1.1 Innledning

Kulturdepartementet legger i proposisjonen fram et forslag til ny lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier (medieansvarsloven). Forslaget innebærer en oppdatering og samling av gjeldende særregler om rettslig ansvar på medieområdet i en ny teknologinøytral særlov, og introduserer også enkelte nye lovregler.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Diskusjonen om hvorvidt ansvarsreglene på medieområdet bør oppdateres og samles i en egen medieansvarslov, har pågått i mange år. Først ved nedsettelsen av Medieansvarsutvalget i 2009 fikk man imidlertid en samlet gjennomgang og vurdering av regelverket.

Lovforslaget følger opp Medieansvarsutvalgets utredning NOU 2011:12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag og Stortingets anmodningsvedtak av 17. januar 2017, der regjeringen ble bedt om å utrede ny medieansvarslov. Det følger også av regjeringens politiske plattform at den vil fremme en ny lov om medieansvar og i den forbindelse vurdere blant annet redaktøransvaret og kildevernreglene. Spørsmål knyttet til kildevernet i straffeprosessloven og tvisteloven følges opp i en separat prosess, jf. Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat av 24. september 2018. Forslaget om å fremme en egen medieansvarslov er likevel vurdert i sammenheng med de foreslåtte endringene i prosesslovene.

Kulturdepartementet sendte 9. mai 2018 et forslag til ny lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier på høring. Forslaget fulgte i det vesentlige opp vurderingen til mindretallet i Medieansvarsutvalget av at det både prinsipielt og praktisk er behov for å etablere en medieansvarslov, og at særreglene om ansvar bør samles med bestemmelsene om redaksjonell uavhengighet i mediefridomslova.

I proposisjonen har departementet redegjort nærmere for de ulike forslagene i høringsnotatet og høringsinstansenes svar.

1.3 Utvikling i medieteknologi og utfordringer på ytringsfrihetsområdet

Gjeldende ansvarsregler på mediefeltet ble i stor grad utformet før utviklingen av nettbaserte og digitale produksjons- og formidlingsformer, hvor brukerne og aktører utenfor de etablerte mediene har fått en helt ny posisjon i mediebildet. Den teknologiske utviklingen har endret tradisjonelle medier radikalt, samtidig som nye medieformer har vokst fram. For å kunne vurdere behovet for endringer i disse reglene er det derfor nødvendig å se nærmere på hvordan mediesektoren har endret seg, og hvilke utfordringer dette medfører – både for borgerne, medieaktørene og offentligheten (det offentlige rom).

Enkelte utfordringer har direkte sammenheng med teknologiske endringer og nye medietjenester. Et eksempel er bruken av algoritmer for å personifisere og filtrere nyheter og kommersielt innhold for brukerne. Dessuten har mediehusene i større grad begynt å distribuere sitt redaksjonelle innhold på egne profiler i sosiale medier, men også gjennom publiseringstjenester som for eksempel Facebook Instant Articles, Google AMP, Apple News og lignende hybrider av redaksjonelle og sosiale medietjenester. Andre utfordringer er knyttet til mer grunnleggende politiske og sosiale endringer i samfunnet. Dette gjelder for eksempel økt overvåkning av kommunikasjonsnettene for å bekjempe terror og annen alvorlig kriminalitet, og økt spredning av propaganda, desinformasjon eller hatefulle ytringer på nettet. Felles for alle disse utfordringene er likevel at de i større eller mindre grad påvirker infrastrukturen for ytringer og muligheten til å få fram et mangfold av nyheter, informasjon og meninger i et åpent og sunt debattklima.

Både Grunnloven § 100 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 pålegger staten en positiv forpliktelse til å tilrettelegge for at borgerne kan utøve sin ytringsfrihet. Myndighetene må derfor aktivt vurdere om det er behov for tiltak for å sikre at så vel ytringsfriheten som andre menneskerettigheter ivaretas i praksis. Tiltak kan bestå i nødvendig tilpasning av lovgivning eller andre virkemidler.

Departementet oppsummerer drøftelsen i dette kapitlet i proposisjonen med at digitaliseringen utvilsomt har ført til en betydelig demokratisering av den offentlige samtalen. I dag har enhver med tilgang til en datamaskin i prinsippet en ubegrenset mulighet til å innhente og formidle informasjon og synspunkter. Dette har gjort at redaktørens rolle som portvokter ikke lenger er like framtredende, og det har bidratt til å skape uklarhet når det gjelder det rettslige ansvaret for innhold som publiseres.

