Proposisjonens hovedinnhold

Straffegjennomføringsloven § 16 regulerer både straffegjennomføring utenfor fengsel med særlige vilkår (hjemmesoning) og straffegjennomføring utenfor fengsel med elektronisk kontroll (fotlenke). I proposisjonen foreslår departementet å skille ut det som gjelder straffegjennomføring utenfor fengsel med elektronisk kontroll, ved å regulere dette i § 16 a. Nåværende § 16 a om bøtetjeneste blir ny § 16 b.

Dagens § 16 annet ledd stiller vilkår blant annet om fengselsstraffens lengde eller resterende tid frem til forventet løslatelse, for at straffen skal kunne gjennomføres med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Forslaget til § 16 a viderefører i hovedsak dagens ordning etter § 16 annet ledd, men innebærer blant annet at:

• gjennomføringstiden for straffegjennomføring med elektronisk kontroll økes fra fire til seks måneder

• domfelte som er varig soningsudyktige ikke skal være omfattet av vilkåret om at den ubetingede fengselsstraffen eller resterende tid frem til forventet løslatelse er maksimalt seks måneder

• det gis hjemmel for at kriminalomsorgen, ved straffegjennomføring med elektronisk kontroll, kan bruke digital teknologi for å kontrollere domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og eventuell rusbruk.

Forslaget om å regulere straffegjennomføring med elektronisk kontroll i straffegjennomføringsloven § 16 a

Straffegjennomføring utenfor fengsel med særlige vilkår (hjemmesoning) og straffegjennomføring utenfor fengsel med elektronisk kontroll (fotlenke) er som nevnt over, i dag regulert i straffegjennomføringsloven (strgjfl.) § 16, henholdsvis i første og annet ledd. Vilkårene for hjemmesoning er at domfelte har gjennomført halvdelen av straffetiden, og at det er hensiktsmessig for å sikre en fortsatt særlig positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet. Vilkårene for elektronisk kontroll er at dommen eller den gjenstående straffetiden er på maksimalt fire måneder, og at tiltaket er hensiktsmessig for å sikre en positiv utvikling og motvirke ny kriminalitet. De øvrige leddene i § 16 gjelder for begge straffegjennomføringsformene.

Straffegjennomføring utenfor fengsel (hjemmesoning) etter strgjfl. § 16 første ledd og straffegjennomføring med elektronisk kontroll etter annet ledd er to forskjellige straffegjennomføringsformer. Det vil derfor gi en bedre oversikt om de reguleres i hver sin bestemmelse i loven. Alle høringsinstanser som har uttalt seg om dette, støtter forslaget. Departementet går derfor inn for denne endringen, og for de øvrige endringsforslagene som er tekniske konsekvenser av denne omredigeringen av straffegjennomføringsloven.

Øke domslengde og gjennomføringstid for straffegjennomføring med elektronisk kontroll

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll ble etablert som en prøveordning i Norge fra 1. august 2008, ved endring av straffegjennomføringsloven § 16. Hensikten var å redusere soningskøen, og å etablere flere straffegjennomføringsformer og muligheter for progresjon i straffegjennomføringen.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan innvilges både for domfelte som er idømt inntil fire måneder ubetinget fengselsstraff (helgjennomføring), og for domfelte som har inntil fire måneder igjen til forventet løslatelse (delgjennomføring).

Kapasiteten for elektronisk kontroll var opprinnelig på 130 plasser fordelt på utvalgte fylker. Ordningen er senere utvidet, og fra mai 2014 ble elektronisk kontroll landsdekkende med en kapasitet på 342 plasser. I 2018 ble det iverksatt 3118 dommer med elektronisk kontroll, og kapasiteten ble utvidet til 500 plasser.

