2.1 Innledning

Utvalgets utredning er delt inn i 34 kapitler, systematisert i sju deler.

Del I Utvalgets overordnede vurderinger

2.1.1 Innledning

Viktige overordnede prinsipper for utvalgets arbeid med forslaget til ny lov om Riksrevisjonen har vært Riksrevisjonens uavhengighet, Riksrevisjonens ansvarsområde, kvaliteten i Riksrevisjonens arbeid og driften av Riksrevisjonen som organisasjon.

2.1.2 Riksrevisjonens ansvarsområde og formål

Utgangspunktet for Riksrevisjonens virksomhet er Grunnloven § 75 k, hvor det framkommer at Riksrevisjonen skal «gjennomse statens regnskaper». Gjennom riksrevisjonslovens formålsbestemmelse, hvor det framkommer at Riksrevisjonen skal «bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger», utdypes hensikten med Riksrevisjonens virksomhet.

Utvalget har tatt utgangspunkt i at den grunnleggende tanken i lovgivingen er at alle statens verdier skal underlegges Riksrevisjonens revisjon, enten virksomheten er plassert innenfor eller utenfor staten som juridisk person. I dagens lovgiving og praksis finnes det imidlertid mange unntak fra denne regelen, som etter utvalgets oppfatning er mer eller mindre godt begrunnet. Utvalget har definert Riksrevisjonens funksjon eller kjerneoppgave som regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Begrepet selskapskontroll i dagens regelverk foreslås ikke videreført. Med dette er det gjort underordnet om revisjonen gjennomføres overfor staten som juridisk person eller statlig eide selskaper eller andre organer som forvalter statens verdier. Slik utvalget oppfatter det, bør ikke organisasjonsform avgrense Riksrevisjonens ansvar, så lenge virksomheten forvalter statlige verdier. Etter utvalgets oppfatning er det derfor grunnleggende at Riksrevisjonen har hjemmel til å revidere alle deler av statens virksomhet, der Stortinget – innenfor reglene i Grunnloven § 75 bokstav k – ikke har bestemt noe annet.

Utvalget foreslår en ny formålsbestemmelse som på en mer overordnet måte favner essensen i formålet med Riksrevisjonens virksomhet knyttet til både regnskapsrevisjonen og forvaltningsrevisjonen. Den formuleringen utvalget har valgt, som angir at Riksrevisjonen skal «bidra til Stortingets demokratiske kontroll med at statens ressurser forvaltes forsvarlig og effektivt, og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger», er generell og ligger til grunn for alle deler av Riksrevisjonens virksomhet.

2.1.3 Kvalitet i Riksrevisjonens arbeid

Som Stortingets kontrollorgan bør Riksrevisjonens virksomhet holde høy faglig kvalitet. Det er avgjørende for at revisjonen skal gi nødvendig trygghet for at fellesskapets ressurser forvaltes på en god måte. Som kontrollør er dessuten riksrevisjonen i et land et forbilde for de virksomhetene den reviderer.

Revisjonsarbeidet er Riksrevisjonens kjerneaktivitet, og kvaliteten i revisjonsarbeidet er etter utvalgets oppfatning helt sentralt for Riksrevisjonens legitimitet. Det er derfor grunnleggende at Riksrevisjonen forholder seg til det som nasjonalt og internasjonalt oppfattes som god revisjonsskikk. De internasjonale revisjonsstandardene for offentlig revisjon er fastsatt av og utvikles gjennom INTOSAI-samarbeidet.

Utvalget peker på at kvalitetskontroll er spesielt viktig for Riksrevisjonen. Uavhengige institusjoner som riksrevisjoner blir ikke utsatt for omfattende løpende kontroll, selv om regnskapet blir revidert på ordinært vis. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at kollegiet skal påse at det jevnlig foretas en ekstern kvalitetskontroll av Riksrevisjonens revisjonsvirksomhet og organisasjon.

2.1.4 Riksrevisjonen som offentlig organisasjon

Riksrevisjonen er et konstitusjonelt organ, og inngår som dette ikke som del av den statlige forvaltningen. Riksrevisjonen skal revidere staten, og har en særskilt stilling som kontrollorgan. Samtidig inngår Riksrevisjonen som del av den offentlige virksomheten og må på samme måte som alle andre offentlige virksomheter forholde seg til regler om statlige bevilgninger og anskaffelsesloven. Riksrevisjonen har ansatte, som er offentlig ansatte. Arbeidstakerne i Riksrevisjonen er beskyttet av samme regler som alle andre offentlig ansatte. Riksrevisjonen henter inn og behandler data, som også kan være sensitive og graderte, og må på lik linje med alle andre organisasjoner forholde seg til de regler Stortinget har fastsatt for denne typen virksomhet.

Samtidig er det, fordi Riksrevisjonen har behov for uavhengighet i sin revisjon av forvaltningen, nødvendig med enkelte tilpassede regler og særskilte unntak fra den lovgivingen som gjelder i offentlig sektor for øvrig. Slike forhold er det tatt hensyn til i utvalgets forslag til ny lov.

Med det som utgangspunkt har utvalget, ved utforming av lovforslaget, søkt etter hva det er ved Riksrevisjonens særskilte oppgave som Stortingets kontrollorgan som gjør at det er behov for tilpasninger og unntak fra regelverk som ellers gjelder for offentlige virksomheter. På samme måte har utvalget, i evalueringen av Riksrevisjonen som organisasjon, tatt utgangspunkt i normer som gjelder for forvaltning generelt, selv om Riksrevisjonen har en særskilt status som konstitusjonelt organ og ikke er en del av forvaltningen. Disse vurderingene er etter utvalgets oppfatning viktige for Riksrevisjonens legitimitet, fordi den organisasjonen som reviderer andre offentlige organisasjoner, ikke selv bør unndras kontroll.

2.1.5 Regulering av Riksrevisjonens funksjon

Riksrevisjonen er Stortingets organ for revisjon av statlig virksomhet, og Riksrevisjonens kjerneoppgave er å revidere statlige virksomheter. I den nye loven foreslår utvalget å dele Riksrevisjonens kjerneoppgaven i to: regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Regnskapsrevisjon omfatter finansiell revisjon og revisjon av disposisjonene reflektert i statlige regnskaper, med tillegg av revisjon av statsregnskapet. Forvaltningsrevisjon omfatter systematiske undersøkelser i staten, og i forvaltningen av statlige selskaper. Staten har eierinteresser i en del selskaper som ikke er heleide, og revisjon av statsrådens eierstyring også i disse presiseres i en egen bestemmelse i den nye loven.

Utvalget oppfatter det som underordnet hvilke(n) revisjonsstandard(er) som benyttes, så lenge kjerneoppgaven ivaretas med utgangspunkt i hva som til enhver tid er å oppfatte som «god revisjonsskikk». Standarder vil måtte utvikle og endre seg, mens reguleringer nedfelt i lovs form gjerne er mer bestandige. Det betyr at utvalget foreslår å regulere hva som er Riksrevisjonens funksjon, og ikke knytte reguleringer direkte til de internasjonale standardene. Det bør etter utvalgets oppfatning være opp til Riksrevisjonen å avgjøre hvilke standarder som skal brukes i de konkrete revisjonsoppdragene.

2.2 Utvalgets mandat og arbeid

I kapittel 2 omtales hvordan utvalget har forholdt seg til mandatet og, overordnet, hvilke aktiviteter som er gjennomført for å skaffe til veie nødvendig informasjon for å kunne besvare mandatet. Disse aktivitetene inkluderer en rekke møter med aktører i inn- og utland, herunder omfattende kontakt med Riksrevisjonen, og gjennomføringer av omfattende evalueringer, dels i egenregi, dels som et konkurranseutsatt oppdrag. Det gis også oversikt over hvilke skriftlige innspill utvalget har mottatt underveis i sitt arbeid, og over notater Riksrevisjonen har utarbeidet på oppdrag fra utvalget.

2.3 Forarbeidene til gjeldende lov og føringer i arbeidet med ny lov

I kapittel 3 gis en oversikt over de viktigste forarbeidene til dagens lov, som utvalget har benyttet i sin utredning, og det redegjøres for hvilke føringer for utvalgets arbeid som følger av Stortingets behandling av Harberg-utvalgets utredning.

Mandatet for Riksrevisjonsutvalget er omfattende. Utvalget har fulgt opp Stortingets ønske om å sammenfatte dagens lov og instruks i forslag til en ny samlet lov, slik dette ble uttrykt i Harberg-utvalgets rapport.

Del II Utviklingstrekk og revisjonsordninger i andre land

2.4 Utviklingstrekk

I kapittel 4 beskriver utvalget utviklingstrekk knyttet til organiseringen av offentlig sektor og samfunnsutviklingen generelt, herunder blant annet den teknologiske utviklingen, økte sikkerhetstrusler og tiltakende krav om åpenhet i samfunnsdebatten.

2.5 Revisjonsordninger i andre land

I kapittel 5 gir utvalget en overordnet beskrivelse av revisjonsordninger i andre land, hvor noen utvalgte land behandles noe mer inngående. Revisjonsordningene i Danmark, Sverige, Nederland og Storbritannia er valgt ut dels på bakgrunn av likheter i forvaltningsordning og lett tilgjengelig informasjon (Danmark og Sverige), dels som et eksempel på en svært profesjonell og veldrevet riksrevisjon (Storbritannia) og dels som et eksempel på en liknende organisering av riksrevisjonens ledelse som i Norge, i form av et riksrevisorkollegium (Nederland). Det varierer hvor mye informasjon utvalget har hatt mulighet for å skaffe til veie om riksrevisjonsordningene i hvert land, og i hvilken utstrekning utvalget også har hatt møter med parlamentet og forvaltningen i landet. Utvalget har benyttet erfaringer fra revisjonsordningene i andre land aktivt i utforming av lovbestemmelser blant annet knyttet til riksrevisjonens ledelse og forvaltningsrevisjon.

Del III Evaluering av Riksrevisjonen

2.6 Om Riksrevisjonen og gjennomføring av evalueringer

I kapittel 6 omtaler utvalget Riksrevisjonens organisasjon og ressursbruk knyttet til ulike virksomhetsområder. Regnskapsrevisjon er det klart mest ressurskrevende virksomhetsområdet i Riksrevisjonen. Om lag 35 pst. av det totale driftsbudsjettet på 528 mill. kroner i 2021 ble disponert i de tre regnskapsrevisjonsavdelingene, mens om lag 21 pst. ble disponert i de to forvaltningsrevisjonsavdelingene.

