Sammendrag

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet i hele landet også i dårligere tider.

Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og internasjonale finansmarkeder. Etter kraftig gjeninnhenting i årene etter pandemien, har veksten i norsk økonomi dempet seg den siste tiden. Den registrerte arbeidsledigheten er fortsatt lav, og sysselsettingen og aktiviteten i næringslivet er høy. Prisveksten er på vei ned, men ligger fortsatt over inflasjonsmålet til Norges Bank.

Risiko og lønnsomhet i bankene

Boligprisene i Norge er stadig på historisk høye nivåer. Utviklingen i husholdningenes gjeld henger tett sammen med boligprisutviklingen, og de to størrelsene kan gjensidig forsterke hverandre. De siste årene har det vært en jevn nedgang i husholdningenes kredittvekst, noe som har ført til en utflating i husholdningenes gjeld som andel av deres disponible inntekt (gjeldsbelastningen). Samtidig er gjeldsbelastningen på et høyt nivå, både historisk og sammenlignet med andre land. Norges Bank og Finanstilsynet har i flere år trukket frem høye eiendomspriser og høy gjeldsbelastning som viktige sårbarheter i det norske finansielle systemet. IMF og OECD peker på det samme i sine publikasjoner.

Antall konkurser har økt noe den siste tiden, men var i 2023 likevel lavere enn i både 2018 og 2019. Lån med pant i næringseiendom står for nesten halvparten av bankenes utlån til bedrifter, og er historisk det segmentet som har gitt de største utlånstapene. Utviklingen i næringseiendomsprisene utgjør derfor en betydelig sårbarhet.

Næringseiendomsprisene har falt med om lag 20 pst. siden våren 2022. Prisnedgangen er blitt dempet av et sterkt leiemarked og inflasjonsjusteringer av leiekontrakter, samtidig som antallet omsatte eiendommer har falt markert og bidratt til økt usikkerhet om verdsetting. Det er risiko for at næringseiendomsprisene faller videre.

Bankenes lønnsomhet var høyere i 2023 enn de to foregående årene. Det samlede resultatet før skatt for samtlige norske banker var 23 pst. høyere i 2023 enn året før. Resultatforbedringen innebar en økning i samlet egenkapitalavkastning fra 11,8 pst. i 2022 til 14 pst. i 2023. Forbedringen skyldes i hovedsak høyere netto renteinntekter enn året før.

Motstandskraft og regulering

Reguleringen er bl.a. ment å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av finanssystemet. Utlånsforskriften skal bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld, og færre husholdninger tar i dag opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi enn tidligere. Det er videre viktig at bankene holder tilstrekkelige kapitalbuffere for å motstå fremtidige tilbakeslag med økte tap, slik at bankene kan opprettholde utlånstilbudet også i urolige tider. Styrkingen av norske bankers soliditet de siste årene tilsier at deres evne til å håndtere et eventuelt tilbakeslag i norsk økonomi har blitt noe bedre. Norske banker er relativt solide også sammenlignet med banker i andre land i Europa.

En god innskuddsgarantiordning gir bankkundene trygghet for sine innskudd også i urolige tider, og bidrar til at innskudd er en stabil finansieringskilde for bankene. Den norske innskuddsgarantien gjelder generelt innskudd opptil 2 mill. kroner per kunde per bank, og det er en ubegrenset garanti i inntil 12 måneder for visse typer innskudd.

Regjeringen er opptatt av å bruke handlingsrommet i EØS-reglene til å fastsette krav ut fra nasjonale markedsforhold og prioriteringer, samtidig som regelverket bør være mest mulig oppdatert. Viktige kommende regelverksendringer er den såkalte bankpakken 2021 (CRR3/CRD6), som bl.a. vil gi bedre konkurransevilkår for mindre banker gjennom en ny og mer risikofølsom metode for å beregne kapitalkrav, og en forordning om digital operasjonell risiko (DORA), som vil gi mer omfattende og detaljerte krav til sikkerhet og beredskap i finanssektoren.