Beslutninger om publisering tas nå i stor grad av enkeltpersoner uten et bevisst forhold til publisistiske og etiske prinsipper, og av aktører med andre motiver enn den tradisjonelle mediebransjen. Det har tilrettelagt for spredning av hatefulle ytringer, propaganda og desinformasjon som kan skade den offentlige samtalen. Samlet sett kan utviklingstrekkene departementet har beskrevet i dette kapitlet, innebære en risiko for at tilliten til mediene svekkes, en tillit som et moderne demokrati er avhengig av.

1.4 Rettslige rammer for ytringsfriheten

Ytringsfriheten er en grunnleggende menneskerettighet forankret både i Grunnloven § 100 og i flere internasjonale konvensjoner Norge er bundet av. Mest framtredende er Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19, som gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Bestemmelsene i EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 inneholder noenlunde tilsvarende forpliktelser. I norsk rett er det EMK artikkel 10 som har hatt størst innflytelse på rettstilstanden.

Lovbestemmelser om ansvar for ytringer i mediene må utformes og tolkes i lys av både Grunnloven § 100 og de forpliktelsene som Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har utledet av EMK artikkel 10. Ved motstrid mellom norsk rett og konvensjonen har EMK forrang, jf. menneskerettsloven § 3.

Grunnloven § 100 tar som utgangspunkt at ytringsfriheten skal verne tre grunnleggende prosesser: sannhetssøking, demokratiet og individets frie meningsdannelse.

Andre ledd i bestemmelsen regulerer konkret muligheten til å holde noen «rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap» og går dermed direkte inn på temaet for lovforslaget. I henhold til § 100 andre ledd kan man bare holdes rettslig ansvarlig for ytringer dersom dette «lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse». Dermed er det nødvendig å vurdere hvordan en begrensning i ytringsfriheten konkret vil påvirke de prosessene som ytringsfriheten skal verne om. Hvor langt ytringsfriheten rekker‘, beror på en avveining mot andre beskyttede interesser, for eksempel personvernet og privatlivets fred.

Infrastrukturkravet i § 100 sjette ledd – at det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale – er også særlig relevant i denne sammenhengen.

Europarådets ministerkomité og den parlamentariske forsamling har vedtatt en rekke resolusjoner og rekommandasjoner som gir anbefalinger til medlemsstatene på medieområdet. Disse er ikke rettslig bindende for Norge, men er veiledende normer for medlemsstatene og kan ha stor betydning for standardsetting.

I proposisjonen omtales rekommandasjonen «A new notion of media» (CM/Rec(2011)7, vedtatt 21. september 2011). Den er et forsøk på veilede medlemsstatene i utfordringene som har oppstått som følge av utviklingen av medieteknologi.

Dessuten omtales rekommandasjonen «Roles and responsibilities of internet intermediaries (CM/Rec(2018)2, vedtatt 7. mars 2018), som gir retningslinjer til medlemslandene om hvordan menneskerettighetene og grunnleggende rettsstatsgarantier skal beskyttes og fremmes ved regulering av elektroniske plattformtilbydere.

1.5 Oversikt over reguleringen i øvrige nordiske land

Alle våre nordiske naboland har ansvarsregulering av mediene i egne lovverk, men de konkrete reglene om plassering av ansvar for medieinnhold bygger på ulike modeller. Det er også forskjeller mellom landene med hensyn til hvilke medier som er omfattet av reglene. I proposisjonen gis det en oversikt over reguleringen av medieansvaret i øvrige nordiske land.

Sverige skiller seg ut ved at reguleringen er gitt i grunnlover som, basert på en langvarig rettstradisjon, fastsetter et svært detaljert beskyttelsessystem for trykke- og ytringsfriheten. Reguleringen er også unik i den forstand at den bygger opp om «ansvarig utgivare» (i praksis redaktøren) som eneansvarlig for alt innhold som publiseres. Det rettslige ansvaret for innholdet i periodiske skrifter, radioprogram og tekniske opptak som filmer, videogram og andre lydopptak ligger alene på den ansvarlige utgiveren som eieren har utpekt. Alminnelige ansvarsregler gjelder likevel for visse typer direktesendinger.

1.6 Grunnlag og behov for samling av særregler i en medieansvarslov

Det er langvarig tradisjon i norsk rett for særregulering av rettslig ansvar på medieområdet. Disse reglene er i dag spredt på flere lover. Den mest sentrale bestemmelsen er det strafferettslige redaktøransvaret i straffeloven § 269, som gir redaktøren et skjerpet straffansvar for ytringer publisert i trykt skrift og kringkasting.

Den overordnede begrunnelsen for disse reglene er å sikre ytrings- og informasjonsfriheten.

Medieansvarsutvalget foreslo flere endringer i ansvarsreglene. Utvalget var likevel delt i synet på om det bør etableres en egen medieansvarslov.

