Hovedinnhold i forslaget

Samferdselsdepartementet fremmer i Prop. 86 L (2018-2019) forslag til ny lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven). Loven erstatter lov 17. april 2009 nr. 19 om havner og farvann. Lovforslaget er basert på NOU 2018:4 Sjøveien videre – Forslag til ny havne- og farvannslov.

Samferdselsdepartementet har også lagt fram et tillegg til Prop. 86 L (2018–2019), Prop. 108 L (2018–2019). Tillegget ble lagt fram for Stortinget 10. mai 2019. I tillegget gjør departementet rede for at det har blitt avdekket at det i enkeltbestemmelser i lovforslaget i Prop. 86 L (2018–2019) er uteglemt å videreføre enkelte punkter i gjeldende rett. Dette gjelder klageinstans for enkeltvedtak truffet av kommunen, tillatelsesmyndighet for tiltak som kan påvirke forsvars- og beredskapsinteresser og hjemmel for overtredelsesgebyr. I tillegg foreslår departementet endringer som følge av ny grenselov.

Havne- og farvannsloven er en særlov om havnevirksomhet, farvannsforvaltning og sikkerhet og fremkommelighet i sjøområder ut til territorialgrensen, samt på Svalbard med enkelte tilpasninger.

Departementets lovforslag innebærer en omstrukturering og forenkling av gjeldende lov, i tillegg til en rekke materielle endringer på flere områder. Videre foreslås det å innarbeide losloven i den nye havne- og farvannsloven for å gi en mer helhetlig og oversiktlig regulering av sjøsikkerhetstiltakene.

Departementet har vektlagt at loven skal bidra til å nå transport- og næringspolitiske mål, og samtidig innrettes slik at transportsektorens sektoransvar for klima og miljø ivaretas. Konkurransen om sjøarealer har tiltatt de senere årene, og mange har interesser i å benytte kystsonen til ulike formål. Departementet legger derfor opp til at den nye havne- og farvannsloven skal favne videre enn å ensidig vektlegge sjøtransport- og havnenæringen. Loven vil fortsatt være en sektorlov for sjøtransport, men skal også, i samvirke med plan- og bygningsloven og annet relevant regelverk, ivareta næringsinteresser og andre brukergrupper av farvannet samt klima- og miljøhensyn.

Departementet foreslår at ansvaret for rydding og isbryting i farvannet og myndigheten til å gi tillatelser til tiltak og pålegg ved ulykker fordeles mellom staten og kommunene. Dette er en videreføring av tilsvarende bestemmelser i havne- og farvannsloven (2009). Videre foreslås det en særskilt hjemmel som gir kommunene myndighet til å regulere ankring, bruk av taubåt og dykking i eget sjøområde. For å sikre tilstrekkelig nautiskfaglig kompetanse legges det opp til at forskrifter om ankring skal godkjennes av departementet. Ansvaret og myndigheten for navigasjonsinnretninger samt ansvar for utbedringer i farvannet foreslås lagt til staten i sin helhet. Videre legges det opp til at departementet gis myndighet til å regulere ferdsel i farvannet. Av hensyn til det kommunale selvstyret foreslår departementet at kommunene gis myndighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy i eget sjøområde. Hvorvidt det er behov for at staten skal fastsette en generell fartsgrense for fritidsfartøy, kan vurderes på et senere tidspunkt.

Kommunen vil fortsatt ha oppgaver i farvannet, og anløpsavgiften foreslås derfor videreført under betegnelsen farvannsavgift. Grunnlaget for å kreve inn farvannsavgift blir innskrenket som en følge av forslaget om at staten tar hele ansvaret for utbedringer i farvannet. Videre er bestemmelsen utformet slik at det blir tydeligere hvilke oppgaver og tiltak som kommunen kan finansiere gjennom avgiften.

