1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn over hele landet. Regjeringen vil arbeide for å redusere statlig detaljstyring og byråkrati og sørge for at mer makt og myndighet desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte.

Større og sterkere kommuner legger til rette for bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Kommunereformen må derfor fortsette.

En fortsatt effektiv ressursbruk i kommunesektoren er en forutsetning for å utnytte ressursene til beste for innbyggerne og kunne oppfylle innbyggernes forventninger til tjenestetilbudet.

Regjeringen vil jobbe for at rammestyring fortsatt skal være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren.

Kommunesektoren har et godt økonomisk fundament, og den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens oppgavekorrigerte frie inntekter har i perioden 2013–2017 vært 2,1 pst. I samme periode har befolkningen økt, og den gjennomsnittlige årlige veksten i kommunesektorens frie inntekter per innbygger var på 1,1 pst.

Det forventes at antall kommuner i ROBEK vil bli redusert fra 28 til om lag 13 i 2018. Dette vil være det laveste nivået siden registeret ble opprettet i 2001.

Regjeringen foreslår en vekst i de frie inntektene på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Veksten i 2019 kommer på toppen av veldig sterk inntektsvekst de senere årene.

Strammere økonomisk handlingsrom vil presse fram mer effektive løsninger i kommunesektoren.

Regjeringen vil invitere til en inkluderingsdugnad for å få flere inn i arbeidslivet.

1.1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Regjeringen har gjennomført en kommunereform, og 119 kommuner slår seg sammen til 47 nye kommuner. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha færre enn 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

Det vises i proposisjonen til at det i årene framover blir nødvendig å bygge et velferdssamfunn som kan bære en aldrende befolkning. Antall personer i arbeidsfør alder per person over 80 år er anslått å gå ned fra 15 i 2017 til 10 i 2030.

Den demografiske utviklingen har gjort at det de siste fem årene i gjennomsnitt har kostet i underkant av 2,5 mrd. kroner ekstra i året å opprettholde samme standard og dekningsgrad i tjenestetilbudet fra det ene året til det neste. Om ti år er det beregnet at det årlig vil koste rundt det dobbelte.

Endringer i demografi og befolkningssammensetning vil slå ulikt ut i Kommune-Norge. Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kapasitet og kompetanse til å levere gode velferdstjenester, og disse forskjellene vil forsterkes.

Lavere vekst i bruken av oljeinntektene vil gi mindre økonomisk handlingsrom. Redusert inntektsvekst og økte utgifter som følge av aldring i befolkningen vil sette sektorens handlingsrom under press.

1.1.3 Sterkt lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati som gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. Dette forutsetter en kommunestruktur som er tilpasset både dagens og framtidens utfordringer.

Kommuner som allerede har vedtatt sammenslåing fra 2020, er nå i en prosess for å utforme lokaldemokratiet i sine nye kommuner. Mange kommuner deltar i Kommunal- og moderniseringsdepartementets prosjekt Framtidens lokaldemokrati i nye kommuner. Andre kommuner er i en prosess hvor de vurderer sammenslåing. Regjeringen legger til rette ved å gi insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene.

Det vises i proposisjonen til at rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innen gitte økonomiske rammer.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester.

Norge er blant landene i Europa hvor kommunene har størst handlingsrom slik som målt ved Europakommisjonens selvstyreindeks for lokale styresmakter. Kommunene har selv et ansvar for å utnytte handlingsrommet som rammestyringen gir. Godt samspill mellom innbyggerne og kommunen er viktig for å skape et best mulig samsvar mellom innbyggernes ønsker og behov.

Sterke statlige styringsvirkemidler som for eksempel øremerking og bemanningsnormer kan resultere i et uoversiktlig og lite fleksibelt styringssystem, der ordningene motvirker hverandre og den offentlige ressursbruken øker.

Regjeringen har fått gjennomført en områdegjennomgang av øremerkede tilskudd i kommunesektoren. Det ble kartlagt nærmere 250 tilskuddsordninger. Regjeringen vil følge opp dette arbeidet ved å gjennomgå og forenkle øremerkede ordninger for å gi større handlingsrom for kommunene og mindre byråkrati i stat og kommune.

Overføring av oppgaver fra staten til fylkeskommunene innebærer å gi innbyggerne større innflytelse over hvordan oppgavene løses.

Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

Regjeringen vil legge til rette for digitale plan- og byggesaksprosesser som gir bedre medvirkning, raskere avklaringer og større forutsigbarhet.

