2.1 Nærmere om situasjonen på jernbaneområdet

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at bevilgningene til jernbaneformål reelt sett er mer enn tredoblet i perioden fra 2006 til 2020, fra 8,4 mrd. kroner til 26,8 mrd. kroner. Denne satsingen har gitt positive resultater. Kombinert med den store ruteomleggingen i 2012–2014 og gradvis innfasing av flere tog med hyppigere avganger har den bidratt til en økning i antall reisende i Østlandsområdet på 33 pst. fra 2012 til 2019.

Flertallet viser videre til at jernbanereformen gir betydelige gevinster gjennom konkurranseutsetting av persontransport med tog. Så langt er anbudsutsetting av trafikkpakke 1, 2 og 3 gjennomført, og nye pakker forberedes for konkurranseutsetting.

Flertallet er opptatt av å øke konkurransekraften for godstransport på jernbane og viser i den forbindelse til tiltakene i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029, samt tilskuddsordningen som er etablert for gods på jernbane.

Flertallet merker seg at investeringsnivået på jernbaneområdet er historisk høyt, og at dette setter nye krav til organiseringen, ikke minst til planlegging og gjennomføring av de store prosjektene. Flertallet viser til at kostnadsoverslagene for flere av prosjektene i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 har økt betydelig siden fremleggelsen, og at dette representerer en betydelig utfordring for gjennomføringen av prosjektene, samtidig som beslutningsgrunnlaget for de politiske prioriteringene har vært for dårlig.

Komiteen er opptatt av at det gjøres forbedringer i den tidlige planfasen for prosjektene, slik at beslutningsgrunnlaget for kommende rullering av Nasjonal transportplan blir bedre og mer realistisk.

Komiteen merker seg at gjennomføringsrisikoen for en stor og kompleks prosjektportefølje er stor, både når det gjelder kostnadsøkninger og fremdrift, og at dette gir store bindinger i budsjettene. En rasjonell fremdrift i de pågående IC-prosjektene har resultert i at det er mindre midler til programområdene som omfatter blant annet stasjonstiltak, kryssingsspor og mindre kapasitetsøkende tiltak. De store bindingene på investeringsbudsjettet har samtidig gitt begrenset mulighet til å styrke vedlikeholdsbudsjettet.

Komiteen vil påpeke at streng kostnadskontroll og gjennomføring av prosjektene innenfor de vedtatte kostnadsrammene er helt avgjørende for at ambisjonsnivået på jernbaneområdet i Nasjonal transportplan kan nås. Komiteen er samtidig opptatt av at beslutningsgrunnlaget for prioriteringene i Nasjonal transportplan må forbedres, og forventer at dette blir hensyntatt i arbeidet med ny Nasjonal transportplan som skal vedtas i 2021.

Komiteen merker seg at det er varslet en evaluering av Follobaneprosjektet, og mener det er viktig, både for å avdekke årsakene til kostnadsoverskridelsene og forsinket fremdrift, og også for å bidra til et bedre beslutningsgrunnlag for kommende jernbaneprosjekter. Komiteen er opptatt av at evalueringen må inkludere alle faser i planleggingen og gjennomføringen av prosjektet, og at ekstern kompetanse bør benyttes der det er hensiktsmessig.

2.1.1 Jernbanereformen

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til jernbanereformen som ble behandlet i Stortinget i 2015, og som danner grunnlaget for dagens organisering av norsk jernbane. Flertallet er av den oppfatning at det var helt nødvendig å gjennomføre en jernbanereform. Jernbanereformen har nå virket noen år, og det er oppnådd gode resultater blant annet gjennom konkurranseutsetting av persontogtransport på Sørlandsbanen, Jærbanen, Bergensbanen, Vossabanen, Dovrebanen, Raumabanen, Trønderbanen og Nordlandsbanen. Dette har resultert i lavere kostnader for staten, samtidig som tilbudet til kundene forbedres. Flertallet merker seg at dette arbeidet videreføres, og at nye jernbanestrekninger vil bli lagt ut på anbud fortløpende, der også erfaringene fra de første anbudene blir hensyntatt.

