Europakommisjonen presenterte den 24. januar en økonomiske sikkerhetspakke. Her legger Kommisjonen frem fem initiativ for å styrke EUs økonomiske sikkerhet i en tid med økende geopolitiske spenninger og dyptgripende teknologiske endringer. Pakken tar sikte på å styrke EUs økonomiske sikkerhet, samtidig som man opprettholder åpenhet i handel, investeringer og forskning i EU. Kommisjonsforslaget følger opp den europeiske økonomiske sikkerhetsstrategien fra juni 2023, jf. omtale i blant annet EU/EØS-nytt 29. august 2023.

Strategien fra juni 2023 foreslår et felles rammeverk for å vurdere EUs økonomiske sikkerhet på fire områder: (1) forsyningskjedenes motstandskraft (inkludert energisikkerhet), (2) fysisk sikkerhet og cybersikkerhet av kritisk infrastruktur, (3) teknologisikkerhet og (4) økonomiske avhengighet. Strategien omhandler overordnede målsettinger om å fremme EUs konkurransekraft, beskytte EU mot risiko og inngå partnerskap med et bredest mulig utvalg av land for å fremme felles økonomiske sikkerhetsinteresser. Den økonomiske sikkerhetspakken som nå er lagt frem søker gjennom ulike initiativ å følge opp intensjonen i strategien.

Forslagene som Kommisjonen presenterte 24. januar omhandler fem initiativ for å:

• ytterligere styrke EUs sikkerhet ved å foreslå forbedret screening av utenlandske investeringer i EU (jf. Proposal for a Regulation on the screening of foreign investments in the Union)
• stimulere til mer europeisk koordinering innen eksportkontroll (jf. Hvitbok om eksportkontroll)
• konsultere medlemslandene og interessenter for å identifisere potensielle risiko som stammer fra utgående investeringer i et smalt sett med teknologier (jf. Hvitbok om utgående investeringer)
• fremme diskusjon om hvordan man bedre kan støtte F&U som involverer teknologi med potensial for flerbruk (jf. Hvitbok om dette)

Det femte initiativet er Kommisjonens rådsanbefaling om tiltak for å øke forskningssikkerheten på nasjonalt- og sektornivå, jf. Proposal for a Council Recommendation on enhancing research security. Initiativene presenteres i en meddelelse fra Kommisjonen: Advancing European economic security: an introduction to five new initiatives. Nærmere informasjon om initiativene følger nedenfor.

Pakken gjelder i utgangspunktet områder som ikke er EØS-relevante. Norge har imidlertid et samarbeid med eller tilpasning til EU på mange av områdene som dekkes, se nærmere beskrivelse under de ulike initiativene. For en gjennomgang av forslagene fra et norsk perspektiv, se også NHOs nyhetsbrev om pakken.

Forbedret screening av utenlandske investeringer i EU
Mer enn €7 milliarder investeringer fra ikke-EU-investorer i Europa bidrar til å fremme økonomisk vekst. Imidlertid kan visse investeringer også utgjøre en sikkerhetsrisiko. Kommisjonsforslaget bygger på omfattende evaluering av erfaringene med dagens system for å screene utenlandske direkteinvesteringer, og tar sikte på å forbedre eksisterende verktøy, herunder å sikre at alle medlemsstatene har en screeningmekanisme på plass og harmoniserer nasjonale regler. For ytterligere informasjon, se fakta-arket fra Kommisjonen.

EU har en eksisterende forordning om screening av utenlandske investeringer, forordning (EU) 2019/452. Utenlandske investeringer er her definert som investeringer der investor er fra et tredjeland. Forordningen innebærer bare en begrenset samordning av medlemsstatenes regelverk, da nasjonal sikkerhet i utgangspunktet er en nasjonal oppgave. Forordningen oppretter imidlertid visse rammer, blant annet en liste over kritiske sektorer, samt samarbeidsmekanismer, som blant annet skal sikre samarbeid om screening av investeringer som kan reise sikkerhetsspørsmål i flere medlemsstater. Den pålegger imidlertid ikke medlemsstatene å ha slike ordninger, og det er store sprik mellom medlemsstatenes ordninger for investeringskontroll. Kommisjonen understreker i begrunnelsen for forslaget til revisjon at håndteringen av investeringer som får betydning i flere jurisdiksjoner ofte «has been challenging and raised efficiency issues (particularly for foreign investors, EU targets and screening authorities)». Kommisjonen peker også på grensesnitt mellom investeringskontrollen og andre EU-regler, som de grunnleggende frihetene (kapitalbevegelsesfriheten), EUs fusjonskontrollregelverk og den nye forordningen om tredjelandssubsidier, som også er rettet mot blant annet investeringer og kontraktstildelinger til tredjelandsinvestorer, regler om kritiske enheters motstandsdyktighet (direktiv 2008/114/EF), cybersikkerhet (NIS-direktivene), samt en del sektorspesifikke regler innenfor blant annet energi- og finanssektoren. Den endrede sikkerhetssituasjonen internasjonalt gir også et større behov for styrking og samordning av regelverket, blant annet av hensyn til det indre markedets funksjon. Kommisjonen skriver at «[T]here is therefore a strong argument for action at EU level to align and harmonise these national frameworks to make investing more predictable in the internal market, especially in multi-jurisdiction transactions».