1.1.4 En brukerorientert og effektiv offentlig forvaltning

Regjeringen vil videreutvikle offentlig forvaltning for å sikre at den er brukerorientert, effektiv og resultatorientert.

Arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes, og regjeringen vil utarbeide en egen stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med digitalisering av offentlige tjenester i tråd med føringene i Digital agenda for Norge.

1.1.5 Kommunene som næringsutviklere

Kommunene er sentrale i å legge til rette for utviklingen av det lokale næringslivet og har i dag flere roller som er viktige for å fremme en ønsket samfunns- og næringsutvikling. Bedrifter er avhengige av god teknisk infrastruktur, oppdaterte og forutsigbare kommuneplaner og rask behandling av reguleringsplaner og byggesøknader. Det pekes i proposisjonen på at gode kommunale tjenester er viktige for at attraktiv arbeidskraft skal ønske å bo og jobbe i en kommune. Kommunene kan også legge til rette for god transportinfrastruktur lokalt og regionalt.

Kommunene har i dag gode virkemidler, særlig gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, til å kunne ta en aktiv rolle i samfunns- og næringsutviklingen.

Departementet har også tiltak knyttet til næringsutvikling i distriktene. Deler av de regionale utviklingsmidlene går til fylkeskommunene, slik at de kan følge opp kommuner med særlige distriktsutfordringer.

I tillegg gis det midler til utviklingsaktiviteter som skal bidra til inkludering av tilflyttere, mindre sårbare næringsmiljøer og til å styrke kommunens evne til å planlegge og gjennomføre utviklingstiltak.

1.2 Det økonomiske opplegget for 2019

1.2.1 Inntektsrammene for 2019

Det vises i proposisjonen til at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,7 og 0,9 pst.

Inntektsveksten for 2019 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2018 i revidert nasjonalbudsjett 2018. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2018 er endret når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2019 som nå varsles, kunne bli endret.

Innenfor veksten i frie inntekter er 200 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet. Videre er 100 mill. kroner av veksten begrunnet med opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering.

Med dette sørger regjeringen for et opplegg som gir rom for en videre styrking av tjenestetilbudet innenfor viktige satsingsområder som skole, helse, pleie- og omsorgstjenester, rus og barnevern.

Regjeringen legger opp til at fylkeskommunene får mellom -0,1 og 0,1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Veksten i fylkeskommunenes frie inntekter må sees i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av anslåtte endringer i befolkningens sammensetning.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1 og 2 mrd. kroner. Anslaget for veksten i samlede inntekter er lavere enn veksten i frie inntekter. Dette skyldes at kommunesektoren i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2018 er foreslått tildelt om lag 2,4 mrd. kroner som følge av vekst i oppdrettsnæringen. Dette er engangsinntekter og bidrar dermed til lavere vekst fra 2018 til 2019.

Det er usikkerhet knyttet til merutgiftene grunnet demografiske endringer i 2019, og den varslede veksten i frie inntekter må sees i sammenheng med dette. Befolkningsveksten gjennom året 2017 ble langt lavere enn tidligere antatt. Oppdaterte beregninger basert på den faktiske befolkningsutviklingen i 2017 anslår de samlede merutgiftene i 2018 til 1,7 mrd. kroner, hvorav 1,4 mrd. kroner belaster de frie inntektene. Dette er vesentlig lavere enn anslagene i statsbudsjettet for 2018. Merutgiftene grunnet demografiutviklingen for 2019 forventes også å være lavere enn det som har vært tilfelle i årene før 2018.

Departementet tar sikte på å presentere nye anslag på merutgiftene i 2019.

Kommunesektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser til å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Analyser fra Senter for økonomisk forskning viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,5 pst. per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg.

Regjeringen innførte fra og med 2015 en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reform). I statsbudsjettet for 2018 er overføringen satt til 0,7 pst. av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

Regjeringen ønsker å synliggjøre effektiviseringspotensialet som ligger i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å effektivisere med 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2019 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2019 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2019 på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

1.2.2 Pensjonskostnader

1.3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2018

1.3.1 Inntektsveksten i 2018

Stortingets budsjettvedtak for 2018 innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 1,3 mrd. kroner. Det ble anslått en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,2 mrd. kroner.

Etter nye anslag i revidert nasjonalbudsjett 2018 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 til 1,9 mrd. kroner, med en reell nedgang i de frie inntektene på 2,6 mrd. kroner. Nedgangen i frie inntekter må ses i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2017 ikke videreføres, samt nedjusteringen av skatteanslaget for 2018 med knapt 0,5 mrd. kroner. Som følge av økte skatteinntekter i 2017 går kommunesektoren inn i 2018 med et høyt inntektsnivå.