Utvalgets mandat forutsetter en helhetlig gjennomgang av Riksrevisjonens virksomhet. I mandatets innledning heter det at utvalget skal «gjennomføre en helhetlig evaluering av Riksrevisjonens virksomhet i lys av samfunnsmessige, forvaltningspolitiske og teknologiske utviklingstrekk».

Riksrevisjonen har i liten grad vært gjenstand for evaluering de senere årene. Derfor har utvalget prioritert dette arbeidet, og brukt betydelige ressurser på å gjennomføre to evalueringer. Evalueringen av effekter av Riksrevisjonens virksomhet som et kontrollorgan for Stortinget og som utøver av revisjons- og veiledningsaktiviteter overfor forvaltningen, ble gjennomført av Agenda Kaupang på oppdrag fra utvalget. I denne evalueringen vurderes effekter av Riksrevisjonens virksomhet som et organ for Stortingets kontroll, altså som utøver av revisjons- og veiledningsaktiviteter overfor staten. Den andre evalueringen omfatter Riksrevisjonen som organisasjon, hvor hensikten har vært å vurdere i hvilken grad Riksrevisjonens virksomhet er innrettet slik at revisjons- og veiledningsoppgavene ivaretas på en kvalitativt god måte. Denne evalueringen baserer seg i hovedsak på en intern evaluering gjennomført av Riksrevisjonen, med tillegg av en omfattende dokumentgjennomgang.

2.7 Evalueringen av Riksrevisjonens måloppnåelse

I kapittel 7 viser utvalget til at den overordnede vurderingen i Agenda Kaupangs evaluering er at Riksrevisjonen samlet sett ivaretar sitt samfunnsoppdrag på en måte som bidrar til utvikling i forvaltningen på viktige områder. Det pekes likevel på at det er grunn til å vurdere hvilke typer problemstillinger Riksrevisjonen skal rette sin oppmerksomhet mot i framtidige revisjoner, og til å utforske handlingsrommet for å videreutvikle veiledningsrollen. Det framkommer blant annet at Riksrevisjonen med fordel kunne lagt enda større vekt på sektorovergripende problemstillinger. Det pekes også på at Riksrevisjonen i større grad oppfattes å belyse «regeletterlevelse» enn om forvaltningen får mest mulig ut av ressursene som settes inn, selv om begge områdene oppfattes som om lag like viktige.

Evalueringen følger som vedlegg 1 til Dokument 19 (2023–2024).

2.8 Evaluering av Riksrevisjonen som organisasjon

I kapittel 8 oppsummeres evalueringen av utvalgte sider ved Riksrevisjonen som organisasjon. Den er basert på Riksrevisjonens egen evaluering av relevante forhold etter SAI-PMF-metodikken, Riksrevisjonens egen kvalitetskontroll i 2022 og undergruppens oppfølging av dette materialet. Evalueringen avdekket svakheter på flere områder, herunder i kvalitetskontrollen av finansiell revisjon, som utgjør hoveddelen av Riksrevisjonens kjernevirksomhet. Det ble konstatert at oppfølgingen etter Riksrevisjonens egenevaluering etter SAI-PMF-rammeverket i 2017, hvor en rekke liknende svakheter ble påpekt, ikke har vært tilstrekkelig. Riksrevisjonens oppfølging av den foreliggende evalueringen synes omfattende og er omtalt i rapporten.

Utvalget oppfatter at mandatets vekt på en helhetlig evaluering av Riksrevisjonens virksomhet med bakgrunn i sentrale utviklingstrekk har vært et nyttig utgangspunkt for arbeidet, og et viktig grunnlag for revisjon av loven. Særlig evalueringen av Riksrevisjonen som organisasjon har avdekket forhold som har gitt grunnlag for flere konkrete nye bestemmelser i loven.

Evalueringen av Riksrevisjonen som organisasjon følger som vedlegg 2 til Dokument 19 (2023–2024).

2.9 Utvalgets vurderinger

I kapittel 9 følger utvalgets vurderinger på bakgrunn av de to evalueringene. Utvalget mener at evalueringen av Riksrevisjonens måloppnåelse gir grunnlag for å oppfatte Riksrevisjonen som uavhengig av den partipolitiske prosessen, forståelig i sin formidling av funn og anbefalinger og nyttig for stortingsrepresentantenes arbeid. Riksrevisjonen oppfattes totalt sett i mindre grad å bidra til «effektivitet, produktivitet, reformer og innovasjon», enn til «ansvarlighet, transparens og integritet» i forvaltningen.

Når det gjelder evalueringen av Riksrevisjonen som organisasjon, ser utvalget alvorlig på de svakhetene som er avdekket med hensyn til mangelfullt system for kvalitetssikring, fravær av et system for økonomistyring som gjør det mulig å hente ut prosjektkostnader, og et foreldet etikkregelverk. Dette griper på flere måter inn i Riksrevisjonens kjernevirksomhet, og kan etter utvalgets oppfatning true kvaliteten på revisjonene. Evalueringen viser at dette gjelder spesielt for den finansielle revisjonen. Utvalget etterlyser også mer åpenhet om vurderinger av kvaliteten på Riksrevisjonens arbeid, herunder brukerundersøkelser. Utvalget viser til at Riksrevisjonen siden evalueringen ble gjennomført, har iverksatt en rekke tiltak og er i ferd med å utarbeide ny strategisk plan med en handlingsplan som er ment å imøtekomme påpekte svakheter.

Del IV Generelle rammer for Riksrevisjonens funksjon og virksomhet

2.10 Forholdet mellom Stortinget og Riksrevisjonen

I kapittel 10 omtaler utvalget aktuelle temaer relatert til forholdet mellom Stortinget og Riksrevisjonen. Det gis innledningsvis en redegjørelse for prinsippet om Riksrevisjonens uavhengighet, som kommer til uttrykk i den såkalte Lima-erklæringen fra 1977 (INTOSAI-P 1). INTOSAI er det internasjonale samarbeidsorganet for riksrevisjoner (International Organization of Supreme Audit Institutions), og Lima-erklæringen oppfattes som et internasjonalt akseptert grunnlagsdokument hvor prinsipper for hvordan det nasjonale revisjonsorganet i et land bør organiseres, er nedfelt.

Prinsippet om uavhengighet kommer også til uttrykk i dagens lov § 2, og utvalget foreslår å videreføre dette i ny lov.

Utvalget har vurdert i hvilken grad Stortingets adgang til å pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser, er forenlig med uavhengighetsprinsippet. Utvalget foreslår å videreføre dagens lovbestemmelse, men med en presisering av at adgangen skal forbeholdes «særlige tilfeller».

I dag kan Stortinget gi instruksbestemmelser som utfyller riksrevisjonsloven. Utvalget foreslår at en revidert lov inkluderer alle vesentlige rammer for Riksrevisjonens virksomhet, og at senere suppleringer også gjøres gjennom formelle lovvedtak.

Behovet for uavhengighet gjør seg gjeldende i relasjon både til Stortinget og til forvaltningen. Uavhengigheten vis-à-vis Stortinget er begrunnet i at Riksrevisjonen skal kunne være en mest mulig objektiv og pålitelig kilde til informasjon for hele nasjonalforsamlingen, både regjeringspartiene og opposisjonen. Behovet for uavhengighet overfor forvaltningen knytter seg primært til at ingen av de virksomhetene som skal revideres, bør kunne påvirke innholdet i revisjonsarbeidet på en måte som gir grunnlag for å underkjenne resultatene. Utvalget understreker at behovet for uavhengighet er grunnleggende, og handler om allmennhetens tiltro til Riksrevisjonens legitimitet.

Utvalget foreslår:

• å videreføre bestemmelsen om Riksrevisjonens uavhengighet, jf. lovforslagets § 1-3 første ledd

• å videreføre adgangen for Riksrevisjonen til å innhente ekstern bistand for å utføre oppgaver, jf. lovforslagets § 3-1 tredje ledd første punktum

• at alle krav i loven knyttet til Riksrevisjonens oppgaveutførelse gjelder også for eksterne bidragsytere, jf. lovforslagets § 3-1 tredje ledd andre punktum

• å videreføre adgangen for Stortinget til å pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige revisjoner, men med presisering av at det kun skal skje i særlige tilfeller, jf. lovforslagets § 1-3 andre ledd

• at dagens lov og instruks slås sammen til en samlet lov om Riksrevisjonen

• at Stortingets administrasjon fortsatt skal revideres av Riksrevisjonen.

2.11 Formålsbestemmelse i lov om Riksrevisjonen

Kapittel 11 inneholder utvalgets vurderinger knyttet til en revidert formålsbestemmelse i lov om Riksrevisjonen. Utvalget foreslår ingen endringer i Riksrevisjonens oppgaver eller plassering i det norske styringssystemet, og det sentrale meningsinnholdet i dagens bestemmelse er beholdt. Utvalgets forslag til formålsbestemmelse er formulert mer overordnet og favner bredden i Riksrevisjonens virksomhet.

Utvalget foreslår

«en ny formålsparagraf i lov om Riksrevisjonen som viderefører sentrale elementer i dagens lov § 1, som er overordnet formulert og som favner hele Riksrevisjonens virksomhet, se lovforslagets § 1-1.»

2.12 Ledelsen av Riksrevisjonen

I kapittel 12 gir utvalget en redegjørelse for organiseringen av den øverste ledelsen i Riksrevisjonen. Med utgangspunkt i Grunnlovens bestemmelser i § 75 k tar utvalget for gitt at dagens ordning med et stortingsoppnevnt kollegium på fem riksrevisorer som Riksrevisjonens øverste ledelse videreføres. Det foreslås ingen endringer i ansvaret og oppgavene som ligger til kollegiets rolle. Dagens prosedyre for oppnevning og vervenes varighet foreslås videreført som i dag. Også dagens ordning med oppnevning av personlige varamedlemmer til kollegiet videreføres. Utvalgets flertall foreslår å begrense adgangen til gjenoppnevning til én gang, slik at riksrevisorene kan ha vervet i maksimalt to perioder, altså i en periode på til sammen åtte år.