For å ta høyde for den teknologiske utviklingen må regelverket gjøres teknologinøytralt. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse om losplikt for å tilrettelegge for autonom seilas. Utover dette foreslås det ingen materielle endringer i de bestemmelsene som fremkommer i losloven (2014).

Departementet foreslår å utvide ansvarssubjektet ved ulykker og andre hendelser i farvannet til også å omfatte reder. I slike situasjoner er det viktig å vite hvem som kan holdes ansvarlig. Departementet mener at ansvaret bør plasseres hos dem som faktisk har beføyelser over skipet. Ansvarsplasseringen kan få avgjørende betydning for skadelidtes mulighet til å få dekket sitt tap som følge av en hendelse, og vil gi myndighetene økt mulighet til å få dekket sine kostnader dersom det er gjennomført tiltak på vegne av den ansvarlige.

Departementet foreslår å åpne for at det kan deles ut verdier fra havnevirksomheten dersom det er avsatt nødvendige midler til forsvarlig havnedrift. Forslaget legger til rette for at kommunalt eide havner har forsvarlig kapital, slik at havnen kan ivareta sin posisjon som viktig infrastruktur for sjøtransporten.

Mottaksplikten foreslås videreført for å gi forutsigbarhet for sjøtransporten. Plikten vil ikke gjelde dersom havnen ikke har kapasitet til å motta fartøy. Plikten gjelder heller ikke dersom mottak av fartøy innebærer en risiko for miljøet eller for sikkerheten. Videre foreslås det at kommunen gis adgang til å midlertidig begrense fartøyers opphold i havn når det er nødvendig av hensyn til lokal luftforurensning.

Det foreslås en ny hjemmel for å kunne stille krav til drift av havn for å ivareta hensynet til miljø og sikkerhet. Disse hensynene ivaretas langt på vei også av annet regelverk, men gjennom en egen bestemmelse i havne- og farvannsloven vil en kunne regulere forhold som ikke dekkes i annet regelverk.

Bakgrunn for forslaget

Gjeldende havne- og farvannslov trådte i kraft 1. januar 2010. Lovens farvannskapittel skal bidra til sikker sjøtrafikk. Lovens havnekapittel inneholder alminnelige bestemmelser om havner, og særlige bestemmelser om kommunenes havnevirksomhet. Loven regulerer statens og kommunenes ansvar og myndighet i havne- og farvannsforvaltningen. Hovedmålsettingen med loven var å etablere et juridisk rammeverk som skal bidra til økt bruk av sjøtransport som en effektiv og miljøvennlig transportform.

I etterkant av ikrafttredelsen er det stilt spørsmål ved om loven oppfyller hovedmålsettingen. Ifølge Sundvolden-plattformen skal havne- og farvannsloven moderniseres og revideres «med sikte på å åpne for at havner kan organiseres som aksjeselskap.» Videre følger det av regjeringens «Nasjonal havnestrategi» at regjeringen vil «utvikle et regelverk for havnekapital som legger til rette for markedsorienterte havner til det beste for sjøtransporten». I Granavolden-plattformen fremgår det at

«Regjeringen vil legge frem en ny havne- og farvannslov for å styrke sjøtransportens konkurranseevne. Loven vil bidra til sikker og effektiv sjøtransport, og bygge oppunder næringsutvikling og vekst».

Samferdselsdepartementet etablerte høsten 2014 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Samferdselsdepartementet og Kystverket. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å foreta en vurdering av om loven oppfyller lovgivers intensjoner, og på den bakgrunn foreslå endringer i regelverket.

Arbeidsgruppen la frem sin rapport for Samferdselsdepartementet i desember 2015. Arbeidsgruppens endringsforslag er relativt omfattende, og er av både teknisk og materiell karakter. En omfattende endringsproposisjon basert på arbeidsgruppens rapport ville komplisere rettskildebildet for brukerne. Det var derfor ønskelig med en helhetlig gjennomgang av samtlige kapitler i havne- og farvannsloven, med sikte på å realisere regjeringens mål om å opprettholde og styrke det høye sjøsikkerhetsnivået, og tilrettelegge for godstransport på sjø. På denne bakgrunn oppnevnte regjeringen ved kongelig resolusjon av 12. august 2016 et utvalg som fikk i oppdrag å utrede forslag til ny havne- og farvannslov.

