Rådet og Europaparlamentet kom til en foreløpig politisk enighet om sentrale deler av asyl- og migrasjonspakten 20. desember 2023. Når forslagene er formelt vedtatt av Europaparlamentet og Rådet, vil pilarene i det nye lovverket om migrasjon og asyl være på plass. Representanter for medlemslandene i Rådet (COREPER) godkjente enigheten fra 20. desember den 8. februar d.å. Enigheten dekker fem hovedelement i asyl- og migrasjonspakten:

• Screeningsforordningen: Forordningen gjelder screening av tredjelandsborgere ved yttergrensen. Forordningens formål er å styrke kontrollen av personer ved EUs ytre grenser, og sikre rask identifisering av riktig prosedyre (for eksempel retur eller oppstart av en asylprosedyre).
• Eurodac III-forordningen (revisjonsforslag 2020) om innsamling og overføring av biometriske data. Forordningen søker gjennom sammenlikning av biometriske opplysninger å gjøre det mulig å oppdage og takle irregulær migrasjon på en bedre måte.
• Asyl- og migrasjonsforordningen (AMMR): AMMR vil erstatte dagens Dublin-forordning. Den fastsetter regler som bestemmer hvilket medlemsland som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. For å balansere dagens system der noen få medlemsland er ansvarlige for det store flertallet av asylsøknadene, vil det etableres en ny solidaritetsmekanisme. De nye reglene kombinerer obligatorisk solidaritet for å støtte medlemsland som ikke kan takle antallet irregulære ankomster til deres territorium med fleksibilitet for medlemslandene når det gjelder valg av bidrag.
• Forordning om krisehåndtering og force majeure innen migrasjon og asyl: Forordningen skal sikre at EU er forberedt på å møte krisesituasjoner innen asyl og migrasjon og etablerer et rammeverk for dette.
• Asylum Procedures Regulation: Forordningen søker å gjøre asyl-, retur- og grenseprosedyrer mer effektive, og etablerer en felles prosedyre som medlemslandene må følge når mennesker søker asyl. Forordningen innfører en obligatorisk grenseprosedyre, med sikte på raskt å vurdere (ved EUs ytre grenser) om søknader om asyl er ubegrunnet.

Lenke til foreliggende enighet og tekster finnes nederst på pressemeldingen fra Rådet 8. februar 2024. Forslaget til revidert migrasjons- og asylpakt omfatter foruten de rettsaktene, tre anbefalinger og en veileder.

Hvilken betydning vil asyl- og migrasjonspakten kunne få for Norge?
Justis- og beredskapsdepartementet omtalte asyl- og migrasjonspakten da den ble lagt frem i 2020 som «omfattende. (…) Dersom det oppnås enighet, vil det kunne påvirke Norge både direkte og indirekte. Noe bindes vi til gjennom tidligere inngåtte tilknytningsavtaler. Men også deler vi ikke er bundet av, kan få stor betydning for Norge. (…) Av de fem rettsaktene anses en å være Schengen-relevant; forslaget til screeningforordning. Norge vil ta del i forhandlingene om denne i Rådet. Den vil bli behandlet som en Schengen-rettsakt på norsk side og vil bli gjenstand for en høring. Tre andre rettsakter er delvis dekket av Norges tilknytningsavtale til Dublin-samarbeidet. Det gjelder endringer i Eurodac-forordningen, forordningen om migrasjon- og asylhåndtering, som erstatter den nåværende Dublin-forordningen, og kriseforordningen. Norge bindes av Eurodac-forordningen, men bare deler av forordningen om migrasjon- og asylhåndtering og kriseforordningen. Tilknytningsavtalen til Dublin-samarbeidet gir imidlertid ikke Norge rett til å ta del i forhandlingene i Rådet.»

Screeningforordningen (Schengen-relevant)
I departementets Schengen-notat om screeningforordningen (fra 15.6.2021) står det at «forordningen forventes å bidra til at innvandrings og asylsaker kan effektiviseres både ved en uniform prosedyre som vil sikre notoriteten i alle slike saker. Den vil gjøre det vanskeligere å "omgå" de lovlige vilkår for  oppholdstillatelse. Samtidig vil den styrke nasjonal sikkerhet og den enkeltes rettssikkerhet. Sårbare personer vil lettere bli identifisert.»

