Når forvaltningen ikke følger Sivilombudets uttalelse

Noen ganger velger forvaltningen likevel å ikke følge ombudets uttalelse.

I sak 2021/109 uttalte Sivilombudet at Nav hadde praktisert regelverket om foreldrepenger feil. En far mistet 67 dager med foreldrepenger fordi han søkte etter at mors permisjon var over. Han klaget til Sivilombudet. Ombudet undersøkte saken, og la til grunn at foreldrepengene ikke skulle ha blitt avkortet. Reglene i folketrygdloven om at foreldrepengene skal tas ut sammenhengende, medfører ikke et krav om at far må søke om utsatt frist før mors siste dag med stønad. Nav ble bedt om å vurdere saken på nytt. Etter en fornyet vurdering kom Nav til at de var uenige med ombudet, og omgjorde derfor ikke saken til klageren. Sivilombudet har anbefalt søksmål i denne saken, noe som også betyr at klageren får dekket sine sakskostnader ved en eventuell domstolsbehandling.

I sak 2020/766 kritiserte Sivilombudet en instruks som Justis- og beredskapsdepartementet ga UDI i mars 2020 om hvordan lovbestemmelsen om permanent oppholdstillatelse skulle tolkes i saker der søker er flyktning. Instruksen hadde betydning for rundt 1 400 søknader om oppholdstillatelse fra flyktninger fra Somalia (Somaliaporteføljen), og ble gjort gjeldende også for allerede innkomne søknader.

Sivilombudet kom til at det var begrunnet tvil om departementet ved instruks kunne endre langvarig forvaltningspraksis til ugunst for flyktningene, og at det uansett var tvilsomt at instruksen ble gjort gjeldende for allerede innkomne søknader om instruksen. Ombudet stilte også spørsmål ved om kravene til likebehandling var oppfylt. Ombudet ba på denne bakgrunn departementet vurdere instruksen på nytt. Departementet tok ikke stilling til de spørsmålene som var stilt, men sendte ut på høring et forslag om endring i utlendingsforskriften. I forslaget fastholdt departementet at vilkårene for permanent oppholdstillatelse må være oppfylt på vedtakstidspunktet. Dette betyr at departementet fortsatt ikke har fulgt opp ombudets kritikk i uttalelsen.

Sivilombudets uttalelser kan få stor betydning både for forvaltningens generelle arbeid og for den enkelte klager i saken. Forvaltningen har som følge av ombudets uttalelser en rekke ganger det siste året måttet endre sin praksis og sine rutiner.

Klagere har som følge av ombudets uttalelser i deres sak fått helt konkrete rettigheter som de hadde krav på etter loven.

I et samfunn med en stor grad av rettsliggjøring, og der rettskildebildet blir mer og mer komplisert, er det viktigere enn noen gang at Sivilombudet kan føre kontroll med forvaltningen på en hensiktsmessig måte. Forvaltningen kan i noen tilfeller ha grunner til å fastholde sitt standpunkt i møte med ombudets uttalelser, særlig der det rettslige spørsmålet er tvilsomt, og en endret praksis får store konsekvenser. For mange klagere er ombudet likevel det eneste reelle alternativet for å få vurdert forvaltningens behandling og avgjørelse i deres sak. Å gå til sak for domstolene kan for mange klagere være utfordrende, selv når søksmålet tas ut etter anbefaling fra Sivilombudet og klageren får fri sakførsel. Derfor er det også svært viktig at forvaltningen normalt følger ombudets uttalelser i tråd med Stortingets klare forventning om dette.

Hovedtendenser

Det kom inn 4 032 klager til Sivilombudet i 2021. Antallet innkomne klager har vært stabilt de fire siste årene, men økte kraftig årene før. Alle kan klage til Sivilombudet, og det er en viktig rettssikkerhetsgaranti i det norske samfunnet.

Ombudet behandler flest saker innenfor trygd, helse og familie, justis- og utlendingssaker og plan og bygg. Saker om offentlighet og innsyn prioriteres. Offentlighetens adgang til innsyn i forvaltningen er et av fundamentene for et velfungerende demokrati, for ytringsfriheten og for medienes kontroll med myndighetene. Det er også et saksfelt der Sivilombudet innenfor statlig forvaltning i praksis ofte er eneste klageinstans.

I 2021 har ombudet både opprettet og sluttført flere undersøkelser av eget tiltak enn tidligere. Slike undersøkelser kan føre til kritikk av det aktuelle forvaltningsorganet. Flere forvaltningsorgan som har blitt undersøkt, har gitt tilbakemelding om iverksatte tiltak, som systemforbedring og flere ressurser for å forbedre sitt arbeid. Dermed vil undersøkelsene få betydning for mange klagere.

Ombudet behandler noe færre enkeltklager enn før. Det er særlig et resultat av at ombudet har valgt å behandle færre klager innenfor enkelte sakstyper der det tidligere ble behandlet et stort antall klager. I 2021 har ombudet behandlet færre saker som handler om ansettelser og barnebidrag. Det er to sakstyper der ombudet får inn mange klager, og der det ikke alltid er åpenbart at sakene vil kunne føre til endring for klageren, for eksempel fordi ansettelse allerede var skjedd. Sivilombudet får mange klager på lang saksbehandlingstid og manglende svar fra forvaltningen. I 2021 har ombudet iverksatt flere undersøkelser som angår lang saksbehandlingstid. Ofte har disse sakene sitt utspring i enkeltklager.

I 2021 ser ombudet en økning i antall saker som har ordnet seg for klageren underveis i vår saksbehandling av dem. Særlig i saker om manglende svar i innsynssaker har vi kontaktet forvaltningsorganer per telefon. Ofte har saken løst seg etter ombudets muntlige henvendelse.

I 2021 var det kun 17 prosent av de undersøkte sakene som ikke ga grunnlag for kritikk. Det viser en treffsikkerhet ved utvelgelse av saker. Ombudet har innhentet skriftlig uttalelse fra forvaltningen i færre saker enn tidligere år.

Saksbehandlingstiden hos Sivilombudet har gått jevnt nedover de siste årene. I en del saker er den likevel fortsatt lengre enn ønskelig.

Nye saker i 2021

Saker tatt opp av eget tiltak

I 2021 har ombudet både opprettet og sluttført flere undersøkelser av eget tiltak enn tidligere. I 2021 startet vi opp 22 undersøkelser på eget initiativ. Slike undersøkelser kan strekke seg over flere måneder.

26 eget tiltak-undersøkelser ble avsluttet i 2021.

Utvalgte saksområder

Sivilombudet mottar flest klager om saksbehandlingstid og manglende svar fra forvaltningen. Det er også mange som klager på byggesaker, trygdeytelser og ansettelsessaker, og det har vært en økning i antall klager som gjelder innsyn og offentlighet.

Utvalgte saksområder 2021 – avsluttede saker

Sivilombudet går gjennom alle klager for å ta stilling til om de skal behandles. Sakene fordeler seg i tre hovedkategorier: Saker som realitetsbehandles, saker som vi ikke går videre med av formelle grunner, og saker som ombudet velger å ikke gå videre med (ut fra «sakens art»).