I mandatet til havne- og farvannslovutvalget fremgår det at utvalget skal vurdere om det er andre virkemidler innenfor Samferdselsdepartementets ansvarsområde som bør reguleres i havne- og farvannsloven. Lostjenesten er et tiltak for sikker sjøtransport som er regulert i losloven (2014), og er derfor et tiltak som er vurdert innlemmet i ny havne- og farvannslov. Losloven har som formål å trygge ferdselen på sjøen ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord på fartøy i norske farvann. Loven regulerer blant annet plikt til å bruke los, organisering av lostjenesten, krav til losen og skipsførers og losens plikter ved losing.

Samferdselsdepartementet sendte 30. april 2018 på høring et forslag til endringer i losloven for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas, samtidig som sjøsikkerheten ivaretas. Forslaget følger opp lovutvalgets anbefaling om å gjennomgå bestemmelsene om losordningen med sikte på å gjøre loven teknologinøytral.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget ventes ikke å få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Økonomiske og administrative konsekvenser for offentlige myndigheter kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. I forslag til ny lov foreslås det at ansvaret for utbedringer av farvannet og ansvaret og myndigheten for navigasjonsinnretninger og farvannsskilt i sin helhet legges til staten. Ansvaret for rydding og isbryting i farvannet og myndigheten til å gi tillatelser til tiltak og pålegg ved ulykker og andre hendelser i farvannet fordeles mellom stat og kommune som i dag.

Overføringen av ansvaret for farvannsutbedringer og ansvaret for etablering av nye navigasjonsinnretninger fra kommunen til staten vil i prinsippet kunne føre til en kostnadsforskyvning fra kommunene til staten. Kystverket har allerede i dag de tyngste oppgavene i farledene, herunder utbedringer av disse. Det gjennomføres få utbedringer av farvannet i kommunal regi. Dette har sammenheng med at Kystverket har ansvaret i hoved- og biled, og at hoveddelen av skipstrafikken benytter disse ledene. Den foreslåtte endringen vil dermed i stor grad bygge opp under gjeldende praksis, og den forventes dermed ikke å gi vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for verken stat eller kommune.

Departementet gis myndighet til å regulere ferdsel i farvannet, herunder fartsreguleringer. Kommunene gis myndighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy i eget sjøområde. Disse kommunale fartsforskriftene må ikke lenger godkjennes av Kystverket, slik tilfellet er etter dagens lov. Kystverket bruker i dag mye ressurser på disse godkjennelsene, og forslaget vil dermed kunne medføre besparelser for etaten.

Kommunale forskrifter om ankring skal godkjennes av Kystverket, da denne type regulering krever sjøsikkerhetskompetanse. Forslaget kan medføre at Kystverket må avsette noe mer ressurser til denne godkjenningsoppgaven sammenliknet med gjeldende situasjon.

Departementet foreslår et tydeligere regelverk og hjemmelsgrunnlag til å kunne fastsette bestemmelser om blant annet drift av trafikksentraler og sertifisering av trafikkledere. Endringene som foreslås, vil ikke ha vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser.

Havne og farvannsloven (2009) omhandler tre typer avgifter; kystavgift, sikkerhetsavgift og anløpsavgift. I forslaget til ny lov fjernes hjemmelen til å innkreve kystavgift, med henvisning til at dette har vært en sovende bestemmelse etter at kystavgiften ble avviklet i 2013 som et ledd i arbeidet med å styrke sjøtransportens konkurransekraft. Da bestemmelsen ikke har vært brukt siden 2013, vil forslaget ikke ha administrative eller økonomiske konsekvenser.