Utvalget går inn for å skille rollen som daglig leder i Riksrevisjonen fra vervet som leder av riksrevisorkollegiet, i tråd med anbefalingen fra Harberg-utvalget. Den administrative ledelsen foreslås lagt til Riksrevisjonens øverste administrativt ansatte. I dag har denne stillingen betegnelsen revisjonsråd. Utvalget foreslår å endre tittelen til revisjonsdirektør. Det foreslås ingen endringer i ansvaret og oppgavene som ligger til rollen som daglig leder. Utvalgets forslag om å skille daglig ledelse av organisasjonens virksomhet fra kollegiets virksomhet, er viktig for å tydeliggjøre Riksrevisjonens uavhengighet. I dagens ordning er leder av kollegiet samtidig daglig leder av Riksrevisjonen. Siden kollegiet oppnevnes av Stortinget, innebærer dagens ordning at Stortinget oppnevner daglig leder i Riksrevisjonen med utgangspunkt i forslag fra partigruppene. Utvalget foreslår altså å la meritterende prinsipper ligge til grunn ved ansettelse av daglig leder. Det er utvalgets oppfatning at en slik løsning på en bedre måte enn dagens ordning balanserer den rollen Riksrevisjonen har som organ for hele Stortinget, og det behovet Riksrevisjonen har for uavhengighet fra Stortinget.

Utvalget legger til grunn et prinsipp om at de fem riksrevisorene skal være likestilte. Dagens ordning med at Stortinget utpeker leder og nestleder i kollegiet er beholdt. Leder i kollegiet vil ha ansvar for den administrative ledelsen av kollegiet. Hvem som representerer kollegiet utad, overlates til kollegiet selv å bestemme.

Vervet som riksrevisor skal ikke påvirkes direkte av partipolitikk. Det anses derfor uforenlig med vervet som riksrevisor samtidig å være stortingsrepresentant og vararepresentant, statsråd, statssekretær og politisk rådgiver for en statsråd. Utvalget foreslår å lovfeste en absolutt skranke mot at personer i disse posisjonene kan oppnevnes som riksrevisor. Også andre roller kan anses uforenlige eller uheldige å kombinere med rollen som riksrevisor, men dette overlates til Stortinget å vurdere konkret ved oppnevning av personer til vervene. I lovforslaget er det tatt inn en ny bestemmelse om hvilke personlige kvalifikasjoner Stortinget bør vektlegge når riksrevisorene oppnevnes, herunder politisk erfaring, personlig egnethet og at kollegiet samlet bør ha kunnskap om virksomhetsstyring og offentlig forvaltning. Det er også foreslått at det skal legges til rette for at allmennheten kan fremme forslag til kandidater til vervene som riksrevisor, slik ordningen er for valg av medlemmer til styret for Norges institusjon for menneskerettigheter.

Det er et krav i Lima-erklæringen at riksrevisorene i kraft av konstitusjonelle regler skal være vernet mot å bli avsatt. Utvalget foreslår å lovfeste at riksrevisorer i prinsippet ikke kan avsettes. Det er kun gitt en åpning for at Stortinget, da med tre fjerdedels flertall, kan avsette en riksrevisor som grovt forsømmer sitt verv eller gjennom sin atferd viser seg klart uskikket til vervet.

Utvalget foreslår:

• å videreføre dagens organisering med et kollegium som Riksrevisjonens øverste ledelse, jf. lovforslagets § 2-1

• å videreføre kollegiets ansvar og synliggjøre dette i loven, jf. lovforslagets § 2-4

• å skille mellom kollegiet og daglig ledelse av Riksrevisjonen

• å videreføre daglig leders ansvar, jf. lovforslagets § 2-6

• å videreføre dagens ordning med personlige varamedlemmer for riksrevisorene, jf. lovforslagets § 2-2 første ledd

• å videreføre bestemmelsen om at Stortinget fastsetter riksrevisorenes og varamedlemmenes godtgjørelse, jf. lovforslagets § 2-2 femte ledd

• at riksrevisorvervet har en varighet på fire år, med adgang til gjenoppnevning én gang, jf. lovforslagets § 2-2 tredje ledd

• å videreføre dagens bestemmelser om kollegiets saksbehandling, jf. lovforslagets § 2-5

• å endre revisjonsrådens tittel til revisjonsdirektør, jf. lovforslagets §§ 2-1 og 2-6

• at revisjonsdirektøren skal ansettes på åremål, jf. lovforslagets § 8-2

• en ny bestemmelse om hvilke personer som ikke er valgbare til vervet som riksrevisor, jf. lovforslagets § 2-2 andre ledd

• en ny bestemmelse om kollegiets kompetanse, jf. lovforslagets § 2-2 fjerde ledd

• å lovfeste dagens praksis med at Stortingets presidentskap avgir innstillingen for oppnevning av kollegiet, jf. lovforslagets § 2-2 første ledd

• en ny bestemmelse om å legge til rette for at allmennheten kan fremme forslag til kandidater til vervet som riksrevisor, jf. lovforslagets § 2-2 fjerde ledd andre punktum

• en ny bestemmelse om avsetting av riksrevisorer, jf. lovforslagets § 2-3.

2.13 Riksrevisjonens forhold til kontroll- og tilsynsfunksjoner i forvaltningen

I kapittel 13 presenterer utvalget betraktninger knyttet til kontroll- og tilsynsfunksjoner i forvaltningen. Utvalget oppfatter det som helt grunnleggende at Riksrevisjonen etterlever generell lovgivning på samme måte som øvrige offentlige virksomheter. Samtidig må forvaltningen ikke kunne sette Riksrevisjonen ut av funksjon eller påvirke kapasiteten der på en måte som medfører at Stortingets kontroll med forvaltningen blir vesentlig svekket.

Forholdet til tilsynsorganer i forvaltningen ble vurdert av Harberg-utvalget. Utvalget konkluderte med at forvaltningsorganer ikke skal kunne utøve myndighet overfor Stortingets eksterne organer dersom det aktuelle eksterne organet fører kontroll med forvaltningsorganet og myndighetsbruken kan påvirke det eksterne organets uavhengige og upartiske utøvelse av sine oppgaver. Det ble utarbeidet en bestemmelse i sivilombudsloven som gir uttrykk for denne begrensningen. Utvalget foreslår en tilsvarende bestemmelse i ny lov om Riksrevisjonen. Etter forslaget kan forvaltningen ikke utøve myndighet overfor Riksrevisjonen som kan påvirke den uavhengige og objektive utøvelsen av revisjonen.

Utvalget foreslår

«en ny bestemmelse i riksrevisjonsloven om at forvaltningen ikke kan utøve myndighet overfor Riksrevisjonen som kan påvirke den uavhengige og objektive utøvelsen av Riksrevisjonens revisjonsvirksomhet, jf. lovforslagets § 1–3 tredje ledd.»

Del V Riksrevisjonens funksjon og virksomhet

2.14 Riksrevisjonens ansvarsområde

I kapittel 14 redegjør utvalget for Riksrevisjonens ansvarsområde. Grunnlovens utgangspunkt er at Riksrevisjonen årlig skal «gjennomse statens regnskaper». Dagens lov angir at

«Riksrevisjonen skal foreta revisjon av statsregnskapet og alle regnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre myndigheter som er regnskapspliktige til staten, herunder forvaltningsbedrifter, forvaltningsorganer med særskilte fullmakter, statlige fond og andre organer eller virksomheter der dette er fastsatt i særlig lov.»

I praksis er en rekke statlige regnskaper, med ulik begrunnelse, ikke underlagt Riksrevisjonens regnskapsrevisjon. Dagens lov angir ikke noe særskilt virkeområde for Riksrevisjonens adgang til å gjennomføre forvaltningsrevisjon, men av dagens instruks framgår det at det kan gjennomføres forvaltningsrevisjon i statlig heleide selskaper. I praksis har Riksrevisjonen lagt til grunn at det kan gjennomføres forvaltningsrevisjon i alle virksomheter som er regnskapspliktige til staten, herunder i statlige fond som er forvaltet av særlovselskaper o.l.

Utvalget peker på at økonomireglementets definisjon av «staten», som dagens lov tar utgangspunkt i, legger til grunn en snever betydning av «staten». Utvalgets forslag til angivelse av Riksrevisjonens ansvarsområde i ny lov som «alle statens midler og verdier», «alle deler av staten» og «rettssubjekter utenfor staten så langt det følger av loven», tydeliggjør og angir et felles ansvarsområde for Riksrevisjonens virksomhet, uavhengig av om det dreier seg om regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon eller annet. Med presiseringer i bestemmelsene om regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon tydeliggjør utvalget for det første at Riksrevisjonen skal revidere alle statens regnskaper, med mindre Stortinget eksplisitt har besluttet noe annet. For det andre gjøres det klart at forvaltningsrevisjon kan gjennomføres i rettssubjekter utenfor staten, men som er heleid av staten, uavhengig av hvordan rettssubjektet er organisert. Utvalget tydeliggjør med dette at Norges Bank, som heleid av staten skal omfattes av Riksrevisjonens adgang til å gjennomføre forvaltningsrevisjon. Utvalget foreslår ingen endringer med hensyn til revisjon av regnskaper der Stortinget har bestemt at regnskapsrevisjon ivaretas av noen andre enn Riksrevisjonen.

Utvalget foreslår å:

• videreføre gjeldende rett knyttet til Riksrevisjonens ansvarsområde, men tydeliggjøre at Riksrevisjonens ansvarsområde omfatter «alle statens midler og verdier», «alle deler av staten» og «rettssubjekter utenfor staten så langt det følger av loven», jf. lovforslagets § 1-2 første ledd

• tydeliggjøre at Riksrevisjonen har ansvaret for å revidere alle statens regnskaper, med mindre annet er fastsatt av Stortinget, se lovforslagets § 4-1 første punktum

• tydeliggjøre at Riksrevisjonen kan revidere regnskaper til andre virksomheter der dette er hjemlet i lov, se lovforslagets § 4-1 andre punktum.