Det er en god del saker som Sivilombudet ikke kan behandle av rent formelle grunner. Den vanligste grunnen er at saken fortsatt er til behandling hos forvaltningen. Sivilombudets kontroll er etterfølgende, det vil si at saken må være avgjort i forvaltningen først. I slike tilfeller informeres klagerne om hva som er rett klageinstans, og om at de kan komme tilbake til Sivilombudet når saken er avgjort i forvaltningen.

Saker som blir realitetsbehandlet

De fleste av de realitetsbehandlede sakene blir vurdert på bakgrunn av de tilsendte dokumentene, og blir ordnet eller avsluttet uten at ombudet finner grunn til å gå videre med dem. De resterende av de realitetsbehandlede klagene blir forelagt for forvaltningen. Det vil si at Sivilombudet innhenter skriftlig uttalelse fra forvaltningsorganet som det klages på.

Andelen saker som har ordnet seg for klageren, har økt enda mer i 2021. Samtidig er det noen færre saker som ender med kritikk eller henstilling. Saker som avsluttes uten kritikk er noe lavere fordi ombudet avslutter flere saker innenfor kategorier der det tidligere ofte har vært grunnlag for kritikk.

Sivilombudet kan også velge å ikke gå videre med en sak. Tallet på slike saker har økt de siste årene, og det er et resultat av prioriteringer. På noen områder med mange enkeltklager har ombudet i økende grad valgt å gå inn med systematiske undersøkelser og tematiske veiledningshefter til forvaltningen. Det er en viktig oppgave for Sivilombudet å jobbe for å gjøre offentlige myndigheter bedre. Ved å løfte konkrete problemstillinger opp på et mer overordnet nivå, kan vi forebygge saksbehandlingsfeil hos forvaltningen.

Kommuner

I 2021 har Sivilombudet behandlet klager på 204 av totalt 356 kommuner. 152 kommuner har ombudet ikke fått klager på.

Saksbehandlingen hos Sivilombudet

Saksbehandlingstiden hos Sivilombudet har gått jevnt nedover de siste årene.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i antall dager

Avsluttede og uavsluttede saker

Planlegging og gjennomføring av besøk under pandemien

Koronapandemien har hatt stor innvirkning på planlegging og gjennomføring av besøk i 2021. I begynnelsen av året var situasjonen fortsatt uoversiktlig, og det rådet høy usikkerhet om nye virusmutasjoner og framdrift i vaksineringen.

Ved starten av året ble det besluttet å gjennomføre en bredere undersøkelse av forholdene for mindreårige i arrest våren 2021. Undersøkelsen omfattet et besøk til Oslo politidistrikt og informasjonsinnhenting fra alle landets politidistrikter. Bakgrunnen for undersøkelsen var at det fra 2018 har vært rapportert en økning i bruk av arrest overfor mindreårige.

Høsten 2021 ble det igjen mulig å gjennomføre besøk ettersom store deler av befolkningen var blitt vaksinert, og samfunnet hadde åpnet opp igjen.

Som følge av denne samfunnsendringen gjennomførte forebyggingsenheten høsten 2021 besøk til flere boliger for mennesker med utviklingshemning i kommunene Hamar og Kristiansand.

Sivilombudet har tilgang til alle nødvendige opplysninger av betydning for forholdene under frihetsberøvelse, og det blir gjort en grundig kartlegging i forkant av hvert besøk.

Stedene forebyggingsenheten besøker, er svært ulike i størrelse, organisering og styring. De store ulikhetene mellom stedene som omfattes av mandatet, betyr at det må jobbes kontinuerlig med utvikling av arbeidsmetodene.

I forkant av besøkene utarbeides tilpassede intervjuguider. Samtalene gjennomføres i løpet av besøket som delvis strukturerte intervjuer med to av forebyggingsenhetens medlemmer til stede. Dette sikrer at informasjonen blir tilstrekkelig dokumentert.

Stedene varsles som hovedregel ikke om dato for besøket. Det informeres vanligvis om at et besøk vil finne sted i løpet av en periode på 2–12 måneder. Dette gjør det mulig å hente inn informasjon fra en rekke kilder i forkant av besøket.

Sentrale kilder i denne fasen er dokumenter fra stedet som skal besøkes, tilsynsmyndigheter, myndighetsorganer og andre relevante instanser.

I 2021 var det flere faktorer som gjorde det nødvendig å foreta individuelle vurderinger om forhåndsvarsling. Én faktor var pandemien, som både la press på bemanningssituasjonen hos de vi besøkte, og førte til behov for ekstra tilrettelegging med tanke på smittevern. En annen viktig grunn til at ombudet valgte å varsle tidspunkt for besøk, var at besøkene gjaldt sykehjem og boliger for mennesker med utviklingshemning. Personer med kognitiv svikt, som demens eller utviklingshemning, kan ha behov for å være forberedt for å kunne føle seg trygge under besøkene.

Forholdene på stedet undersøkes gjennom egne observasjoner, samtaler og gjennomgang av dokumenter.

Forebyggingsenheten prioriterer alltid å gjennomføre private, fortrolige samtaler med dem som er eller kan være fratatt friheten. Ved behov benyttes tolk. Det gjennomføres også samtaler med ansatte, ledelse, helsetjenester og andre relevante parter.

Etter at besøket er gjennomført, utarbeides en rapport. Denne beskriver risikofaktorene som ble avdekket under besøket, og gir konkrete anbefalinger om hvordan risikoen for krenkelser kan reduseres. I analysearbeidet som danner grunnlaget for rapporten, innhentes det ofte mer dokumentasjon for å supplere kildene på viktige områder.

To uker før rapporten skal offentliggjøres, sendes et utkast til stedet som er besøkt. Slik får de en mulighet til å rette opp feil og misforståelser. Den endelige besøksrapporten oversendes stedene, med kopi til ansvarlige departement, direktorat og forvaltningstilsyn.

Stedene som har blitt besøkt, får en frist for å orientere Sivilombudet om hvordan de har fulgt opp anbefalingene i rapporten. Stedets oppfølging publiseres også på Sivilombudets nettside. Enkelte anbefalinger krever begrenset innsats å følge opp, mens andre er krevende. Dette innebærer at oppfølgingen av et besøk noen ganger kan ta lang tid, mens den andre ganger avsluttes relativt raskt.

Bruk av glattcelle for barn – mangelfullt tallgrunnlag

For at en mindreårig skal plasseres på celle eller annet låst rom, må dette være «tvingende nødvendig». Dette gjelder uansett om den mindreårige er pågrepet eller innbrakt. Dersom plassering på celle ikke er tvingende nødvendig, skal den mindreårige tilbakeholdes i et mindre inngripende lokale. Alternativer til plassering på celle skal være vurdert og forsøkt, og vurderingen og konklusjonen skal føres i arrestjournalen. Alternative tiltak skal vurderes og eventuelt forsøkes, og vurderingen og konklusjonen skal føres i arrestjournalen. Dersom den mindreårige plasseres på celle, skal oppholdet være for et kortest mulig tidsrom.

Sivilombudets undersøkelse viste at tall for arrestasjoner av mindreårige i Norge fremdeles er usikre. Tallene i Politidirektoratets årsrapporter om arrestforhold samsvarte i flere tilfeller ikke med tall politidistriktene rapporterte direkte til Sivilombudet.

