet i St.prp. nr. 72 (1998–1999) s. 2, St.meld. nr. 44 (2003–2004) s. 90 og St.prp. nr. 65 (2006–2007) s. 8. Det har der vært vist til at det har vært ansett lite hensiktsmessig å la rettferdsvederlagsordningen supplere ordninger hvor myndighetene positivt har vurdert det offentliges erstatningsansvar, slik at søkerens rettsstilling har vært ansett uttømmende regulert av disse ordningene. I den forbindelse er det presisert at dette gjelder også der søkeren ikke har fått medhold i sitt krav etter ordningene eller hvor forholdet er foreldet i forhold til dem.

For saker vedrørende pasientskader medfører dette at søknader vedrørende skader som er voldt etter at pasientskadeerstatningsordningen trådte i kraft, men hvor et eventuelt erstatningskrav av ulike årsaker er foreldet, må avvises fra rettferdsvederlagsordningen. Ordningen med rettferdsvederlag kommer ikke supplerende inn her.

Hvorvidt det samme skal gjelde for søkere som har eldre og foreldede krav vedrørende forhold fra tiden før pasientskadeerstatningsordningen ble opprettet, har voldt tvil. Disse søkerne har ikke hatt anledning til å fremme krav overfor NPE. Frem til ikrafttredelsen av pasientskadeloven ble søknader vedrørende forhold som ikke var dekket av (de midlertidige) ordningene for pasientskader, behandlet i rettferdsvederlagsordningen. Ordningen kom altså her supplerende inn. Om kravene ga grunnlag for rettferdsvederlag ble vurdert i forhold til de ordinære vilkårene for rettferdsvederlag.

Også etter ikrafttredelsen av pasientskadeloven av 15. juni 2001 nr. 53, i kraft for den offentlige helsetjenesten fra 1. januar 2003, fortsatte praksis med å behandle i rettferdsvederlagsordningen eldre saker som tidsmessig falt utenfor dekningsområdet for NPE. Det framgår imidlertid av lovens § 21 om overgangsregler at for skader fra før lovens ikrafttreden gjelder «alminnelig erstatningsrett», med mindre de dekkes av de tidligere midlertidige ordningene. For eldre saker – som regelmessig vil være foreldet – innebærer dette at de ved behandling etter pasientskadeloven vil bli avslått som foreldet, mens slike saker tidligere ble avvist/avslått av NPE fordi de ikke var dekket av ordningen.

Spørsmålet er om lovfestingen av pasientskadeordningen derved medfører at det ikke lenger er grunnlag for å fortsette den tidligere praksis innen rettferdsvederlagsordningen, men at også slike eldre saker generelt skal avvises fra rettferdsvederlagsordningen, selv om søkerne ikke tidligere har hatt anledning til å fremme krav overfor NPE. Dette kan ikke sees uttrykkelig vurdert verken i forbindelse med vedtakelsen av pasientskadeloven i 2001 eller ved senere behandling i Stortinget av St.meld. nr. 44 (2003–2004) og St.prp. nr. 65 (2006–2007), hvor det gjentas i generell form at rettferdsvederlagsordningen ikke skal komme supplerende inn for forhold som er foreldet i forhold til de særlige erstatningsordningene.

Spørsmålet om å endre praksis ble først tatt opp innen rettferdsvederlagsordningen våren 2009. Under henvisning til den generelle uttalelsen om foreldelse la man da til grunn at pasientskadeordningen skulle være uttømmende, og praksis ble endret slik at også slike eldre saker generelt skulle avvises fra behandling i rettferdsvederlagsordningen. Grunnlaget for denne omleggingen av praksis er imidlertid trukket i tvil, og blant annet etter henvendelse fra pasientombudet i Østfold har utvalg I som behandler disse sakene, tatt spørsmålet opp til ny vurdering.