Kostnader ved finansiell ustabilitet og finanskriser

Finans- og bankkriser gir ofte dypere og mer langvarige tilbakeslag enn andre økonomiske kriser. En stor andel av slike kriser gjennom historien har bygget seg opp gjennom høy kredittvekst og kraftige prisøkninger på verdipapirer og formuesobjekter, herunder eiendom. Hverken finanskrisen i 2007–2009 eller koronapandemien har testet motstandsdyktigheten til finanssystemet eller makrotilsynsrammeverket på samme måte som bankkrisen i 1988–1993. Krav til soliditet, likviditet og utlånspraksis og regelverket for krisehåndtering av banker kan redusere faren for finans- og bankkriser, og konsekvensene det kan ha for realøkonomien.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Miljøpartiet De Grønne og Kristelig Folkeparti viser til at det er en norsk banktradisjon at bankene ikke skal være både eiere i og långivere til næringslivet. Disse medlemmer viser imidlertid til at det ikke er noen kvantitativ begrensning på hva banker kan holde av risikable, private rentepapirer eller derivater. De fleste norske banker har rentepapirer, som blant annet fungerer som likviditetsbuffere. En stor del av norske bankers tap under finanskrisen kom fra rentepapirer som falt i verdi. En bank som DNB har også en betydelig derivatportefølje. Norske regler er altså ikke til hinder for at en bank kan ha en utstrakt verdipapirvirksomhet. Større norske banker driver også virksomhet som likner på investeringsbankvirksomhet. Bankene bistår kunder ved utstedelse av rentepapirer og handler aktivt på vegne av seg selv og kunder.

Disse medlemmer understreker at vi ikke har noen garanti for at bankene i fremtiden ikke vil ta større risiko i verdipapirer eller derivater. I så fall kan en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet være uheldig for finansiell stabilitet. Et knapt mindretall i Finanskriseutvalget, bestående av Randi Flesland, Jon M. Hippe, Thore Johnsen, Tore Lindholt, Stein Reegård, Bent Sofus Tranøy og Karen Helene Ulltveit-Moe, anbefalte at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten bør avgrenses ytterligere ut over det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som ytterligere reduserer bankenes adgang til å ta risiko utenfor kjernevirksomheten.»

Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet de Grønne stemte for dette forslaget i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2021.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet de Grønne stemte for dette forslaget i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2021.

Disse medlemmer viser til at bolig i løpet av de siste tiårene har gått fra å være et velferdsgode til å i større grad bli et spekulasjonsobjekt. Vi ser tydelig konsekvensene av å ha overlatt all styring av boligsektoren til markedet. Boligmarkedet øker de økonomiske forskjellene i samfunnet og har bidratt til en gjeldsgrad som er en trussel mot den finansielle stabiliteten og for økonomien til mange mennesker.

Disse medlemmer viser til at gjeldsbetjeningsgraden aldri har vært høyere enn den er nå, ikke engang under bankkrisen på 1980-tallet eller finanskrisen i 2008. Gjelden til norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntekten.

Disse medlemmer viser til at norske husholdninger har mye gjeld, som gjør at en forholdsvis stor andel av deres inntekter går til å betjene renter og avdrag. Disse medlemmer peker på at dette øker risikoen for at husholdningene må stramme inn på konsumet ved høyere rente eller ved et plutselig inntektsbortfall.

Disse medlemmer viser til at i Norge har de aller fleste flytende rente på lånene sine, mens det i andre land ofte er mer vanlig med fastrente. Flytende rente innebærer at renteendringer slår raskt ut i lånekostnadene.

Disse medlemmer viser til at selv om regjeringen beskriver problemene med økt husholdningsgjeld og galopperende boligpriser over lang tid, skorter det på tiltak for å bøte på det.