For eksempel satt det ifølge Politidirektoratets årsrapporter ingen mindreårige på celle i Vest politidistrikt i 2019 og kun ett barn på celle i 2020. Tall hentet inn direkte fra Vest politidistrikt, tilsa at elleve mindreårige var plassert på celle i 2019 og ni i 2020.

Årsakene til avvikene er ikke undersøkt, men det framstår klart at det fremdeles ikke finnes god nok statistikk over arrestasjoner av mindreårige i Norge. Dette er kritikkverdig og var ett av forholdene Sivilombudet fulgte opp med Justis- og beredskapsdepartementet i etterkant av besøket.

Av de totalt 204 mindreårige som ble framstilt for arrest i Oslo politidistrikt i 2020, ble 170 plassert på celle i arresten. Tilgjengelige tall fra de siste årene kunne tyde på at terskelen for plassering av mindreårige på celle var lavere i Oslo enn ellers i landet, da andelen som ble plassert på celle av de som totalt ble pågrepet, framstod betydelig høyere enn i øvrige politidistrikter. Dette var det imidlertid ikke mulig å slå fast sikkert på grunn av ulikheter i distriktenes innrapportering til Politidirektoratet.

Manglende alternativer til glattcelle for barn i arrest

Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) anbefaler at mindreårige ikke settes i ordinære politiceller, men i barnevennlige omgivelser. Også FNs spesialrapportør mot tortur har understreket at barn som er pågrepet, må plasseres i barnevennlige omgivelser.

Barns behov for tilrettelegging og tilpasning er også bakgrunnen for det strenge vilkåret om at det må være «tvingende nødvendig» dersom en mindreårig settes på celle eller i et annet låst rom.

Informasjon som ble hentet inn fra alle landets politidistrikter, avdekket imidlertid at det i praksis er få reelle alternativer til glattcelle når barn settes i arrest. Ingen politidistrikter rapporterte til Sivilombudet at de har tilrettelagte rom som alternativ til celle for mindreårige som er pågrepet eller innbrakt, og som blir holdt tilbake over noe tid.

Det er en klar risiko for at vilkåret «tvingende nødvendig» ikke blir vurdert, når det i praksis ikke finnes alternativer til celle for mindreårige. Dette bar også den skriftlige dokumentasjonen preg av. I flertallet av loggføringene vi gjennomgikk fra alle landets politidistrikter, var det brukt standardiserte fraser som «sakens alvorlighet» eller «øvrige omstendigheter», eller at annen plassering var «vurdert, men ikke funnet hensiktsmessig» som begrunnelse for å plassere en mindreårig på celle.

I enkelte tilfeller var det ikke loggført noen vurderinger av alternativer til celle.

Bruk av glattceller for barn

I Norge gjelder ingen spesielle krav til hvordan utformingen skal være av celler eller andre rom for barn og unge som blir satt i politiarrest. Norske politiceller er utformet som glattceller, helt uten møbler, i betong og nesten alltid uten mulighet til å se ut. Uavhengig av alder opplever mange et opphold i en slik glattcelle som belastende.

Sivilombudet ser behov for reguleringer på dette feltet for å sikre trygge og barnevennlige omgivelser for barn som pågripes eller innbringes til politiarrest, i tråd med anbefalinger fra Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT).

Besøket til Oslo sentralarrest, innsamlingen av data fra alle landets politidistrikter og tidligere besøk til politiarrester under forebyggingsmandatet viser at svært få politidistrikter har gjort endringer for å tilrettelegge celler for mindreårige. I de få tilfellene der dette er gjort, er tilpasningene svært begrenset, og cellene har fremdeles karakter av å være glattceller.

I lys av skadepotensialet som ligger i bruk av glattcelle, spesielt for barn, er dette kritikkverdig. Glattceller er ikke barnevennlige og skaper ikke nødvendig trygghet, og barn bør derfor ikke plasseres i slike celler.

Risiko for isolasjon

De alvorlige skadevirkningene av isolasjon er kjent, og det er krav om at det skal settes inn tiltak for å hindre isolasjon og avhjelpe konsekvensene av opphold i politiets arrest. På bakgrunn av barns særlige behov for oppfølging og trygghet er kravene til oppfølgning av mindreårige enda strengere. Barn skal holdes atskilt fra voksne arrestanter, og menneskelig kontakt må sikres av ansatte. Kravet er derfor at mindreårige i politiarrest «til enhver tid» skal ha mulighet til å ha samvær med ansatte fra arresten eller noen som jobber i helse- og omsorgstjenesten eller barnevernet, og som befinner seg i lokalene.

Gjennomgangen av arrestjournaler for alle mindreårige som ble satt i arrest i perioden januar–mai 2021, viste at ingen av de mindreårige som satt på celle i Oslo sentralarrest i denne perioden, hadde mulighet til samvær med voksne i det omfanget som regelverket forutsetter. Det var heller ikke dokumentert at dette var tilbudt.

I samme periode var gjennomsnittlig «sittetid» i arrest for mindreårige i Oslo sentralarrest 14 timer. De som ble innsatt på kvelden, måtte med få unntak overnatte i arresten. For mange barn vil det være ekstra belastende å være i arresten over natten. Det ble gjennomført få avhør om kvelden, og dette så ut til å bidra til at mindreårige var i arresten til neste dag. Når barn fratas friheten, skal det skje over et kortest mulig tidsrom. Tidspunktet for innsettelse i arrest for flere av de mindreårige tilsa etter Sivilombudets vurdering at det er mulig å redusere den gjennomsnittlige sittetiden ved å gjennomføre flere avhør på kveldstid.

Manglende tilpasninger ved arrest av barn

God informasjon er viktig i en stressende og vanskelig situasjon. Barn og unge som blir fratatt friheten, har krav på god og tilpasset informasjon fra de blir tatt hånd om av politiet, til de blir løslatt eller overført til et fengsel eller et annet sted.

Risikoen for krenkelser er stor i de første timene av en frihetsberøvelse, og FNs barnekonvensjon krever at barn som mistenkes for en straffbar handling, informeres umiddelbart og direkte om mistanken mot seg og om retten til juridisk bistand i saken. Informasjonen må tilpasses barnets alder og modenhet og gis både skriftlig og muntlig. Det er avgjørende at informasjonen formidles på en enkel, ikke-teknisk måte, med et språk den mindreårige forstår, om nødvendig med tolk.

Dette er viktig både for å gjøre oppholdet minst mulig belastende i seg selv og for å skape trygghet under avhør.

Barn som plasseres i arrest i Oslo, får ofte ikke god nok informasjon om rettighetene sine. Skrivene som deles ut når noen settes i arresten, var de samme for voksne og mindreårige. De var utformet i et formelt, lite tilgjengelig språk og manglet informasjon om barns særlige rettigheter, for eksempel retten de har til å ha samvær med en voksen ansatt under hele oppholdet. Dette er ikke i tråd med anbefalinger fra Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT), som understreker at informasjonen må tilpasses barnets alder og modenhet og gis både skriftlig og muntlig.

Det er også viktig at informasjonen formidles muntlig på en god og forståelig måte. Funnene viste stor variasjon i hvordan mindreårige fikk formidlet muntlig informasjon i forbindelse med pågripelse, innsettelse og avhør og under oppholdet på cellen. Intervjuer og gjennomgang av dokumentasjon og lydopptak fra avhør viste at noen var gode til å formidle informasjonen og la vekt på å undersøke om den mindreårige hadde forstått. Andre gikk gjennom rettighetene raskt og rutinemessig uten å sjekke om informasjonen var forstått.