Flertallet viser til at jernbanereformen også innebærer en annen organisering av planlegging, utbygging og drift og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen, der blant annet Bane NOR har fått en viktig rolle i utviklingen av jernbaneinfrastrukturen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre er tilfreds med at Samferdselsdepartementet varsler at man vil gå gjennom de relevante sidene ved jernbanereformen basert på erfaringene etter tre år, dette for å bidra til at intensjonene med reformen blir realisert. Disse medlemmer mener at det vil være viktig å vurdere om styringsstrukturen mellom Jernbanedirektoratet, Bane NOR og Samferdselsdepartementet gir tilstrekkelige insentiver for effektiv ressursutnyttelse, god kostnadskontroll og optimal prosjektgjennomføring. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til de gode erfaringene fra Nye Veier-modellen med tidlig involvering av entreprenørene, noe som har bidratt til lavere risiko, mer korrekt prising av kontraktene og lavere kostnader og økt innovasjon. Disse medlemmer viser også til at Nye Veier-modellen innebærer økt fleksibilitet i gjennomføringen av prosjektene innenfor lengre strekninger, samt forutsigbare økonomiske rammer. Disse medlemmer mener Nye Veier-modellen også må vurderes i utbygging av jernbaneprosjekter med sikte på å oppnå de samme fordelene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning at den såkalte jernbanereformen har medført uklare ansvarsforhold i jernbanesektoren, noe som har gått ut over framdriften i utbyggingen av flere jernbaneprosjekter. Uansett hvordan jernbanesektoren organiseres, er det disse medlemmers syn at det aller viktigste er å bygge mer ny jernbaneinfrastruktur. At en rekke viktige jernbaneprosjekter nå er utsatt og/eller har store kostnadsøkninger, er derfor svært uheldig. Disse medlemmer mener en styrket jernbane er en viktig del av et framtidig null- og lavutslippssamfunn, og at det derfor trengs et taktskifte hva gjelder jernbaneutbygging. Derfor er det så viktig at sektoren er organisert på en slik måte at man får effektive beslutningsprosesser, at man får kontroll på kostnadene i prosjektene, og at prosjektene blir ferdigstilt som forutsatt. Disse medlemmer har registrert at både ledelsen i Bane NOR og de ansattes organisasjoner offentlig har signalisert at det er behov for organisasjonsendringer, noe disse medlemmer støtter. Disse medlemmer mener derfor det er behov for å se på styringsstrukturen i sektoren, herunder se på om det er behov for å ha et eget direktorat.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Venstre, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere styringsstrukturen mellom Jernbanedirektoratet, Bane NOR og Samferdselsdepartementet. Det er viktig at Bane NOR kan gjennomføre utbyggingsprosjekter og arbeid innenfor drift, vedlikehold og fornying på en måte som gir best mulig ressursutnyttelse, god kostnadskontroll og optimal prosjektgjennomføring. I dette arbeidet bør det også gjøres vurderinger av om Nye Veier-modellen kan benyttes i utbygging av jernbaneprosjekter.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at regjeringen nok en gang benytter anledningen til å påstå at den såkalte jernbanereformen «har gitt betydelige gevinster», og det vises til konkurranseutsettingen av persontransport med tog, trafikkpakke 1, 2 og 3. Disse medlemmer har ennå til gode å se at disse påstandene blir godtgjort og dokumentert på en saklig og troverdig måte, ut over politisk spinn og ideologisk preget propaganda fra regjeringspartiene og Fremskrittspartiets side.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Dokument 8:110 S (2019–2020) Representantforslag om å opprette Nye Baner AS. Erfaringene fra Nye Veier AS viser at modellen gir gode resultater for flere sider av utbyggingsprosjekter og gir mer tilbake for midler brukt på investeringer. Nye Veier-modellen har i så måte vist vei for hvordan planlegging og utbygging kan videreutvikles innen samferdselsinfrastruktur. Disse medlemmer mener det er på tide at jernbanesektoren får nyte godt av nyvinningene i Nye Veier-modellen, og har derfor fremmet et representantforslag om opprettelsen av Nye Baner AS.

