ESA besluttet tidligere denne uken å ta ut stevning mot Norge for EFTA-domstolen i en sak som gjelder reglene i finansforetaksloven § 4-1 om meldeplikt til Finanstilsynet når norske finansinstitusjoner erverver såkalt «kvalifisert eierandel» i, eller etablerer, et finansforetak i andre EØS-land.

Sakens kjerne er denne: I finanssektoren har man et omfattende, harmonisert regelverk. Fordi mange finansforetak driver grensekryssende virksomhet, eller er del av konserner med virksomhet i mange land, fordeler regelverket myndighet mellom EØS-landenes finanstilsyn. Finansforetakene skal slippe dobbeltregulering ved at tilsynsmyndigheter i flere land setter krav om tillatelse eller liknende for den samme aktiviteten. Når det gjelder konsesjonsordninger for å etablere virksomhet, er hovedprinsippet at tillatelsen gis av landet der selskapet er etablert. En filial er ikke et eget selskap, og en filial omfattes derfor av tillatelsen selskapet har fra myndighetene i det landet det er etablert, selv om filialen opererer i et annet EØS-land. Det er annerledes med datterselskaper - disse er selvstendige juridiske enheter, så hvis et norsk finansforetak eier for eksempel et finansforetak etablert som eget selskap i Sverige, er det svenske myndigheter som skal gi tillatelse.

I lys av dette reagerer ESA på at finansforetaksloven § 4-1 pålegger norske finansforetak meldeplikt til Finanstilsynet for erverv av eierandeler i, eller etablering av, finansforetak i andre EØS-land. Meldeplikten er ikke en ren informasjonsplikt, men gir Finanstilsynet adgang til å sette vilkår for eller forby gjennomføringen av ervervet eller etableringen, dersom det vil utsette det norske foretaket eller konsernet for særskilt risiko, eller vanskeliggjøre tilsynet med konsernet. ESA mener dette gir Finanstilsynet en vetorett som i praksis må sidestilles med en tillatelsesordning. Dette mener ESA er i strid med direktiv 2013/36/EU (CRD IV), 2009/138/EF (Solvens III), 2003/41/EC (tjenestepensjonsdirektivet), (EU) 2015/2366 (PSD 2) og 2009/110/EF (e-pengedirektivet). Hvert av disse direktivene gjelder for ulike typer finansforetak (kredittinstitusjoner, forsikringsselskap, tjenestepensjonstilbydere, betalingstjenestetilbydere og e-pengeforetak).

Norge har i korrespondanse med ESA vist til at der morforetaket er norsk, har norske myndigheter ansvaret for reguleringen på konsernnivå. Myndighetene mener at meldeplikten først og fremst fyller et informasjonsbehov, som gjør det mulig for Finanstilsynet å føre effektiv kontroll med kapitalkrav på konsernnivå. Norge har også vist til at direktivene nettopp legger opp til at tilsynsmyndigheten må ha nødvendig myndighet for å kunne gjennomføre effektivt tilsyn med konsernet. ESA er ikke overbevist av disse argumentene, og viser til at disse behovene skal ivaretas gjennom en konsultasjonsordning mellom tilsynsmyndighetene i det landet der datterforetaket er etablert, og tilsynsmyndighetene i landet der konsernet er etablert. ESA understreker at tilsyn med blant annet oppfyllelse av kapitalkrav på konsernnivå gjelder etter etablering, og ikke åpner for den typen forhåndsgodkjenning som finansforetaksloven § 4-1 etter ESAs syn legger opp til.

I tillegg til dette mener ESA at finansforetaksloven § 4-1 er i strid med EØS-avtalens grunnleggende regler om etableringsfrihet (artikkel 31 jf. 34 EØS). ESA uttaler (s. 26) at ordningen «restricts by its very purpose the freedom of establishment, as it is liable to hinder Norwegian financial institutions from establishing or acquiring financial institutions as subsidiaries in other EEA States.» ESA påpeker blant annet at kravene til hva meldingen skal inneholde, og hva som kan gi grunnlag for inngrep, etter deres syn er uklare og derfor strider mot EØS-avtalens krav til rettssikkerhet. Norske myndigheter har på sin side vist til at Norge har valgt et særlig høyt beskyttelsesnivå i finanssektoren, og innført strengere regler enn det som følger av direktivene der regelverket åpner for det, blant annet når det gjelder kapitalkrav og eierskap. Norge mener derfor at reglene i finansforetaksloven § 4-1 er nødvendige for å unngå at norske finansforetak etablerer selskaper som setter konsernets finansielle stabilitet i fare. Dette er ESA uenig i. Selv om ESA anerkjenner at det er adgang til å ha strengere nasjonale regler om for eksempel kapitalkrav, gir ikke dette statene mulighet til å fravike den fordelingen av tilsynsmyndighet som følger av direktivene. ESA mener derfor at reglene i finansforetaksloven § 4-1 uansett ikke er nødvendige og forholdsmessige, og at restriksjonen dermed ikke kan rettferdiggjøres.  

Dette er en sak som har pågått lenge. Allerede i desember 2019 sendte ESA et åpningsbrev i saken, fulgt opp med en grunngitt uttalelse i juli 2020. På denne tiden var § 4-1 annerledes utformet, og stilte et eksplisitt krav om forhåndstillatelse til erverv av kvalifiserte eierandeler i utenlandske finansforetak. I Norges svar ble det vedlagt forslag til endringer i bestemmelsen, og i juil 2022 informerte Norge ESA om at bestemmelsen var endret til den meldepliktsordningen man har i dag. ESA mente imidlertid at endringene ikke var tilstrekkelige, og sendte et supplerende åpningsbrev i oktober 2022.  I april i år sendte så ESA en grunngitt uttalelse, og mottok Norges svar på denne i 20. juni i år. ESA skriver i beslutningen at Norge i svaret ba om utsettelse av svarfristen for å kunne vedta ytterligere endringer i loven, men at ESA ikke fant å kunne innvilge dette.

Saken er for øvrig ikke den eneste ESA har gående mot norske tillatelsesordninger i finanssektoren. 19. juli i år sendte ESA to grunngitte uttalelser til Norge i en sak som gjelder den motsatte situasjonen, nemlig ved erverv av eierandeler i norske kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper. I disse tilfellene er det norske myndigheter som skal gi tillatelse, men ESA peker på at kriteriene for meldeplikt og hva som kan gi grunnlag for inngrep skal skje i henhold til totalharmonisert EØS-regelverk. ESA mener at Norge har innført andre og til dels strengere vurderingskriterier enn det som følger av det harmoniserte regelverket, samt pålagt meldeplikt i flere tilfeller enn det EØS-reglene gir anvisning på.