Behov for nasjonale tiltak

Undersøkelsen av forholdene for barn i arrest avdekket et klart behov for nasjonale tiltak for å sikre ivaretakelsen av barn som plasseres i arrest.

I en situasjon der bruken av arrest for barn øker, blir dette særlig viktig. Sivilombudet fulgte derfor opp flere av funnene med Justis- og beredskapsdepartementet. I et brev ble departementet blant annet bedt om å gjøre rede for hvordan disse utfordringene vil bli fulgt opp:

Kvalitetssikrede nasjonale tall

Det er behov for en pålitelig nasjonal oversikt som gjør det mulig for både lokale og sentrale myndigheter å følge opp bruken av arrest overfor mindreårige. Departementet ble bedt om å gi ombudet en orientering om hvordan dette vil sikres.

Trygge og barnevennlige omgivelser når barn settes i arrest

Departementet ble bedt om å redegjøre for hvordan sentrale myndigheter kan sikre trygge og barnevennlige omgivelser for barn som pågripes eller innbringes til politiarrest. Politiet bør ha arrestlokaler med egnede alternativer til plassering på glattcelle og tilrettelagte rom som ivaretar barns behov for trygghet i samsvar med menneskerettslige standarder.

Informasjon tilpasset alder og modenhet

Videre understreket vi at mindreårige som pågripes og settes i arrest, bør få informasjon som er lett å forstå og tilpasset deres alder og modenhet. Funnene viste at det er behov for å få på plass standardisert informasjonsmateriell som er tilpasset barn og i tråd med menneskerettslige standarder, og vi ba departementet redegjøre for hvordan dette vil sikres.

Regelverk tilpasset barns behov og barnets beste

Straffeprosessloven, politiloven og tilhørende regelverk skal tolkes og anvendes i lys av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon. Sivilombudets undersøkelse synliggjorde at lov- og instruksverket på enkelte viktige områder ikke reflekterer barns grunnleggende rettigheter. Det er derfor behov for at departementet ser nærmere på hvordan regelverket skal sikre barns rett til å bli hørt, barns rett til offentlig oppnevnt forsvarer og barns særlige vern mot inngripende maktbruk.

Justis- og beredskapsdepartementet er bedt om å svare Sivilombudet våren 2022, og vi vil følge opp disse og øvrige punkter i dialogen vår med departementet.

Forebyggingsmandatet og kommunale helse- og omsorgstjenester

Fengsler, politiarrester, utlendingsinternat og lukkede sengeposter i psykisk helsevern er alle steder som åpenbart faller inn under forebyggingsmandatet. Dette er steder der det enkelt kan slås fast at personer er fratatt friheten. Forebyggingsmandatet omfatter imidlertid alle steder en person ikke kan forlate av egen fri vilje, eller steder der man mistenker at personer kan være utsatt for slike bevegelsesbegrensninger. Selv om det ikke er fattet et formelt vedtak om frihetsberøvelse, kan noen være underlagt så omfattende begrensninger at det i praksis foreligger en frihetsberøvelse.

Også kortvarig tilbakeholdelse der tiltaket involverer inngripende tvangsmiddelbruk, kan utgjøre en frihetsberøvelse.

På sykehjem kan det i noen tilfeller fattes vedtak om innleggelse eller tilbakeholdelse mot pasientens vilje. Det kan også brukes tvang for å gi nødvendig helsehjelp til personer uten samtykkekompetanse som motsetter seg helsehjelpen. Det finnes ingen særskilt hjemmel for å tvangsplassere mennesker med utviklingshemning, og ingen kan tvangsplasseres i et bofelleskap. Helse- og omsorgstjenesteloven åpner imidlertid for bruk av tvang og makt som ledd i tjenestetilbudet til utviklingshemmede. I praksis kan beboere på sykehjem og mennesker med utviklingshemning være underlagt omfattende begrensninger i sin livsutfoldelse, som låste dører og bevegelseshindrende tiltak. Det kan også være andre årsaker til at de ikke har en reell frihet til å bestemme hvor og hvordan de vil bo. I noen tilfeller vil bakgrunnen for dette være et lovlig fattet vedtak, men i andre tilfeller er de reelt begrenset uten at det foreligger et vedtak.

På bakgrunn av dette og informasjon fra blant annet bruker- og pårørendeorganisasjoner foretok Sivilombudet høsten 2020 besøk til to sykehjem og til tre boliger for mennesker med utviklingshemning. Rapporter fra disse besøkene ble publisert våren 2021. Høsten 2021 ble det gjennomført ytterligere ni besøk til boliger for mennesker med utviklingshemning i kommunene Hamar og Kristiansand. I løpet av pandemiperioden i 2020 og 2021 ble det dermed gjennomført forebyggingsbesøk til 14 steder i 5 kommuner.

Kommunenes menneskerettighetsansvar – noen risikoområder

Kommunene har ansvar for at alle innbyggere tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. I likhet med alle andre offentlige myndigheter er kommunene forpliktet av menneskerettighetene og har et ansvar for myndighetsutøvelse som griper inn i disse rettighetene.

Mennesker som er fratatt friheten, er avhengige av beskyttelse fra myndighetene for å kunne ivareta rettighetene sine. Terskelen for at handlinger, eller unnlatelser, kan medføre brudd på forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling, er derfor lavere når noen er på et sted der de er fratatt friheten. Flere forhold kan medføre brudd på menneskerettighetene når noen er fratatt friheten, som uforholdsmessig bruk av tvang, manglende beskyttelse mot vold og overgrep eller svikt i behandlings- og omsorgstilbudet.

Beboere med langtidsplass på sykehjem har et stort pleie- og omsorgsbehov som gjør at de er helt avhengig av personalet for å få oppfylt de grunnleggende rettighetene sine. I noen tilfeller kan mangler ved omsorgen og ivaretakelsen av sykehjemsbeboeres grunnleggende behov og rettigheter utgjøre en risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. Også mange mennesker med utviklingshemning er avhengig av tilrettelegging for å utøve selvbestemmelse og leve et godt liv. Samtidig kan mange ha vanskeligheter med å formidle behovene sine og si fra når noe ikke fungerer eller strider mot det de ønsker. Nedsatt kognitiv funksjon vil ofte føre til at mennesker med utviklingshemning uttrykker seg gjennom atferd, og denne atferden kan oppfattes som problematisk av omgivelsene. Historisk har utfordrende atferd i utstrakt grad blitt møtt med tvang.

Selvbestemmelse og medvirkning

Mennesker med utviklingshemning og beboere på sykehjem har som alle andre rett til å bestemme over eget liv. Enhver begrensning i denne grunnleggende retten må ha hjemmel i lov og være nødvendig og forholdsmessig i hvert enkelt tilfelle. Det må etableres effektive ordninger for å hindre misbruk og diskriminering.

For at muligheten for medvirkning og selvbestemmelse skal være reell, må informasjon om rettigheter, klagemuligheter, behandling og andre forhold gis på en forståelig måte som er tilpasset den enkeltes evne til å motta informasjonen. Manglende medvirkning kan blant annet øke bruken av tvang. For mennesker som kan ha vanskeligheter med å utrykke seg, kan denne risikoen være større enn for andre, og det kreves derfor ekstra aktsomhet.