Disse medlemmer viser til at en viktig grunn til suksessen med Nye Veier AS er at selskapet har sørget for konkurranse med Statens vegvesen. Det er etablert et nytt og alternativt fagmiljø som utfordrer det etablerte, og som tenker nytt og annerledes. Nytenkningen har bidradd til å se nye muligheter som har ført til at prosjekter gjennomføres raskere, bedre og til en lavere kostnad. Det har medført at bilistene og næringslivet har fått mer og bedre vei raskere, med en vesentlig lavere kostnad for samfunnet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil peke på sider ved Nye Veiers modell og praksis som er uheldige. Det gjelder mindre involvering av lokalt folkevalgt nivå, noe som gir utfordringer for lokaldemokratiet. Dessuten vil kravet til kort behandlingstid kunne gå ut over grundige konsekvensutredninger av ikke prissatte kostnader som tap av verdifulle arealer og klimagassutslipp.

2.1.2 Endret utbyggingstakt for Vestfoldbanen

Komiteen merker seg at Bane NOR har inngått kontrakter som innebærer at mer kostnadskrevende arbeider gjøres tidligere enn antatt, og at dette gir høyere utbetalingsbehov i 2020 og 2021, med henholdsvis 1,1 mrd. kroner og 1,5 mrd. kroner sammenlignet med anslagene i Prop 1 S (2019–2020). Komiteen merker seg videre at prognosene for prosjektet samlet sett er innenfor vedtatte kostnads- og styringsrammer. Komiteen er opptatt av en rasjonell gjennomføring av prosjektene og viser til at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med bevilgningsmessige konsekvenser i revidert nasjonalbudsjett.

2.2 Økte kostnader på Follobanen

Komiteen viser til Stortingets behandling av Prop. 1 S (2019–2020) og Innst. 13 S (2019–2020), der kostnadsrammen for Follobaneprosjektet ble økt fra 28 725 mill. kroner til 30 907 mill. kroner. Komiteen registrerer at utbedring av arbeid utført av den konkursrammede entreprenøren Condotte har vært mer kompleks og omfattende enn forutsatt, og at grunnforholdene ved innføringen til Oslo S er svært krevende. I tillegg anslås det også et valutatap på om lag 1,1 mrd. kroner fra 2017 til 2020. Komiteen registrerer videre at det anslås et behov for å øke kostnadsrammen med inntil om lag 5 mrd. kroner, og at Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i statsbudsjettet for 2021.

Komiteen er svært bekymret over kostnadsutviklingen i dette og andre store jernbaneprosjekter og imøteser en grundig evaluering av prosjektet. Det vises i den forbindelse til de innledende merknadene i innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er helt avgjørende at det blir gjennomført en grundig evaluering av Follobaneprosjektet, der alle sider ved utbyggingen blir gjennomgått. Etter disse medlemmers oppfatning bør det nedsettes et bredt sammensatt utvalg som får i oppdrag å gjennomføre evalueringen. Etter disse medlemmers syn vil det ikke være tilstrekkelig å gi evalueringsoppdraget til et konsulentselskap.

Disse medlemmer er av den oppfatning at en rekke av de store konsulentselskapene i Norge på ulike måter har hatt sentrale roller i Follobaneprosjektet. Eksempelvis er det hevdet at en av de innleide personene i prosjektet hadde roller i en rekke andre selskaper samtidig som vedkommende var innleid i en lederrolle i prosjektet. Det er også hevdet at en annen var anskaffelsesleder i mange år og ikke leverte regnskap for eget selskap, og at en direktør i Bane NOR var varamedlem i dette selskapets styre. Videre publiserte Byggeindustrien (bygg.no) i begynnelsen av 2019 en sak der det ble hevdet at så mange som 17 av 42 ledere på Follobaneprosjektet på det tidspunktet var innleide konsulenter.

Disse medlemmer har ikke grunnlag for å si om alle disse påstandene er korrekte, men uansett ser det ut til å være helt klart at det har vært en utstrakt bruk av konsulenter på Follobaneprosjektet, og at det derfor er utfordrende å finne konsulentselskaper som kan gjøre evalueringsjobben.