Departementet konstaterer at høringen i 2018 om forslag til ny medieansvarslov gir bred støtte for å etablere en slik lov. Ingen av høringsinstansene går imot forslaget. Dette er i samsvar med de synspunktene som kom fram i forbindelse med høringen av Medieansvarsutvalgets utredning i NOU 2011:12 Ytringsfrihet og ansvar i en ny mediehverdag. Her gikk særlig bransjeorganisasjonene hardt ut mot flertallets anbefaling om ikke å etablere en medieansvarslov.

Departementet legger til grunn at en medieansvarslov må forankres i infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd. De redaktørstyrte journalistiske mediene, eller «pressen», har tradisjonelt vært ansett som et særlig viktig element i den demokratiske infrastrukturen.

Utviklingen i mediebildet har utvilsomt gjort grenseoppgangen mellom de redaktørstyrte journalistiske mediene og andre aktører og tjenester mer flytende og uklar.

Til tross for dette er departementet enig med mindretallet i Medieansvarsutvalget i at det fortsatt går et prinsipielt viktig skille mellom medier som har en ansvarlig redaktør, og medier som ikke har det. De redaktørstyrte journalistiske mediene er underlagt pressens selvdømmesystem og kjennetegnes derfor av at det redaksjonelle arbeidet drives etter journalistetiske normer og prinsipper basert på profesjonalitet og bransjetilhørighet. Redaktørstyrte journalistiske medier jobber også under prinsippet om redaksjonell uavhengighet fra eierne, som også er lovfestet. Dette innebærer også at de redaktørstyrte journalistiske mediene har større troverdighet enn ikke-redigerte medier.

Utfordringen for dagens mediebrukere er særlig å skille god fra dårlig informasjon, å skille velfunderte synspunkter fra konspirasjonsteorier, å skille balanserte framstillinger fra tendensiøse eller forutinntatte og så videre. Her har redaktøren og de redaktørstyrte journalistiske mediene fortsatt en avgjørende funksjon som garantister for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Neste spørsmål er om disse rettspolitiske hensynene best kan fremmes ved å samle de aktuelle særreglene i én felles lov.

Å samle reglene i én lov vil bidra til en ryddigere lovstruktur og til en mer oversiktlig rettssituasjon for både publikum og bransjen. Videre kan man ved å samle reglene i én og samme lov sikre at senere endringer vil bli vurdert i sammenheng og i lys av lovformålet, som er forankret i Grunnlovens infrastrukturkrav. Samling av reglene i en egen lov kan gjøre det enklere for mediebrukerne å håndheve sine rettigheter når ytringsfrihetens grenser overskrides.

En ny teknologinøytral lov om redaksjonell uavhengighet og ansvar i redaktørstyrte journalistiske medier vil «legge til rette for at det eksisterer et institusjonelt grunnlag for offentlig meningsutveksling», jf. Ytringsfrihetskommisjonens vurderinger. I loven samles bestemmelser fra mediefridomslova, straffeloven og skadeserstatningsloven, og det foreslås også enkelte nye lovregler.

Muligheten for å overføre reglene om kildevern til en eventuell ny medieansvarslov ble omtalt i Kulturdepartementets høringsnotat. Dette ble ansett som uaktuelt, blant annet med henvisning til at kildevernreglene er en del av et bredere sett med bevisregler i prosesslovene. Reglene kan dessuten påberopes også av andre aktører enn de som arbeider for redaktørstyrte journalistiske medier, jf. for eksempel Høyesteretts kjennelse i Rt. 2015 side 1 286 (Rolfsen-saken). Høringen har ikke gitt grunnlag for å endre denne vurderingen.

Derimot var det bred støtte i høringen til å utrede en lovfestet taushetsplikt i tilfeller hvor kilden er lovet anonymitet. En slik bestemmelse i en medieansvarslov kan etter departementets vurdering utfylle og bygge opp under det formelle kildevernet i prosesslovene. Samtidig reiser det en rekke rettslige spørsmål knyttet til hvordan plikten konkret skal utformes og avgrenses. Departementet vil utrede spørsmålet videre i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

1.7 Formål

Departementets hovedmål med lovforslaget er å understøtte de redaktørstyrte journalistiske medienes rolle som garantister for en åpen og opplyst offentlig samtale, jf. infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd og regjeringens mediepolitiske mål. Myndighetene har siden 2004 hatt et grunnlovfestet ansvar for å legge aktivt til rette for faktisk ytringsfrihet, i praksis ved å sørge for at det finnes en velfungerende infrastruktur for den demokratiske samtalen.

Etter departementets vurdering er lovregler om redaksjonell uavhengighet og plassering av rettslig ansvar for medieinnhold et sentralt element i oppfyllelsen av myndighetenes overordnede ansvar for å sikre reell ytringsfrihet og oppbygging av et offentlig rom. Lovens formål bør derfor også knyttes tydelig og uttrykkelig opp mot dette ansvaret.