Under besøkene har forebyggingsenheten blant annet sett på hvordan det legges til rette for medvirkning og selvbestemmelse, og hvordan pårørende og verger involveres for å sikre beboeres rettigheter og medvirkning.

Bruk av tvang

En viktig del av den personlige friheten er å kunne bestemme over seg selv og sin egen kropp. Dette omtales gjerne som retten til personlig integritet, og det inkluderer både fysisk og psykisk integritet. Bruk av tvang innebærer inngrep i den enkeltes integritet og utgjør en risiko for nedverdigende og umenneskelig behandling. Menneskerettighetene oppstiller derfor strenge vilkår for bruk av tvang.

Vilkårene for å bruke tvang må være godt kjent hos både de ansatte og ledelsen. Det skal ikke være noen tvil om hvem som har ansvaret for å utforme vedtaket, hvordan det skal utformes, og hvem som skal godkjenne det. Ansatte må også ha solid kunnskap om hvordan tvang skal gjennomføres på en mest mulig skånsom måte, og hvordan tvang best kan forebygges for den enkelte beboer.

Kommunen skal ha en overordnet faglig ansvarlig som skal informeres om alle vedtak om bruk av tvang som fattes overfor mennesker på sykehjem og i boliger for mennesker med utviklingshemning. Dette skal sikre kvalitet, lovlighet og oversikt over tvangsbruken i kommunen

Forebyggingsenheten har sett på om og hvordan tvang brukes på sykehjemmene og overfor mennesker med utviklingshemning, om tvang blir dokumentert, og om den er lovlig. Forebyggingsenheten har også sett på Statsforvalterens rolle ved bruk av tvang. Spesielt gjelder dette mennesker med utviklingshemning, som Statsforvalteren har en viktig rettssikkerhetsfunksjon overfor.

Rett til helsehjelp

Likeverdige helsetjenester er et uttalt mål i nasjonal lovgivning og regjeringens strategier. Retten til likeverdige fysiske og psykiske helsetjenester er også slått fast i flere av menneskerettighetskonvensjonene Norge har sluttet seg til, deriblant artikkel 12 i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, som er gjeldende norsk rett gjennom menneskerettsloven.

Mange beboere på sykehjem og mennesker med utviklingshemning kan ikke forventes å selv kunne si ifra om behov for helsekontroll eller helseoppfølging. De kan blant annet ha vansker med å formidle plager og identifisere tegn eller symptomer på egen sykdom. Dette kan utgjøre en risiko for at behov for helsehjelp ikke oppdages. Svært mange har sammensatte behov og er også avhengig av helsehjelp fra psykisk helsevern.

Beskyttelse mot vold og overgrep

Kommunen skal ha særlig oppmerksomhet rettet mot at pasienter og brukere kan være utsatt for, eller stå i fare for å bli utsatt for, vold eller seksuelle overgrep. Kommunen skal legge til rette for at helse- og omsorgstjenesten blir i stand til å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep.

Beboere på sykehjem og personer med utviklingshemning er spesielt sårbare for krenkelser, vold og overgrep. Krenkelser og vold kan få store konsekvenser for den enkelte beboers livskvalitet og er knyttet til en rekke alvorlige helseutfordringer. Forskning og annen dokumentasjon av hendelser viser at krenkende atferd mot beboere på sykehjem og mennesker med psykisk utviklingshemning også forekommer i Norge.

Personer som jobber med eldre eller personer med utviklingshemning, bør ha kunnskap om hvordan vold og overgrep kan oppdages, rapporteres og håndteres. I både sykehjemmene og boliger for mennesker med utviklingshemning har Sivilombudet undersøkt om det er på plass gode rutiner for å beskytte beboere mot vold, aggresjon og overgrep fra andre beboere og fra ansatte.

Besøk gjennomført i 2021

I løpet av 2021 gjennomførte Sivilombudet besøk til ti steder. Besøksvirksomheten måtte fremdeles begrenses på grunn av pandemien og smittevernregler, spesielt våren 2021.

11.–12. mai besøkte Sivilombudet sentralarresten i Oslo politidistrikt. Formålet var å undersøke hvordan mindreåriges rettigheter ivaretas når de pågripes og plasseres i arrest.

19.–21. oktober besøkte Sivilombudet fem boliger for mennesker med utviklingshemning i Hamar kommune. Forholdene for i alt seks personer på disse stedene ble undersøkt.

16.–18. november besøkte Sivilombudet fire ulike boliger for mennesker med utviklingshemning i Kristiansand kommune. Forholdene for i alt sju personer på disse stedene ble undersøkt.

Sivilombudet besøkte slike boliger for første gang i 2020. Mennesker med utviklingshemning kan være avhengig av mye hjelp og motta helse- og omsorgstjenester fra kommunen som er så inngripende at det tilsvarer frihetsberøvelse. I disse situasjonene kan tvang og makt bli brukt. Mennesker med utviklingshemning kan også oppleve andre begrensninger i muligheten til å bestemme selv, noe som medfører risiko for krenkelser.

Under besøket til bofellesskapene ble det gjennomført samtaler med både ansatte og beboere, mens samtaler med pårørende og verger ble gjennomført via telefon.

Etter hvert besøk offentliggjør Sivilombudet en rapport som beskriver funn og gir anbefalinger for å forebygge tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling. Under følger utdrag fra sammendragene i besøksrapportene som ble publisert i 2021. Rapportene er i sin helhet publisert på Sivilombudets nettsider. Rapportene fra besøkene som ble gjennomført høsten 2021, blir publisert i 2022.

I kapittel 4 i årsmeldingen, gis det en nærmere omtale av de gjennomførte besøkene.

Oppfølging i etterkant av besøksrapport

En viktig del av forebyggingsarbeidet finner sted etter at rapportene er publisert. Alle stedene vi besøker, blir bedt om å gi en skriftlig tilbakemelding om hvordan anbefalingene våre er fulgt opp, innen tre måneder etter at besøksrapporten foreligger.

På bakgrunn av den skriftlige rapporteringen vurderer vi om tiltakene stedene har iverksatt, er tilfredsstillende. All korrespondanse med stedene er offentlig og publiseres fortløpende på nettsidene våre. I løpet av året har Sivilombudet hatt dialog med en rekke institusjoner vi tidligere har besøkt.

Enkelte anbefalinger krever begrenset innsats fra stedene, mens andre er mer krevende å følge opp. Dette innebærer også at forebyggingsenhetens arbeid i etterkant av besøkene kan ta lang tid, mens det andre ganger avsluttes relativt raskt.

Gjennom 2021 har vi hatt dialog med syv steder i etterkant av besøk. Tre av disse var ikke avsluttet ved utgangen av året. Dette inkluderer blant annet oppfølgingen av besøket til Åsgårdstrand sykehjem, som ble gjennomført i 2020. Her har vi etterspurt mer utfyllende informasjon om kommunens oppfølgingsarbeid i kjølvannet av Sivilombudets rapport. Sivilombudet har også bedt Statsforvalteren i Oslo og Viken om en grundigere redegjørelse av sitt forbedringsarbeid i etterkant av besøket til bofellesskap for personer med utviklingshemning i Drammen kommune i 2020.