I Sundvolden-plattformen tok regjeringen initiativ til å evaluere straffegjennomføringen med elektronisk kontroll for å sikre en mer treffsikker bruk av ordningen. Evalueringen ble gjennomført av Vista Analyse, som leverte sin rapport 9. mars 2016. Resultatene fra evalueringen er i hovedsak positive. Vista Analyse fant blant annet at tilbakefallsprosenten for domfelte med elektronisk kontroll ligger 1–5 prosentpoeng under tilsvarende andel for domssonere i fengsel, avhengig av hvordan kontrollutvalget settes sammen mht. lovbruddskategorier og alder. Videre fant Vista Analyse at elektronisk kontroll har en klar positiv effekt for grupper med relativt høy risiko, herunder grupper med lav utdannelse, svak tilknytning til arbeidslivet, ung alder og flere registrerte lovbrudd, sammenlignet med fengsel. Evalueringen viste at straffegjennomføring med elektronisk kontroll kan være hensiktsmessig for pårørende, domfelte og samfunnet som helhet, og fremstår som et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak i forhold til fengsel.

Vista Analyse peker i rapporten også på at elektronisk kontroll gir kriminalomsorgen et ekstra virkemiddel i utslusingen av domfelte til samfunnet. Også på denne måten er straffegjennomføring med elektronisk kontroll et gode.

Vilkårene for elektronisk kontroll er nærmere regulert i forskrift om straffegjennomføring kapittel 7.

Under gjennomføringen av straffen med elektronisk kontroll kontrolleres domfelte ved hjelp av en elektronisk fotlenke med radiofrekvensteknologi (RF), som kommuniserer med en basestasjon plassert i boligen. Det elektroniske systemet viser om domfelte er hjemme eller ikke, og gir kriminalomsorgen et varsel når domfelte ikke befinner seg i boligen eller forlater boligen for sysselsetting som planlagt. Det er ikke mulig å følge den domfeltes bevegelser fra vedkommende forlater boligen. Domfelte skal i utgangspunktet oppholde seg i hjemmet, med unntak av utgang til sysselsetting, jf. forskriften § 7-6 første ledd, og følge gjennomføringsplanen som er utarbeidet av kriminalomsorgen, jf. § 7-4 første ledd.

Videre skal domfelte unnlate å bruke rusmidler, bedøvelsesmidler, hormonpreparater eller andre kjemiske stoffer som ikke er lovlig foreskrevet, jf. straffegjennomføringsloven § 16 tredje ledd, jf. forskriften § 7-4 fjerde ledd. Domfelte skal også møte for kriminalomsorgen minimum to ganger per uke, jf. § 7-4 tredje ledd, og avgi urinprøve og utåndingsprøve når kriminalomsorgen ber om det.

Kriminalomsorgen foretar uanmeldte besøk i hjemmet og på sysselsettingsstedet, og har kontakt med arbeidsgiver/sysselsettingsstedet for å kontrollere at domfelte følger gjennomføringsplanen, jf. straffegjennomføringsloven § 16 sjette ledd og forskriften § 7-5. Domfelte kan også pålegges å unnlate å ha samkvem med bestemte personer dersom det fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av elektronisk kontroll, jf. lovens § 16 fjerde ledd bokstav e.

Departementet viser i sin vurdering til at evaluering og forskning viser at straffegjennomføring med elektronisk kontroll reduserer sannsynligheten for tilbakefall til ny kriminalitet sammenlignet med straffegjennomføring i fengsel, og er et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak. Med denne straffegjennomføringsformen kan samfunnet og den enkelte unngå noen av de negative konsekvensene som ligger i et fengselsopphold. Dette er særlig viktig for domfelte som er unge, eller som ikke har gjennomført straff i fengsel tidligere. Domfelte får mulighet til å overholde sine familiære og økonomiske forpliktelser under straffegjennomføringen. For domfelte som har påbegynt straffegjennomføring i fengsel, kan straffegjennomføring med elektronisk kontroll bidra til å få en gradvis overgang til et liv i frihet. Tiden rett etter løslatelse fra fengsel vil ofte være «skjør», i den forstand at det kanskje ikke skal så mye til for at en domfelt tar valg vedrørende sosialt miljø, bruk av rusmidler mv. som lett fører tilbake til kriminalitet. Med en gradvis tilvenning til livet utenfor fengsel får den innsatte bedre forutsetninger for å ta gode valg.