Disse medlemmer mener det bør nedsettes et bredt sammensatt utvalg som får i oppdrag å evaluere alle sider ved Follobaneprosjektet, både planleggingsfasen og gjennomføringsfasen. Utvalget bør ha medlemmer med anleggs-/tunnelfaglig bakgrunn og jernbanefaglig bakgrunn og medlemmer med bakgrunn fra gjennomføring av andre store utbyggingsprosjekter, gjerne også fra andre sektorer. De tillitsvalgtes organisasjoner og bygge- og anleggsnæringens bransjeorganisasjoner må også være representert.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt utvalg som får i oppdrag å evaluere alle sider av Follobaneprosjektet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er svært bekymret over situasjonen med store kostnadsoverskridelser på flere jernbaneprosjekt. Den varslede kostnadsoverskridelsen på Follobanen kommer etter at kostnadsrammen på prosjektet økte fra 28,7 mrd. kroner til 30,9 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2020. Disse medlemmer viser til at de stadige kostnadsoverskridelsene på pågående prosjekt setter Stortinget i en vanskelig situasjon, ettersom det ikke er hensiktsmessig å stanse prosjektene som er i sluttfasen, selv om det trengs milliarder i økte investeringer. Dette betyr at det må gjøres en langt bedre jobb før store prosjekt settes i gang og oppstartsbevilgning gis.

Disse medlemmer er også bekymret for at kostnadsoverskridelser på enkelte store prosjekt gjør at det ikke blir penger til jernbaneprosjekt i andre deler av landet. Disse medlemmer viser til svar på skriftlig spørsmål der samferdselsminister Knut Arild Hareide bekrefter følgende:

«Store kostnadsauker på jernbaneprosjekt utfordrar naturleg nok framdrifta som var lagt til grunn i Nasjonal transportplan 2018–2029 og i Jernbanedirektoratet sitt handlingsprogram.»

I Prop. 117 S (2019–2020) kommer det tydelig fram at kostnadsoverskridelser på blant annet Follobanen får konsekvenser for andre jernbaneprosjekt. I den nevnte proposisjonen foreslår regjeringen å redusere bevilgningene til planlegging av fellesprosjektet Ringeriksbanen E16 Høgkastet–Hønefoss med 278 mill. kroner. Regjeringen varslet også at det hverken i år eller neste år er penger på statsbudsjettet til å starte anleggsarbeid på intercity-strekningen Kleverud–Sørli på Dovrebanen, noe som får konsekvenser for framdrift på intercity til Hamar og Lillehammer. Disse medlemmer ser på disse utsettelsene som en direkte konsekvens av manglende kostnadskontroll i jernbanesektoren.

Disse medlemmer viser til at samferdselsministeren har bedt Jernbanedirektoratet engasjere en ekstern konsulent for å gjennomføre en evaluering av kostnadsøkningene på Follobanen.

Disse medlemmer mener det er behov for en oversikt over hvilke konsekvenser kostnadsoverskridelsene får for andre samferdselsprosjekt.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en oversikt over hvilke konsekvenser kostnadsoverskridelsene nevnt i Meld. St. 17 (2019–2020) får for framdrift og oppstart av andre prosjekt, og hvilke tiltak regjeringen vil igangsette for at kostnadsoverskridelsene skal reduseres.»

2.2.1 Økte kostnader for Sandbukta–Moss–Såstad på Østfoldbanen

Komiteen registrerer at det er behov for å øke kostnadsrammen for prosjektet, og at Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med forslag til ny kostnadsramme i forbindelse med statsbudsjettet for 2021.

Komiteen merker seg at kostnadsnivået ved utlysning av hovedentreprisen er betydelig høyere enn estimatene som var lagt til grunn da kostnadsrammen på 10 367 mill. kroner ble vedtatt. Det blir anført at dette har sammenheng med markedssituasjonen og kostnadsnivået i entreprenørbransjen, i tillegg til mer krevende grunnforhold som gir behov for mer kompliserte anleggstekniske løsninger, og at Bane NOR vurderer et behov for å øke kostnadsrammen med om lag 3 mrd. kroner.

Komiteen vil spesielt påpeke usikkerheten knyttet til grunnforhold, som synes å være gjennomgående for flere av de store jernbaneprosjektene, også for videre utvikling av Østfoldbanen. Komiteen vil be samferdselsministeren legge ekstra stor vekt på dette i tiden som kommer, slik at risiko knyttet til grunnforhold for andre store og viktige jernbaneprosjekter kan avdekkes på et tidligere tidspunkt og legge grunnlaget for et bedre beslutningsgrunnlag og mer korrekte kostnadsestimat, også i arbeidet med Nasjonal transportplan.