En slik formålsbestemmelse vil bidra til å understreke at regler som tidligere var plassert i ulike lovverk, har et felles underliggende mål, og gi viktig veiledning for tolkningen av bestemmelsene. Særlig vil lovformålet være sentralt i tolkningen av lovens virkeområde, som er foreslått basert på skjønnsmessige kriterier som må utvikles og klargjøres i praksis. Lovformålet vil også kunne gi veiledning ved framtidige vurderinger av behovet for endringer i regelverket.

Det har ikke kommet fram noen synspunkter under høringen som tilsier at departementets forslag til formålsbestemmelse bør endres, og forslaget opprettholdes som § 1.

Formålsbestemmelsen slår fast at målsettingen med loven er å legge til rette for en «åpen og opplyst offentlig samtale», jf. infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 sjette ledd. Dette gjør loven både ved å sikre at mediene som omfattes av loven, er redaksjonelt uavhengige fra eierne, og ved å etablere klare ansvarsforhold for det innholdet som blir publisert. Begge typer av bestemmelser bidrar til å bygge opp under de redaktørstyrte journalistiske medienes posisjon i infrastrukturen for offentlig utveksling av informasjon og meninger.

1.8 Virkeområde

Gjeldende ansvarsregler på mediefeltet har ulikt virkeområde.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at lovens virkeområde bør omfatte redaktørstyrte journalistiske medier på alle plattformer. Departementet viste til at de hensynene som begrunner reglene, er knyttet til redaktørens funksjon i disse mediene og ikke til konkrete distribusjonsteknologier.

I lovforslaget er lovens saklige virkeområde definert i § 2 første ledd. Virkeområdet er teknologinøytralt, det vil si at det er uten betydning hvilken medieteknologi som benyttes for å framføre medieinnholdet til allmennheten. Både kringkasting, presse, elektroniske medier og mobile plattformer er derfor omfattet. Bestemmelsen tar også høyde for at mediene i framtiden kan komme til å benytte seg av teknologier som ennå ikke er utviklet. Det er dermed mediets formål og funksjon som er avgjørende for om et medium faller inn under loven eller ikke.

Flere av høringsinstansene advarte mot at forslaget etter ordlyden kan gi loven et for snevert virkeområde. Blant annet ble det foreslått en presisering av at mediet ikke nødvendigvis må drive med både «produksjon og formidling», og at «og» derfor bør erstattes med «eller» i lovteksten. Det ble vist til at en rekke produksjonsselskaper innenfor film og TV åpenbart driver journalistisk produksjon og hvor redaktørene kvalifiserer for medlemskap i Norsk Redaktørforening.

Departementet ser ikke grunn til at innholdsleverandører eller aktører som bare omsetter til andre mediekanaler eller lignende, for eksempel nyhetsbyråer, produksjonsselskaper osv., skal være omfattet av loven. Dette gjelder selv om disse skulle kvalifisere for medlemskap i Norsk Redaktørforening. Departementet mener at produksjon og formidling fortsatt bør opprettholdes som kumulative vilkår. Departementet ser imidlertid at begrepet «publisering» kan være mer dekkende og presist enn «formidling», og foreslår en endring i bestemmelsen på dette punktet.

I andre ledd avgrenses det mot medier som har som hovedformål å drive med reklame eller markedsføring.

1.9 Definisjoner

I høringsnotatet foreslo departementet legaldefinisjoner av «redaktør», «utgiver», og – under noe tvil – «redaksjonelt innhold» og «brukergenerert innhold». Departementet understreket at det særlig kan være risikabelt å forsøke å definere hva brukergenerert innhold er. Begrepet kan ha ulik betydning i ulike kontekster. Man må også ta høyde for at forståelsen av hva som er brukergenerert innhold, kan endre seg i takt med medieutviklingen. Departementet viste likevel til at det av lovtekniske grunner kan være hensiktsmessig å definere både redaksjonelt innhold og brukergenerert innhold, ettersom redaktørens plikter og ansvar etter lovforslaget vil avhenge av hvilken type innhold det er snakk om.

Høringen gir støtte for å gi en bestemmelse med legaldefinisjoner av de sentrale begrepene i loven. Det vises til lovforslaget § 3. Forslaget innebærer at straffeloven § 270 fjerde ledd kan oppheves.