1.3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 85 S (2017–2018) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2018. I proposisjonen omtales følgende med betydning for kommunesektoren:

1.3.2.1 Helse- og omsorgsdepartementet

1.3.2.2 Nærings- og fiskeridepartementet

1.3.2.3 Kunnskapsdepartementet

1.4 Lokaldemokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. En grunnleggende forutsetning for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å foreta egne politiske valg.

Innbyggerne velger sine egne ledere som gjennom valgperioden ivaretar ansvaret kommunen er gitt.

En annen forutsetning for et godt lokaldemokrati er knyttet til kommunenes bruk av de handlingsmuligheter de har, med rettslig grunnlag i kommuneloven, til selv å organisere lokaldemokratiet i egen kommune. Lokalpolitikerne har et vesentlig ansvar for å sikre effektiv og ansvarlig politisk styring og sørge for at forholdet til innbyggere, frivillige organisasjoner og næringsliv ivaretas på en god måte.

Kommunestyret skal på en best mulig måte ta hensyn til interessene til ulike befolkningsgrupper. Kommunestyrer hvor kvinner og menn, ulike aldersgrupper, ulike samfunnssektorer og næringer er representert, kan bidra til dette.

Det skal være et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne. Innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er en viktig del av et levende lokaldemokrati.

Departementet vil legge til rette for en god gjennomføring av kommune- og fylkestingsvalget i 2019.

1.4.1 Tiltak for lokaldemokratiet i forbindelse med kommunereformen

1.4.1.1 Prosjektet Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte i 2017 i gang et toårig prosjekt for å støtte kommuner som skal slå seg sammen, og som ønsker å arbeide med å utvikle og fornye sitt lokaldemokrati.

Målet med prosjektet er å mobilisere og legge til rette for at kommunene vil arbeide med å utvikle og forbedre sitt lokaldemokrati som en viktig del av alt de skal gjøre i sammenslåingsfasen.

32 nye kommuner som til sammen utgjør 89 «gamle» kommuner, deltar.

Nærmere omtale av prosjektet finnes i proposisjonen.

1.4.1.2 Veileder lokaldemokrati

Sommeren 2015 lanserte departementet en egen veileder for utvikling av lokaldemokratiet i sammenslåtte kommuner.

Formålet med veilederen er å gi råd om hvordan kommunene kan utvikle lokaldemokratiet i forbindelse med sammenslåingsprosessen, og hva de bør ta hensyn til og tenke gjennom i denne sammenhengen. Departementet har satt i gang et arbeid med å oppdatere veilederen.

1.4.2 Digitale løsninger for levende lokaldemokrati

1.4.2.1 Bruk av digitale verktøyer for innbyggermedvirkning

Det vises i proposisjonen til at departementet har sett en økende interesse for bruk av digitale løsninger når kommunene vil kommunisere med innbyggerne og trekke innbyggerne med i politiske beslutningsprosesser.

Departementet har satt i gang et forprosjekt for å skaffe seg et bedre kunnskapsgrunnlag om bruk av digitale verktøy i lokaldemokratiet både i Norge og internasjonalt. Tanken er at kommunene skal få informasjon om verktøy som de kan arbeide videre med. Prosjektresultatet skal foreligge i løpet av våren 2018.

1.4.2.2 Minsak.no

Etter kommuneloven § 39 a kan innbyggerne i en kommune eller fylkeskommune fremme innbyggerforslag.

Departementet lanserte i 2013 en nettportal, minsak.no, som gjør det mulig for innbyggerne i alle kommuner og fylkeskommuner å fremme innbyggerforslag på Internett.

I mars 2018 ble det lansert en samisk versjon.

Siden opprettelsen av nettsiden i 2013 er til sammen 1 339 saker opprettet, mange av dem er trukket, og enda flere har ikke oppnådd det nødvendige antallet underskrifter. Det har vært et betydelig antall besøkende på nettsiden.

1.4.3 Kommunebarometer på representasjon av kvinner i lokalpolitikken

Departementet lanserte 8. mars 2018 et kommunebarometer som blant annet viser andelen kvinner i alle kommunestyrene i Norge.