Disse medlemmer viser til at det er to måter for myndighetene å regulere kreditt på – gjennom pris, dvs. rentesetting, og gjennom mengde, dvs. gjennom utlånsforskrift eller andre former for kvantumsbegrensninger. Disse medlemmer peker på at regulering av mengden kreditt kan dempe behovet for å øke styringsrenten i en situasjon med høyt aktivitetspress i økonomien. Disse medlemmer viser til at blant annet IMF har anbefalt Norge å vurdere å stramme inn boliglånsreguleringen. Disse medlemmer er enig i dette, men det må gjøres på en måte som skjermer førstegangskjøpere. I tillegg har IMF advart mot den høye risikoen i markedet for næringseiendom – denne kan også dempes gjennom kredittregulering. Disse medlemmer mener det er avgjørende at en innskjerping i utlånspraksisen ikke bare skjer ved renteøkninger, da dette rammer de mest sårbare låntakerne hardest, og i seg selv kan utgjøre en systemisk risiko. Også av denne grunn kan det være mer hensiktsmessig å regulere mengden enn prisen på boliglånene.

Disse medlemmer mener det trengs både kortsiktige og langsiktige grep for en bedre kredittregulering. På kort sikt må vi få regulert de utlånene til eiendom som er minst nødvendige og driver prisene opp. Bankenes totale utlån til eiendom må begrenses, uten at førstegangskjøpere får mindre tilgang til lån – gjennom differensierte egenkapitalkrav i boliglånsforskriften, eller på annet vis dersom det er mer hensiktsmessig. På lengre sikt trengs det en gjennomgang av kredittreguleringen for å sørge for en bedre samfunnsøkonomisk allokering av kreditt, der mindre bør gå til spekulasjon, bolig og næringseiendom og mer f.eks. til produktive grønne næringer. Også her må førstegangskjøpernes interesser sikres.

Disse medlemmer viser til at det kan være et godt tiltak at utlånsforskriften stimulerer til økt bruk av fastrente, både for å skjerme husholdninger mot risikoen for renteoppgang og redusere den systemiske risikoen forbundet med det høye gjeldsnivået.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen så snart som mulig foreslå kredittregulering som sørger for at bankenes totale utlån til bolig begrenses, samtidig som førstegangskjøpernes andel av totale nye boliglån øker.»

«Stortinget ber regjeringen utrede virkemidler for å endre sammensetningen av bankenes kreditt på sikt, slik at en mindre andel går til bolig og næringseiendom og en større andel til annen næring, og komme tilbake til Stortinget med forslag om dette i Finansmarkedsmeldingen 2025.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere tiltak som legger til rette for økt bruk av fastrente på boliglån.»

Disse medlemmer mener vi fortsatt ikke er i mål med å bedre konkurransen i bankmarkedet. Bankenes overskudd alene viser at banktjenestene kunne vært enda billigere enn de er i dag. Disse medlemmer viser til at norske banker går med store milliardoverskudd. Disse medlemmer viser til at blant annet Forbrukerrådet har dokumentert at flere banker øker boligutlånsrenta raskere enn innskuddsrenten, og at dette gir store overskudd til bankene.

Disse medlemmer mener det er urovekkende at norske banker synes å benytte situasjonen med kraftig prisvekst og økende styringsrente til å øke sin inntjening ytterligere, på bekostning av vanlige låntakere og småsparere. Disse medlemmer viser til at dette tyder på at bankene opererer i et marked med svak konkurranse, og at det trengs tiltak fra myndighetene for å begrense bankenes rentemarginer og urimelig store overskudd.

