EU-domstolen har avsagt sin første dom om lovligheten av reiserestriksjoner mellom EU-landene som ledd i bekjempelse av COVID19-pandemien (sak C-128/22 Nordic Info – dommen foreligger foreløpig kun på fransk). Saken gjaldt turoperatøren Nordic Info, som arrangerte reiser fra Belgia til de nordiske landene. Sverige var på et tidspunkt klassifisert som «rødt» smittenivå, slik at kun strengt nødvendige reiser til og fra Sverige var tillatt. I tillegg innførte Belgia krav om testing og karantene ved innreise. Nordic Info avlyste som følge av dette en rekke reiser. Selskapet mente imidlertid at tiltakene var i strid med EU-traktatens regler om frie personbevegelser, unionsborgerdirektivet og regelverket om Schengens yttergrenser. Grovt sagt regulerer traktatreglene og unionsborgerdirektivet retten til innreise og opphold i andre medlemsland, mens Schengen-regelverket gjelder medlemsstatenes kontrolltiltak på grensen og har som hovedprinsipp at det ikke skal være kontroll på grensen mellom Schengen-land. Nordic Info søkte, som følge av de påståtte bruddene, erstatning fra den belgiske stat.

EU-domstolen konkluderte med at statene hadde rett til å innføre denne typen tiltak for å beskytte folkehelsen, forutsatt at reglene var begrunnet, tilstrekkelig klare, ikke-diskriminerende og forholdsmessige. Videre måtte det være mulig å få prøvd slike tiltak rettslig. Tiltakene ville heller ikke være i strid med Schengen-regelverket, forutsatt at de ikke hadde tilsvarende virkning som grensekontroll, eller dersom de hadde det, oppfylte kravene for unntak av hensyn til den offentlige orden eller sikkerhet. Saken er en prejudisiell avgjørelse, det vil si at EU-domstolen bare tolker EU-retten for den nasjonale domstolen og ikke avgjør realiteten i saken. Konklusjonen i dommen er derfor ganske generelt formulert og overlater en del konkrete vurderinger til den nasjonale domstolen.

Ser man nærmere på begrunnelsen, gir dommen likevel flere interessante avklaringer:

Et første spørsmål som domstolen måtte ta stilling til, var om denne typen tiltak kunne vedtas generelt og gjelde for alle reisende, eller om det var nødvendig med individuelle vedtak rettet mot den enkelte basert på deres risiko. Til tross for at restriksjoner både etter traktaten og etter unionsborgerdirektivet må være forholdsmessige og ikke mer omfattende enn nødvendig, mente EU-domstolen at det i en situasjon som en pandemi ville være rom for å vedta generelle forbud av den typen Belgia hadde innført. Forutsetningen var at forbudene var tilstrekkelig klare og presise, og godt nok kunngjort til at berørte personer kunne gjøre seg kjent med dem. Videre måtte de være begrunnet, og berørte personer måtte ha tilgang til få prøvd om de var lovlige for en domstol eller administrativ klageprosess. Det siste kan skape problemer når forbudet følger av en generell lov eller forskrift. EU-domstolen uttalte her at selv om en borger ikke kunne gå til sak om gyldigheten av en lov eller forskrift i seg selv, måtte det i det minste være adgang til å prøve dette i en sak som gjaldt anvendelse av reglene i et enkelttilfelle (overfor borgeren).

EU-domstolen uttalte seg også om flere aspekter ved forholdsmessighetsprøvingen. Vanligvis stiller EU-domstolen ganske strenge krav til at begrensninger i de grunnleggende frihetene må være konsekvente og treffsikre. Under pandemien ble mange tiltak vedtatt raskt, og effektiviteten av et enkelttiltak i en medlemsstats strategi for smittebekjempelse var ofte omstridt. EU-domstolen understreker at når formålet er å beskytte liv og helse, gir føre var-prinsippet medlemsstatene større frihet til å velge virkemidler i en usikker situasjon enn på andre områder. Tiltakene må være faglig begrunnet, men det kan ikke kreves at medlemsstatene viser at ingen andre tiltak er egnet til å oppnå samme grad av beskyttelse. I motsetning til generaladvokaten (se avsnitt 101 – 102 av uttalelsen), problematiserer ikke EU-domstolen uttrykkelig hvor egnet reiserestriksjoner er når det uansett er betydelig smittespredning i landet selv. Domstolen synes imidlertid å akseptere at det i lys av blant annet risikoen for falske negative tester kan være nødvendig å iverksette tiltak (for eksempel innreisekarantene) som treffer et stort antall personer. Overordnet er inntrykket at nasjonalstatene, innenfor visse rammer for saklighet og likebehandling, hadde et relativt vidt spillerom i den aktuelle situasjonen.

En sak av stor interesse for Norge
Saken har betydelig interesse i Norge, av flere grunner: For det første skal EFTA-domstolen snart, i sak E-5/23 LDL, ta stilling til et liknende spørsmål, som gjelder brudd på karanteneplikt. Også den norske ordningen gjaldt generelt for personer med ankomst fra områder med særlig høy smittebelastning, med enkelte unntak for enkelte typer reiser, blant annet nødvendige arbeidsreiser. Saken reiser mange av de samme spørsmålene som Nordic Info: Blant annet er det stilt spørsmål om adgangen til å vedta denne typen generelle regler. Her vil Nordic Info antakelig gi EFTA-domstolen god veiledning. Også EU-domstolens uttalelser om forholdsmessighetsvurderingen kan være viktige i den norske saken, blant annet når det gjelder betydningen av at visse grupper reisende var unntatt.

Nordic Info er også interessant for Norge av en annen grunn: Saken for den nasjonale domstolen i Belgia gjaldt reiser til Sverige, men i den muntlige høringen for EU-domstolen skal dommerne ha vært svært interessert i hvordan reiser til EØS/EFTA-landene Norge og Island ville bli berørt. Generaladvokaten diskuterer dette inngående, og med henvisning (E-26/13 Gunnarsson), konkluderer han med at unionsborgerdirektivet må ha samme rekkevidde i EØS som i EU, også for personer som ikke omfattes av arbeidstaker- eller tjenestefriheten. Domstolen går ikke inn på dette.  Spørsmålene fra den norske domstolen i LDL-saken er knyttet til LDLs rolle som arbeidstaker og tjenestemottaker, og det er derfor heller ikke opplagt at EFTA-domstolen vil ha foranledning til å ta stilling til spørsmålet.

Endelig kan man merke seg at Nordic Info også gjelder betydningen av Schengen-regelverket. Om dette har vært problematisert i LDL-saken, er uklart. Uansett kunne det ikke vært omfattet av spørsmålene til EFTA-domstolen: I motsetning til EU-domstolen, har EFTA-domstolen nemlig ikke myndighet til å avgjøre spørsmål som gjelder Schengen-regelverket.