Departementet viderefører forslaget i høringsnotatet om utvidelse av straffegjennomføring med elektronisk kontroll til seks måneder for både helgjennomføring og delgjennomføring.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll for domfelte som er varig soningsudyktige

Enkelte domfelte har helsemessige utfordringer som medfører at de ikke kan gjennomføre straff i fengsel, overgangsbolig eller institusjon. Det dreier seg om domfelte med alvorlige og veldokumenterte helseproblemer som kriminalomsorgen og helsetjenesten ikke kan ivareta på en tilstrekkelig måte under straffegjennomføring. Etter straffegjennomføringsloven § 13 kan det i visse tilfeller besluttes at straffen skal gjennomføres på sykehus, men det er normalt bare aktuelt for et kort tidsrom. Domfelte som ikke kan gjennomføre straffen, blir i praksis omtalt som «soningsudyktige».

Selv om en domfelt av helsemessige årsaker ikke er i stand til å gjennomføre straffen i fengsel, overgangsbolig eller institusjon, kan det i noen tilfeller være mulig å gjennomføre straffen i eget hjem etter straffegjennomføringsloven § 16 første ledd (hjemmesoning). Vilkårene for slik gjennomføring er imidlertid strenge, og domfelte må ha gjennomført halvparten av fengselsstraffen før hjemmesoning kan innvilges. Dette medfører at hjemmesoning ikke er aktuelt for de aller fleste domfelte som er soningsudyktige.

Soningsudyktige domfelte får innvilget soningsutsettelse eller straffavbrudd. Dette kan forbli status lenge, og føre til at adgangen til å fullbyrde straffen foreldes. I noen tilfeller søker domfelte om benådning, men terskelen for benådning er høy, og bare få slike søknader innvilges.

Vilkårene for soningsutsettelse og straffavbrudd er strenge, så det dreier seg ikke om et stort antall saker der straffen ikke kan gjennomføres. Prinsipielt sett er det likevel uheldig at idømt straff ikke realiseres. Hvor alvorlige lovbrudd og hvor lange dommer det i disse tilfellene er tale om, varierer. Det kan dreie seg om dommer for alvorlige forhold, herunder for vold og sedelighetsforbrytelser.

I høringsnotatet foreslo departementet å lempe flere vilkår for at domfelte som er soningsudyktige skal kunne gjennomføre straff med elektronisk kontroll.

Departementet viser i sin vurdering til at hensynet til den allmenne rettsoppfatningen og eventuelle fornærmede og etterlatte krever at pådømt straff gjennomføres. For domfelte som ikke kan gjennomføre straff i fengsel eller institusjon på grunn av alvorlig og varig sykdom, kan bruk av straffegjennomføring med elektronisk kontroll være den eneste muligheten til å få gjennomført straffen. Selv om varig soningsudyktige kan være domfelt til lange fengselsstraffer for alvorlige forhold, vil en gjennomføring av straffen med elektronisk kontroll for denne gruppen være et bedre alternativ enn dagens praksis med langvarige soningsutsettelser eller straffavbrudd, og, i enkelte tilfeller, foreldelse av straff. Et flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det. Departementet viderefører derfor forslaget i høringsnotatet om at begrensning i domslengde og gjennomføringstid for straffegjennomføring med elektronisk kontroll ikke skal gjelde for domfelte som er varig soningsudyktige.

Kontroll ved bruk av digital teknologi

I dag brukes RF-basert teknologi (radiofrekvens) ved gjennomføring av elektronisk kontroll. Denne teknologien viser om den domfelte befinner seg innenfor et gitt område eller ikke. RF-teknologien gir informasjon om domfelte er innenfor det aktuelle området til rett tid, ikke om domfeltes geografiske posisjon dersom vedkommende beveger seg utenfor dette området. Ved brudd på vilkår om oppholdssted eller unnvikelse fra straffegjennomføringen, har ikke kriminalomsorgen i dag mulighet til å se hvor domfelte befinner seg. Verken sporingsteknologi, videosamtale, biometri eller fjernalkoholmåling brukes i kontrollen av domfelte som gjennomfører straff med elektronisk kontroll i dag.