2.15 Internasjonale revisjonsstandarder og god revisjonsskikk

Kapittel 15 omhandler det internasjonale samarbeidsorganet for riksrevisjoner – INTOSAI – og utviklingen av allment anerkjente standarder for offentlig revisjon. Riksrevisjonen er tilsluttet INTOSAI, og har valgt å implementere revisjonsstandardene direkte, det vil si at Riksrevisjonen hevder å ikke ha gjort tilpasninger ut fra egen kontekst og mandat. Sammen med dagens lov og instruks gir standardene et helhetlig faglig innhold til begrepet «god revisjonsskikk i Riksrevisjonen», som formulert i dagens lov. De internasjonale standardene er utviklet over lang tid og utgjør fra 2017 et komplett rammeverk for offentlig revisjon. De internasjonale standardene skiller mellom tre typer av revisjoner; «financial audit» (finansiell revisjon), «compliance audit» (etterlevelsesrevisjon) og «performance audit» (forvaltningsrevisjon). INTOSAIs standard for finansiell revisjon baserer seg helt og holdent på standarden for finansiell revisjon som er utviklet i privat sektor, og som uten endringer er gjort til del av INTOSAIs rammeverk. Utvalget understreker at den todelingen av revisjonsvirksomheten det er lagt opp til i ny lov, ikke har til hensikt å legge føringer for Riksrevisjonens bruk av revisjonsstandarder. Utvalget foreslår at Riksrevisjonens oppgaver «skal utføres med integritet, objektivitet, aktsomhet og profesjonell skepsis», inspirert av revisorlovens krav. Utvalget foreslår videre en ny formulering knyttet til videreføring av den rettslige standarden «god revisjonsskikk», og at det i loven fastsettes at «Riksrevisjonen skal planlegge, gjennomføre, dokumentere og rapportere sitt arbeid i samsvar med god statlig revisjonsskikk». Utvalget foreslår videre å gjennomgående benytte begrepet «revisjon» om de obligatoriske oppgavene ny lov pålegger Riksrevisjonen.

Utvalget foreslår:

• en revidert bestemmelse som presiserer at Riksrevisjonens oppgaver skal utføres med integritet, objektivitet, aktsomhet og profesjonell skepsis, som ledd i å bidra til å sikre at Riksrevisjonen etterlever kravene i § 1-3 om at Riksrevisjonen løser sine oppgaver uavhengig og selvstendig, jf. lovforslagets § 3-1 andre ledd.

• å videreføre prinsippet om Riksrevisjonen skal gjennomføre sitt arbeid i samsvar med ‘god revisjonsskikk’, med implisitt referanse til de internasjonale revisjonsstandardene fastsatt gjennom INTOSAI-samarbeidet, formulert mer dekkende som ‘god statlig revisjonsskikk’, med den nødvendige eksterne referansen denne formuleringen innebærer, se lovforslagets § 3-1 andre ledd

• å rendyrke terminologien knyttet til de oppgavene Riksrevisjonen skal gjennomføre ved i loven å gjennomgående benytte begrepet ‘revisjon’, se blant annet lovforslagets § 1-2 andre ledd første punktum.

2.16 Regnskapsrevisjon

I kapittel 16 redegjør utvalget for regnskapsrevisjon, som utgjør den klart største delen av Riksrevisjonens virksomhet. Regnskapsrevisjon omfatter revisjon av statsregnskapet, finansiell revisjon av årsregnskap i staten og revisjon av disposisjonene som ligger direkte til grunn for regnskapene. Regnskapsrevisjon omfatter dermed mer enn «finansiell revisjon» i privat revisjon. For 2022 reviderte Riksrevisjonen 236 årsregnskap.

Utvalget foreslår å regulere utførelsen av revisjon noe mer spesifikt enn i dagens lov ved å inkludere enkelte bestemmelser for hvordan regnskapsrevisjon skal utføres. Forslaget understreker Riksrevisjonens ansvar for å være oppmerksom på muligheten for vesentlig feilinformasjon i årsregnskapet som skyldes utilsiktede feil eller misligheter, samt at Riksrevisjonen pålegges et visst ansvar for revisjon av hele virksomhetens årsrapport – ikke bare for revisjon av årsregnskapet. Utvalget viser til at mer spesifikk regulering gir bedre forståelse av hva Riksrevisjonen må gjøre ved finansiell revisjon av statlige årsregnskap, samt at allmennheten gis bedre anledning til å forstå hva revisjonen innebærer.

Utvalgets forslag om revisjon av disposisjonene som ligger direkte til grunn for regnskapene, begrenses til de typer disposisjoner som ligger direkte til grunn for regnskapet. Dette er en revisjon som gjelder offentlig sektor spesielt, fordi Stortinget ønsker en særskilt kontroll med hvordan bevilgninger benyttes og statens inntekter kreves inn.

Utvalget foreslår:

• at uttrykket ‘regnskapsrevisjon’ i Riksrevisjonen omfatter revisjon av statsregnskapet, finansiell revisjon av statlige årsregnskap og ‘disposisjonene som ligger direkte til grunn for regnskapene’, jf. lovforslagets § 4-1

• en egen bestemmelse om revisjon av statsregnskapet, se lovforslagets § 4-2

• å understreke Riksrevisjonens ansvar for å være oppmerksom på muligheten for vesentlig feilinformasjon i årsregnskapet som skyldes misligheter eller utilsiktede feil, noe sterkere innen regnskapsrevisjon, se lovforslagets § 4-3 første ledd

• lovfesting av utvalgte hovedelementer som følger av god revisjonsskikk for finansiell revisjon, se lovforslagets § 4-4

• mer detaljert regulering av finansiell revisjon av statlige årsregnskap for å gi bedre forståelse av hva Riksrevisjonen må gjøre ved regnskapsrevisjonen, samt at allmennheten gis bedre anledning til å forstå hva en revisjon innebærer, se lovforslagets §§ 4-4, 4-5 og 4-6

• at Riksrevisjonen pålegges et visst ansvar for hele virksomhetens årsrapport – ikke bare for årsregnskapet, se lovforslagets § 4-3 andre ledd

• at revisjonsberetningen avgis til den ansvarlige for styring og kontroll, jf. lovforslagets § 4-6

• at bestemmelsen om «revisjon av disposisjonene» ikke skal hjemle ubegrenset «etterlevelsesrevisjon», men begrenses til revisjon av disposisjonene som ligger direkte til grunn for regnskapet – og altså knytter seg til budsjett og regnskap (økonomiske disposisjoner), se lovforslagets § 4-3 tredje ledd

• endring i terminologi med bruk av revisjonsspesifikke faguttrykk for å beholde presisjon i loven.

2.17 Forvaltningsrevisjon

Kapittel 17 omhandler den andre av de to hovedrevisjonstypene forslaget til ny lov er systematisert omkring – forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen utviklet seg fra en form for «utvidet kritisk revisjon» gjennom 1970-, 80- og 90-årene, og utgjør i dag en vesentlig del av Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonen rapporterer i størrelsesorden 10–12 forvaltningsrevisjoner til Stortinget hvert år.

Utvalget konkluderer med at forvaltningsrevisjon i Riksrevisjonen i all hovedsak fungerer etter hensikten, men foreslår enkelte endringer i ny lov som skal bidra til å tydeliggjøre hvordan forvaltningsrevisjon bør innrettes. En kartlegging av gjennomførte forvaltningsrevisjoner over en periode viste at Riksrevisjonen i mange tilfeller legger til grunn forvaltningens eget regelverk i utledningen av revisjonskriterier. Utvalget antar at dette kan ha sammenheng med at dagens lovformulering om at forvaltningsrevisjon er undersøkelser «ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger» blir fortolket snevert. Utvalget foreslår å presisere i ny lov at Riksrevisjonen i forvaltningsrevisjon kan vurdere egnetheten av typer virkemidler som benyttes for å nå fastsatte mål, og om virksomheten er hensiktsmessig organisert. For å indikere et vidt nedslagsfelt for forvaltningsrevisjon foreslår utvalget videre at formuleringen «ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger» ikke videreføres. Utvalget peker også på behovet for å vri fokuset i forvaltningsrevisjon mer mot betydningsinnholdet i det som er de sentrale begrepene i den internasjonale standarden for «performance audit» – de «tre e-ene»; «economy», «efficiency» og «effectiveness». Utvalget presiserer i forslaget til ny lov at forvaltningsrevisjon innebærer «systematiske undersøkelser av om statens ressurser utnyttes effektivt, i hvilken grad mål nås, og om økonomiforvaltningen er nøktern og forsvarlig».

Utvalget foreslår at valg av temaer i forvaltningsrevisjon, skal baseres på en vurdering av om revisjonen kan tilføre «merverdi», i tillegg til på en vurdering av risiko og vesentlighet som i dag.

Utvalget vurderer at forvaltningsrevisjon i statlige selskaper i prinsippet ikke skiller seg fra annen forvaltningsrevisjon, og foreslår å videreføre adgangen til å gjennomføre forvaltningsrevisjon i statlige heleide selskaper. Utvalget foreslår videre at Riksrevisjonens ansvar utvides til også å omfatte forvaltningsrevisjon i selskaper som staten fullt ut eier sammen med annen offentlig virksomhet, med mindre det er avtalt at det er kommunal revisjon som skal gjennomføre forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon forutsettes løpende rapportert.

Utvalget redegjør i kapittelet også for rekkevidden av Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon av domstolene og foreslår å lovfeste en begrensning om at Riksrevisjonen ikke skal revidere kvaliteten på domstolens avgjørelser eller domstolenes prioriteringer av hvilke ressurser som settes inn i den enkelte sak. På tilsvarende måte foreslår utvalget å lovfeste at Riksrevisjonen skal ta hensyn til Norges Banks uavhengighet ved forvaltningsrevisjon. Utvalget peker samtidig på at forvaltningsrevisjon generelt skal tilføre «merverdi» og legger til grunn at Riksrevisjonen ikke skal gjennomføre revisjon som overlapper Norges Banks representantskaps tilsynsoppgaver etter sentralbankloven.