Disse medlemmer viser til at det er behov for flere tiltak for å regulere bankmarkedet til det beste for forbrukerne. Disse medlemmer viser til at Finanstilsynets rapport peker på at det de siste årene er lagt fram flere reguleringsforslag på finansområdet som vil være av betydning for forbrukervernet, men som dessverre ikke er ferdigbehandlet og dermed heller ikke innført i norsk lov. Disse medlemmer mener disse tiltakene bør innføres snarest. Disse medlemmer vil særlig fremheve følgende tiltak som Forbrukerrådet mener er gryteklare og der høring allerede er avholdt:

• Obligatorisk tilknytning til utenrettslig tvisteløsningsordning.

• Tilleggsfordeler ved kredittopptak.

• Forbud mot returprovisjoner.

• Ny inkassolov.

Disse medlemmer vil trekke fram Finanstilsynets oppdrag om å utrede koblingssalg (produktpakker) som spesielt viktig for å regulere bankmarkedet til forbrukernes beste. Disse medlemmer viser til at Forbrukerrådet mener produktpakker og koblingssalg er et stort problem for konkurransen i finansmarkedene, og at det er avgjørende at Finanstilsynet får et klarere ansvar enn i dag for å følge opp hvordan selskapene utformer produktene som tilbys i forbrukermarkedet, slik at de er lovlig og forsvarlig utformet og ikke til hinder for konkurranse.

Disse medlemmer viser til at Forbrukerrådet i fjor høst analyserte hvor lang tid bankene bruker på å justere renta i etterkant av rentejusteringen til Norges Bank. Analysen viste at bankene vanligvis bruker fire arbeidsdager på å øke renta på nye boliglån. På innskuddsrenta bruker bankene i snitt 34 dager.

Disse medlemmer vil også utfordre påstanden om at det er lett å bytte bank, og viser til at Forbrukerrådet har funnet ut at for at kunden kan få tilbud om et boliglån, krever bankene ofte at du samtidig:

• setter penger på en innskuddskonto, hvor renten ofte er lavere enn lånerenten, og/eller

• at du flytter over lønnskontoen, hvor betalingstransaksjonene kan være gebyrbelagt, og/eller

• at du oppretter «spareavtale», hvor du investerer i fondsprodukter, og gjerne

• at du kjøper en eller flere forsikringsprodukter

Disse medlemmer viser til at i Finansportalen i mai 2023 var kun 25 pst. av boliglånene mulig å få uten krav om en eller flere tilleggstjenester.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2024 komme med forslag til regelendringer for å innføre en maksimal rentedifferanse mellom innskudds- og utlånsrenter.»

Disse medlemmer viser til den finansielle uroen i kjølvannet av kollapsen av Silicon Valley Bank og synliggjøringen av renterisiko som et aktuelt problem for finansiell stabilitet. Selv om regjeringen understreker at norsk finansregulering gjennomgående behandler lik risiko likt, må vi være på vakt mot den systemiske risikoen denne renterisikoen medfører for norsk finansnæring, både direkte og gjennom sammenkobling med de globale finansmarkedene.

Disse medlemmer viser til at Norges Bank trekker fram høy gjeld i husholdningene som den viktigste sårbarheten i det norske finanssystemet. Disse medlemmer viser til at bankenes utlån i hovedsak går til eiendom. Disse medlemmer viser til at en hovedårsak til at kreditten allokeres slik, er at å gi lån med pant i fast eiendom er det som er bedriftsøkonomisk mest lønnsomt for de private bankene. Det er likevel langt fra samfunnsøkonomisk optimalt. Det bidrar til problemene med høy gjeld, høye boligpriser og finansiell ustabilitet– en slags «økonomisk forurensning».

