Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, fra Venstre, Grunde Almeland, og fra Miljøpartiet De Grønne, Lan Marie Nguyen Berg, viser til Dokument 18 (2023–2024) fra Utvalget til å utrede prosedyren for grunnlovsendringer, som ble nedsatt av Stortingets presidentskap 27. oktober 2022 og med oppdrag om å gjennomgå alle sider ved fremsettelse og behandling av grunnlovsforslag.

Komiteen støtter det overordnede målet om å legge til rette for en grundigere prosess for grunnlovsforslag, noe som både kan gi en bedre offentlig debatt og økt klarhet for den senere lovanvendelsen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet støtter hovedlinjene i utvalgets forslag. Slik disse medlemmer ser det, er utvalgets forslag basert på et grundig arbeid fra et bredt sammensatt utvalg av erfarne politikere og fremskutte medlemmer fra akademia. Når disse medlemmer erfarer at utvalget har blitt supplert av innspill fra meget kompetente personer innenfor samfunn, juss og media, ser ikke disse medlemmer at forslaget som er fremsatt av utvalget ikke bør legges til grunn for endrede prosedyrer for behandling av grunnlovsforslag. Disse medlemmer vil fremme utvalgets grunnlovsforslag innenfor gjeldende frist for fremsettelse av grunnlovsforslag.

Disse medlemmer vil, hvis det ikke er flertall for utvalgets forslag, søke å finne løsninger som kan danne grunnlovsflertall for et forslag som ivaretar hovedhensikten i utvalgets forslag på best mulig måte. Slik disse medlemmer ser det, er hensynet til velgernes mulighet til å forstå hensikten med forslaget til grunnlovsendring, hva det vil innebære, og hvilke partier som vil stilles seg bak det, avgjørende for hvilke forslag disse medlemmer vil støtte.

Utvalgets anbefalinger

Komiteen slutter seg til utvalgets anbefalinger om at det må innføres en behandling i to trinn med to separate avstemninger i påfølgende stortingsperioder.

Komiteen mener dette både vil motivere forslagsstillerne til å forberede sine forslag grundigere, bidra til økt kvalitet i lovgivningsprosessen og gi velgerne en bedre mulighet til å forstå forslagene og delta i debatt om grunnlovsendringer. En slik prosedyre vil også synliggjøre for velgerne hvordan partier og representanter stiller seg til ulike forslag som er fremmet.

Komiteen slutter seg også til at to tredjedeler av representantene må være til stede ved begge avstemninger i Stortinget, jf. Grunnloven § 73, samt at endelig vedtak i stortingsperiode to krever et kvalifisert flertall med støtte fra to tredjedeler av representantene.

Komiteen er enig i at dagens forslagsrett for stortingsrepresentanter og statsråder på vegne av regjeringen må beholdes. Komiteen er også enig med utvalget i at Stortinget bør søke å bistå representanter med faglig bistand før et forslag fremmes.

Komiteen støtter også utvalgets forslag om at det bør bli en fast prosedyre med høringer på forslag som har en reell mulighet til å bli vedtatt.

Stortingets forretningsorden

Komiteen er videre enig med utvalget i at Stortingets forretningsorden bør inneholde en regulering av prosedyrene ved endringer av Grunnloven. Komiteen støtter utvalgets syn på at høring bør gjennomføres på alle forslag med en viss støtte, herunder anmodning om faglig og lovteknisk bistand fra regjeringen.

Komiteen anbefaler at Stortingets presidentskap på egnet måte følger opp arbeidet med nødvendige endringer i Stortingets forretningsorden ut fra de forslag utvalget har fremsatt og de komiteen viser til nedenfor.

Retten til fullverdig stortingsbehandling

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, ønsker likevel på noen punkter en annen prosedyre enn den som utvalget foreslår. Flertallet mener det er problematisk å redusere forslagsstilleres rett til å få sitt forslag reelt behandlet i Stortinget ved at forslag uten støtte fra en tredjedel stanses allerede ved førstegangs behandling i Stortinget.

Flertallet vektlegger at en viktig side ved prosedyren for grunnlovsforslag nettopp er at velgerne i valg skal kunne påvirke Stortingets sammensetning, også basert på kandidatenes syn på de forslag som er blitt fremmet til grunnlovsendringer. Flertallet ønsker derfor ikke at forslag skal kunne stoppes av en votering i Stortinget før valget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enige med utvalget når det gjelder avveininger mellom forslagsretten og prioriteringen av hvilke forslag som skal fremmes for endelig behandling. Disse medlemmer merker seg at både utvalgets flertall og mindretall er enige om at antallet grunnlovsforslag som fremmes for endelig votering i Stortinget, må begrenses. I avveiningen mellom storingsrepresentanters rett til å få alle forslag realitetsbehandlet og velgernes mulighet til faktisk å forholde seg til at de grunnlovsforslagene som ligger til behandling er godt opplyste og har en mulighet til å oppnå kvalifisert flertall, mener disse medlemmer at utvalgets forslag ivaretar balansen mellom kvalitet, offentlig opplyst opinion og forslagsretten.