Det foreslås videre en mindre endring i bestemmelsen om sikkerhetsavgift ved at også eier av fartøy gjøres ansvarlig for betaling av avgiften. Fra før gjelder dette reder og agent. Forslaget har ingen økonomisk virkning totalt sett, men stiller eier av fartøy overfor et solidarisk ansvar de tidligere ikke har hatt. Det er også foreslått enkelte andre tekniske justeringer av bestemmelsen som ikke har administrative eller økonomiske konsekvenser.

Anløpsavgiften videreføres i forslaget til ny lov, men endrer betegnelse til farvannsavgift. Deler av kostnadene som denne avgiften er ment å dekke, faller bort med de øvrige forslagene til endringer av loven. Kommunene vil imidlertid fortsatt ha ansvar for isbryting og fjerning av flytende gjenstander som hindrer sjøtransporten, eller er til fare for ferdselen i kommunens sjøområde. Kommunene vil som før ha ansvar for å vedlikeholde egne navigasjonsinnretninger. Kommunene vil dermed også i fremtiden ha kostnader med offentlige forvaltningsoppgaver og myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven. Departementet mener kommunene bør ha anledning til å få dekket disse kostnadene, og foreslår derfor å videreføre en justert hjemmel for å kreve inn farvannsavgift. De foreslåtte endringene tydeliggjør hvilke kostnader kommunene kan finansiere gjennom farvannsavgiften. Dette innebærer en klargjøring av lovverket og bidrar til å skape større forutsigbarhet for brukerne av farvannet. Ettersom ansvaret for utbedringer av farvannet legges til staten, vil dette i utgangspunktet redusere kommunenes beregningsgrunnlag for avgiften. Departementet vurderer det likevel slik at denne endringen ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, da alle større farvannsutbedringer allerede i dag gjennomføres av Kystverket og finansieres over statsbudsjettet.

De foreslåtte endringene i reglene om krav om tillatelse for tiltak som kan påvirke sikkerheten og den allmenne ferdselen i farvannet og i havn, vil gjøre regelverket tydeligere og enklere for den som søker om tiltak. Kurante saker sikres en rask behandling, slik at regelverket ikke skal bli et hinder for tiltak som ikke har betydning for sikkerhet eller alminnelig fremkommelighet i farvannet.

I bestemmelsen om sikring av havner og havneanlegg er det tatt inn en ny forskriftshjemmel om krav til politiattest for personer som utfører oppgaver av betydning for sikring av havn og havneanlegg. Siden bestemmelsen ikke har tilbakevirkende kraft, forventes det heller ikke at forslaget vil ha økonomiske konsekvenser på kort sikt. På lengre sikt kan det imidlertid ikke utelukkes at forslaget kan føre til noe økte kostnader for Politidirektoratet. Forskriftshjemmelen for krav om politiattest vil ikke i seg selv medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Departementet vil komme tilbake til de økonomiske og administrative konsekvensene av å innføre et krav om politiattest ved utarbeidelse av en eventuell forskrift, og legger til grunn at dette kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Etter gjeldende lov kan ikke havnekapitalen benyttes til andre formål enn havnevirksomhet. Eierkommunen har i utgangspunktet heller ikke adgang til å disponere utbytte fra havnekapitalen til andre formål enn havnevirksomhet.

I lovforslaget er det tatt inn en bestemmelse om forvaltning av kapital i kommunal havnevirksomhet som har som formål å legge til rette for at kommunale havner har forsvarlig egenkapital samtidig som det gis utbytteadgang for kommunen som eier, dersom virksomheten gir rom for det. I praksis antas det at for de fleste havner vil kravet om forsvarlig egenkapital innebære liten eller ingen endring i forhold til dagens bestemmelse, fordi det heller ikke i dag er rom for eller aktuelt med utbytte eller annen utdeling fra havnevirksomheten. For enkelte av de større havnene med mye havnekapital kan det imidlertid være aktuelt å hente ut utbytte. Utbytteadgangen kan bidra til at kommunene kan benytte overskuddet fra havnevirksomheten mer effektivt enn med dagens bestemmelse. Utbytteadgang kan også gi insentiver til effektiv havnedrift og aktiv og god eierstyring. Bestemmelsen legger derfor i større grad enn dagens til rette for markedsorienterte havner som forvalter sine ressurser mest mulig effektivt og investerer i samfunnsøkonomisk lønnsomme aktiviteter.