Utvalget foreslår å:

• videreføre bestemmelsen om at Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser av effektivitet i ressursutnyttelsen, i hvilken grad mål nås, og av om økonomiforvaltningen er nøktern og forsvarlig, betydelig forenklet og i mer presist språk. Forenklingen innebærer blant annet at bestemmelsene i gjeldende instruks § 9 første ledd bokstav a.–f. ikke videreføres. Disse er dekket gjennom utvalgets forslag til overordnede bestemmelser, se forslag til § 5-1 første ledd

• videreføre bestemmelsen om at forvaltningsrevisjon skal gjennomføres også i heleide, statlige selskaper, se forslag til § 5-1 andre ledd første punktum

• regulere at Riksrevisjonen skal gjennomføre systematiske undersøkelser i selskaper også i selskaper som fullt ut eies av staten og annen offentlig virksomhet i fellesskap, med mindre det er avtalt at det er kommunal revisjon som skal gjennomføre forvaltningsrevisjon, se forslag til § 5-1 andre ledd andre punktum

• presisere at forvaltningsrevisjon kan favne vurderinger av alle typer virkemiddelbruk og om organiseringen av virksomheten er hensiktsmessig, se forslag til § 5-1 tredje ledd

• lovfeste gjeldende praksis om at forvaltningsrevisjonene skal velges på bakgrunn av en risiko- og vesentlighetsvurdering, samt i tillegg ut fra en vurdering av merverdi av betydning, se forslag til § 5-1 fjerde ledd

• regulere at Riksrevisjonen ikke skal revidere kvaliteten på domstolenes avgjørelser eller domstolenes prioriteringer av hvilke ressurser som skal settes inn i den enkelte sak, se forslag til § 5-1 femte ledd

• å ikke videreføre instruksens § 11 om at Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank. Adgangen til slik kontroll anses dekket gjennom forslaget til en generell bestemmelse for Riksrevisjonen til å gjennomføre forvaltningsrevisjon i selskaper mv. som fullt ut eies av staten, se lovforslagets § 5-1 fjerde ledd

• å ikke videreføre instruksens § 12 om statsråden plikt til å oversende til Riksrevisjonen Norges Banks årsregnskap mv. Riksrevisjonens rett til informasjon fra statsråden og Norges Bank om Norges Banks virksomhet og dens revisjon anses dekket gjennom forslaget til en generell bestemmelse om Riksrevisjonens rett til informasjon, se lovforslagets § 6-1 (første og) andre ledd

• regulere at Riksrevisjonen skal ta hensyn til Norges Banks uavhengighet ved forvaltningsrevisjon etter § 5-1, som en delvis videreføring av bestemmelsen i gjeldende instruks § 11, se forslag til § 5-1 sjette ledd

• videreføre bestemmelsen om at undersøkelser skal rapporteres til Stortinget fortløpende, som framover også vil omfatte forvaltningsrevisjoner gjennomført i statlige selskaper, se forslag til § 5-3.

2.18 Selskapskontroll

Kapittel 18 omhandler selskapskontroll, som er en særskilt oppgave for Riksrevisjonen. Omfanget av statlig eierskap i selskaper har økt siden forrige lovrevisjon, og staten har eierinteresser i et betydelig omfang av selskaper. Det har funnet sted omfattende organisasjonsmessige endringer, der statlige oppgaver som før lå innenfor statsforvaltningen, nå ligger i statlige selskap eller ikke lenger er statlige oppgaver i det hele tatt. De statlig eide selskapene forvalter store økonomiske verdier på vegne av fellesskapet og ivaretar viktige samfunnsoppgaver. For 2021 omfattet revisjonsansvaret åtte statsforetak, fire regionale helseforetak, 15 studentsamskipnader, seks selskaper organisert ved særskilt lov, ett selskap med delt ansvar, 46 heleide aksjeselskaper, 24 deleide aksjeselskap og seks allmennaksjeselskap.

Det statlige eierskapet omfatter både selskaper som opererer som kommersielle aktører i et marked, og selskaper som er redskap for staten i sektorpolitikken. For selskaper som er redskap i sektorpolitikken, er det vanlig at staten både opptrer som regulator og som statlig finansierer gjennom tilskudd og kjøp av varer og tjenester. Disse selskapene ivaretar samfunnsoppgaver som innebærer at statens interesser i selskaper ikke bare omfatter eierskap, men også forvaltning gjennom andre virkemidler som statlige overføringer som det knyttes vilkår til, eller statlig kjøp av tjenester. I praksis har selskapskontroll gjennomført som forvaltningsrevisjon av heleide selskaper gitt grunnlag for det meste av rapporteringen av selsksapskontrollen til Stortinget. Denne delen av dagens selskapskontroll behandles i kapittel 17 om forvaltningsrevisjon.

Uttrykket «statens interesser i selskaper», som i dagens lov (§ 9) definerer hva selskapskontrollen skal befatte seg med, omfatter både statsrådens ivaretakelse av statens eierinteresser i samsvar med prinsipper for god eierstyring og andre virkemidler som benyttes i forvaltningen av selskap, slik dette er omtalt over. Alle statens interesser kan i utgangspunktet revideres gjennom forvaltningsrevisjoner av departementets forvaltning. Dagens lov pålegger imidlertid Riksrevisjonen en årlig formalkontroll av den rollen statsråden utøver på vegne av staten som eier blant annet i foretaksmøte og generalforsamling. Statens eierrolle har blitt stadig mer profesjonalisert og praksis viser at denne årlige formalrevisjonen av eierstyringen har gitt lite grunnlag for rapportering til Stortinget.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at en obligatorisk årlig kontroll av statlig eide selskaper ikke videreføres. I stedet foreslås det å presisere Riksrevisjonens ansvar for revisjon av statsrådens ivaretakelse av statens eierinteresser i samsvar med prinsippet for god eierstyring, basert på en vurdering av risiko og vesentlighet. Slik revisjon av statens eierstyring foreslås begrenset til selskaper hvor staten har bestemmende innflytelse. Utvalget foreslår heller ikke å videreføre bestemmelser om statsrådens plikt til årlig innsendelse av dokumentasjon, men viderefører bestemmelser som ivaretar Riksrevisjonens behov for å bli varslet om og rett til å delta i selskapenes styrende og kontrollerende organer, jf. omtale i rapportens kapittel 21 om tilgang til informasjon.

For å sikre at resultatene fra revisjonen legges fram for Stortinget så fort de foreligger, foreslår utvalget videre at resultatene fra Riksrevisjonens revisjon av statsrådens ivaretakelse av statens eierinteresser i selskaper rapporteres fortløpende, på samme måte som forvaltningsrevisjoner for øvrig. Utvalget foreslår imidlertid at Riksrevisjonen rapporterer årlig til Stortinget om resultatene fra revisjon av statens eierstyring, herunder de risiko- og vesentlighetsvurderinger som gjøres, og eventuelle analyser av generelle trender i statens eierskap.

Utvalget foreslår:

• at det som i dagens lov benevnes selskapskontroll skal ivaretas enten som forvaltningsrevisjon, se kapittel 17 og forslag til lov § 5-1, eller som revisjon av statsrådens ivaretakelse av statens eierinteresser, se forslag til lov § 5-2

• å videreføre revisjon av statsrådens ivaretakelse av statens eierinteresser i selskaper hvor staten har bestemmende innflytelse som en oppgave for Riksrevisjonen, se forslag til lov § 5-2

• å ikke videreføre en obligatorisk årlig kontroll av alle aktuelle statlig eide selskap, men at all revisjon av statens utøvelse av eierskap i selskaper blir basert på en vurdering av risiko- og vesentlighet

• å ikke videreføre bestemmelser om statsrådens plikt til årlig innsendelse av dokumentasjon (instruksens §§ 6–8) – Riksrevisjonens tilgang til informasjon for statlige eide selskaper ivaretas av lovforslagets kapittel 6, som også ivaretar Riksrevisjonens behov for å bli varslet om og rett til å delta i selskapenes styrende og kontrollerende organer, se omtale i kapittel 21 om tilgang til informasjon

• at resultatene fra Riksrevisjonens revisjon av statsrådenes ivaretakelse av statens eierinteresser i selskaper rapporteres fortløpende, se forslag til lov § 5-3 og ytterligere omtale i kapittel 17 om forvaltningsrevisjon

• at intensjonen i dagens instruks § 15, punkt b videreføres, slik at Riksrevisjonen årlig rapporterer til Stortinget om resultatene fra revisjon av statens eierstyring, herunder de risiko- og vesentlighetsvurderinger som gjøres og eventuelle analyser av generelle trender i statens eierskap.

2.19 Riksrevisjonens bidrag til å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet

Kapittel 19 omhandler Riksrevisjonens bidrag til å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet. Utvalget foreslår å videreføre dagens overordnede bestemmelse om det å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet som en viktig del av Riksrevisjonens oppgaver. Med utgangspunkt i utviklingen på området foreslår utvalget at ordlyden endres fra «misligheter» til «økonomisk kriminalitet», uten at dette endrer Riksrevisjonens ansvar. Ansvaret gjelder for all revisjon i Riksrevisjonen, og den generelle bestemmelsen understreker at det er i samfunnets interesse at Riksrevisjonen har en slik rolle.

Å være oppmerksom på muligheten for vesentlig feilinformasjon i årsregnskapet som skyldes utilsiktede feil eller misligheter, er en oppgave som er spesielt aktuell når det gjelder finansiell revisjon. Utvalget foreslår derfor at de spesifikke bestemmelsene innen regnskapsrevisjon benytter ordlyden «misligheter» på tilsvarende måte som i revisorloven. Utvalget tar til orde for at Riksrevisjonen bør har en lav terskel for hvilke forhold som kommuniseres med den ansvarlige for styring og kontroll.

Utvalget foreslår også å videreføre en bestemmelse om at Riksrevisjonen kan underrette politiet ved mistanke om straffbare handlinger knyttet til økonomisk kriminalitet. Det inkluderer en mulighet for Riksrevisjonen til å samarbeide med politiet og andre offentlige kontrollmyndigheter dersom det er aktuelt.

Riksrevisjonens ansvar er primært knyttet til et systemperspektiv, og utvalget foreslår ikke at Riksrevisjonen skal få ansvar for gransking knyttet til undersøkelser av enkeltpersoner, for eksempel i forbindelse med avdekking av lovbrudd. Riksrevisjonen vil imidlertid ha et ansvar for å klarlegge faktiske forhold og påse at revidert enhet foretar en hensiktsmessig administrativ oppfølging av slike saker, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt. Utvalget understreker at det i utgangspunktet er revidert enhet som er ansvarlig for å ivareta behovet for styring og kontroll.

Utvalget anbefaler at Riksrevisjonen på en hensiktsmessig måte rapporterer til Stortinget om sitt årlige bidrag med det forebyggende arbeidet på dette området. Dette vil synliggjøre at Riksrevisjonen som allmennhetens tillitsperson har en viktig rolle med å bidra til å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet.