Den nye forordningen foreslås å erstatte 2019-forordningen, og inneholder blant annet et krav om at alle medlemsstater skal ha en screeningmekanisme, og regler om sektorer som dette minimum skal dekke, selv om medlemsstatene også kan gå lengre enn dette. Generelt foreslås større grad av harmonisering for å gjøre samarbeidet mellom medlemsstatene mer formålseffektivt og kostnadseffektivt. Videre utvides virkeområdet slik at det ikke lenger bare skal gjelde investorer fra tredjeland, men også investeringer internt i EU, der bakenforliggende eier er en person eller et foretak fra et tredjeland.  

Siden regelverket ikke er EØS-relevant, regnes Norge, både etter 2019-forordningen og etter det nye forslaget, i utgangspunktet som et tredjeland. Norge kan heller ikke delta i samarbeidsmekanismene som etableres i EU.  Det er i dag sikkerhetsloven kapittel 10 som regulerer investeringskontroll i Norge, men et nytt og mer omfattende regelverk er foreslått i investeringskontrollutvalgets utredning, NOU 2023:28. Dette er blant annet påpekt i NOU 2023:28, punkt 20.4.2. Utvalget drøfter muligheten for at screeningforordningen kan tas inn i EØS-avtalen på frivillig grunnlag, i protokoll 31. Alternativt antar utvalget at «forordningens krav til regelverk for investeringskontroll [er] en hensiktsmessig ramme for innretningen av et norsk regelverk». Drøftelsen gjelder 2019-forordningen, men spørsmålet vil kunne få forsterket aktualitet ved styrkning av samarbeidet mellom EUs medlemsland.

Hvitbok om eksportkontroll og mer effektiv kontroll av varer med flerbruk
Da pakken ble presentert sa visepresident Dombrovskis at «We are looking specifically at dual-use items. (…). We do not want them to get into the wrong hands and ultimately undermine EU or global security.» Hvitboken om eksportkontroll tar sikte på å starte en diskusjon om EUs gjeldende eksportkontrollsystem og angir tiltak for å løse eksisterende mangler. Hvitboken foreslår på kort sikt (1) å vurdere alternative tilnærminger for å innføre enhetlige EU-kontroller, selv om de ikke formelt kunne vedtas på grunn av blokkeringen av den multilaterale beslutningsprosessen av visse land, (2) opprette et forum for politisk koordinering av eksportkontroller mellom Kommisjonen og medlemsstatene for å fremme felles EU-standpunkter og (3) å vedta en anbefaling innen sommeren 2024 for å forbedre koordineringen på teknisk nivå mellom medlemsstatene og Kommisjonen om nye nasjonale kontrollister, før de vedtas av de enkelte medlemslandene. For mer informasjon, se fakta-arket fra Kommisjonen. Her utdypes hvordan nåværende regelverk fungerer og mangler ved dette, samt foreslåtte tiltak.

EUs regelverk om eksportkontroll er ikke EØS-relevant, men enkelte EU-rettsakter med betydning for eksportkontroll er inntatt i EØS-avtalen, blant annet direktiv 2009/43/EF om forenkling av vilkår og betingelser for overførsel av forsvarsrelaterte produkter i EU. Eksportkontrollforskriften viser også til de samme listene for varer omfattet av eksportkontroll som benyttes i EU. NOU 2023:28, boks 20.2 , beskriver Norges samarbeid med EU på dette området. Her vises det til at man har et nært samarbeid med EU selv om vi ikke tar del i regelverket, blant annet med en formalisert avtale siden 2017 som blant annet innebærer at «Norge som eneste ikke-medlemsland, utveksler avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer i databaser EU har etablert».  