I bestemmelsen ligger det at kommunene må utvise skjønn når det gjelder hva som er forsvarlig egenkapital, ettersom kommunen har et selvstendig ansvar for at ikke utdeling skjer i større grad enn loven tillater, selv om havnens styre skulle ha foreslått det. Kommunene vil også få insentiver til å selge eiendommer som har høy verdi ved alternativ anvendelse. Dette vil kunne legge press på skjønnsutøvelsen, og det er dermed en risiko for at en undervurderer verdien av sjøtransporten på bekostning av andre kommunale tjenesteområder. På den annen side vil nettopp omdisponering av arealer kunne gi en netto gevinst som både kan skaffe kapital til alternative havnearealer, gi et overskudd som kan hentes ut og brukes til andre oppgaver kommunen har, og bidra til en miljøvennlig by- og arealutvikling.

Risikoen for at enkelte kommuner vil kunne utnytte bestemmelsen om kapitalforvaltning i havnene til å finansiere andre oppgaver på bekostning av havnevirksomheten, er imidlertid vanskelig å konkretisere. I det store og det hele vil det være i kommunens egen interesse at havnen drives og forvaltes på en god måte, slik at næringsvirksomhet og arbeidsplasser opprettholdes. Det eksisterer mange havner og kaianlegg langs kysten, og sjøtransporten etterspør et bredt spekter av havnetjenester. Konsekvensene av at en kommune, eller et mindre antall kommuner, nedprioriterer havnedrift eller øker prisene på havnetjenester, antas derfor ikke å ha store negative konsekvenser for sjøtransporten totalt sett. Det legges videre til grunn at staten har virkemidler gjennom plan- og bygningsloven (2008) dersom det foreligger statlige eller regionale hensyn som tilsier at staten må gripe inn for å sikre areal til havnevirksomhet.

Endringene i bestemmelsene om forvaltning av kapital i kommunale havner vil medføre en ny tilsynsfunksjon for staten. Dette kan i sin tur innebære økte kostnader for staten. Også på andre områder foreslås det endringer som kan påvirke statens tilsynsfunksjon, noe som igjen kan få betydning for ressursbehovet i Kystverket og/eller i departementet. Det vurderes likevel at økte kostnader som følge av nye oppgaver ikke vil være av vesentlig karakter.

Losloven er foreslått tatt inn i ny havne- og farvannslov. Forslaget i seg selv innebærer ingen materielle endringer, ut over enkelte lovtekniske justeringer. Sammenslåing vil gi et regelverk som fremstår som mer brukervennlig. I tillegg vil dette bidra til en mer koordinert innsats av sjøsikkerhetsarbeidet under Samferdselsdepartementets ansvarsområde.

I lovforslaget er det også tatt inn bestemmelser som åpner for tillatelse til autonom kystseilas. Et slikt tillatelsesregime vil medføre økt ressursbruk i en oppstartsfase, og foreslås brukerfinansiert på lik linje med resten av losordningen. Forslaget vil legge til rette for implementering av ny teknologi og vekst i maritime næringer langs kysten.

