2. Mål og problemstillinger

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere om Arbeids- og velferdsetatens arbeid bidrar til å forhindre frafall fra arbeidslivet, og om det er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Revisjonen besvarte følgende hovedproblemstillinger:

  • 1. I hvilken grad nås målene om å redusere frafallet fra arbeidslivet?

    For å belyse denne problemstillingen har Riksrevisjonen undersøkt om andelen arbeidstakere som faller fra arbeidslivet, minket i perioden 2015–2023. Riksrevisjonen har også sett på utviklingen i antall og andel personer som mottar sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, siden disse ytelsene er relatert til frafall fra arbeidslivet.

  • 2. Hvordan er utviklingen i yrkesdeltakelse og mottak av helserelaterte ytelser i Norge sammenlignet med andre land?

    For å belyse denne problemstillingen har Riksrevisjonen gjort rede for hvordan helserelaterte ytelser er innrettet i ulike land.

  • 3. Hvordan fungerer Arbeids- og velferdsetatens vedtaksprosesser?

    Denne problemstillingen undersøker etatens arbeid ved behandlingen av søknader om helserelaterte ytelser. Riksrevisjonen har belyst om og hvordan etatens saksbehandling sikrer at ytelsene innvilges til dem som skal ha dem.

  • 4. I hvilken grad bidrar sykmeldingssystemet til frafall?

    Denne problemstillingen handler om myndighetenes krav til medisinsk sakkyndige når pasienter søker om helserelaterte ytelser. Riksrevisjonen har belyst hvordan fastleger utøver sin portvokterrolle for folketrygden.

  • 5. I hvilken grad bidrar Arbeids- og velferdsetatens individuelle oppfølging av brukere til å hindre frafall fra arbeidslivet?

    For å belyse problemstillingen har Riksrevisjonen sett på hvordan etaten følger opp ytelsesmottakere for å hjelpe dem tilbake til arbeidslivet.

Revisjonskriteriene som ligger til grunn for undersøkelsen, ble utledet fra blant annet

  • lov om folketrygd

  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen

  • stortingsproposisjoner og -meldinger og stortingsbehandlingen av disse

Revisjonskriterier er nærmere omtalt i del 3 (kapittel 16).

Rapporten ble lagt fram for Arbeids- og inkluderingsdepartementet ved brev 12. september 2025. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt kommentarer til rapporten i brev av 10. oktober 2025. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument og i faktagrunnlaget.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 7. november 2025 samt statsrådens svar 20. november 2025 følger som vedlegg 1 og 2 til Riksrevisjonens dokument.

2.1 Metodisk tilnærming og gjennomføring

Undersøkelsen bygger på et omfattende metodeopplegg som kombinerer registerdata, dokumentanalyser, intervjuer, statistikk og spørreundersøkelser. Registerdata for 3,6 millioner personer er hentet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet. Dataene belyser blant annet frafall fra arbeidslivet, sykefravær, bruk av AAP og variasjoner mellom Nav-kontorer.

Statistikk er brukt for å sette utviklingen i et nasjonalt og internasjonalt perspektiv. Riksrevisjonen har gjennomgått lover, offentlige dokumenter, interne Nav-rutiner og forskningsrapporter samt tilsvarende materiale fra Sverige, Danmark og Nederland.

En spørreundersøkelser ble sendt til 1 535 fastleger (svarprosent 25) om erfaringer med sykmeldinger og vurdering av arbeidsevne. I tillegg ble det gjennomført intervjuer med lokale Nav-kontorer, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og brukerorganisasjoner.

Den metodiske tilnærmingen er nærmere omtalt i del 3 i Riksrevisjonens dokument.

2.2 Begrepsavklaring: frafall fra arbeidslivet

Begrepet frafall fra arbeidslivet kan forstås på ulike måter. I undersøkelsen legger Riksrevisjonen til grunn en bred definisjon: at personer som har vært i jobb, havner utenfor arbeidslivet i en lengre periode. Dette skjer før ordinær pensjonsalder og kan skyldes for eksempel at personen har nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom og uførhet, har vansker med å få seg jobb eller velger å ikke jobbe.

I andre deler av undersøkelsen er det hensiktsmessig å se bredere på spørsmål som gjelder frafall. Når Riksrevisjonen ser på hvordan myndighetene arbeider for å forhindre frafall, blir det undersøkt hvordan de jobber rettet mot dem som står utenfor arbeidslivet eller står i fare for å falle ut av arbeidslivet, uavhengig av tidligere yrkesdeltakelse. Dette inkluderer både forebyggende innsats rettet mot personer i arbeid og oppfølging av personer som er helt eller delvis utenfor. Videre omfatter analysen personer som mottar sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Frafallet kan være varig eller midlertidig. Og det kan være med eller uten helserelaterte ytelser.

2.3 Avgrensninger

Det er gjort noen avgrensninger for å begrense undersøkelsens omfang. For det første ser Riksrevisjonen ikke på frafall fra arbeidslivet som skyldes tidlig pensjonering. Det innebærer at Riksrevisjonen ikke undersøker tiltak eller forhold som har som mål å forlenge yrkesaktiviteten blant eldre arbeidstakere. For det andre har Riksrevisjonen valgt å ikke se nærmere på oppfølgingen som helsetjenesten gir til personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet. For det tredje undersøker Riksrevisjonen ikke virkemidler og tiltak i utdanningssektoren som skal hindre at folk faller ut av arbeidslivet. Disse avgrensingene gjør at Riksrevisjonen ikke får det fulle bildet av den samlede innsatsen for å hindre frafall. Riksrevisjonen ser da heller ikke på hvordan ulike sektorer samhandler om dette målet.

Nav Arbeidslivssenter er et ressurs- og kompetansesenter for et mer inkluderende arbeidsliv. Senteret har eksistert siden den første IA-avtalen ble inngått i 2001. Det finnes slike sentre i alle fylker, og de samarbeider med arbeidsgivere for å bidra til å nå IA-avtalens mål. Riksrevisjonen omtaler deres arbeid, men undersøker ikke resultatene av deres innsats.

Undersøkelsesperioden er 2015 til 2024, men enkelte analyser strekker seg bare til 2023 på grunn av tidspunktet dataene ble innhentet på.

Forrige kapittel
Neste kapittel