Departementet mener at en lovbestemt definisjon av «redaksjonelt innhold» som inkluderer kommersielt innhold, er uheldig. Skillet mellom redaksjonelt og kommersielt innhold står sentralt både i presseetikken og i forbrukerlovgivningen. Det er blant annet et grunnleggende prinsipp at all reklame skal merkes som reklame, herunder produktplassering og innholdsmarkedsføring. I bransjen er det ikke naturlig å inkludere reklame eller andre former for markedsføring når man snakker om «redaksjonelt innhold», eller når man sier at noe står på «redaksjonell plass». Uttrykket «redaksjonelt innhold» er dessuten benyttet i enkelte forskrifter om mediestøtte, hvor det ut fra sammenhengen er klart at reklame og markedsføring ikke skal anses som «redaksjonelt innhold».

1.10 Redaktørplikt mv.

Det finnes i dag flere lovbestemmelser som direkte eller indirekte pålegger bestemte medier en plikt til å utpeke en redaktør og i tillegg også opplyse om hvem som er redaktør.

Høringen gir bred oppslutning om forslaget om å lovfeste en redaktørplikt som viderefører gjeldende bestemmelse i mediefridomslova § 3. Hovedpoenget med en redaktørplikt er ikke å sikre at noen faktisk redigerer. Dette vil følge som en praktisk nødvendighet i alle medier hvor kapasiteten for publisering av redaksjonelt innhold på en eller annen måte er begrenset. Poenget med å konkret utpeke en redaktør er snarere å sikre at det er tydelig markert – både overfor redaktøren selv, øvrige ansatte, selskapsledelsen, eierne, kildene, publikum, politiet og rettsvesenet – hvem som er tildelt denne funksjonen.

Denne markeringen sikrer at redaktøren selv er bevisst på, og tar et personlig ansvar for, innholdet i det som publiseres. Dette legger til rette for at virksomheten overholder gjeldende lovgivning, etiske regler og publisistiske prinsipper. Videre sikrer det både krenkede enkeltpersoner, politiet og rettsvesenet et klart ansvarspunkt, noe som er særlig viktig i tilfeller hvor noen opplever at det har blitt framsatt uriktige faktiske opplysninger eller mener seg krenket av innhold publisert i mediene, og ønsker å holde noen ansvarlig.

Høringen gir også støtte til departementets vurdering av at det ikke er behov for å lovregulere sanksjon eller håndheving av selve plikten til å utpeke redaktør.

Høringsinstansene gir også tilslutning til forslaget om å lovfeste en plikt til å opplyse om hvem som er redaktør i mediet, tilsvarende det som gjelder for den periodiske pressen etter straffeloven § 270 andre ledd. I proposisjonen begrunner departementet nærmere hvorfor en slik plikt bør lovfestes.

Forslaget om en bestemmelse som pålegger redaktøren å sørge for at det gis kontaktinformasjon til mediet, er ny i norsk rett, men forslaget om å gi slik kontaktinformasjon er begrunnet i de samme hensynene som ligger bak bestemmelsen om identifikasjonsplikt i kringkastingsloven § 2-16.

Departementet overlater det ellers til bransjen å vurdere behovet for nærmere regler for hvordan opplysningene skal gis.

Departementet går ikke inn for å knytte sanksjoner til overtredelse av plikten til å publisere navnet på redaktøren og kontaktinformasjon.

Forslaget vil erstatte straffeloven § 270 andre ledd (opplysningsplikt for trykt skrift), som dermed kan oppheves.

Forslaget til bestemmelse om plikt til å utpeke redaktør fremmes som § 4, mens forslaget til bestemmelse om opplysningsplikt fremmes som § 5.

Høringen gir støtte til forslaget om å oppheve straffeloven § 270 første ledd om plikt til å oppgi foretaksnavn og trykkested. Bestemmelsen er ikke en særregel for de redaktørstyrte journalistiske massemediene, men må likevel sees i sammenheng med disse reglene. Etter departementets vurdering gjør de øvrige endringene som foreslås i § 270, det ikke lenger naturlig å opprettholde regelen.

Departementet viser også til at det etter lov 15. juni 2018 nr. 40 om opphavsrett til åndsverk mv. (åndsverkloven) ikke lenger gjelder noe krav om å opplyse om trykkeri og trykkested.

1.11 Redaksjonell uavhengighet

Lov om redaksjonell fridom i media (mediefridomslova) har som uttalt formål å sikre redaksjonell uavhengighet i mediene og innebærer en delvis lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Brudd på bestemmelsene i loven er ikke straffesanksjonert og kan heller ikke håndheves gjennom administrative sanksjoner. Prinsippet om redaksjonell uavhengighet er også uttrykt flere steder i kringkastingsloven.

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre reglene om redaksjonell uavhengighet i den nye medieansvarsloven. Departementet vurderte ikke behovet for materielle endringer i bestemmelsene og viste til at loven er så vidt ny at det trolig ikke foreligger noe stort behov for en oppdatering i lys av den teknologiske utviklingen på medieområdet. Forslaget innebærer at mediefridomslova kan oppheves i sin helhet.

