1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Utenriksdepartementet foreslår i proposisjonen en lov om Norges kontinentalsokkel. Formålet med loven er å definere Norges kontinentalsokkel i tråd med havretten og legge til rette for at Kongen kan fastsette de nøyaktige grensene for denne. Dette gjelder både sokkelens yttergrenser i tråd med anbefalinger fra Kommisjonen for kontinentalsokkelens yttergrense (heretter Kontinentalsokkelkommisjonen) i New York og sokkelens avgrensning mot andre staters kontinentalsokler i tråd med Norges bilaterale maritime avgrensningsavtaler.

Kongens fastsettelse av yttergrenser og avgrensningslinjer bør skje med hjemmel i lov. Fastsettelsen har betydning for dem som har virksomhet på sokkelen, og gitt at fastsettelsen etter havretten skal være endelig og juridisk bindende, synes forankring på dette nivået hensiktsmessig. Med utgangspunkt i at definisjonen av begrepet «kontinentalsokkel» i dag er spredd i flere lover, synes det nå hensiktsmessig å samle definisjonen av Norges kontinentalsokkel i én ny lov. En lov som gir Kongen fullmakt til å fastsette koordinatene for yttergrensene og avgrensningslinjene vil harmonere med tilsvarende regler for Norges territorialfarvann og 200 mils soner gitt i lovs form.

Loven vil ikke regulere ressursutnyttelse, miljøforhold eller vitenskapelig utforskning på Norges kontinentalsokkel. Dette vil fortsatt være regulert i lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) av 29. november 1996 nr. 72, lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven) av 22. mars 2019 nr. 7, lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) av 6. juni 2008 nr. 37, lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster (lov om andre undersjøiske naturforekomster) av 21. juni 1963 nr. 12, lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) av 13. mars 1981 nr. 6 og de overordnede prinsippene i lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) av 19. juni 2009 nr. 100.

Den nye loven vil bekrefte det rettslige grunnlaget for ressursutnyttelsen på Norges kontinentalsokkel, ved at yttergrensene mot det internasjonale havbunnsområdet og avgrensningen mot nabostaters sokkel kan fastsettes i medhold av denne loven. Den følger således samme modell som lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone (territorialfarvannsloven) av 27. juni 2003 nr. 57 og lov om Norges økonomiske sone (økonomiske soneloven) av 17. desember 1976 nr. 91, som begge hjemler Kongens fastsettelse av grensene for norske jurisdiksjonsområder til havs i tråd med FNs havrettskonvensjon (heretter havrettskonvensjonen).

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Havrettskonvensjonen er av 10. desember 1982. Norge ratifiserte konvensjonen 24. juni 1996, se St.prp. nr. 37 (1995–96) og Innst. S. nr. 227 (1995–96).

Havrettskonvensjonen del VI fastslår at enhver kyststat har rett til en kontinentalsokkel hvor den utøver suverene rettigheter for det formål å undersøke den og utnytte dens naturforekomster. Kyststatens rett til kontinentalsokkelen utenfor sine kyster er ikke betinget av en effektiv eller nominell okkupasjon, eller av noen uttrykkelig proklamasjon, jf. artikkel 77 nr. 3.

Kyststatenes rett til å utforske og utnytte ressursene på sin kontinentalsokkel vokste fram i folkerettslig sedvane i årene etter den andre verdenskrig og ble kodifisert i Genevèkonvensjonen om kontinentalsokkelen av 29. april 1958. Norge ratifiserte denne konvensjonen 9. september 1971, se St.prp. nr. 112 (1970–71) og Innst. S. nr. 219 (1970–71).

Norge proklamerte overhøyhet over kontinentalsokkelen utenfor Kongeriket Norge ved kgl.res. 31. mai 1963, som lyder:

«Havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder utenfor kysten av Kongeriket Norge er undergitt norsk statshøyhet for så vidt angår utnyttelse og utforskning av naturforekomster, så langt havets dybde tillater utnyttelse av naturforekomstene, uten hensyn til de ellers gjeldende sjøgrenser, likevel ikke ut over midtlinjen i forhold til andre stater.»

Proklamasjonen ble etterfulgt av en «Midlertidig lov om utnyttelse og utforskning av undersjøiske naturforekomster» av 21. juni 1963 nr. 2. Denne loven fastsatte i § 1 kontinentalsokkelens utstrekning på samme måte som i proklamasjonen. For en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for proklamasjonen og loven, se Ot.prp. nr. 75 (1962–63).