Selv om kvinneandelen har økt over tid og kvinneandelen i kommunestyrene i snitt fremdeles er relativt høy sammenliknet med de fleste andre europeiske land, har utviklingen stagnert ved de siste valgene. Ved lokalvalgene i 2007 og 2011 var om lag 38 pst. av kommunestyrerepresentantene kvinner. Ved siste valg gikk andelen kvinner i kommunestyrene svakt opp til 39 pst. i landsgjennomsnitt.

Dette skjuler likevel store variasjoner mellom kommunene. I tillegg har kvinner i liten grad erobret de ledende posisjonene i kommunepolitikken. Andelen ordførere som er kvinner, var 22 pst. etter valget i 2011. Dette steg til 28 pst. ved valget i 2015.

Underrepresentasjon av kvinner i kommunestyret kan spre seg til utvalg, råd og styrer, og derfor er det viktig med god kjønnsfordeling i rekruttering og nominasjon til lokalpolitikken.

Kommunebarometeret er publisert på regjeringen.no.

Departementet vil også lansere en motivasjonskampanje for å styrke kvinnerepresentasjonen i lokalpolitikken.

1.4.4 Medvirkningsorganer – forskrifter til ny bestemmelse om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Stortinget vedtok ved lov 16. juni 2017 nr. 62 en ny § 10 b i kommuneloven om råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom. Departementet har i vår fremmet en lovproposisjon om ny kommunelov for Stortinget. Den allerede vedtatte § 10 b i kommuneloven om råd inngår i dette helhetlige lovforslaget. Det skal utarbeides og fastsettes tre forskrifter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil involvere organisasjoner som representerer eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom i det videre arbeidet ved å sende forskriftene på alminnelig høring.

1.4.5 Arbeid med lokaldemokrati i Europarådet

1.4.5.1 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politiske beslutningsprosesser vedtatt i Europarådet

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 17. september 2017 Retningslinjer for sivilsamfunnets deltakelse i politiske beslutningsprosesser.

Retningslinjene understreker at det endelige ansvaret for å ta beslutninger ligger hos offentlige myndigheter som både har offentlig autoritet og demokratisk legitimitet til å gjøre det.

Formålet med retningslinjene er å styrke og legge til rette for deltakelse for individer, organisasjoner og sivilsamfunnet generelt i politiske beslutningsprosesser.

Staten sammen med kommunene og fylkeskommunene har et ansvar for å legge til rette for at sivilsamfunnet trekkes inn i politiske beslutningsprosesser.

1.4.5.2 Revisjon av rekommandasjon om innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv

I 2001 vedtok Europarådets ministerkomité en anbefaling til medlemsstatene (Rekommandasjon Rek (2001) 19) Innbyggernes deltakelse i lokalt offentlig liv.

I 2016 bestemte Europarådet å gjennomgå og vurdere den eksisterende anbefalingen og behovet for å gjennomføre endringer bl.a. i lys av utviklingen av nye deltakelsesformer, nye teknologiske muligheter og en større bevissthet om sosiale skjevheter i deltakelse. Ministerkomiteen vedtok rekommandasjonen 21. mars 2018.

Det pekes på at lokaldemokratiet utsettes for et forventningspress, og at innbyggerne tar i bruk nye virkemidler i sitt engasjement. Et generelt utviklingstrekk i Europa er svekket tillit til folkevalgte organer. For blant annet å holde legitimiteten til politiske beslutningsprosesser oppe, er det behov for at offentlige institusjoner engasjerer seg overfor innbyggerne på nye måter.

1.5 Forholdet mellom stat og kommune

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet gjennom å spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Rammestyring skal fortsatt være hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren.

Juridisk rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver. I forslaget til ny kommunelov, som ble lagt fram for Stortinget i mars, foreslås det å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren. Lovforslaget legger til rette for fortsatt juridisk rammestyring. Økonomisk rammestyring innebærer at kommunesektoren i størst mulig grad finansieres gjennom frie inntekter (rammetilskudd og skatteinntekter), slik at prioriteringene kan gjøres lokalt. Dette innebærer at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller.

Kommunene har som planmyndighet stor handlefrihet i arealplanleggingen. Andelen planer møtt med innsigelse er redusert siden 2013, og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i et flertall av sakene avgjort innsigelsene helt eller delvis i samsvar med kommunens vedtak. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å samordne og dermed begrense statlige myndigheters innsigelser til kommunale planer.

1.5.1 Ny kommunelov

Regjeringen la nylig fram forslag til ny kommunelov, som fortsatt vil legge grunnlaget for juridisk rammestyring av kommunene, jf. Prop. 46 L (2017–2018). Kommuneloven er en rammelov for all kommunal virksomhet, med regler om kommunal organisering, styring og kontroll og saksbehandlingsregler som legger til rette for åpenhet og tillitsskapende forvaltning.