Spørsmålet om å endre eller oppheve kringkastingsloven § 6-2 om NRK-styrets myndighet i den løpende programvirksomheten og § 2-3 første ledd om utenforståendes innsyn i programmateriale før sending bør vurderes i forbindelse med den forestående revisjonen av kringkastingsloven.

Bestemmelsen om redaksjonell uavhengighet foreslås inntatt som § 7 i forslaget til ny medieansvarslov. Første ledd viderefører mediefridomslova § 4 første ledd med en redaksjonell endring og skal forstås på samme måte. Bestemmelsen slår fast at det er redaktøren som står for den daglige ledelsen og driften av redaksjonen. At det er redaktøren som tar avgjørelser i «redaksjonelle spørsmål», innebærer først og fremst at det er redaktøren som bestemmer hva som skal publiseres i mediet.

Bestemmelsen presiserer at redaktørens uavhengighet gjelder innenfor rammen av det konkrete mediets «grunnsyn og formål». Presiseringen sikrer eieren en overordnet kontroll med det ideologiske grunnlaget for mediet.

Andre ledd viderefører mediefridomslova § 4 andre ledd med en redaksjonell endring og innebærer en presisering av hovedregelen i første ledd på to punkter. For det første kan utgiver, eier eller øvrig selskapsledelse ikke instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. For det andre kan eierne ikke kreve å få gjøre seg kjent med skrift, tekst eller bilde eller høre eller se programmateriale før det blir offentliggjort.

Tredje ledd er en videreføring av mediefridomslova § 5 og fastsetter at bestemmelsene i første og andre ledd ikke kan fravikes gjennom avtale eller annet rettsgrunnlag til ugunst for redaktøren.

1.12 Hovedregel om straffe- og erstatningsansvar i mediene

Hovedregelen i norsk rett er at enhver som har ytret seg eller medvirket til å framsette en ytring, er straffe- og erstatningsrettslig ansvarlig for ytringens innhold. Utgangspunktet er at de samme reglene for plassering av rettslig ansvar gjelder uavhengig av om en ytring framsettes gjennom redaktørstyrte journalistiske medier eller gjennom andre kanaler eller fora. Dette omtales gjerne som det «naturlige ansvarssystemet». Det strafferettslige redaktøransvaret og de andre ansvarsreglene på mediefeltet representerer dermed ulike unntak fra, eller supplement til, dette systemet.

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse i medieansvarsloven som slår fast at også ved publisering gjennom mediene vil hovedregelen være at enhver er ansvarlig for sine egne ytringer etter lovgivningens alminnelige regler. Formålet var blant annet å markere de særlige ansvarsreglenes subsidiære karakter.

Høringen gir støtte til forslaget om å lovfeste en hovedregel om at enhver som ytrer seg eller medvirker til publisering av en ytring gjennom mediene, er straffe- og erstatningsrettslig ansvarlig for innholdet etter lovgivningens alminnelige regler. Departementet viser til at et overordnet hensyn som ligger til grunn for forslaget om en ny medieansvarslov, er å fjerne rettslig usikkerhet og tydeliggjøre hvilke regler som gjelder, ved å lage et mer enhetlig rettslig system for plassering av straffe- og erstatningsansvar for innhold i de redaktørstyrte journalistiske mediene. Selv om en slik lovregel bare vil være en konstatering av gjeldende rett, har den klare pedagogiske fordeler, noe også flere av høringsinstansene peker på.

Bestemmelsen om straff- og erstatningsansvar foreslås tatt inn i § 8.

1.13 Det strafferettslige redaktøransvaret

1.13.1 Sammendrag

Det strafferettslige redaktøransvaret framgår i dag av straffeloven § 269.

1.14 Redaktørens særlige erstatningsansvar

Skadeserstatningsloven § 3-6 ilegger erstatningsansvar for «den som har krenket privatlivets fred […] såfremt han har utvist uaktsomhet eller vilkårene for straff er oppfylt». I henhold til redaktøransvaret i straffeloven § 269 kan vilkårene for å straffe redaktøren etter straffeloven § 267 om krenkelse av privatlivets fred være oppfylt selv om han ikke kjente til innholdet i meddelelsen. Gjennom henvisningen til straffevilkårene kan redaktøren dermed også være erstatningsansvarlig for en rettsstridig privatlivskrenkelse som er publisert i mediet på tilsvarende grunnlag.