Det finnes flere ulike sporingsteknologier. En av dem er GPS (Global Positioning System). GPS er et satellittbasert radionavigasjonssystem som i denne forbindelse i hovedsak består av en GPS-enhet som bruker bærer med seg, og et støttesystem som gjør det mulig å spore den som bærer enheten. Kommunikasjonen mellom GPS-enheten og støttesystemene bruker normalt mobilnettet. GPS åpner bare for overvåking av bærerens geografiske posisjon, ikke overvåking med lyd og bilder.

Straffegjennomføringsloven § 16 annet ledd gir hjemmel til gjennomføring av straff utenfor fengsel med elektronisk kontroll. Verken loven eller forskriften definerer hva elektronisk kontroll innebærer.

I høringsnotatet pekte departementet på at det er svakheter ved dagens kontrollregime, og nødvendig at dagens RF-teknologi i noen tilfeller suppleres med annen teknologi for å sikre at gjennomføringen av elektronisk kontroll er sikkerhetsmessig forsvarlig. Departementet mente derfor at dagens RF-teknologi bør kunne kombineres med sporingsteknologi, og at både videosamtale, biometri og fjernalkoholtesting bør kunne tas i bruk ved gjennomføring av elektronisk kontroll når sikkerhetsmessige grunner gjør det nødvendig. Departementet foreslo at det skal komme til uttrykk i straffegjennomføringsloven § 16 a fjerde ledd at kriminalomsorgen kan benytte digital teknologi for å kontrollere domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og eventuelle rusbruk dersom det er nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Hvilken digital teknologi som mer konkret kan tas i bruk, og den nærmere bruken, ble foreslått regulert i straffegjennomføringsforskriften § 7-6.

Departementet fremmer også etter høringsrunden forslaget til nytt fjerde ledd i straffegjennomføringsloven § 16 a om at kriminalomsorgen kan bestemme at det skal anvendes digital teknologi for å kontrollere domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og eventuelle rusbruk, dersom det er nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av straffegjennomføring med elektronisk kontroll.

Etter departementets vurdering ivaretar dagens regler personvernhensyn tilstrekkelig til at forslaget til § 16 a fjerde ledd ikke trenger avvente nye regler om behandling av personopplysninger under straffegjennomføring og varetekt. Departementet har imidlertid kommet til at det bør fastsettes en hovedregel om at domfeltes sporings- og biometriopplysninger skal slettes når straffegjennomføringen er fullført. I tilfeller hvor domfelte har brutt forutsetninger og vilkår for straffegjennomføringen med elektronisk kontroll, må løsningen likevel bli en annen, fordi de aktuelle personopplysningene da er nødvendige i oppfølgningen av bruddet, og må oppbevares også etter at bruddsaken er behandlet for at kriminalomsorgen skal kunne dokumentere sine vedtak og sitt arbeid i ettertid. For personopplysninger som inngår i en sak om brudd på forutsetninger og vilkår etter § 16 annet og tredje ledd, foreslår departementet derfor et unntak fra hovedregelen om sletting etter endt straffegjennomføring, slik at personopplysningene kan oppbevares og avleveres i tråd med arkivlovens regler. Data om alkoholkonsentrasjon i blodet og geografisk posisjon er eksempler på opplysninger som vil kunne oppbevares etter dette unntaket.

Departementet mener at forslaget om å åpne for bruk av digital teknologi for å kontrollere domfeltes identitet, oppholdssted, bevegelse og rusbruk ved straffegjennomføring med elektronisk kontroll, herunder behandlingen av personopplysninger i forbindelse med denne kontrollen, er forenlig med EMK art. 8.

Administrative og økonomiske konsekvenser

Vista Analyse har funnet at straffegjennomføring med elektronisk kontroll er samfunnsøkonomisk lønnsomt sammenlignet med straffegjennomføring i fengsel.