Hvitbok om utgående investeringer
Når EU-selskaper investerer i avansert teknologi i tredjeland er det en risiko for at disse teknologiene kan komme i hendene på land som kan bruke EU-teknologi og kunnskap for å forbedre sine militære og etterretningsmessige evner. Det er i dag ingen systematisk overvåking eller kontroll av denne teknologilekkasjen og investeringer ut av EU til tredjeland. Visepresident Dombrovskis uttaler at «Our first step will be to build up a data and evidence base (…). We will start by holding a public consultation with Member States and other stakeholders to define its parameters. (…) For example, we would suggest focusing on a narrow set of sensitive technologies, such as artificial intelligence, advanced semiconductors, quantum and biotech.» Basert på innspill vil Kommisjonen avgjøre om og hvordan ytterligere policyrespons skal formuleres. For mer informasjon, se fakta-arket fra Kommisjonen, der blant annet tidslinje for initiativet fremgår.

Hvitbok om å styrke støtten til F&U som involverer teknologier med potensial for flerbruk
Mange teknologier som er kritiske for EUs økonomiske sikkerhet og strategiske autonomi har et flerbrukspotensial, det vil si de er relevante for mange felt innen både sivile og militære områder. Hvitboken gjennomgår og vurderer den eksisterende forsknings- og utviklingsstøtten som tilbys under gjeldende EU-finansieringsprogrammer og lanserer også en offentlig høring. Kommisjonen inviterer her til en omfattende høringsrunde, basert på flere alternativer som de skisserer. Høringen er åpen for kommentarer inntil 30. april 2024. For ytterligere informasjon, se fakta-arket fra Kommisjonen, som også gir eksempler på teknologi med potensial for flerbruk.

Forslag til rådsanbefaling om styrket forskningssikkerhet
Forskningssikkerhet refererer til risiko knyttet til den vitenskapelige forskningens internasjonale natur. Disse risikoene oppstår fra deling av sensitiv kunnskap og teknologi, som kan sette europeisk og nasjonal sikkerhet i fare hvis den kanaliseres til militære formål av en utenlandsk forskningspartner. En annen risiko er at forskning i EU kan bli upassende påvirket av eller fra andre stater. Den tredje forskningssikkerhetsrisikoen oppstår når teknologier brukes til å undertrykke eller undergrave grunnleggende verdier, både i EU og andre steder. Bevissthet om disse risikoene er mangelfulle i EUs medlemsland. Rådsanbefalingen som Kommisjonen legger frem tilbyr medlemsstatene og forsknings- og innovasjonssektoren mer klarhet, veiledning og støtte. Den presenterer prinsipp for ansvarlig internasjonalisering som bør underbygge all forskningssikkerhetspolitikk, anbefaler praktiske beskyttelsestiltak til medlemsland, forskningsfinansierende organisasjoner så vel som forskningsutførende organisasjoner, og skisserer støttetiltak på EU-nivå. Blant anbefalte tiltak er blant annet risikovurderinger i forbindelse med forskningsfinansiering, sikkerhetsvurderinger i forbindelse med rekruttering og beskyttelse av sensitive forskningsfasiliteter gjennom fysiske og virtuelle sikringsmekanismer. For ytterligere informasjon, se fakta-arket fra Kommisjonen. Utkastet til anbefaling inneholder overordnede prinsipper, og overlater den konkrete tilpasningen til medlemsstatene og forskningsinstitusjonene.

Det norske eksportkontrollregelverket inneholder visse bestemmelser av relevans for kunnskapsoverføring. I 2022 sendte imidlertid Utenriksdepartementet et forslag om endringer i eksportkontrollforskriften på høring, med sikte på å styrke kontrollen med kunnskapsoverføring til utlandet eller i Norge for bruk i utlandet. Forslaget innebærer blant annet en innføring av lisensplikt for overføring av kunnskap om varer eller teknologi som kan tjene til å utvikle et lands militære evne, når overføringen skjer til utlandet eller her i landet for bruk i utlandet. Forslaget vakte en del bekymring i forskningsmiljøer, blant annet grunnet frykt for at det ville kunne svekke Norge som kunnskapsnasjon og stå i et spenningsforhold til den akademiske friheten. Forslaget er foreløpig ikke vedtatt. Investeringskontrollutvalget omtaler i NOU 2023:28 punkt 15.7.3 sikkerhetsrisiko ved forskningssamarbeid, men fastholder at dette bør ivaretas gjennom eksportkontrollregelverket heller enn å underlegges et fremtidig regelverk om investeringskontroll.

Foreløpige kommentarer
I et intervju med Politico uttaler en EU-diplomat at «The buzz for outbound investment screening has been going around here in Brussels, mainly initiated by what the Americans are doing (…) with President von der Leyen taking up this idea and running into quite some resistance. (…) I would call it a very wise and sensible decision to come up with a white paper to introduce further discussions and see where this is going to lead.» Artikkelen fra NHO omtaler også reaksjoner fra blant annet BusinessEurope og China Chamber of Commerce to the EU.