I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Regjeringen har i lovforslaget lagt vekt på å gi loven et innhold, en struktur og et språk som så langt det lar seg gjøre, ivaretar hensynet til enkelhet og tilgjengelighet.

I lovforslaget legger regjeringen opp til å videreføre kommunenes vide adgang til å organisere både den administrative og folkevalgte delen av virksomheten slik de selv mener det er hensiktsmessig. Dette er avgjørende for å legge til rette for gode lokale løsninger. Regjeringen legger videre opp til at saksbehandlingsreglene skal ivareta hensynet til åpenhet og gjennomsiktighet. Dette er viktig av hensyn til demokratisk deltakelse og kontroll. Det er også foreslått regler som setter kommunene i enda bedre stand til å styre og kontrollere egen virksomhet. God styring og kontroll er en forutsetning for å kunne opprettholde framtidig handlingsfrihet.

1.5.2 Oppfølging av områdegjennomgang av øremerkede tilskudd til kommunesektoren

Regjeringen mottok i desember 2017 en rapport fra ekspertgruppen som gjennomførte områdegjennomgangen av øremerkede tilskudd til kommunesektoren.

I rapporten fremholder ekspertgruppen at det er bred politisk tilslutning til at kommunesektoren i hovedsak skal rammestyres, og dermed at øremerkede tilskudd kun skal benyttes i særskilte tilfeller. Etter ekspertgruppens syn gir dagens situasjon med nærmere 250 tilskuddsordninger en dårlig og lite effektiv statlig styring av kommunesektoren. Ekspertgruppen har foreslått en rekke tiltak som:

• rydder opp i dagens uoversiktlige mengde av tilskudd,

• bidrar til en bedre etterlevelse av dagens retningslinjer, og

• gir en mer hensiktsmessig forvaltning.

Ekspertgruppen vurderer at Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for øremerking i all hovedsak er gode, men foreslår at dagens retningslinjer presiseres og suppleres for å sikre bedre etterlevelse.

Ekspertgruppen mener det er behov for en kraftig reduksjon i antallet tilskuddsordninger. Det er kartlagt 247 tilskuddsordninger hvor kommunesektoren mottar midler og/eller forvalter tilskudd. Ekspertgruppen har foreslått at 64 ordninger bør innlemmes i rammetilskuddet (tilsvarende 12,2 mrd. kroner), og at 38 ordninger bør slås sammen til færre og større ordninger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig med ekspertgruppen i at nærmere 250 ordninger er en klar indikasjon på at dagens retningslinjer for statlig styring av kommunesektoren ikke etterleves.

Ekspertgruppen har foreslått at dagens retningslinjer presiseres og fastsettes som et regelverk i form av et rundskriv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener ekspertgruppens forslag til innlemminger gir et godt grunnlag for videre arbeid. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i samarbeid med berørte departementer gjennomgå alle forslagene og tar sikte på å komme tilbake med en samlet plan for innlemminger senest i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2020.

Ekspertgruppen har også foreslått at 38 av dagens tilskuddsordninger bør samles i færre og større ordninger.

Som et ledd i bedre samordning av den samlede tilskuddsporteføljen vil det bli utarbeidet en samlet plan for alle tilskuddsordninger, som angir neste evaluering eller framtidig innlemming, avvikling eller sammenslåing.

1.5.3 ESA-saken og arbeidsgrupperapporten om konkurranse på like vilkår

EFTAs overvåkningsorgan ESAs foreløpige vurdering fra 15. desember 2015 er at det generelle skattefritaket og konkursimmuniteten for kommunene er i strid med reglene for statsstøtte når kommunene utfører økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand. ESA har derfor foreslått å innføre en generell utskillingsplikt for den økonomiske aktiviteten, slik at denne legges i selskaper som betaler skatt og kan gå konkurs.

I januar 2018 leverte en arbeidsgruppe rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» til næringsministeren, og den ble sendt på høring kort tid etter.