Kompromissteksten som er fremforhandlet mellom Rådet og EP er tilgjengelig her. Teksten fremhever at formålet med forordningen er «to strengthen the control of persons and to provide for the verification of identity or for the identification of all third-country nationals subject to the screening and for the consultation of the relevant databases in order to verify whether the persons might pose a threat to internal security.» Teksten inneholder en rekke endringer i forhold til opprinnelig Kommisjonsforslag. Dette omfatter blant annet tilføyde definisjoner, forholdet til relatert regelverk, forpliktelser for tredjelandsborgere som gjennomgår screening, rettigheter, garanti for mindreårige, verifisering av identitet og sikkerhetssjekk.

Eurodac III-forordningen (relevant for Norge gjennom Dublin-samarbeidet)
Schengen-notatet om Eurodac III-forordningen viser til at Norge er bundet av Eurodac II-forordningen med noen unntak. Notatet redegjør for Kommisjonens endringsforslag fra 2020: «Endringene lagt frem i 2020 har som mål å samle mer presise og fullstendige data for å bedre politikkutformingen på feltet, for igjen å bidra til å kontrollere og oppdage irregulær migrasjon.» Endringer i revisjonen fra 2020 gjelder blant annet statistikk, å sikre overensstemmelse med øvrige forslag i migrasjon- og asylpakten, en ny kategori for personer ilandsatt som følge av en søk- og redningsoperasjon, utstedelse av visum, sikkerhetsrisiko og avslag på asylsøknader.

Rettsakten står oppført med avtalegrunnlaget «bilateral avtale mellom Norge og EU» på Europalov. I Schengen-notatet fremgår det at ifølge Kommisjonen er «forslaget fra 2020 kun en videreføring av Dublin-samarbeidet. Norge har etter vår tilknytningsavtale ikke rett til å være med på utviklingen av nytt Dublin- og Eurodac-regelverk i EUs råd (Rådet), og vi har heller ikke stemmerett. Når det vedtas nye rettsakter i EU på et område som omfattes av saksområdet i avtalen, skal Kommisjonen umiddelbart underrette Norge. Norge må deretter på selvstendig grunnlag avgjøre om vi skal godta innholdet og innarbeide det i vår interne rett.» Det fremgår videre at «bestemmelsene som omhandler rettshåndhevende myndigheter og Europols tilgang til opplysninger fra Eurodac-databasen, faller utenfor ovennevnte tilknytningsavtale. Norge har imidlertid fremforhandlet en protokoll til tilknytningsavtalen som omfatter denne delen av rettsakten. Når protokollen etter hvert trer i kraft og regelverket implementeres i norsk rett, vil de relevante bestemmelsene i forordningen få virkning også for Norge. Departementet arbeider p.t. med å implementere denne delen av regelverket.» Regjeringen har i hovedsak stilt seg positiv til Europakommisjonens forslag til ny Eurodac-forordning fra 2020.

Kompromistekst fremforhandlet mellom Rådet og EP er tilgjengelig her. Teksten presiserer blant annet når en person antas å kunne utgjøre en sikkerhetstrussel. Slike tilfeller «should only be recorded in Eurodac if the person is violent or unlawfully armed.» Medlemsstatene bør også oppmuntres til gjenbruk av biometriske data av tredjelandsborgere eller statsløse personer for overføring til Eurodac i samsvar med vilkårene fastsatt i forordningen, samt en rekke andre presiseringer knyttet til registrering av opplysninger og mottakere av midlertidig beskyttelse. Om mindreårige fremgår det blant annet at: «Eurodac data that pertain to a child under the age of fourteen shall only be used for law enforcement purposes against such a child when there are grounds (…) to consider that those data are necessary for the purposes of the prevention, detection or investigation of a terrorist offence or of another serious criminal offence which that child is suspected of having committed.»

Asyl- og migrasjonsforordningen (AMMR) (delvis relevant for Norge gjennom Dublin-samarbeidet)
Det er ifølge oversikt på Europalov ikke utarbeidet fakta-notat om rettsakten, men den føres opp med Schengen-avtalen som avtalegrunnlag. Rettsakten vil erstatte dagens Dublin-forordning. Den fastsetter regler som bestemmer hvilket medlemsland som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad, og omhandler etableringen en ny solidaritetsmekanisme. De nye reglene kombinerer obligatorisk solidaritet for å støtte medlemsland som ikke kan takle antallet irregulære ankomster til deres territorium med fleksibilitet for medlemslandene når det gjelder valg av bidrag.