Utvalget foreslår:

• å videreføre dagens bestemmelse om at Riksrevisjonen skal bidra til å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet. I forslag til § 1-2 andre ledd er ordlyden endret fra «misligheter» til «økonomisk kriminalitet», uten at dette endrer Riksrevisjonens ansvar. Ansvaret gjelder for all revisjon i Riksrevisjonen

• at Riksrevisjonen har en lav terskel for hvilke forhold som kommuniseres med den ansvarlige for styring og kontroll

• å videreføre bestemmelsen om at Riksrevisjonen kan underrette politiet ved mistanker om straffbare handlinger knyttet til økonomisk kriminalitet. Det innebærer også en mulighet for Riksrevisjonen til å samarbeide med politiet og andre offentlige kontrollmyndigheter dersom det er aktuelt

• at Riksrevisjonens ansvar primært knyttes til et systemperspektiv – Riksrevisjonen vil imidlertid ha et ansvar for å klarlegge faktiske forhold og påse at forvaltningen foretar en hensiktsmessig administrativ oppfølging av slike saker, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt

• at Riksrevisjonen ikke gis ansvar knyttet til undersøkelser av enkeltpersoner.

2.20 Veiledning fra Riksrevisjonen

Kapittel 20 omhandler Riksrevisjonens veiledningsfunksjon. Utvalget foreslår å videreføre Riksrevisjonens mulighet til å gi veiledning, med den presisering at veiledning må skje innenfor det som er forenlig med Riksrevisjonens uavhengighet og objektivitet. En konflikt kan oppstå i situasjoner hvor Riksrevisjonen i praksis blir satt til å revidere egne råd.

Veiledning handler om at revidert enhet blir gjort oppmerksom på feil og mangler, får innspill til hvordan feil og mangler kan utbedres eller forebygges, får råd om hvordan revisjonsfunn kan brukes til forbedring, og får beskrevet beste praksis. Det er utvalgets oppfatning at veiledning uansett er en integrert del av Riksrevisjonens revisjon siden det i enhver revisjonskommunikasjon vil ligge et element av veiledning eller annen konstruktiv rådgivning.

Utvalget oppfatter det som formålstjenlig at veiledning inngår som del av regnskapsrevisjon, er av generell karakter og primært omhandler spørsmål som gjelder regnskap og økonomi. Videre er det utvalgets oppfatning at veiledning innenfor forvaltningsrevisjon primært kommer til uttrykk som anbefalinger i rapportene til Stortinget. Utvalget understreker at revidert enhet har et selvstendig ansvar for egne veivalg, uavhengig av Riksrevisjonens veiledning.

Utvalget foreslår:

• å videreføre Riksrevisjonens adgang til å yte veiledning, men med den presiseringen at veiledning må skje innenfor det som er forenlig med Riksrevisjonens uavhengighet og objektivitet, jf. forslag til lov til § 1-2 andre ledd andre punktum

• at veiledning skal inngå som en del av regnskapsrevisjonen, være av generell karakter og primært omhandle spørsmål som gjelder regnskap og økonomi

• at veiledning innenfor forvaltningsrevisjon primært skal komme til uttrykk som anbefalinger i rapportene til Stortinget.

2.21 Riksrevisjonens tilgang til informasjon

Kapittel 21 handler om Riksrevisjonens tilgang til informasjon. Utvalget foreslår å videreføre dagens lovgivning som gir Riksrevisjonen en utstrakt informasjonsadgang. Riksrevisjonen har rett til all informasjon som er nødvendig for å kunne utføre sine revisjonsoppgaver. Hva som er nødvendig, er det Riksrevisjonen selv som bestemmer. Informasjonen må imidlertid ha sammenheng med revisjonen. Reviderte virksomheter plikter å legge til rette for at Riksrevisjonen skal ha tilgang til nødvendig informasjon, og kan ikke ta betalt for å gi opplysninger eller stille vilkår for hvordan opplysningene skal behandles eller lagres. Også private parter har i enkelte tilfeller en plikt til å gi Riksrevisjonen opplysninger, for eksempel der offentlige oppgaver utføres av private.

Utvalget foreslår at Riksrevisjonens rett til informasjon også skal omfatte interne dokumenter i forvaltningen. Disse blir ikke offentlige ved oversendelse til Riksrevisjonen. Innsynsretten inkluderer internrevisors arbeidspapirer, og i prinsippet også regjeringsnotater. Riksrevisjonen forutsettes imidlertid å kreve innsyn i regjeringens dokumenter kun helt unntaksvis i tilfeller der det er absolutt nødvendig.

Som følge av utvalgets forslag om en utelukkende risikobasert tilnærming til revisjonen av styringen av selskaper, jf. kapittel 18, foreslår utvalget å ikke videreføre bestemmelser om rutinemessig deling av informasjon fra selskaper.

Utvalget foreslår:

• å videreføre dagens lovregler om Riksrevisjonens rett til informasjon, med enkelte mindre endringer, se lovforslagets §§ 6-1 til 6-3

• at det ikke lenger skal sendes informasjon rutinemessig fra statlige selskaper og Norges Bank

• en enklere og mer teknologinøytral regulering av informasjonsflyten til Riksrevisjonen

• at det utredes nærmere hvordan Riksrevisjonens rett til informasjon fra Statistisk sentralbyrå kan ivaretas innenfor rammen av den europeiske statistikkforordningen.

2.22 Riksrevisjonens internasjonale engasjement og bistandsvirksomhet

Kapittel 22 omhandler Riksrevisjonens internasjonale engasjement – revisjonsfaglig samarbeid og deltakelse i internasjonale organer, revisjon av internasjonale organisasjoner og deltakelse i revisjonsstyrer for slike, bistand til andre lands riksrevisjoner og funksjonen Riksrevisjonen har som vertskap for INTOSAIs utviklingsorganisasjon, INTOSAI Development Initiative (IDI). I forbindelse med opprettelsen av en egen internasjonal seksjon i Riksrevisjonen i 2007, ble det besluttet å finansiere bistandsvirksomheten over Riksrevisjonens eget driftsbudsjett, begrunnet med at Riksrevisjonens samtidige revisjon av Utenriksdepartementet og Norad representerte en mulig interessekonflikt. Riksrevisjonen overtok vertskapet for IDI fra Canada i 2001. Ved opprettelsen i Norge, ble det forutsatt langsiktig finansiering til drift av sekretariatet for IDI, en varighet for vertskapet på minimum 10–15 år. Det skulle etter overtakelsen være en hovedprioritering å søke finansiering fra ulike kilder internasjonalt, og det måtte gis en omfattende rapportering til giverne. Fram til og med 2014 ble den norske statens andel til driften av IDI finansiert ved tilskudd over Utenriksdepartementets budsjett. Fra og med 2015 gir Stortinget en egen bevilgning til Riksrevisjonen som i sin helhet overføres til IDI. Begrunnelsen for endringen var den samme faren for interessekonflikt som ble gitt i sammenheng med Riksrevisjonens egen bistandsvirksomhet.

Utvalget vurderer internasjonalt engasjement og samarbeid som en nyttig og hensiktsmessig del av enhver riksrevisjons virksomhet. Utvalget foreslår å videreføre Riksrevisjonens adgang til å påta seg å revidere internasjonale organisasjoner og til å delta i internasjonal bistandsvirksomhet i ny lov. Utvalget stiller imidlertid enkelte spørsmål knyttet til Riksrevisjonens bistandsvirksomhet, og anbefaler Stortinget å foreta en nærmere vurdering av finansieringen og organiseringen av Riksrevisjonens bistandsvirksomhet, inkludert av Riksrevisjonens vertskapsfunksjon for IDI.

Utvalget foreslår:

• å videreføre Riksrevisjonens adgang til å påta seg å revidere internasjonale organisasjoner, delta i internasjonale organisasjoner og delta i internasjonal bistandsvirksomhet, se lovforslaget § 1-2 tredje ledd

• at Stortinget foretar en nærmere vurdering av finansieringen og organiseringen av Riksrevisjonens deltakelse i internasjonal bistandsvirksomhet, inkludert sekretariatsfunksjonen for INTOSAI Development Initiative (IDI).

Del VI øvrige regler for virksomheten

2.23 Regler som gjelder for offentlige virksomheter

I kapittel 23 gir utvalget en oversikt over regler som gjelder for offentlige virksomheter. Kapittelet utgjør bakgrunnen for de påfølgende kapitlene, som redegjør nærmere for den konkrete reguleringen av habilitet, taushetsplikt, behandling av sikkerhetsgradert informasjon, behandling av personopplysninger, allmennhetens innsynsrett, arkivering, administrative oppgaver og personaladministrasjon.

Et grunnleggende prinsipp for utvalgets forslag er at alle regler som gjelder for statlig virksomhet skal gjelde også for Riksrevisjonen, med mindre det foreligger særskilte forhold som begrunner unntak.

Utvalget foreslår

«et grunnleggende prinsipp om at bestemmelser som gjelder for offentlig forvaltning, skal gjelde for Riksrevisjonen, med mindre det foreligger særskilte forhold som begrunner tilpasninger eller unntak.»

2.24 Krav til uavhengighet og habilitet for den enkelte

Kapittel 24 handler om hvilke habilitetsregler som skal gjelde for riksrevisorene og de ansatte i Riksrevisjonen. Habilitetsbestemmelsen i riksrevisjonsloven er basert på tilsvarende regel i revisorloven av 1999, og er ikke oppdatert som følge av den nye revisorloven fra 2020. Utvalgets forslag er basert på habilitetsbestemmelsen i sivilombudsloven, som igjen gjenspeiler den skjønnsmessige bestemmelsen i forvaltningsloven § 6 andre ledd. Den er noe mer generelt utformet enn dagens regel.

Etter forslaget er enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen, inhabil til å delta i utførelsen av Riksrevisjonens oppgaver dersom det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til at oppgaven vil bli utført på en uavhengig og objektiv måte. Det skal legges vekt på om oppgaveutførelsen kan innebære en fordel eller ulempe for vedkommende eller noen som han eller hun har en nær personlig tilknytning til. Det foreslås en uttrykkelig regel om at statsansatteloven § 39 om forbud mot gaver i tjenesten gjelder for både de ansatte og riksrevisorene.