Noen eksempler på resultater i 2021

Endringer ved alle sykehjem i Nordre Follo

Etter Sivilombudets besøk ved Høyås bo- og rehabiliteringssenter valgte Nordre Follo kommune å legge arbeidet med å følge opp anbefalingene fra Sivilombudet som et eget prosjekt i utviklingsteam helse og mestring. Arbeidet vil omfatte alle sykehjem og omsorgsboliger i kommunen.

Flere av Sivilombudets anbefalinger til Nordre Follo kommune gjaldt manglende dokumentasjon, og kommunen har igangsatt kartlegging av dokumentasjon hos et utvalg pasienter med langtidsvedtak på alle sykehjemmene og omsorgsboligene for å avdekke ulikheter og vurdere tiltak.

Kommunen har styrket arbeidet med å sikre beboernes medvirkning. I arbeidet overfor pårørende oppgir kommunen at de skal utarbeide nytt informasjonsmateriell, og sikre at pårørende alltid kontaktes og kjenner beboerens primærteam.

Kommunen oppgir videre at de jobber med å revidere prosedyrer for forebygging av vold og trusler mot ansatte, og at de utarbeider nye prosedyrer. De beskriver også kompetansehevende tiltak der de vil trekke inn eksterne aktører. Videre skal Høyås bo- og rehabiliteringssenter starte opplæring i metoder for å forebygge og håndtere voldshendelser.

Tiltak for å unngå ulovlig tvangsbruk mot personer med utviklingshemning i Drammen

Etter Sivilombudets besøk til bofellesskap for personer med utviklingshemning i Drammen kommune har kommunen arbeidet systematisk med å gjøre rapportens funn og anbefalinger kjent innad i kommunen og blant kommunepolitikere, berørte beboere, pårørende og verger.

Kommunen har iverksatt flere tiltak for å følge opp anbefalingene i Sivilombudets rapport, som skal innføres i alle tjenestens avdelinger i kommunen. Blant annet har kommunen satt av tid og ressurser i tjenesten for å unngå perioder med ugyldige vedtak om tvang som følge av lang saksbehandlingstid i kommunen eller fordi vedtaket ikke er godkjent av Statsforvalteren. Kommunen arbeider med å øke bevisstheten om dokumentasjonsplikten og har beskrevet konkrete tiltak for å sikre systematikk i opplæringen av ansatte, inkludert opplæring i lovverket om tvang og om forebygging av tvang.

Bedre opplæring ved Jong ungdomshjem

Etter Sivilombudets besøk ved Jong ungdomshjem i 2019 er det gjennomført opplæring i dokumentasjon av tvang for alle ansatte ved ungdomshjemmet.

Bufetat viser til at det etter besøket er tatt grep for å sikre at ungdommenes rett til bevegelsesfrihet fullt ut er forstått av institusjonens ansatte og ungdommene selv. Det vises til at det har blitt presisert overfor alle ansatte og ungdommer at ungdommer ved institusjonen har rett til å bevege seg innenfor og utenfor institusjonen, at denne retten kun begrenses etter konkrete og individuelle vurderinger, og at eventuelle begrensninger alltid skal dokumenteres.

Forbedringer ved Sykehuset Østfold

Sivilombudet besøkte alderspsykiatrisk seksjon og sikkerhetspsykiatriske seksjoner ved Sykehuset Østfold i 2019. Etter rapportene fra besøkene satte sykehuset i gang et større arbeid med kvalitetsforbedring, et prosjekt som omfattet oppfølging av flere av anbefalingene fra Sivilombudet.

Sykehuset har utarbeidet en rekke nye prosedyrer, retningslinjer og maler som ledd i kvalitetsutviklingsarbeidet, og vi har mottatt flere eksempler på disse. En gjennomgang av dokumentene viser at man blant annet har tydeliggjort lovens vilkår når det gjelder bruk av tvangsmidler og hvordan man skal jobbe forebyggende før eventuell bruk av tvangsmidler. I et utkast til prosedyre for bruk av mekaniske tvangsmidler er det presisert at bruken skal vurderes fortløpende av miljøpersonale og ansvarshavende. Dette er viktige presiseringer i lys av funn fra besøket. I prosedyrene for kortvarig fastholding er følgende presisert: «Vedtak om fastholding vil være både fattet og iverksatt i det pasienten tas tak i». Dette er viktig fordi det sikrer at all fysisk maktbruk overfor pasienter vedtaksføres, og at pasientens rettssikkerhet dermed ivaretas bedre.

Utredning av helsetilbudet ved Politiets utlendingsinternat

I mai 2021 sendte Sivilombudet en skriftlig forespørsel til Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om forholdene ved Politiets utlendingsinternat på Trandum.

Bakgrunnen var Sivilombudets bekymring for at forholdene ved utlendingsinternatet ikke var i samsvar ved menneskerettslige krav. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å utrede konsekvenser ved en eventuell omorganisering av helsetilbudet ved internatet. Det opplyste Helse- og omsorgsdepartementet i brev til Sivilombudet 7. juni 2021. Sivilombudet deltok på et innspillsmøte om denne utredningen i Helsedirektoratet 26. oktober 2021.

Justis- og beredskapsdepartementet orienterte i sitt svarbrev om at de blant annet planlegger å revidere gjeldende forskrift om Politiets utlendingsinternat, og at de vil inkludere Sivilombudets vurderinger i dette arbeidet. Ettersom menneskerettighetssituasjonen for de internerte er kritikkverdig, og har vært det over mange år, understreker Sivilombudet at myndighetene også bør gjennomføre umiddelbare endringer på Trandum. Dette bør gjøres for å hindre at praksis ved internatet er i strid med loven, og at de internerte utsettes for risiko for brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Rådgivende utvalg

Sivilombudets forebyggingsenhet har tre årlige møter med rådgivende utvalg, samt løpende dialog ved behov. I 2021 ble to av møtene avholdt digitalt, mens årets siste møte ble holdt i lokalene våre med mulighet for å delta digitalt.

Et sentralt tema for møtene i rådgivende utvalg i 2021 har vært forebyggingsenhetens arbeid med rapporten om bruk av politiarrest overfor barn. Utvalget bidro med innspill i både planleggingsfasen og underveis i arbeidet. Et annet hovedtema har vært gjennomføringen av besøk til sykehjem og boliger for mennesker med utviklingshemning og oppfølgingen av disse besøkene. I tillegg har rådgivende utvalg vært et forum for å presentere høringsinnspill og utveksle kunnskap og informasjon.

Annet formalisert samarbeid

Sivilombudet er representert i det rådgivende utvalget til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som jevnlig tar opp temaer av interesse for ombudet generelt og forebyggingsarbeidet spesielt. I tillegg holder Sivilombudet løpende kontakt med Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Myndighetsdialog og høringsprosesser

Oppfølging av besøksrapport om bruk av arrest overfor barn

Sivilombudets undersøkelse av forholdene for barn som pågripes og bringes inn til arrest, omfattet både et besøk til Oslo politidistrikt og en gjennomgang av informasjon fra alle landets politidistrikter. Undersøkelsen synliggjorde behov for nasjonale tiltak på flere områder for å sikre at barns rettigheter ivaretas fullt ut når de pågripes og settes i arrest. Dette omfattet blant annet mangelen på korrekte nasjonale tall om bruk av arrest overfor barn, behovet for barnevennlige arrestlokaler, barns rett til å bli hørt og barns vern mot inngripende maktbruk. Problemstillingene ble tatt opp i skriftlig dialog med Justis- og beredskapsdepartementet og vil bli fulgt nærmere opp i 2022.