Forslaget til rettsakt i dansk oversettelse er tilgjengelig her. Her fremkommer det at «Dette forslag til en ny forordning (…) sigter mod at erstatte den nuværende Dublinforordning og genoptage reformen af det fælles europæiske asylsystem gennem etableringen af en fælles ramme, der både i sine interne og eksterne komponenter bidrager til den samlede tilgang til migrationsstyring ved hjælp af integreret politikudformning på området asylforvaltning og migrationsstyring.» Rettsakten omfatter en «ny og mere omfattende mekanisme for solidaritet med henblik på at sikre, at migrationssystemet fungerer under normale forhold, samt strømlinede kriterier for og mere effektive mekanismer til at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse.»

Bestemmelsene om solidaritetsmekanismen «er fleksibel og udformet til at kunne tilpasses de forskellige migrationsudfordringer, medlemsstaterne står over for, ved at fastsætte solidaritetsforanstaltninger, som medlemsstaterne kan vælge at bidrage med. Denne nye tilgang til solidaritet giver mulighed for vedvarende og varieret støtte til medlemsstater, der er eller risikerer at blive udsat for pres, og omfatter en særlig procedure til håndtering af de særlige forhold, der gør sig gældende for ilandsætninger efter eftersøgnings- og redningsaktioner (SAR-aktioner). Medlemsstaterne vil desuden til enhver tid kunne yde frivillige bidrag. Kommissionen vil sikre, at sådanne foranstaltninger altid er koordinerede.»

Kommisjonsforslaget inneholder også bestemmelser om retur av migranter, og omfattet nye muligheter for at medlemsstatene kan yte hverandre bistand i form av overtagelse av retur. «Med denne nye form for solidaritetsforanstaltning vil medlemsstaterne forpligte sig til at tilbagesende irregulære migranter på vegne af en anden medlemsstat og således gennemføre alle de aktiviteter, der er nødvendige, direkte fra den solidaritetsmodtagende medlemsstats område (f.eks. rådgivning om tilbagesendelsen, politisk dialog med tredjelande, støtte til frivillig tilbagevenden og reintegration).» Nærmere informasjon om formålet med Kommisjonsforslaget fremgår på s. 5.

Utformingen av solidaritetsmekanismen har vært gjenstand for bred politisk diskusjon, og kompromissteksten fremforhandlet mellom Rådet og EP er tilgjengelig her. Solidaritetsmekanismen er nevnt 17 ganger i teksten. I fortalen til forordningsteksten, avsnitt 16 (s. 11 i dokumentet) fremgår det nå at «In order to ensure a fair sharing of responsibility, solidarity as enshrined in Article 80 of the TFEU and a balance of effort between Member States, a mandatory solidarity mechanism should be established which provides effective support to Member States under migratory pressure and ensures swift access to fair and efficient procedures for granting international protection. Such a mechanism should provide for different types of solidarity measures of equal value and should be flexible and able to swiftly adapt to the evolving nature of the migratory challenges. The solidarity response should be designed on a case-by-case basis in order to be tailor-made to the needs of the Member State in question.»

For å sikre implementering av solidaritetsmekanismen, bør en EU-solidaritetskoordinator utnevnes av Kommisjonen (se s.11 og s. 60), samt at det etableres et høynivåforum (High-Level EU Solidarity Forum) «which should consider the Report, Decision and Commission proposal for a Council implementing act and take stock of the overall situation and come to a conclusion on the solidarity measures and their levels needed for establishment of the Annual Solidarity Pool and where needed other migratory response measures (s. 12).»

Omtale av medlemsstatenes bidrag fremgår på s. 15: «A reference key based on the size of the population and of the GDP of the Member States should be applied in accordance with the mandatory fair share principle for the operation of the solidarity mechanism enabling the determination of the overall contribution of each Member State. A Member State could, on a voluntary basis, provide an overall contribution above its mandatory fair share to assist Member States under migratory pressure.” I pressemeldingen fra Europaparlamentet fra 20. desember 2023 fremheves det at «Member states can choose between hosting asylum applicants and making financial contributions.» På s. 122 fremgår nærmere omtale av «Solidarity Pool» og medlemslandenes ansvar.