Endring av forslag

Komiteen mener at et innsendt forslag bør kunne justeres etter en høring og før avgivelse av innstilling fra komiteen til første behandling i plenum. Hensikten med et grundigere utrednings- og høringsarbeid er at kvaliteten skal øke, og at man skal kunne samordne eventuelle ulike forslag om samme tema. Av respekt både for velgerne og for å unngå uklarhet vil det imidlertid ikke være adgang til å gjøre endringer etter at Stortinget i plenum har gjennomført den første voteringen.

Utredning og høring av grunnlovsforslag

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, merker seg at utvalgets forslag vil gjøre prosedyren for behandling av grunnlovsforslag mer lik vanlig lovbehandling, noe som – selv om mindretallsforslag kan fremmes i komitéinnstillingen – samtidig svekker den enkelte forslagsstillers makt over sitt forslag. Flertallet ønsker ikke en slik indirekte svekkelse av forslagsretten og fastholder at alle fremlagte forslag til endringer av Grunnloven skal bli behandlet i den påfølgende valgperioden.

Komiteen er enig med utvalget i at man bør søke grundigere utredning av grunnlovsforslag enn i dag. Dagens prosedyre er fra en annen tid hvor også annen lovgivning hadde en langt enklere prosedyre frem til vedtak. Manglende eller mangelfulle forarbeider kan skape usikkerhet både for velgere og lovanvendere om hva som har vært Stortingets intensjon.

I dag er forarbeider svært viktige for domstolers og forvaltningens tolkning av lover. Ved å sikre et bedre utredet grunnlag før lovgiver vedtar en grunnlovsendring, styrker man også Stortingets innflytelse på den konkrete rettsanvendelsen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, mener det i Stortingets forretningsorden må legges opp til at forslag med støtte fra minst en tredjedel av kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer blir sendt på høring. Forslag som ikke oppnår støtte fra en tredjedel, kan like fullt opprettholdes for å få førstegangs behandling i plenum.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, mener at forslagene som ikke får støtte fra en tredjedel av komiteens medlemmer, også kan realitetsbehandles i påfølgende valgperiode.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener primært at antallet grunnlovsforslag skal begrenses mellom første- og andregangs behandling i tråd med det utvalget har foreslått. Slik disse medlemmer forstår det, er hensikten at dette vil bidra til mer gjennomarbeidede forslag, med grundigere forarbeider og klarere politiske føringer som velgerne kan forholde seg til når de skal ta stilling til fremsatte grunnlovsforslag i stortingsvalget. Disse medlemmer ser imidlertid at det ikke ser ut til å være et flertall som ønsker seg en slik modell. Sekundært vil derfor disse medlemmer søke å oppnå at velgerne sikres en klargjøring av politiske føringer gjennom en votering over forslag hvor partiene tilkjennegir sitt syn overfor velgerne, selv om alle forslag uansett går videre til endelig behandling etter valget.

Komiteen mener det ikke er holdbart at de viktigste lovendringene Stortinget behandler, er de som er dårligst utredet. Komiteen ønsker derfor at grunnlovsforslag bør utredes så godt som mulig og høres på linje med ordinære lovendringer, samt at departementene inviteres til å delta i høringene for å belyse forslagene best mulig. Det er særlig viktig å få belyst sammenhengen mellom grunnlovsforslaget og annet lovverk og konsekvensene grunnlovsforslaget har for gjeldende rett.

Komiteen mener dette best gjøres ved at grunnlovsforslag i all hovedsak utredes ferdig i første valgperiode, med forarbeider, slik at partiene kan synliggjøre sine holdninger til dem før mellomliggende stortingsvalg. Komiteen legger til grunn at praksisen med å fremme en rekke ulike forslag for å sikre «handlefrihet» etter valget dermed vil opphøre.

Komiteen påpeker at utredning, høring og utarbeidelse av forarbeider ikke innebærer noe formalkrav med betydning for gyldigheten av en grunnlovsbestemmelse.

Forslag til prosedyre

Komiteen ønsker ut fra det ovennevnte en prosess etter følgende modell:

• Siste hverdag i september i det andre året i valgperioden: Frist for å fremsette grunnlovsforslag. Det skal legges til rette for at forslagene vil kunne besvare grunnleggende spørsmål og være utredet etter utredningsinstruksen så langt det passer.