Når det gjelder Riksrevisjonens administrative virksomhet, foreslår utvalget at habilitetsreglene i forvaltningsloven skal gjelde direkte.

Utvalget foreslår:

• en habilitetsbestemmelse i riksrevisjonsloven etter mønster av sivilombudslovens bestemmelser, jf. lovforslagets § 3-2 første og andre ledd

• å videreføre bestemmelsen om at habilitetsreglene i forvaltningsloven §§ 6 til 9 første ledd gjelder ved behandling av administrative saker, jf. lovforslagets § 3-2 tredje ledd

• å ikke videreføre bestemmelsene i dagens lov § 4 om hvilke stillinger, verv og oppgaver som riksrevisorene kan ha

• en ny bestemmelse om forbud mot å motta gaver i tjenesten, jf. lovforslagets § 3-2 fjerde ledd.

2.25 Taushetsplikt

Kapittel 25 handler om taushetsplikt. Utvalget foreslår en bestemmelse om taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold eller drifts- og forretningshemmeligheter, etter mønster av sivilombudslovens regel. Taushetsplikten gjelder også etter avsluttet tjeneste eller arbeid, og taushetsbelagte opplysninger kan ikke benyttes i egen virksomhet eller i tjeneste for andre.

Etter dagens lov gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 g for Riksrevisjonen så langt de passer. Bestemmelsene inneholder utfyllende regler til hovedregelen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13. Utvalget foreslår å videreføre dette, men at disse bestemmelsene skal gjelde for Riksrevisjonen uten forbehold. Et unntak er forvaltningsloven § 13 g, som er en forskriftsfullmakt for Kongen, og dermed ikke er relevant for Riksrevisjonen.

For å kunne fylle rollen som kontrollorgan, må Riksrevisjonen i noen tilfeller kunne formidle taushetsbelagte opplysninger til Stortinget. For at denne adgangen skal være tydelig, foreslår utvalget at dette skal framgå uttrykkelig av riksrevisjonsloven. Utvalget foreslår også en ny bestemmelse som gir adgang til å dele taushetsbelagt informasjon i den utstrekning det er nødvendig for å gjennomføre ekstern kvalitetssikring av Riksrevisjonens faglige virksomhet.

Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning med samtykke til at ansatte og andre som har utført arbeid for Riksrevisjonen gir taushetsbelagt informasjon til offentlige kontrollmyndigheter, politi, påtalemyndighet og domstolene. Samtykkemyndigheten foreslås lagt til revisjonsdirektøren.

Utvalget foreslår:

• å videreføre dagens regler om taushetsplikt, med noen mindre språklige endringer, jf. lovforslagets § 7-1

• en ny bestemmelse som presiserer Riksrevisjonens adgang til å dele taushetsbelagt informasjon med Stortinget, jf. lovforslagets § 7-1 tredje ledd andre punktum

• en ny bestemmelse om at Riksrevisjonen kan dele taushetsbelagt informasjon i den utstrekning det er nødvendig for gjennomføringen av ekstern kvalitetssikring av Riksrevisjonens faglige virksomhet, jf. lovforslagets § 7-1 tredje ledd tredje punktum.

2.26 Sikkerhetslovens anvendelse for Riksrevisjonen

Kapittel 26 gjelder forholdet til sikkerhetsloven. Sikkerhetsloven gjelder i utgangspunktet ikke for Riksrevisjonen, men er – med bestemt angitte unntak og tilpasninger – gitt anvendelse gjennom § 16 i dagens lov. Ettersom Stortinget forholdsvis nylig har tatt stilling til i hvilken grad sikkerhetslovens regler skal gjelde for Stortingets eksterne organer, foreslår utvalget å videreføre dagens bestemmelse, men med noen mindre endringer og tillegg.

Sikkerhetsloven gjelder for Riksrevisjonen, med unntak av bestemmelser om tilsyn og annen myndighetsutøvelse i regi av forvaltningen (sikkerhetsmyndigheten). Disse unntakene bygger på at maktfordelingsprinsippet i norsk statsrett tilsier tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer adgang til å føre tilsyn med Stortinget og Stortingets organer, særlig på sikkerhetsområdet. Det er i tillegg gjort unntak og tilpasninger som er nødvendige fordi Riksrevisjonens organisering gjør at bestemmelsene ikke kan anvendes direkte.

I dag følger plasseringen av autorisasjonsmyndigheten kun av forarbeidene til bestemmelsen. Utvalget foreslår en uttrykkelig regulering av dette i loven. I dag er det kun kollegieleder som autoriseres av Stortinget. I tråd med prinsippet om likestilling av de fem riksrevisorene, legges det opp til at samtlige riksrevisorer autoriseres av Stortinget.

Utvalget har også vurdert hvorvidt det er hensiktsmessig å innta en bestemmelse i loven om hvem som har myndigheten til å bestemme sikkerhetsgradering av informasjon tilvirket i Riksrevisjonen, men har kommet til at en eventuell klargjøring av dette spørsmålet bør gjøres samlet for alle Stortingets eksterne organer.

Stortinget har ikke tatt stilling til i hvilken grad forskrifter fastsatt i medhold av sikkerhetsloven skal gjelde for Riksrevisjonen. Ettersom disse forskriftene til dels inneholder helt sentrale bestemmelser, anbefaler utvalget at Stortinget foretar en slik avklaring.

Utvalget foreslår:

• å videreføre gjeldende bestemmelse om at sikkerhetsloven skal gjelde for Riksrevisjonen, med bestemt angitte unntak og tilpasninger, jf. lovforslagets § 7-2

• å videreføre ordningen med at Riksrevisjonen selv sikkerhetsklarerer egne ansatte

• at alle fem riksrevisorene skal autoriseres av Stortingets president, jf. lovforslagets § 7-2 femte ledd tredje punktum

• en ny bestemmelse om at kollegiets leder autoriserer revisjonsdirektøren, jf. lovforslagets § 7-2 sjette ledd tredje punktum

• en ny bestemmelse om at ansatte og andre som utfører oppgaver for Riksrevisjonen, skal autoriseres av revisjonsdirektøren, jf. lovforslagets § 7-2 sjette ledd fjerde punktum

• at det avklares i hvilken grad forskriftene til sikkerhetsloven skal gjelde for Riksrevisjonen.

2.27 Riksrevisjonens behandling av personopplysninger

Kapittel 27 redegjør for anvendelsen av personopplysningsloven for Riksrevisjonen. Utvalget foreslår at ny lov inneholder en klar hjemmel for behandling av personopplysninger, og dessuten angir formålet med behandlingen. Det foreslås presisert i loven at Riksrevisjonen kan behandle også særlig sensitive personopplysninger som omfattes av personvernforordningens artikkel 9 og 10. Behandlingen av personopplysninger må være nødvendig for å utføre oppgavene Riksrevisjonen skal ivareta.

Dagens unntak fra personvernforordningens artikkel 15 nr. 3 videreføres. Bestemmelsen gir den registrerte rett til å kreve framlagt kopi av personopplysninger hos den behandlingsansvarlige. Der dokumentene er innhentet fra forvaltningen, ivaretas den registrertes rettighet ved at vedkommende kan få kopi fra forvaltningsorganet som Riksrevisjonen har fått dokumentet fra. Øvrige unntak fra personvernforordningen som følger av dagens lov, er ikke videreført. Bakgrunnen er at det i forordningens artikkel 15–19 allerede er fastsatt unntak som i tilstrekkelig grad ivaretar Riksrevisjonens behov.

Utvalget foreslår:

• et lovbestemt behandlingsgrunnlag for personopplysninger, som gjenspeiler Riksrevisjonens oppgaver etter loven, og som inkluderer særlig sensitive personopplysninger som nevnt i personvernforordningens artikler 9 og 10, jf. lovforslagets § 7-3 første ledd

• å lovfeste et unntak fra plikten til å gi den registrerte kopi av personopplysninger i dokumenter som også finnes i forvaltningens arkiver, jf. lovforslagets § 7-3 andre ledd

• å ikke videreføre unntakene fra personvernforordningens artikkel 15 nr. 1 og 2 om den registrertes rett til innsyn, artikkel 16 om rett til retting, artikkel 17 om rett til sletting, artikkel 18 om rett til begrensning av behandling og artikkel 19 om underretningsplikt.

2.28 Allmennhetens rett til innsyn i Riksrevisjonens dokumenter

Kapittel 28 omhandler allmennhetens rett til innsyn i Riksrevisjonens dokumenter. Utvalget foreslår å videreføre hovedtrekkene i dagens lov og gjeldende praksis. Det foreslås som et utgangspunkt at enhver skal kunne kreve innsyn i saksdokumenter og journaler i Riksrevisjonen. Utvalget foreslår imidlertid å videreføre de relativt omfattende unntakene som gjelder i dag.

Det gjøres for det første unntak for dokumenter som Riksrevisjonen har mottatt fra revidert virksomhet eller fra et forvaltningsorgan som ledd i revisjonsvirksomheten. Et vilkår for unntak er at dokumentet gjelder forhold i den virksomheten som revideres, altså gis det ikke unntak dersom dokumentet gjelder selve revisjonsprosessen. Det samme gjelder dokumenter som sendes i kopi til Riksrevisjonen. Riksrevisjonen er ikke forpliktet til å vurdere merinnsyn for disse dokumentene.

Riksrevisjonen kan også unnta visse dokumenter knyttet til intervjuer og spørreundersøkelser som gjennomføres som ledd i revisjonsvirksomheten. Dette er en videreføring av dagens praksis. Det er også gjort unntak for tipssaker fra enkeltpersoner. Når det gjelder dokumenter som omhandler Riksrevisjonens egen organisasjon, kan Riksrevisjonen gjøre unntak for dokumenter som utveksles mellom Stortinget og Riksrevisjonen, og som gjelder Riksrevisjonens budsjett og interne administrasjon. Etter at Stortinget har fastsatt budsjettet, skal det gis innsyn i Riksrevisjonens forslag til budsjett.

Gjeldende ordning med utsatt offentlighet videreføres. Dette innebærer at det ikke gis innsyn i dokumenter i revisjonssaker som vurderes framlagt for Stortinget, før saken er mottatt i Stortinget eller avsluttet på annen måte.