Disse medlemmer peker på at ny kreditt er ny kjøpekraft i økonomien, som i betydelig større grad bør kanaliseres i retning av nye, grønne næringsprosjekter. Disse medlemmer mener dette problemet må belyses og kartlegges, slik at vi kan få et kredittvesen som i størst mulig grad støtter opp under samfunnets økonomiske mål.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede i hvilken grad bankenes kredittgivning er samfunnsøkonomisk gunstig, og vurdere hvordan kredittregulering kan gjøre allokeringen av kreditt mer effektiv med sikte på å nå særlig målene i Parisavtalen og ellers støtte realøkonomien.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at erfaringer fra finanskrisen i 2008 tilsier at utenlandske banker i stor grad velger å trekke seg ut fra fremmedmarkeder i en krisesituasjon. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig stor andel av det innenlandske bankmarkedet betjenes av banker hjemmehørende i Norge. I motsatt tilfelle kan konsekvensene av f.eks. en global finanskrise bli svært mye mer alvorlige for Norge enn de ellers ville ha blitt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et utvalg som skal vurdere hvordan man kan øke markedsandelene til banker og finansinstitusjoner hjemmehørende i Norge, og komme tilbake til Stortinget med vurderingen i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2025.»

Disse medlemmer peker på at obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) står for om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Dette innebærer at utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Disse medlemmer er bekymret for at kombinasjonen av høy boligprisvekst over tid sammen med historisk høy gjeldsgrad i husholdningene utgjør en risiko for finansiell stabilitet.

Disse medlemmer viser til at det i meldingen påpekes at fremveksten av OMF innebærer nye sårbarheter, fordi utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter samt på grunn av krysseierskap der bankene eier hverandres OMF, noe som gir systemisk sårbarhet dersom flere banker vil selge OMF samtidig, og mulige forsterkede virkninger gjennom tilbakeslag i boligmarkedet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem tiltak for å redusere den systemiske risikoen forbundet med bankfinansiering gjennom obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), den underliggende avhengigheten av utviklingen i boligmarkedet, samt krysseierskap til OMF i banksektoren.»

Disse medlemmer er bekymret for at flere av ordningene under koronapandemien ikke i tilstrekkelig grad virket etter hensikten, og at enkeltaktører nøt store økonomiske fordeler av krisepolitikken. I en eventuell fremtidig krise av lignende art bør Norge ha en finansiell beredskap i de offentlige finansinstitusjonene til å yte kreditt, og også til å sørge for betydelig raskere utbetaling til dagpengemottakere og andre stønadsmottakere.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at Norge har beredskap i offentlige finansinstitusjoner til å umiddelbart yte kreditt til næringslivet i en akutt økonomisk krise.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker seg at Finanstilsynet innen 23. august 2024 skal gi Finansdepartementet råd om innrettingen av utlånsforskriften etter 31. desember 2024 og tolker dette som at det legges opp til en videreføring av den angivelig midlertidige forskriften også etter 1. januar 2025. Disse medlemmer støtter ikke en videreføring av utlånsforskriften og mener derfor det ikke er grunn til å avvente en slik vurdering.

Disse medlemmer mener forskriften fungerte etter hensikten i situasjonen den ble etablert, men er nå for lite fleksibel for blant andre unge mennesker med betjeningsevne. Disse medlemmer viser til at egenandelskravet er urettferdig fordi det skaper et boligklasseskille, der barn med foreldre som har vært med på prisveksten i f.eks. Oslo, har råd til å kjøpe bolig, mens andre må leie.

Både rentenivå, endringer i finansavtaleloven om bankenes opplysningsplikt, kredittvurdering, avslagsplikt og ansvar ved ikke å følge opp regelverket innebærer en helt annen situasjon nå enn ved forskriftens innføring. Det observeres videre lansering av forskjellige alternative boligmodeller som alle har det til felles at de representerer alternative finansieringsformer motivert av behovet for å omgå nettopp utlånsforskriften. Dette er en uheldig utvikling, også for boligkjøperne, da det må legges til grunn at slike alternative finansieringsformer vil være dyrere enn ordinære lån via banker. Disse medlemmer mener bankene fullt ut er i stand til å vurdere låntakernes evne til å betjene sine lån, og at utlånsforskriften ikke lenger tjener hensikten og bør fjernes.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen uten ugrunnet opphold avvikle utlånsforskriften.»