Det var imidlertid først ved vedtakelsen av havrettskonvensjonen i 1982 at det ble oppnådd generell enighet om reglene for å fastsette utstrekningen av kontinentalsokkelen mot de store havdyp. Definisjonen av kontinentalsokkelen ble senere oppdatert i lys av havrettskonvensjonen, jf. nåværende «Lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster» av 21. juni 1963 nr. 12 § 1.

Etter havrettskonvensjonen artikkel 76 nr. 1 omfatter en kyststats kontinentalsokkel havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg ut over sjøterritoriet gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen. Som et minimum strekker sokkelen seg imidlertid alltid ut til 200 nautiske mil fra grunnlinjene, selv i de tilfeller der ytterkanten av kontinentalmarginen ikke ligger så langt ut. Beregningen av yttergrensen følger de etterfølgende reglene i artikkel 76 og anbefalinger fra Kontinentalsokkelkommisjonen. Det redegjøres nærmere for Kontinentalsokkelen og dens yttergrenser i pkt. 3.1 i proposisjonen

I november 2006 leverte Norge dokumentasjonen for utstrekningen av norsk kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil i Smutthullet nord-øst i Barentshavet, Smutthavet i Norskehavet, samt i Nansenbassenget i Polhavet til Kontinentalsokkelkommisjonen.

I mai 2009 ble dokumentasjonen for yttergrensen for norsk kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil ved Bouvetøya og Dronning Maud Land innlevert til Kontinentalsokkelkommisjonen. Peter I Øy har ikke kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil, og det ble derfor ikke innlevert noen dokumentasjon for dette territoriet. Av hensyn til antarktissamarbeidet ba Norge kommisjonen om foreløpig ikke å realitetsbehandle dokumentasjonen for Dronning Maud Land.

Dokumentasjonen for de norske sokkelområdene utenfor 200 nautiske mil er nærmere omtalt i proposisjonens pkt. 3.2, mens kontinentalsokkelens yttergrense og bilaterale avgrensingsavtaler framgår av punkt 3.3.

Kommisjonen vedtok sin endelige anbefaling for norsk kontinentalsokkel i nordområdene den 27. mars 2009. Den vedtok den endelige anbefalingen for norsk kontinentalsokkel ved Bouvetøya den 8. februar 2019.

Etter havrettskonvensjonen artikkel 76 nr. 8 fastsetter kyststaten selv yttergrensen for sin sokkel endelig og bindende på grunnlag av anbefaling fra Kontinentalsokkelkommisjonen. Deretter skal kyststaten, i medhold av artikkel 76 nr. 9, hos FNs generalsekretær deponere sjøkart og relevante opplysninger, herunder geodetiske data, som gir en varig beskrivelse av yttergrensen for dens kontinentalsokkel mot det internasjonale havbunnsområdet utenfor. Generalsekretæren skal sørge for at de offentliggjøres på behørig måte.

Kommisjonen befatter seg kun med yttergrensene for nasjonale kontinentalsokler mot det internasjonale havbunnsområdet utenfor. Den skal ikke ta stilling til avgrensningslinjer mellom to staters kontinentalsokler. Slik avgrensning må avgjøres i forhandlinger mellom relevante stater i tråd med prinsippene i havrettskonvensjonen artikkel 83. De geografiske koordinatene for slike avgrensningslinjer skal bekjentgjøres, og en kopi skal sendes FNs generalsekretær, jf. artikkel 84 nr. 2.

Proposisjonen anfører at en lov om Norges kontinentalsokkel vil legge til rette for fastsettelse av yttergrensene for Norges kontinentalsokkel i tråd med Kontinentalsokkelkommisjonens anbefalinger og avgrensningsavtaler med naboland. En slik lov vil klart definere hva som er norsk kontinentalsokkel og følgelig skape klare ansvarsforhold og forutsigbare rammevilkår for aktivitet på sokkelen.

1.3 Gjeldende rett

Gjeldende rett for kontinentalsokkelens utstrekning følger av Lov om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster av 21. juni 1963 nr. 12 § 1 første ledd andre setning som lyder:

«(…) Med kontinentalsokkelen menes havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som strekker seg ut over norsk sjøterritorium gjennom hele den naturlige forlengelse av landterritoriet til ytterkanten av kontinentalmarginen, men ikke kortere enn 200 nautiske mil fra grunnlinjene som sjøterritoriets bredde er målt fra, likevel ikke utover midtlinjen i forhold til annen stat med mindre annet følger av folkerettens regler for kontinentalsokkel utenfor 200 nautiske mil fra grunnlinjene eller overenskomst med vedkommende stat.»