• Kontroll- og konstitusjonskomiteen gis i oppgave å drøfte de innkomne forslag og prioritere ressurser til videre utredning med vekt på særskilte hensyn for grunnlovsendringer og høring av de forslag som komiteen mener har behov for det.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, foreslår videre:

• Det kreves støtte fra en tredjedel av komiteens medlemmer for å beslutte videre utredning og høring.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne foreslår:

• Alle grunnlovsforslag sendes ut til skriftlig høring.

Komiteen foreslår videre:

• I midten av januar i det tredje året i valgperioden: Forslagene sendes på høring, med frist i slutten av mars samme år.

• Når høringsfristen har løpt ut, jobber komiteen, i samråd med forslagsstillerne, videre med forarbeidene. Høringsuttalelser kommenteres og ordlyden i grunnlovsforslag justeres ved behov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, foreslår videre:

• Det gjennomføres muntlig høring i komiteen i de grunnlovssaker som har vært på skriftlig høring.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne foreslår:

• Det gjennomføres muntlig høring i komiteen i de grunnlovssaker som får støtte fra en tredjedel av komiteens medlemmer.

Komiteen foreslår videre:

• Etter at forslagene er behandlet, avgir kontroll- og konstitusjonskomiteen sin innstilling på vanlig måte til Stortinget i plenum..

• Alle forslag til endringer av Grunnloven offentliggjøres samlet ved avgivelse av innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, i tråd med gjeldende grunnlovsbestemmelse om «kunngjøres ved trykken».

• Siste hverdag i april i det fjerde året i valgperioden: Siste frist for Stortinget til å behandle grunnlovsforslagene første gang. Dette kan skje enkeltvis og ikke samlet, avhengig av mengden. Dagens bordleggingsdebatt erstattes med en votering over hvert enkelt forslag slik at partiene synliggjør sitt syn på de ulike grunnlovsforslagene for velgerne. Alle forslag går uansett videre til endelig behandling etter valget.

• Når et forslag har fått tilslutning fra to tredjedeler av Stortingets representanter, anses det som en tilråding om at forslaget skal bli vedtatt. Etter stortingsvalg gis kontroll- og konstitusjonskomiteen i oppgave å prioritere rekkefølge på behandling i Stortinget og eventuelle ytterligere behov for høringer og/eller justeringer av forarbeider før Stortinget får saken til endelig behandling i plenum.

• Siste hverdag i mai i det tredje året i valgperioden: Frist for endelig behandling i Stortinget.

Komiteen ser at en slik prosedyre vil kreve mer både av forslagsstillere, stortingsgruppene og kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen mener imidlertid at dette i større grad enn utvalgets forslag vil bidra til å sikre en grundig prosess, bedre utredning og mer gjennomtenkte endringer av Grunnloven.

Komiteens ramme for prosedyren vil kreve mindre omfattende endringer i Grunnloven enn utvalgets forslag, og det er kun behov for å fremskynde fristen for å fremsette grunnlovsforslag med én sesjon.

Som følge av forslaget til ny prosedyre må Grunnloven § 121 endres slik at det fremgår at grunnlovsforslag skal fremsettes på det første eller annet storting etter nytt valg og kunngjøres ved trykken i det tredje storting.

Komiteen mener de øvrige saksbehandlingsreglene, krav til utredninger, høringer, frister mv., kan tas inn i Stortingets forretningsorden. Komiteen vektlegger at man på den måten også unngår at saksbehandlingsreglene blir rettslige krav som kan påberopes av noen som ønsker å utfordre gyldigheten av grunnlovsforslag.

Komiteens medlemmer fra Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til utvalgets intensjon om at en ny grunnlovsprosedyre skal bidra til mer gjennomarbeidede forslag, med grundigere forarbeider og klarere politiske føringer som velgerne kan forholde seg til når de skal ta stilling til fremsatte grunnlovsforslag. Disse medlemmer mener intensjonen er god, men at utvalgets innstilling ikke tar tilstrekkelig hensyn til mindretallsvernet når det foreslås at forslag uten en tredjedels støtte skal stanses allerede ved førstegangsbehandling i Stortinget. Disse medlemmer påpeker at mindretallsvern er et viktig demokratisk prinsipp, som sikrer et sunt meningsmangfold. Disse medlemmer vil derfor advare mot en «siling» i stortingsbehandlingen av grunnlovsforslag, og mener at det også i grunnlovssaker må legges til rette for at små partier, representanter for lister, samt nye representanter skal ha mulighet til få behandlet grunnlovsforslag.