Avslag på krav om innsyn avgjøres i dag med endelig virkning av Riksrevisjonens kollegium. Utvalget foreslår at Stortinget oppretter en egen klagenemnd for slike saker.

Ifølge riksrevisjonsloven gjelder forskriftene til offentleglova for Riksrevisjonen så langt bestemmelsene passer. Utvalget foreslår at disse forskriftene skal gjelde uten forbehold, med mindre Stortinget beslutter noe annet. Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i dagens instruks § 13 femte ledd om at Riksrevisjonen kan gi bestemmelser om betaling for innsyn.

Utvalget foreslår:

• at reguleringen av allmennhetens rett til innsyn i Riksrevisjonens dokumenter tar utgangspunkt i et åpenhetsprinsipp, jf. lovforslagets § 7-4 første ledd første punktum

• at offentleglova skal gjelde for Riksrevisjonen med mindre det er gjort uttrykkelige unntak i loven, jf. lovforslagets § 7-4 første ledd annet punktum

• å videreføre ordningen med at innsyn i forvaltningens dokumenter må søkes hos forvaltningen og ikke hos Riksrevisjonen, jf. lovforslagets § 7-4 andre ledd bokstav a og b og tredje ledd

• å lovfeste dagens praksis for at svar på spørreundersøkelser og visse typer referater kan unntas offentlighet, jf. lovforslagets § 7-4 andre ledd bokstav c og d

• å tydeliggjøre hjemmelen for å kunne unnta tips til Riksrevisjonen fra innsyn, jf. lovforslagets § 7-4 andre ledd bokstav e

• å videreføre adgangen for Riksrevisjonen til å unnta visse dokumenter om budsjett og intern administrasjon, men at dette ikke gjelder Riksrevisjonens budsjettforslag etter at Stortinget har fastsatt budsjettet, jf. lovforslagets § 7-4 andre ledd bokstav f

• å videreføre ordningen med utsatt offentlighet for revisjonssaker som vurderes framlagt for Stortinget, jf. lovutkastets § 7-4 fjerde ledd

• at det etableres en klagenemnd med ansvar for å behandle klager på avslag på forespørsler om innsyn i Riksrevisjonens informasjon, jf. lovforslagets § 7-4 femte ledd

• at forskrifter til offentleglova skal gjelde for Riksrevisjonen så langt Stortinget ikke har fastsatt noe annet, jf. lovforslagets § 7-4 sjette ledd

• å videreføre Riksrevisjonens adgang til å gi bestemmelser som tilsvarer forskrifter etter offentleglova § 8, jf. lovforslagets § 7-4 sjuende ledd.

2.29 Krav til arkiv

Kapittel 29 redegjør for reglene om arkiv. I dag gjelder ikke arkivlova for Riksrevisjonen. Riksrevisjonen har imidlertid fastsatt en instruks om at Riksrevisjonen så langt det passer skal følge bestemmelsene i arkivlova kapittel II om offentlig arkiv, arkivforskriften og Riksarkivarens regelverk for offentlige arkiver. Utvalget foreslår at arkivlova kapittel II skal gjelde for Riksrevisjonen uten forbehold, og at forskrifter til arkivlova skal gjelde så langt Stortinget ikke bestemmer noe annet.

Utvalget foreslår:

• en bestemmelse om at arkivlova kapittel II om offentlige arkiv gjelder for Riksrevisjonen, jf. lovforslagets § 7-5 første punktum

• at forskrifter med hjemmel i arkivlova kapittel II skal gjelde for Riksrevisjonen så langt Stortinget ikke har fastsatt noe annet, jf. lovforslagets § 7-5 andre punktum.

2.30 Administrative bestemmelser

Kapittel 30 redegjør for en rekke oppgaver av administrativ karakter. Det er i dag få regler om Riksrevisjonens interne styring. I dagens regelverk er det bestemmelser om budsjett, regnskap og årsrapport. Utvalget foreslår å samle alle sentrale elementer i den overordnede administrative styringen av Riksrevisjonen i en egen bestemmelse. I tillegg til budsjett, regnskap og årsrapport omfatter bestemmelsen fastsettelse av et økonomiregelverk, av strategi for virksomheten og jevnlig gjennomføring av eksterne kvalitetskontroller. Utvalget foreslår at Riksrevisjonens årsrapport skal dreies fra fokus på gjennomførte aktiviteter til å gi et bedre grunnlag for å vurdere måloppnåelse og ressursbruk. Utvalget understreker kollegiets ansvar for disse oppgavene.

Utvalget foreslår:

• å lovfeste enkelte sentrale elementer i den overordnede administrative styringen av Riksrevisjonen når det gjelder økonomiregelverk, strategi, ekstern kvalitetskontroll, og årsmelding, jf. lovforslagets § 8-1 bokstavene a, b, c og f

• å videreføre bestemmelser om kollegiets ansvar om å foreslå budsjett for Riksrevisjonen, fastsette årsregnskap, jf. lovforslagets § 8-1 bokstav d og e

• å ikke videreføre bestemmelsen om ekstern revisjon av Riksrevisjonens årsregnskap i ny lov om Riksrevisjonen.

2.31 Personaladministrasjon

Kapittel 31 omhandler personaladministrasjonen i Riksrevisjonen. Reglene i statsansatteloven gjelder for Riksrevisjonen, med enkelte unntak. Statsansatteloven er primært utformet med tanke på virksomhetene i forvaltningen, og utvalget har vurdert i hvilken grad det er behov for unntak og tilpasninger som følge av Riksrevisjonens plassering utenfor forvaltningsapparatet.

Statsansattelovens regler om utlysning av ledig stilling, innstilling og ansettelse gjelder i dag for Riksrevisjonen så langt de passer. Modifikasjonen er ment som et forbehold knyttet til Riksrevisjonens organisering under Stortinget. Utvalget foreslår at loven reflekterer konkret hvilke bestemmelser som skal gjelde, og hvilke som ikke skal gjelde.

Riksrevisjonens personalreglement fastsettes i dag av kollegiet, mens ordningen både etter statsansatteloven og hovedavtalen i staten er at et slikt reglement skal framforhandles med representanter for de ansatte. Utvalget foreslår at også Riksrevisjonens personalreglement skal framforhandles, og foreslår en bestemmelse i tråd med statsansatteloven § 2 første ledd. Utvalget foreslår også en bestemmelse om at Stortingets presidentskap – i tillegg til de partene som framforhandler personalreglementet – skal kunne ta reglementet opp til revisjon. Bestemmelsen er en parallell til statsansatteloven § 2 femte ledd andre punktum.

I dag ansettes alle ledere i Riksrevisjonen, omkring 50 stillinger, av kollegiet, mens øvrige ansettelser foretas av ansettelsesrådet. I lederansettelsene har de tillitsvalgte ingen formell medvirkning. Det er et grunnleggende prinsipp for reglene i statsansatteloven at en ansettelsesprosedyre skal inneholde to trinn – innstilling og ansettelsesbeslutning – og at de tillitsvalgte skal medvirke i minst ett av de to trinnene. Utvalget mener at dette skal gjelde også for Riksrevisjonen. Utvalgets flertall foreslår at alle ansettelser, med unntak av revisjonsdirektøren, skal besluttes av ansettelsesrådet. Ansettelsesrådet ledes av en person oppnevnt av arbeidsgiversiden og består i tillegg av like mange medlemmer fra arbeidsgiversiden som fra arbeidstakersiden. Dette innebærer en styrking av de ansattes medbestemmelse, og en avlastning av kollegiets ansvar for lederansettelser. Ansettelse av revisjonsdirektøren skal fortsatt foretas av kollegiet, men etter innstilling fra et innstillingsråd, for å ivareta kravet om ansattes medvirkning.

Dagens bestemmelser om lønn og arbeidsvilkår foreslås videreført. Riksrevisjonen skal følge de avtaler og bestemmelser som gjelder for arbeidstakere i statsstilling. Det innebærer at Riksrevisjonen følger hovedavtalen i staten, hovedtariffavtalene og særavtaler, og at ansatte i Riksrevisjonen er omfattet av pensjonsordningene i Statens pensjonskasse. Tjenestetvistloven skal, som i dag, gjelde for Riksrevisjonen, men det foreslås presisert i loven at Riksrevisjonen ikke skal involveres i en lockout. Utvalget foreslår også å videreføre unntakene fra statsansatteloven § 11 tredje ledd om innleie og § 24 om fortrinnsrett.

Utvalget foreslår å videreføre dagens regel om at forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen i personaladministrative saker.

Utvalget foreslår:

• at personalreglementet i Riksrevisjonen fastsettes etter statsansatteloven § 2 første ledd, jf. lovforslagets § 8-3 første ledd

• at Stortinget skal kunne ta personalreglementet opp til revisjon, jf. lovforslagets § 8-3 første ledd tredje punktum

• at alle ansatte i Riksrevisjonen, med unntak av revisjonsdirektøren, skal ansettes av Riksrevisjonens ansettelsesråd, jf. lovforslagets § 8-3 andre ledd første punktum

• at revisjonsdirektøren skal ansettes av kollegiet etter alminnelig kunngjøring av stillingen og innstilling fra et innstillingsråd etter reglene i statsansatteloven § 5 femte ledd, jf. lovforslagets § 8-2 første og andre punktum

• å videreføre regelen om at lønn, arbeidsvilkår og pensjon til Riksrevisjonens ansatte fastsettes i tråd med avtaleverket i staten, jf. lovforslagets § 8-3 tredje ledd første punktum

• å videreføre regelen om at tjenestetvistloven gjelder for Riksrevisjonen, men innta en presisering av at Riksrevisjonen ikke kan tas ut i en arbeidskonflikt der staten vil iverksette arbeidsstengning (lockout), jf. lovforslagets § 8-3 tredje ledd andre og tredje punktum

• at statsansattelovens regler knyttet til rekruttering og ansettelse fortsatt skal gjelde, men at loven spesifiserer konkret hvilke regler som passer for Riksrevisjonen, jf. lovforslagets § 8-3 andre ledd andre punktum

• å videreføre unntaket fra statsansatteloven § 11 tredje ledd vedrørende innleie og § 24 om fortrinnsrett til ansettelse i staten, jf. lovforslagets § 8-3 andre ledd tredje punktum

• å videreføre dagens regler om saksbehandlingen i personaladministrative saker, jf. lovforslagets § 8-4.