Denne loven er, på samme måte som petroleumsloven, havressurslova og havbunnsmineralloven, utformet som en lov for ressursene på kontinentalsokkelen. Disse lovene er ikke utformet for å fastsette kontinentalsokkelens utstrekning.

Departementet anser det derfor ikke naturlig å utvide noen av disse lovene med en forskriftshjemmel for Kongen til å fastsette yttergrensene og avgrensningslinjer med bindende virkning. Derfor fremmes det her forslag til en ny lov for disse formål. Definisjonen av kontinentalsokkelens utstrekning, som følger havrettskonvensjonen artikkel 76 nr. 1, foreslås videreført i den nye loven.

1.4 Nærmere om lovforslaget

Den foreslåtte loven er en hjemmelslov for å kunne fastsette koordinatene for yttergrensene for kontinentalsokkelen og avgrensningslinjene som er avtalt med andre stater i intern rett. Fastsettelsen vil bestå i rette linjer trukket mellom koordinatpunkter. Dette vil være på samme måte som for Norges grunnlinjer, sjøterritoriet og Norges økonomiske sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen. Koordinatpunktene vil bli fastsatt i et geodetisk datum, som beskrevet i angjeldende forskrift.

Avtalte avgrensningslinjer skal fastsettes i tråd med avtalene de fremgår av, jf. havrettskonvensjonen artikkel 83 og artikkel 84.

Departementet anser det naturlig at kompetansen til å fastsette yttergrensene og avgrensningslinjene i medhold av avtaler med fremmede stater legges til Kongen, som fastsetter dem ved forskrift. Systemet med hjemmelslov og forskriftskompetanse lagt til Kongen er også benyttet i lovene for de andre norske maritime jurisdiksjonsområdene.

Lovens virkeområde vil være hele den norske kontinentalsokkelen. Det vil si sokkelen utenfor Kongeriket Norge (Fastlands-Norge, Svalbard og Jan Mayen) og sokkelen utenfor bilandene (Bouvetøya, Dronning Maud Land og Peter I Øy).

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 gir særlige rettigheter for andre traktatparters borgere til enkelte former for næringsvirksomhet på Svalbards land- og sjøterritorium. Disse rettighetene gjelder for øyene og «deres territoriale farvann» (i traktatens originalspråk, engelsk og fransk, benyttes «territorial waters»/«eaux territoriales»). På kontinentalsokkelen, både innenfor og utenfor 200 nautiske mil, har Norge suverene rettigheter.

Dronning Maud Land og Peter I Øy omfattes av det geografiske virkeområdet for Antarktistraktaten av 1. desember 1959. Denne traktatens artikkel IV slår fast at ingen nye krav eller utvidelse av eksisterende krav må finne sted så lenge traktaten er i kraft. Det norske kravet på kontinentalsokkelen er en del av det opprinnelige territorialkravet. En avklaring av yttergrensen og avgrensningen for sokkelen utenfor norsk biland i Antarktis, vil derfor ikke innebære noen utvidelse av eksisterende krav i traktatens forstand. Dette vil dermed ikke stride mot Antarktistraktaten artikkel IV. Av hensyn til antarktissamarbeidet har Norge, i likhet med de andre kravshaverlandene i Antarktis, bedt Kontinentalsokkelkommisjonen om foreløpig ikke å realitetsbehandle den innleverte dokumentasjonen for Dronning Maud Land.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det opplyses i proposisjonen at lovforslaget har vært på høring og at lov om Norges kontinentalsokkel vil ikke i seg selv ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Utgiftene til å dokumentere kontinentalsokkelens utstrekning i nordområdene og ved Bouvetøya og Dronning Maud Land er allerede påløpt og dekket innenfor Utenriksdepartementets og andre fagmyndigheters budsjett. At yttergrensene for Norges kontinentalsokkel endelig fastsettes i medhold av loven, vil imidlertid bekrefte den geografiske utstrekningen av Norges suverene rettigheter til ressursene på kontinentalsokkelen. Dette vil bidra til klare ansvarsforhold og forutsigbare rammevilkår for aktivitet på sokkelen. Fremtidig utnyttelse av ressursene på kontinentalsokkelen, og den økonomiske verdien av disse, vil bli vurdert etter relevant sektorlovgivning.