Det foreslås videre en egen bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å midlertidig begrense fartøyers opphold i havn, inkludert private havner, av hensyn til lokal luftkvalitet. Kommunen kan etter forslaget bare innføre begrensninger når dette er nødvendig for å unngå eller begrense lokal forurensning, det vil si overskridelse av forurensningsforskriftens timegrenseverdier, og når det å begrense opphold er et dokumenterbart effektivt mottiltak. Hvor ofte dette vil skje og hva slags konsekvenser begrensningen vil få, er avhengig av flere faktorer. Utvikling i lokal luftkvalitet i byer og bynære områder vil påvirke hyppigheten, men det antas at episoder med lokal luftforurensning vil inntreffe relativt sjeldent, og kun i noen få havner.

Avvisning av skip kan slå ulikt ut avhengig av skipssegment. Avvisning av cruiseskip kan for eksempel føre til tapte inntekter for havnen og få konsekvenser for reiselivsnæringen. Avvisning av godsskip kan bety tapte inntekter for havnen og for andre aktører i logistikkjeden og vareeier. Hvor stor den økonomiske konsekvensen blir, er avhengig av hvilke alternativer som finnes. Dersom skipet kan anløpe en havn i nærheten, vil konsekvensene være mindre. Dersom skipet må anløpe en havn lenger unna, vil man kunne få økte samfunnsmessige kostnader på grunn av økt tilbringertransport og økte transportkostnader for næringslivet. Dersom et skip er avhengig av å anløpe en spesifikk havn på grunn av lokalisering av industri i havnen eller rett i nærheten, vil de økonomiske konsekvensene kunne bli betydelige.

Det er imidlertid ikke gitt at kommunene vil ønske å benytte seg av denne hjemmelen hvis det gir store negative konsekvenser for næringslivet eller enkeltbedrifter i kommunen. Hvis adgangen til å begrense anløp fører til at man unngår eller reduserer ulovlig akutt lokal forurensning, vil dette ha en positiv samfunnsøkonomisk nytteeffekt. Det legges til grunn at avvisning av skip kan være aktuelt i de tilfeller der den samfunnsøkonomiske kostnaden forbundet med luftforurensningen overstiger kostnadene som følger av at varer og personer for en begrenset periode ikke kan benytte den aktuelle havnen.

Det forutsettes at kommunen må avveie tiltakets effekt mot kostnader og konsekvenser som tiltaket vil medføre for skipsfarten.

Forslaget om å utvide kretsen av ansvarlige ved ulykker og andre hendelser til også å omfatte «reder», vil ikke medføre kostnader for det offentlige. Forslaget vil derimot øke muligheten for at myndighetene får dekket sine kostnader dersom det gjennomføres tiltak på vegne av den ansvarlige. Det antas heller ikke at endringen vil medføre store kostnader for næringen. For det første er den kretsen som nå inkluderes som ansvarlige, allerede å anse som ansvarssubjekter etter annet regelverk som vil kunne komme til anvendelse i de samme tilfeller som havne- og farvannsloven. For det andre vil sjølovens regler om forsikringsplikt gjelde for reder av fartøy på 300 bruttotonn eller mer.

Det foreslås å innføre overtredelsesgebyr som reaksjonsform ved mindre alvorlige overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av havne- og farvannsloven. Dette vil kunne effektivisere håndhevelse av regelverket, og dermed bidra til reduserte kostnader for staten. I forslaget til ny bestemmelse om overtredelsesgebyr er vesentlighetskriteriet fra gjeldende bestemmelser ikke videreført. Terskelen for å gi overtredelsesgebyr blir med dette lavere sammenliknet med nåsituasjonen. Dette kan følgelig resultere i at det blir reagert i flere tilfeller enn det som er tilfellet under dagens lov.

I forslaget til ny lov er krav til forsvarlig standard på havneanlegg og løsøre som benyttes i driften av havnen, ikke videreført. Begrunnelsen for dette er at denne type krav og reguleringer faller inn under plan- og bygningsloven (2008) og arbeidsmiljøloven (2005). Som en konsekvens vil kommunene ikke lenger ha tilsynsplikt etter havne- og farvannsloven. Dette vil kunne medføre reduserte kostnader forbundet med kommunenes tilsynsaktivitet.