En utvidelse fra fire til seks måneders domslengde for helgjennomføring innebærer at målgruppen for straffegjennomføring med elektronisk kontroll øker. I 2017 var det 749 nyinnsettelser i fengsel med dommer fra fire til seks måneder. I praksis er det om lag 80 pst. i målgruppen som søker om elektronisk kontroll, og om lag 60 pst. av disse får innvilget søknaden. Justert for dette, og med forventet prøveløslatelse ved 2/3-tid, innebærer dette et merbehov på om lag 90 plasser med elektronisk kontroll. Sammensetningen av lovbrudd for dommene mellom fire og seks måneder vil imidlertid kunne medføre at andelen som vil få innvilget elektronisk kontroll vil være lavere enn for dagens målgruppe. I tillegg tilsier dagens lave tall på saker som er i kø og saker som er under behandling at grunnlaget for beregning av behovet for ekstra plasser i utgangspunktet er noe lavere enn hva som er lagt til grunn for beregningen over. Det antas derfor at behovet vil bli om lag 80 plasser.

En utvidelse av domslengde for helgjennomføring vil innebære at mange domfelte med dommer på fire til seks måneder som i dag kan innvilges delgjennomføring, vil kunne innvilges helgjennomføring. Det forventes ikke en betydelig økning i antall domfelte på delgjennomføring på grunn av økt gjennomføringstid fra fire til seks måneder. Elektronisk kontroll som delgjennomføring utgjør i dag om lag 12 pst. av den totale kapasiteten på elektronisk kontroll. Det er et mål at andelen øker til 20 pst. Det anslås at en utvidelse av gjennomføringstid for delgjennomføring vil gi et behov på om lag ti plasser.

Bruk av ny teknologi (GPS, videosamtaler, biometri og fjernalkoholtesting) vil kunne medføre at flere domfelte vil kunne få innvilget straffegjennomføring med elektronisk kontroll. Ny teknologi kan heve kontrollnivået, noe som kan bidra til å gjøre elektronisk kontroll tilrådelig overfor grupper av domfelte som i dag faller utenfor ordningen. Bruk av videosamtaler som erstatter deler av oppmøte og hjemmebesøk, vil også gi domfelte som bor langt utenfor de mest folkerike stedene en mulighet til å få gjennomført straff med elektronisk kontroll. Økt bruk av teknologi vil kreve investeringer i ekstra utstyr og programvare. Det vil også være behov for ekstra bemanning knyttet til opplæring og gjennomføring. Eventuelle budsjettmessige konsekvenser vil måtte behandles i de ordinære budsjettprosesser. Foruten å kunne redusere behovet for fengselsplasser, vil bruk av ny teknologi kunne gi gevinster blant annet knyttet til at fysiske oppmøter kan erstattes med bruk av fjernalkoholtester og videosamtaler.

Gruppen av varig soningsudyktige domfelte antas å være forholdsvis liten. Forslaget til lemping av vilkårene for denne gruppen forventes derfor ikke å medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for kriminalomsorgen.

Flere som soner straffen med elektronisk kontroll vil, isolert sett, redusere behovet for antall fengselsplasser, fortrinnsvis plasser med lavere sikkerhetsnivå. Investeringskostnadene ved etablering av plasser med elektronisk kontroll er vesentlig lavere enn for etablering av fengselsplasser. Driftskostnader er også lavere, henholdsvis ca. 320 000 kroner for en plass med elektronisk kontroll gitt kapasitet i 2018 tilsvarende om lag 500 plasser, mot ca. 700 000 kroner for en fengselsplass med lavere sikkerhetsnivå (2018-nivå). Et eventuelt behov for å øke kapasiteten på elektronisk kontroll, eventuelle merbehov knyttet til å øke bruken av digital teknologi og eventuelle konsekvenser for fengselskapasiteten, vil måtte vurderes i forbindelse med den samlede kapasitetsplanleggingen for kriminalomsorgen og i de årlige budsjettfremleggene.