ESA publiserte forrige uke sin fjerde årlige rapport om Norges og Islands fremdrift mot klimamålene for 2030 etter EØS-avtalen. Rapporten vurderer fremdrift under innsatsfordelingsforordningen og skog- og arealbruksregelverket (LULUCF-forordningen), og viser at Norge står overfor et betydelig gap i forhold til de klimamålene vi har forpliktet oss til under EØS-avtalen.

Regelverket ESA vurderer, er del av den såkalte «klimaavtalen» mellom Norge og EU om «felles oppfyllelse» av klimamålene under Paris-avtalen. Avtalen innebærer at Norge og Island, i tillegg til kvotehandelsregelverket som anses som del av det indre marked, også anvender innsatsfordelingsforordningen og LULUCF-forordningen. Norge har ment at disse rettsaktene faller utenfor EØS-avtalens saklige anvendelsesområde, men har ønsket et klimasamarbeid med EU, og rettsaktene er derfor innlemmet i protokoll 31 om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter. Mens kvotehandelsregelverket (Emission Trading System – ETS) primært gjelder industriutslipp, gjelder innsatsfordelingen utslipp i sektorer utenfor kvotehandelsregelverket, som veitransport, utslipp fra bygninger, avfallshåndtering, jordbruk samt visse industrisektorer. LULUCF gjelder utslipp fra og opptak i jord og skog. Innsatsfordelingsforordningen og LULUCF etablerer en form for utslippsbudsjett på sine respektive anvendelsesområder. Under innsatsfordelingsforordningen tildeles hvert land et visst antall utslippsenheter (Annual Emission Allowance – AEA) per år, som gradvis synker frem mot 2030. Under LULUCF måles utslippene i forhold til en referansebane. Med disse rettsaktene etableres et rammeverk for å nå klimamålene for 2030, også for utslipp som ikke omfattes av kvotehandelsregelverket.

ESA overvåker Norges etterlevelse av forpliktelsene, og årets rapport er altså den fjerde i rekken. ESAs hovedkonklusjon er at mens Island «expects to remain within its current targets», «Norway expects a significant gap towards its current targets». ESAs vurdering er basert på Norges og Islands innrapportering, som de er forpliktet til å gi etter regelverket. ESAs gjennomgang av innsatsfordelingsforordningen viser at Norges utslippsbaner, med eksisterende tiltak, gir et gap for 2023 på 2,6 prosentpoeng, mens avstanden for 2022 var på 3,3 prosentpoeng. Den forventede avstanden, basert på eksisterende tiltak, for 2030, er 8,3%. Når det gjelder LULUCF-regelverket,  må landene sikre «netto null utslipp» i forhold til et referansenivå. Rapporteringen i 2024-rapporten er for 2022. Norge har store skogarealer med stort opptak, men ligger likevel an til å ha et netto underskuddsopptak (i forhold til referansenivået) på 9,82 Mt CO2-ekvivalenter i 2022. Dette er en nedgang fra 2021 (11.8 Mt CO2-ekvivalenter), men likevel betydelig. Årsaken til underskuddsopptaket er at «there has been a decrease in the carbon removals in Norway in the past 10-15 years». ESA erkjenner imidlertid at på grunn av endringer i metodene for utslippsberegning, kan det bli tekniske rettelser i tallene – og at «the present assessment is subject to a high level of uncertainty».

ESA omtaler Norges resultater som et «signficant gap», og Norge blir derfor «strongly encouraged to consider additional measures to reduce its emissions under the Effort Sharing Regulation and/or LULUCF».

Selv om Norge ikke ser ut til å nå målene, åpner regelverket for en rekke såkalte fleksibiliteter, dvs. en form for kvotehandel mellom år, mellom land og mellom sektorer i regelverket, herunder mulighet til å benytte et visst antall kvoter fra kvotepliktig sektor til å oppfylle forpliktelsene. ESA noterer imidlertid at «based on current projections prepared by the European Commission for the EU Member States, there may only be a limited amount of AEAs available for purchase». Norges mål har til nå vært at reduksjonene skal skje i form av nasjonale kutt. I årets «Grønn bok» ( Regjeringens klimastatus og plan, vedlegg til Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon), åpner imidlertid regjeringen «for å bruke noe fleksible mekanismer, altså kjøpe kvoter fra andre EU-land eller bruke en viss sum kvoter som er holdt av fra EUs kvotesystem» for å oppfylle forpliktelsene, jf. Klima- og miljødepartementets pressemelding ved fremleggelsen av Grønn bok.  

Det er verdt å merke seg at ESA ikke vurderer Norges oppfyllelse av målene etter Paris-avtalen i seg selv, men målene som gjaldt da klimaavtalen ble inngått, og som derfor ligger til grunn for LULUCF og innsatsfordelingsforordningen slik disse er inntatt i protokoll 31. I henhold til EØS-avtalen er Norges mål dermed 40% reduksjon i utslipp av klimagasser (målt mot 1990-nivå) innen 2030. Norges mål etter Paris-avtalen er siden skjerpet til 55% reduksjon. EU har også skjerpet sitt mål og vil kutte 55%, og både innsatsfordelingsforordningen og LULUCF er endret med dette for øye. Disse endringene er imidlertid foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. ESA vurderer derfor Norges oppfyllelse av det tidligere målet, ikke det oppdaterte Paris-målet, jf. rapporten s. 3: «This report must therefore be read in light of the fact that the progress of Iceland and Norway is assessed towards targets intended to implement the previous targets under the Paris Agreement of at least a 40 per cent reduction by 2030 compared to 1990. The conclusions in the present report will therefore not provide an adequate reflection of how Iceland and Norway are progressing towards their current commitments under the Paris Agreement of at least a 55 per cent reduction by 2030, compared to 1990.»