Arbeidsgruppen har vurdert de støtterettslige problemstillingene i saken og har kommet til at det norske skattefritaket er i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Gruppen mener det kan argumenteres med at konkursimmunitet ikke vil være en støtterettslig fordel under visse forutsetninger: Kommunen må følge markedsaktørprinsippet, og den økonomiske aktiviteten må belastes med finansieringskostnader i samme utstrekning som en privat aktør. For å sikre overholdelse av regelverket foreslår arbeidsgruppen blant annet at det innføres krav om separat regnskap og skatteplikt for kommunens økonomiske aktivitet. Videre mener arbeidsgruppen at det må bli mer oppmerksomhet om, og stilles strengere krav til, at det offentlige overholder det EØS-rettslige markedsaktørprinsippet når de driver økonomisk aktivitet. Arbeidsgruppen kommer ikke med en generell anbefaling om å innføre en plikt til å skille ut den økonomiske virksomheten i egne selskaper og mener en slik plikt heller ikke følger av EØS-retten.

For øvrig legger arbeidsgruppen til grunn at offentlige tjenester som er allment tilgjengelige, basert på solidaritet og offentlig regulert innenfor det norske systemet, vil anses som ikke-økonomiske i støttereglenes forstand. Arbeidsgruppen mener dermed at utdanning, spesialisthelsetjenester, kommunale helse- og omsorgstjenester, barnehager og barnevern i all hovedsak ikke er EØS-rettslig økonomisk aktivitet og dermed faller utenfor støttereglene og eventuelle tiltak.

Rapporten har vært på høring. Regjeringen vil vurdere innspillene fra høringsinstansene, ha dialog med ESA om gode løsninger og ta stilling til den videre oppfølgingen av saken.

1.5.4 Endringer i IKS-loven

Departementet arbeider med å følge opp høringen om endringer i lov om interkommunale selskaper. Som opplyst i kommuneproposisjonen for 2018 må dette arbeidet sees i sammenheng med forslagene fra arbeidsgruppen som har utredet spørsmålet om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører, og arbeidsgruppens foreslåtte tiltak for sikre overholdelse av EØS-reglene i offentlig sektor.

1.5.5 Nasjonal samordning av tilsyn

Regjeringen ga i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 en redegjørelse for målene for statlig tilsyn med kommunesektoren. Det ble varslet at det skulle etableres en arena for nasjonal samordning av tilsyn. Arenaen ble etablert høsten 2017, og det er fastsatt et mandat.

Målet med samordningen er å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommuner og fylkesmenn, hvilket er en forutsetning for at Fylkesmannen kan utføre sin oppgave med å samordne tilsynet med kommunene. Et godt samordnet tilsyn skal bidra til at tilsynsvirksomheten når sine mål om bedre regelverksetterlevelse og bedre tjenesteyting i kommunesektoren. Arenaen skal arbeide for at de politisk fastsatte målene for samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren nås. Disse målene er at tilsyn med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke.

1.5.6 Byvekstavtaler

Det pekes i proposisjonen på at helhetlige bymiljøavtaler mellom staten, fylkeskommunen og berørte bykommuner er det viktigste verktøyet for å nå nullvekstmålet for persontransport med bil i de største byområdene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ overfor lokale myndigheter i de fire største byområdene til å bli enige om forpliktelser om boligbygging og arealbruk i byutviklingsavtaler.

I Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029 er det lagt til grunn at bymiljøavtalene og byutviklingsavtalene skal samordnes til én avtale og kalles byvekstavtale. Det er videre besluttet en ny modell for organisering av byvekstavtalene. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene fases nå ut, men belønningsmidlene videreføres i byvekstavtalene. Stortinget har gitt sin tilslutning til disse føringene, jf. Innst. 460 S (2016–2017).

1.6 Kommunereform

1.6.1 Kommunereform – status

I perioden 2014–2017 er totalt 119 kommuner vedtatt slått sammen til 47 nye kommuner. 5 av de nye kommunene trådte i kraft i 2017 og 2018, mens 109 kommuner nå gjennomfører sammenslåingsprosesser for å danne nye kommuner fra 2020. Det vil da være 356 kommuner i Norge. Det vises i proposisjonen til at arbeidet med kommunesammenslåinger skal fortsette.

Stortinget fattet vedtak om sammenslåinger av kommuner 8. juni og 7. desember 2017, og departementet har fulgt opp Stortingets vedtak gjennom å fastsette forskrifter for sammenslåingene. Forskriftene fastsetter blant annet navn på de nye kommunene, antall medlemmer i kommunestyrene og nødvendige unntak fra lover og forskrifter for å gjennomføre sammenslåingen. Departementet har lagt stor vekt på kommunenes ønsker og egne vedtak i forskriftene. Der hvor kommunene ikke har vært enige om navn på ny kommune, har departementet fastsatt navnet etter dialog med kommunene og etter innspill fra Språkrådet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utbetalt tilskudd til dekning av engangskostnader ved sammenslåingene. De 43 sammenslåingene som ble vedtatt av Stortinget i 2017, har til sammen fått utbetalt nær 1,3 mrd. kroner i tilskudd til å dekke kostnader knyttet til sammenslåingsprosessen, jf. inndelingslova § 15. Departementet utbetalte i 2017 også 150 mill. kroner i tilskudd til infrastruktur (veier og digitalisering).