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre redaktørens særlige erstatningsansvar for privatlivskrenkelser i skadeserstatningsloven § 3-6. Departementet gikk inn for å gjøre ansvaret teknologinøytralt ved å ta inn en særregel om erstatningsansvar i en ny medieansvarslov. Departementet foreslo samtidig å gjeninnføre det tilsvarende strenge erstatningsansvaret som tidligere gjaldt for ærekrenkelser, og inkludere dette i samme bestemmelse. Forslaget åpner for at skyldkravet i skadeserstatningsloven § 3-6 kan endres til et rent uaktsomhetsansvar, tilsvarende § 3-6 a om ærekrenkelser.

Etter departementets syn gir høringen grunnlag for å gå videre med forslaget i høringsnotatet. De samme argumentene som taler for å videreføre et strengt strafferettslig redaktøransvar, taler også for å videreføre et tilsvarende strengt erstatningsansvar for redaksjonelt innhold i mediene. Som leder av den redaksjonelle virksomheten har redaktøren mulighet til å hindre publisering av rettsstridig innhold. Et strengt erstatningsrettslig uaktsomhetsansvar for redaktøren kan derfor virke disiplinerende på samme måte som straffansvaret. Erstatningsansvar er også mer aktuelt i praksis enn et straffansvar.

Etter at ærekrenkelser ble avkriminalisert ved ikrafttredelsen av ny straffelov i 2015, kan en journalist bli dømt til å betale erstatning for ærekrenkende utsagn publisert i et medium, mens den ansvarlige redaktøren ikke kan holdes ansvarlig med mindre han har vært involvert på en slik måte at han konkret kan bebreides for publiseringen. Departementet viser til at redaktøren i kraft av sin funksjon har beslutningsmyndighet over hva som skal publiseres i mediet. Det kan derfor virke urimelig og inkonsekvent at journalister som har arbeidet med en sak for et medium, kan holdes erstatningsansvarlig for publisering av en ærekrenkelse, mens redaktøren går fri med mindre han konkret har opptrådt uaktsomt. Departementet fastholder derfor forslaget om å gjeninnføre et erstatningsrettslig redaktøransvar for ærekrenkelser, tilsvarende det som gjelder for privatlivskrenkelser.

Som følge av forslaget til ny bestemmelse i medieansvarsloven om redaktørens sivilrettslige erstatningsansvar foreslår departementet at skyldkravet i skadeserstatningsloven § 3-6 første ledd angis som uaktsomhet. Tillegget «eller vilkårene for straff er oppfylt» foreslås dermed opphevet. Samtidig gjøres det en mindre språklig justering for å bringe bestemmelsen i samsvar med § 3-6 a om erstatning for ærekrenkelser.

Bestemmelsen om redaktørens særlige erstatningsansvar er inntatt som § 10 i lovforslaget.

1.15 Eier og utgivers erstatningsansvar og foretaksstraff

1.16 Ansvarsfrihet for medienes tekniske medvirkere

Lovgivningen oppstiller enkelte unntak fra de alminnelige ansvarsreglene for tekniske medvirkere og distributører av andres ytringer.

I høringsnotatet foreslo departementet å utvide straffritaket for medienes tekniske medvirkere til også å omfatte andre straffbare ytringer enn privatlivskrenkelser, slik som for eksempel hatefulle ytringer. Departementet foreslo å erstatte straffeloven § 267 andre ledd med en ny generell bestemmelse i medieansvarsloven om fritak for straff for medienes tekniske medvirkere. Dette vil samtidig gi bestemmelsen et teknologinøytralt virkeområde, i motsetning til straffeloven § 267 andre ledd. Departementet gikk likevel inn for å opprettholde det tilsvarende fritaket for medienes tekniske medvirkere i straffeloven § 236 andre ledd om ulovlig utbredelse av grove voldsskildringer, og viste til at denne regelen dels er begrunnet i andre hensyn.

Departementet gikk også inn for å inkorporere det sivilrettslige ansvarsfritaket etter skadeserstatningsloven § 3-6 andre ledd i den nye bestemmelsen. Endelig foreslo departementet av pedagogiske grunner en henvisning i § 3-6 til de særlige reglene i medieansvarsloven.

Forslaget i høringsnotatet om å innta en bestemmelse i medieansvarsloven om fritak for straffe- og erstatningsansvar for medienes tekniske medvirkere og distributører har gjennomgående fått støtte, og departementet opprettholder derfor forslaget.

Det er hensynet til ytringsfriheten som begrunner reglene. Dersom det å trykke en avis, filme/klippe en kringkastingssending eller lignende kunne medføre straffe- eller erstatningsansvar for innholdet, ville få personer vært villig til å ta på seg risikoen ved å yte slik teknisk bistand. Et rettslig ansvar for den tekniske hjelperen kunne dermed hindret ytringen fra å bli formidlet. Det ville også kunne innebære en oppfordring til en form for privat sensur ved at tekniske tilretteleggere kunne nekte å formidle kontroversielt eller «risikabelt» innhold. Likevel er det nok slik at reglene først og fremst har en klargjørings- og påminningsfunksjon.