I innlegget til daværende utenriksminister Huitfeldt 15. september 2023 i Europautvalget sa hun at «Vi bindes ikke av den forpliktende solidaritetsmekanismen. For denne legges det opp til at vi skal kunne delta frivillig. Vi vil måtte komme tilbake med en vurdering av konsekvensene for Norge. Først når regelverket er ferdigforhandlet kan vi vurdere om vi eventuelt skal delta i solidaritetsmekanismen.» Dette bekreftes av bakgrunnsinformasjonen til Kommisjonens forslag, hvor det fremgår at land med en særskilt tilknytning til Schengen, som blant annet EFTA-landene, kun er bundet av kapittel III, V og VII i forordningen, mens solidaritetsmekanismen ligger i kapittel VI.

Krisehåndtering og force majeure innen migrasjon og asyl (delvis relevant for Norge gjennom Dublin-samarbeidet)
Forordning om krisehåndtering og force majeure innen migrasjon og asyl skal sikre at EU i fremtiden er forberedt på å møte krisesituasjoner (inkludert organisert migrasjonspress), og den etablerer et rammeverk for dette. Det foreligger ikke Schengen-notat om forordningsforslaget, ifølge oversikt på Europalov. Rettsakten er tilgjengelig i dansk oversettelse her. Her fremgår det at «Dette kriseinstrument omfatter (…) ekstraordinære situationer med massetilstrømning af tredjelandsstatsborgere eller statsløse personer, som indrejser på irregulær vis i en medlemsstat. Der er tale om situationer af en sådan størrelsesorden og karakter, at det ville sætte en medlemsstats asyl-, modtagelses- eller tilbagesendelsessystem ud af funktion og risikerer at få alvorlige konsekvenser for den måde, det fælles europæiske asylsystem og Unionens migrationsstyringssystem fungerer på, eller at gøre anvendelsen heraf umulig. Situationer, hvor der er risiko for en sådan massetilstrømning, vil også være omfattet. Den foreslåede forordning omhandler også tilfælde af force majeure på området asylforvaltning og migrationsstyring i Unionen.»

Det overordnede mål med forslaget er å «sikre den nødvendige tilpasning af reglerne om asyl og tilbagesendelsesprocedurer (…) samt af solidaritetsmekanismen, der oprettes ved forordningen om asylforvaltning og migrationsstyring, for at sikre, at medlemsstaterne er i stand til at håndtere krisesituationer og tilfælde af force majeure på området asylforvaltning og migrationsstyring i EU. Sådanne situationer kan opstå meget hurtigt og være af en sådan størrelsesorden og karakter, at der er behov for et sæt særlige redskaber for at kunne håndtere dem effektivt. Til dette formål indføres en forenklet procedure og kortere frister for, hvornår der kan trækkes på den obligatoriske solidaritetsmekanisme, som indføres med henblik på pressede situationer ved forordningen om asylforvaltning og migrationsstyring. Forslaget «omfatter også bestemmelser vedrørende krisesituationer, som giver mulighed for visse undtagelser fra den foreslåede forordning om asylprocedurer, og giver desuden ved gennemførelsen af tilbagesendelser mulighed for at fravige visse bestemmelser om grænseproceduren som fastsat i den foreslåede forordning om asylprocedurer og tilbagesendelsesdirektivet.»

Kompromisstekst fremforhandlede mellom Råd og EP er tilgjengelig her. Teksten angir blant annet nærmere definisjoner av hva som utgjør en krisesituasjon og organisert migrasjonspress og fremhever at «This Regulation intends to enhance the preparedness and resilience of the Union to manage situations of crisis and to facilitate operational coordination, capacity support and the availability of funding in situations of crisis.»  Teksten understreker videre at «Where a Member State considers itself to be in a situation of crisis or force majeure, that Member State may request for authorisation of the derogations and solidarity measures contained in this Regulation. (…) In order to strengthen mutual trust between the Member States, to ensure their better coordination at EU level, implementing powers should be conferred upon the Council to adopt an Implementing Decision authorising a Member State to apply the derogations and the solidarity measures provided for by this Regulation where the conditions laid down are met.»