Ved denne nye vurderingen har utvalget blitt stående ved at det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for den nevnte omlegging av praksis. Utvalget har lagt vekt på at denne virkningen av pasientskadeloven for eldre krav ikke har vært forelagt for eller uttrykkelig vurdert av Stortinget verken ved vedtakelsen av loven eller senere ved behandling av rettferdsvederlagsordningen. Selv om formuleringen om foreldelse er generell, kan det ikke legges til grunn at Stortinget har ment at den tidligere praksis skulle endres med den følge at også eldre søknader som ikke har kunnet fremmes for NPE, generelt skal avvises fra rettferdsvederlagsordningen. Dette støttes etter utvalgets syn av forholdet ved den tilsvarende ordning for voldsofre, og også i noen grad av at rettferdsvederlagsordningen generelt ikke utelukker foreldede krav.

Dette medfører at de sakene om eldre forhold som siden våren 2009 har vært avvist, må behandles på ny og vurderes i forhold til de ordinære vilkårene for rettferdsvederlag. Dette gjelder et begrenset antall saker.

4. Utvikling 2010

4.1 Statistikk

Statens sivilrettsforvaltning arbeider med å innføre elektronisk saksbehandlingssystem i 2011. Systemet vil kunne gi mer detaljert statistikk over saksfeltet. Inntil systemet er implementert, vil Statens sivilrettsforvaltning utvide det manuelle registreringssystemet, slik at det for 2010 også kan gis statistiske opplysninger om de enkelte søkegrunnlag etter den alminnelige rettferdsvederlagsordningen. Det vil videre innføres manuell registrering av de enkelte grunnlagene for avvisning av søknader.

4.2 Utvalgenes fullmaktsgrense

Etter den ordinære rettferdsvederlagsordningen har utvalgene fullmakt til å innvilge rettferdsvederlag med inntil kr 200 000 i den enkelte sak. Dersom et utvalg finner at en søker bør innvilges rettferdsvederlag med et høyere beløp, forelegges saken for Stortinget med innstilling. Saksgangen i slike tilfeller er at saken går via Justisdepartementet som utarbeider proposisjon. Det har hittil vært få slike saker.

Fullmakten på kr 200 000 ble fastsatt ved Stortingets vedtak 12. desember 1996. Den tidligere fullmakten var fastsatt i 1986 til kr 150 000. Det ble ikke reist spørsmål om endring av fullmaktsgrensen i forbindelse med Stortingets behandling våren 2005, da det ble vedtatt tilpassede ordninger for barnehjemsbarn m.fl. med fullmaktsgrense kr 300 000 (St.meld. nr. 24 (2004–2005) og for krigsbarn, romanifolk/tatere m.fl. (St.meld. nr. 44 (2003–2004)).

På bakgrunn av prisutviklingen (beregnet på grunnlag av konsumprisindeksen) som har medført at kr 200 000 i desember 1996 tilsvarer kr 263 825 i desember 2009 (prisstigning 31,9 pst.), er det etter utvalgenes syn grunn til å vurdere om fullmaktsgrensen i den ordinære rettferdsvederlagsordningen bør justeres. Det vil være flere faktorer som kommer inn når en eventuell forhøyelse av fullmaktsgrensen fastsettes – og særlig hvis også andre beløpsgrenser vurderes samtidig. Utvalgene antar at fullmaktsgrensen i hvert fall bør forhøyes til kr 250 000.

Rettferdsvederlag tilkjennes etter konkret vurdering i den enkelte sak på grunnlag av den praksis som er utviklet for enkelte sakstyper. En endring av fullmaktsgrensen vil ikke innebære en automatisk tilsvarende økning av tilkjente rettferdsvederlag og vil ikke få betydning for allerede avgjorte saker. Som eksempel på justering særlig på grunnlag av prisutviklingen av et nivå fastsatt av Stortinget, kan nevnes at Stortinget i 1996 satte et normalnivå for rettferdsvederlag for mangelfull skolegang for romanifolk/tatere til kr 60 000. Det har fra 2006 regelmessig blitt tilkjent kr 70 000 i slike saker.

4.3 Prinsipiell gjennomgang av rettferdsvederlagsordningen

Som oppfølging av anmodning i brev 03. februar 2009 fra Stortingets president til Justisdepartementet har regjeringen varslet en prinsipiell gjennomgang av rettferdsvederlagsordningen.

Oslo, den 12. april 2010