Straffeloven § 267 andre ledd opprettholdes, men det kan være grunn til å vurdere på et senere tidspunkt om bestemmelsen bør endres slik at den også får et teknologinøytralt virkeområde.

Departementet har for øvrig foretatt mindre språklige endringer i bestemmelsen om ansvarsfrihet for medienes tekniske medvirkere, som er inntatt som § 12 i lovforslaget.

1.17 Ansvar for brukergenerert innhold

Det finnes i dag ingen særregulering av rettslig ansvar for ytringer i kommentarfelt eller andre former for brukergenererte fora på de redaktørstyrte journalistiske plattformene. I utgangspunktet gjelder derfor de alminnelige reglene for plassering av straffansvar og erstatningsansvar.

Departementet vurderte i høringsnotatet behovet for lovregler som endrer og/eller klargjør gjeldende rett når det gjelder ansvar for brukergenerert innhold på de redaktørstyrte journalistiske plattformene. I likhet med Medieansvarsutvalget konkluderte departementet med at det ikke bør gis regler som pålegger redaktøren et strengere ansvar for brukergenerert innhold enn det som følger av gjeldende rett.

Departementet mente likevel at det er behov for å klargjøre rettstilstanden, og drøftet hvordan dette kan gjøres i lys av det rettslige handlingsrommet Norge har etter EMK og EØS-avtalens ehandelsdirektiv.

Høringsinstansene er gjennomgående positive til regler som klargjør rettstilstanden.

1.18 Imøtegåelsesretten

Straffeloven § 270 tredje ledd pålegger redaktøren en straffesanksjonert plikt til å innta imøtegåelser av en anførsel i et «blad eller tidsskrift», altså den trykte pressen. Elektroniske medier er ikke omfattet av bestemmelsen, heller ikke enkeltstående trykte publikasjoner slik som bøker.

I høringsnotatet foreslo departementet å erstatte den straffesanksjonerte bestemmelsen om imøtegåelsesrett i straffeloven § 270 tredje ledd med en ny teknologinøytral pliktbestemmelse i medieansvarsloven. Plikten var begrenset til redaksjonelt innhold, det vil si at man ikke kunne kreve imøtegåelser på redaksjonell plass av brukergenerert innhold. Departementet så ikke behov for å møte overtredelser av en slik plikt med straff eller andre sanksjoner. Forslaget ville også åpne for å oppheve kringkastingsloven § 5-1.

Samtlige av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, går imot eller uttaler seg kritisk til å gi en bestemmelse om imøtegåelsesrett i medieansvarsloven.

I lys av høringen legger departementet til grunn at de beste grunner taler for å frafalle forslaget om en lovbestemmelse om imøtegåelsesrett i medieansvarsloven.

Departementet opprettholder likevel forslaget om å oppheve straffeloven § 270 tredje ledd. Det er lite som tyder på at bestemmelsen har hatt noen særlig betydning i praksis.

Departementet anser det også som prinsipielt betenkelig å knytte straffansvar til redaktørens unnlatelse av å publisere en imøtegåelse. Et straffansvar vil være en sterk inngripen i redaktørens redaksjonelle uavhengighet.

Kringkastingsloven § 5-1 må opprettholdes av hensyn til forpliktelsene i AMT-direktivet. Det er likevel naturlig at departementet vurderer behov for endringer i denne bestemmelsen i forbindelse med den forestående revisjonen av kringkastingsloven.

1.19 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget antas ikke å medføre vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser for det offentlige. Det er ingen av forslagene som innebærer at et offentlig organ skal føre tilsyn etter loven.

For mediebransjen kan en avklaring, modernisering og samling av reglene i én lov redusere rettslig usikkerhet og forhindre unødige rettsprosesser. Departementet legger også til grunn at forslaget ivaretar politiske mål om et enklere regelverk.

En klargjøring av ansvarsreglene, og særlig utpekingen av redaktøren som sentralt ansvarspunkt, kan forebygge krenkelser og gjøre det enklere for privatpersoner å ivareta sine rettigheter overfor mediene. Klargjøringen av ansvaret for brukergenerert innhold i redaktørstyrte journalistiske medier kan også forebygge krenkelser, både ved å bevisstgjøre brukerne om deres eget rettslige ansvar og ved å klargjøre redaktørens aktsomhetsplikt knyttet til brukergenererte elementer i mediet.

Forslaget ivaretar Norges menneskerettsforpliktelser på området.