Dokument 4 (2021–2022)

Komiteen viser til at Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet) skal føre kontroll med den offentlige forvaltningen for å hindre urett mot den enkelte eller feil fra forvaltningens side. Sivilombudet skal også bidra til at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene.

I hovedsak skjer dette ved å behandle klager som ombudet mottar fra enkeltpersoner. I forbindelse med ny sivilombudslov som trådte i kraft i 2021, fikk også andre personer som saken kan ha betydning for, anledning til å uttale seg.

I alt kom det inn vel 4 000 klager, noe som er på linje med tidligere år. Komiteen har merket seg at det har vært en økning i antall saker som har ordnet seg for klageren underveis i ombudets behandling av klagen. Dette kan tyde på at ombudet har den nødvendige respekt og autoritet som ombudet må ha for å gjøre jobben det er satt til å gjøre. Komiteen har også registrert at saksbehandlingstiden hos ombudet har gått jevnt nedover de siste årene. Dette er en gledelig utvikling.

Komiteen har merket seg at ombudet i innledningen opplyser at det mottas flere klager enn det er mulig å behandle, og at prioriteringen blir krevende: Det heter:

«I 2021 har vi avsluttet 26 undersøkelser av eget tiltak, betydelig flere enn tidligere år.»

Videre opplyses det:

«I 2021 har ombudet tatt opp 22 saker av eget tiltak. Disse sakene kan imidlertid være omfangsrike og ressurskrevende. Saken om dispensasjoner i strandsonen er et eksempel på det.»

Felles for disse sakene er at de tar for seg et tema eller en problemstilling uten tilknytning til en konkret sak. Dette kan være større systematiske undersøkelser som kan strekke seg over flere måneder. Blant sakene som ble undersøkt, er fengslenes praktisering av telefonkontroll, Politidirektoratets innsynspraksis, kommunenes lange saksbehandlingstid og lang ventetid hos namsmennene i saker om gjeldsordning.

Komiteen har merket seg at i saker tatt opp av eget tiltak, er målet å hindre størst mulig grad av urett og at sakene velges slik at ombudet får mest mulig ut av ressursene som nedlegges. Ombudet prioriterer derfor saker som er rettssikkerhetsmessig viktige, og som gjelder mange personer.

Komiteen har merket seg at Sivilombudet har utarbeidet veiledningshefter til forvaltningen på området hvor det antas å foreligge systemfeil som kan ramme flere borgere. Veiledningene er tenkt å ha en forebyggende effekt slik at det begås færre feil. Komiteen er positiv til slike forebyggende tiltak.

Komiteen har merket seg at en gjenganger i saker som behandles av ombudet, er lang saksbehandlingstid, og at tiltak først settes inn når ombudet tar opp dette med etatene det gjelder. Ofte er saksbehandlingstiden så lang at dette går ut over rettssikkerheten til innbyggerne. Komiteen mener det er svært viktig at saksbehandlingstiden reduseres der hvor dette går på rettssikkerheten løs, og ber ombudet fortsatt følge med på saksbehandlingstiden i slike saker.

Selv om Sivilombudets uttalelser ikke er rettslig bindende for forvaltningen, ligger det en klar forventning om at forvaltningen følger ombudets uttalelser. Komiteen har en rekke ganger presisert at en forventer at dette følges opp. For mange av klagerne er ombudet i praksis den eneste som kan vurdere forvaltningens behandling i deres sak. Som et eksempel på saker kan nevnes tilbakekall av førerrett som følge av bruk av alkohol i helger og ferier. I en sak ombudet tar opp i årsmeldingen, kom ombudet til at Politidirektoratets vurdering av vilkåret om edruelighet i bestemmelsen om tilbakekall var mangelfull. Det var begrunnet tvil om det forelå slik risiko for kjøring i påvirket tilstand som bestemmelsen krever, og dermed om trafikksikkerhetsvilkåret var oppfylt. Ombudet understreket at det at en person med jevne mellomrom er beruset på alkohol, ikke i seg selv skal føre til tilbakekall av førerrett, så lenge vedkommende sørger for at det ikke er risiko for kjøring i påvirket tilstand. Politidirektoratet behandlet saken på nytt og fastholdt at vedtaket var riktig ut fra forholdene på det opprinnelige vedtakstidspunktet.

Komiteen viser til at saken er et eksempel på at forvaltningen ikke fulgte ombudets syn. Saken løste seg likevel fordi klageren på tidspunktet for den nye vurderingen oppfylte lovens krav til edruelighet, og at klageren derfor kunne få førerretten tilbake.

Selv om det er mulig å ta denne typen saker til domstolene, skal det svært mye til før domstolene kan overprøve forvaltningens avgjørelser. I praksis blir derfor forvaltningens avgjørelser stående. Dette gjelder også når ombudet anbefaler søksmål og klageren får fri sakførsel dekket av ombudet. Komiteen vil be om at saker der forvaltningen ikke følger ombudets uttalelser, rapporteres i årsmeldingen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at Sivilombudet i årsmeldingen skriver om hvordan den nye sivilombudsloven har begrenset ombudets rett til innsyn. I årsmeldingen skriver Sivilombudet:

«For å kunne utøve kontrollfunksjonen, er det viktig at Sivilombudet har tilgang til alle relevante saksdokumenter. Det er problematisk å avgrense tilgangen vår til «regjeringsnotater og dokumenter direkte knyttet til disse». Det er ikke nærmere definert hva det innebærer. Det er åpenbart at det vil oppstå tvil rundt det.»

Flertallet viser til Innst. 247 L (2021–2022) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om representantforslag om å gjenopprette Sivilombudets innsynsrett i regjeringens dokumenter, og Stortingets lovvedtak av 19. mai 2022. Med denne endringen vil Sivilombudet igjen ha innsyn i alle dokumenter som er nødvendige for å utføre kontrollen. Flertallet viser også til de begrensninger som gjelder for retten til innsyn, jf. Innst. 247 L (2021–2022) side 3.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet ser det i utgangspunktet som positivt om ombudet har kapasitet til å gjøre generelle undersøkelser som omfatter både statlige organers og kommuners myndighetsutøvelse. Gode grunner kan tale for at et generelt problem kartlegges fremfor å avgi uttalelse i tilsynelatende én enkelt sak. Samtidig er det viktig at ombudet ikke forlater eller nedprioriterer den grunnleggende idé bak denne ombudsordningen. Den har vært et forbilde for mange andre land når det gjelder at den lille kvinne eller mann skal ha et organ å henvende seg til, som kan se nøye på om det er begått urett eller dårlig forvaltningsskikk overfor denne personen. Dette medlem antar at det med det begrensede budsjett ombudet har hvis en sammenligner med andre kontrollorganer, lett vil stå i fare for reelt å nedprioritere denne lille manns eller kvinnes klage når det gjennomføres det som i meldingen omtales som betydelig økning i antallet generelle undersøkelser. Dette medlem ser med uro på at et stort antall klagesaker ikke blir undergitt en grundigere undersøkelse. Dette kommer til syne ved at det opplyses at ca. halvparten av alle klager gjelder plan- og bygningsgrett, mens antallet uttalelser på feltet kun var 13, derav 3 om dispensasjoner i strandsonen.