Asylum Procedures Regulation
Det foreligger ikke notat om forslaget, men rettsakten er tilgjengelig i danske språkutgave her. Forordningen gjelder alle søknader om internasjonal beskyttelse som fremsettes på medlemsstatenes territorium, i territorialfarvannet eller i transittsonene i medlemsstatene. Forordningen etablerer en felles prosedyre som EUs medlemsland må følge, og setter standarder for asylsøkerens rettigheter. En obligatorisk grenseprosedyre etableres med sikte på raskt å vurdere (ved EUs ytre grenser) om søknader om asyl er ubegrunnet. «Det er nødvendigt at indføre en fælles asylprocedure, som erstatter de forskellige divergerende procedurer i medlemsstaterne og gælder for alle ansøgninger, der indgives i medlemsstaterne. For at sikre en effektiv beslutningsproces af høj kvalitet er det også nødvendigt at indføre enklere, klarere og kortere procedurer ledsaget af passende proceduremæssig garantier og redskaber til at imødegå misbrug af asylprocedurerne og forhindre uautoriserede bevægelser. (…) Formålet med den fælles grænseprocedure for asyl og tilbagesendelse er hurtigt at vurdere uberettigede asylansøgninger eller asylansøgninger, som indgives ved den ydre grænse af ansøgere, der kommer fra tredjelande med en lav anerkendelsesprocent, for hurtigt at tilbagesende personer, der ikke har ret til ophold i Unionen.»

Forordningen angir nærmere bestemmelser om blant annet medlemsstatenes forpliktelse til å bruke grenseprosedyren for asyl i visse tilfeller, unntak fra plikten og varighet av grenseprosedyren, plassering av søkere som er omfattet av grenseprosedyren, ny prosedyre for gjennomføring av retur og mulighet for å overføring: «Grænseproceduren for asyl og tilbagesendelse kan gennemføres i en anden medlemsstat end den, hvor asylansøgningen er indgivet. (..) Kort sagt bør grænseproceduren for asyl anvendes på asylansøgninger, der er åbenbart grundløse, eller hvor ansøgeren udgør en trussel mod sikkerheden eller sandsynligvis ikke vil have behov for international beskyttelse på grund af den asylanerkendelsesprocent, der er forbundet med vedkommendes statsborgerskab.»

Kompromisstekst fremforhandlede mellom Råd og EP er tilgjengelig her. Teksten endrer Kommisjonens tekst på en enkelte områder, herunder presiserer den hvem forordningen gjelder, intervjusituasjonen, grenseprosedyrer og behov for personale som er opplært til å oppdage sårbare søkere og adressere deres behov, samt prosedyrer og mottaksforhold for mindreårige under 18 år. Dersom søkeren utgjør en fare for nasjonal sikkerhet eller offentlig orden (spesielt i forhold til alvorlige forbrytelser eller terrorisme) bør en medlemsstat ha muligheten til å gjøre unntak fra retten til at søkeren forblir på sitt territorium. Teksten presiserer ulike øvrige avvisningsgrunner (s. 32-35) – eks. «Member States should have the possibility to apply the concept of first country of asylum as a ground for inadmissibility where the applicant enjoyed effective protection and can still avail himself or herself of that protection in a third country.»

For ytterligere informasjon om asyl- og migrasjonspakten, se bakgrunnsinformasjon til Europautvalget 15. september 2023 og oppdatert briefing fra EPRS - EU pact on migration and asylum: State of play.

Kommentarer
I et innlegg i Euractiv, «The scramble to push through the EU’s Migration Pact should concern us all», vises det til et åpent brev fra over 50 NGOer hvor man uttrykker sterk bekymring over foreliggende enighet: «The EU Pact on Migration and Asylum will mirror the failed approaches of the past and worsen their consequences. There is currently a major risk that the Pact results in an ill-functioning, costly, and cruel system that falls apart on implementation and leaves critical issues unaddressed.» Brevet viser til at dersom avtalen vedtas i nåværende form, vil den normalisere vilkårlig bruk av «detention, including for children and families, increase racial profiling, use “crisis” procedures to enable pushbacks, and return individuals to so called “safe third countries” where they  are at risk of violence, torture, and arbitrary imprisonment.» Ifølge innlegget er enigheten om asyl- og migrasjonspakten en « sweeping concessions to the Council position, diminishing the elected Parliament’s role.»

Norske media omtalte også den foreløpige enigheten som ble oppnådd i desember i fjor, herunder Dagsavisen, VG (leder), Aftenposten (kronikk) og Altinget.no. I sistnevnte artikkel fremgår det at kritikere av pakten hevder at den begrenser retten til asyl. Frivillige organisasjoner som Amnesty International mener at avtalen «will set back European asylum law for decades to come.»