I 2019 skal det gjennomføres valg til kommunestyrer og fylkesting. Departementet har fastsatt egne forskrifter for gjennomføring av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2019 for kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer. Kommuner og fylkeskommuner som er berørt av grenseendringer fra 1. januar 2020, skal gjennomføre valget i 2019 som om grenseendringene er gjennomført.

1.6.2 Fortsatt behov for endringer i kommunestrukturen

Et bredt flertall på Stortinget sluttet seg i 2014 til at det var behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Til tross for et høyt antall sammenslåinger i reformen, er ikke hovedtrekkene ved kommunestrukturen endret. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha under 5 000 innbyggere. Flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

Det vises i proposisjonen til at kommunene står overfor ulike utfordringer. Befolkningsnedgang og demografiske endringer gjør at mange av de små kommunene i løpet av 10–15 år ikke vil ha et bærekraftig forhold mellom antallet innbyggere i arbeidsfør alder og innbyggere over 67 år.

Kommuner i byområder opplever befolkningsvekst. Flere steder er ikke kommunegrensene tilpasset dagens bosettings- og arbeidsmønstre, og mange av de store byene har mangel på egnet areal for å legge til rette for framtidig vekst.

Fylkesmennenes tilrådninger i kommunereformen er samstemte om behovet for videre arbeid for å legge til rette for flere kommunesammenslåinger. En stor del av de små kommunene som har valgt å stå alene, har vansker med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å levere likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Flere fylkesmenn peker også på at det i flere regioner er gode forutsetninger for en positiv utvikling, til å skape nye arbeidsplasser og til å utvikle regionene til å bli motorer i samfunnsutviklingen. Det vises i proposisjonen til at kommunestrukturen svekker mulighetene for å ta ut vekstpotensialet. Det pekes også på at samfunnsutviklingsutfordringene er krevende å håndtere gjennom interkommunalt samarbeid.

Etter departementets vurdering er det særlig følgende to forhold som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen:

• Kapasitet og kompetanse i små kommuner.

• Behovet for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder.

1.6.2.1 Kapasitet og kompetanse i små kommuner

I forslaget til ny kommunelov (Prop. 46 L (2017–2018)) som ble fremmet 16. mars i år, foreslår regjeringen å lovfeste enkelte prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. Ett av disse prinsippene sier at offentlige oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Departementet mener at det norske kommunesystemet, basert på generalistkommuneprinsippet, en bred og omfattende oppgaveportefølje og statlig rammestyring, har store fordeler sammenliknet med alternativene. Det pekes i proposisjonen på at fordelene svekkes av en kommunestruktur hvor det over tid er blitt store forskjeller mellom de ulike kommunenes muligheter og rammebetingelser for å fylle sin rolle i dette systemet.

Den nasjonale politikken overfor kommunene gjennom flere tiår, med overføring av stadig større ansvar og nye krav og forventninger til kompetanse uten tilsvarende endringer i kommunestrukturen, gjør at det kan stilles spørsmål ved om mange av dagens kommuner er for små til å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet. I proposisjonen redegjøres det for noen eksempler på dette, knyttet til:

• Fagmiljøer og kommunestørrelse

• Helse og omsorg

• Barnevern

• Juridisk kompetanse

• Innovasjons- og utviklingskapasitet

• Samfunnsplanlegging og næringsutvikling

• Interkommunalt samarbeid

1.6.2.2 Behov for mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling i byområder

Produktivitetskommisjonen omtalte i sin første rapport NOU 2015:1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd behovet for endringer i kommunestrukturen. Kommisjonen pekte på at det i et samfunnsøkonomisk perspektiv er en bedre kommunestruktur i byområder som gir de største gevinstene.

Kommisjonen viste til at kommunegrenser som avviker sterkt fra naturlige bo- og arbeidsområder, gir betydelig administrativt merarbeid knyttet til samarbeid, felles avklaringer, kjøp av tjenester, planlegging av kollektivtransport osv.