Det er også viktig at det er enkeltinnbyggernes perspektiv som skal ivaretas av ombudet. Dette medlem har merket seg at ombudet i flere saker har prioritert saker i strandsonen. Det kan være naturlig og viktig fra den enkelte innbyggers perspektiv. Kontrollen med strandsonen generelt, der nasjonale og regionale interesser generelt er satt høyere enn innbyggernes perspektiver, bør på det generelle grunnlag kontrolleres av det ordinære statlige apparat, og fra Stortingets side gjennom Riksrevisjonen.

Dette medlem er også spørrende til at det legges mye vekt på hvilke saker som «egner seg» for kontroll fra ombudets side. Urett mot innbyggere skjer trolig ikke bare på de begrensede områder som «egner seg» for ombudskontroll. Det er opp til ombudet å organisere seg slik faglig og personalmessig at mest mulig av det offentliges opptreden overfor innbyggerne faktisk kan sjekkes av ombudet. Ut fra sakstypene som omtales i meldingen, er det i praksis ikke ombudskontroll på områder som har stor helse- og velferdsmessig eller økonomisk betydning for enkeltpersoner og næringsdrivende. Dette medlem anser det som viktig at ombudet reelt er tilgjengelig for befolkningen på hele det området som ombudet har kompetanse til å kontrollere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, viser til at Sivilombudet skal utføre sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget, jf. sivilombudsloven § 5. Flertallet har forståelse for at det også hos Sivilombudet må gjøres prioriteringer, og mener Sivilombudet selv skal gjøre disse prioriteringene, i samsvar med de føringer som er gitt for Sivilombudet gjennom lov.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til Sivilombudets gjennomgang av telefonkontroll i norske fengsler, som ombudet konkluderte med at strider mot Den europeiske menneskerettskonvensjonen og Grunnloven § 102. Ombudet konstaterte at straffegjennomføringsloven § 32 andre ledd ikke gir anvisning på tilfredsstillende rettssikkerhetsgarantier, og at bestemmelsen i større grad må sette rammer for kriminalomsorgens myndighet. Sivilombudet skriver i årsmeldingen:

«Justis- og beredskapsdepartementet varslet også at de vil gjøre en gjennomgang av straffegjennomføringsloven med tilhørende forskrifter, slik at det primære regelverket for kriminalomsorgen bringes i samsvar med menneskerettslige krav. I påvente av lov- og forskriftsendringer, har departementet svart at det vil vurdere midlertidige føringer for kriminalomsorgens praktisering av reglene om kommunikasjonskontroll.»

Disse medlemmer imøteser informasjon fra departementet til Stortinget om dette arbeidet så raskt som mulig. Disse medlemmer viser til at Sivilombudet ba departementet og Kriminalomsorgsdirektoratet om en tilsvarende oppdatering innen 18. februar inneværende år.

Dokument 4:1 (2021–2022)

Komiteen viser til melding for året 2021 fra Sivilombudet om forebygging av tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved frihetsberøvelse, jf. Dokument 4:1 (2021–2022).

Norge sluttet seg i 2013 til tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon (OPCAT), som slår fast at tortur og umenneskelig behandling er forbudt. Statene som slutter seg til konvensjonen, forplikter seg til å opprette et organ som skal sørge for at staten følger konvensjonen. Oppgavene er tillagt Sivilombudet, som har opprettet en egen forebyggingsenhet for å ivareta denne delen av ombudets arbeid.

Komiteen viser til at forebyggingsenheten har adgang til alle steder hvor personer er, eller kan være, fratatt friheten. Enheten har også tilgang til alle nødvendige opplysninger av betydning for hvordan frihetsberøvelsen gjennomføres.

Forebyggingsenheten besøker regelmessig steder der mennesker er fratatt friheten, for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner.

Komiteen har merket seg at koronapandemien har hatt stor innvirkning på mulighetene for enhetens besøk til institusjoner i 2021. Mange av personene som forebyggingsenheten normalt besøker, befinner seg i en sårbar livssituasjon som vil kunne bli forverret av en sykdom som covid-19. Komiteen har forståelse for dette.

Komiteen viser til at forebyggingsenheten i 2020 for første gang besøkte sykehjem, og i 2021 boliger for psykisk utviklingshemmede. Dette er steder hvor personer som oppholder seg, ikke har fått vedtak om frihetsberøvelse, men likevel kan være underlagt så omfattende begrensninger at det i praksis foreligger en frihetsberøvelse. Komiteen er godt forøyd med at også denne typen institusjoner følges opp.

Komiteen viser til at det siden 2018 har vært en økning i antall mindreårige som blir satt i arrest. Barn under 18 år skal kun settes i politiarrest som aller siste utvei. Mindreårige har generelt høyere risiko for å ta skade av frihetsberøvelsen enn voksne, skader som kan sette varige spor og forfølge dem livet ut. Komiteen viser til at forebyggingsenheten i 2021 gjennomførte et besøk til Oslo politidistrikt for å undersøke bruken av arrest overfor mindreårige. Komiteen har merket seg at både politiet og påtalemyndigheten var bevisste på at det skal være en høy terskel for å pågripe barn. Gjennomgangen viste at ungdommene var pågrepet for alvorlige hendelser, men at det manglet dokumentasjon på hvilke vurderinger som var gjort i hvert enkelt tilfelle. I tillegg mangler det tilpassede rom som alternativer til glattcelle. I Norge gjelder ingen spesielle krav til hvordan utformingen skal være av celler eller andre rom for barn og unge som blir satt i politiarrest. Norske politiceller er utformet som glattceller, helt uten møbler, i betong og nesten alltid uten mulighet til å se ut. Komiteen er enig med forebyggingsenheten i at det er behov for reguleringer på dette området. Komiteen viser til at Justis- og beredskapsdepartementet er bedt om å svare Sivilombudet i løpet av våren 2022.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre merker seg at det fremkommer av Sivilombudets undersøkelse at det fremdeles er usikre tall knyttet til antallet arrestasjoner av mindreårige i Norge. Disse medlemmer støtter Sivilombudets konklusjon om at dette er kritikkverdig, og at Justis- og beredskapsdepartementet må sikre at det ikke er avvik i datainnsamling og rapportering på feltet.

Videre merker disse medlemmer seg at Sivilombudet anbefaler følgende nasjonale tiltak for å sikre at arrestasjoner av mindreårige er tråd med forpliktelsene Norge har i henhold til FNs barnekonvensjon:

• Kvalitetssikrede nasjonale tall.

• Trygge og barnevennlige omgivelser når barn settes i arrest.

• Informasjon tilpasset alder og modenhet.

• Regelverk tilpasset barns behov og barnets beste.

Disse medlemmer støtter Sivilombudets anbefalinger og foreslår på bakgrunn av dette følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen om å iverksette nasjonale tiltak på bakgrunn av Sivilombudets anbefalinger, som sikrer mindreårige som blir arrestert, vilkår som er i tråd med Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon.»