Kommisjonen mener det er klare styringsutfordringer i norske byområder knyttet til helhetlige areal- og transportløsninger.

Samfunnsplanleggingen blir mer helhetlig og bærekraftig når man kan se større arealer og flere innbyggere i sammenheng. I vekstkommuner rundt byene vil tettstedsgrenser og pendlingssoner i økende grad gå på tvers av kommunegrenser.

I noen tilfeller kan utfordringene komme til uttrykk gjennom mangel på areal for vekst og utvikling. Dette kan til slutt komme i konflikt med jordvernet. Kommunegrensene kan være til hinder for en helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling.

En rapport fra NIBR i 2015 (Harvold og Stokstad 2015) konkluderer med at interkommunalt samarbeid er begrenset, og at lokalpolitikken ofte setter klare grenser for plansamarbeid fordi lokalpolitikerne ønsker å styre bruken av eget areal uten å måtte ta hensyn til nabokommunen. I undersøkelsen kommer det fram at planleggere og administrasjonen i kommunene ser behov for samarbeid, men at politikerne ser planområdet som et felt for å fremme egen kommunes utvikling.

Det vises i proposisjonen til at behovet for en mer helhetlig, samordnet og bærekraftig samfunnsutvikling tilsier at det er behov for sammenslåinger også rundt byene.

1.6.3 Innretning av videre arbeid

Flere av fylkesmennene skriver i sine årsrapporter for 2017 at arbeidet med kommunereform må fortsette, og at det er ønskelig med flere sammenslåinger.

Inndelingslova § 4 slår fast at Kongen gjør vedtak om sammenslåing av kommuner når kommunene har sluttet seg til forslaget. Dersom noen av kommunene har uttalt seg mot sammenslåing, skal saken legges fram for Stortinget.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 93 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.»

Det går fram av proposisjonen at departementet legger dette premisset til grunn for det videre arbeidet. Departementet vil følge opp vedtak fra kommuner om frivillig sammenslåing ved å legge til rette for vedtak av Kongen i statsråd i tråd med reglene i inndelingslova. På bakgrunn av anmodningsvedtaket vil det ikke være grunnlag for å legge fram saker om sammenslåing av kommuner for Stortinget i denne perioden.

Departementet vil ikke legge opp til noe samlet reformløp slik det var i perioden 2013–2017.

Gode, lokale prosesser og ønsker om sammenslåing er en stor fordel når kommunene skal slå seg sammen. Stortingets anmodningsvedtak innebærer imidlertid at det blir opp til den enkelte kommune å avgjøre om landet får en hensiktsmessig og framtidsrettet kommunestruktur. Dette medfører også at dette arbeidet nødvendigvis må ha et langsiktig perspektiv. Departementet finner grunn til å vise til at det fra perioden 2013–2017 er 45 kommuner som har vedtatt at sammenslåing er ønskelig eller nødvendig for egen kommune, men som ikke har fått tilsvarende positive vedtak fra sine nabokommuner. Disse kommunene vil være avhengige av positive vedtak i sine nabokommuner for å oppnå den styrkingen kommunestyret selv mener det er behov for.

Departementet mener at en mer ensartet og framtidsrettet kommunestruktur er en forutsetning for sterke velferdskommuner som kan gi gode og likeverdige tjenester og drive aktiv og helhetlig samfunnsutvikling nå og i framtiden.

Ekspertgruppens rapport «Kriterier for en god kommunestruktur» utgjorde det faglige grunnlaget for kommunereformen i perioden 2013–2017 og legges til grunn også i det videre arbeidet.

Departementet vil gi fylkesmennene en rolle i arbeidet også framover. Dette arbeidet må ha et langsiktig tidsperspektiv. I oppdraget til fylkesmennene for 2018 står det at de skal stimulere til diskusjoner om utfordringer i de enkelte kommunene og synliggjøre konsekvenser av status quo. Det er også en del av oppdraget til fylkesmennene å bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig.

1.6.3.1 Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing av kommuner er slått fast i inndelingslova § 15, hvor det framgår at staten delvis skal kompensere kommunene for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen, og at kommunene i en overgangsperiode blir kompensert for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Kompensasjonen for bortfall av rammetilskudd gis gjennom inndelingstilskuddet i inntektssystemet.

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen også i det videre arbeidet vil legge til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen. Departementet har imidlertid tidligere signalisert at disse ikke vil være like gode som i reformperioden 2014–2017, jf. Prop. 96 S (2016–2017).

1.6.4 Grensejusteringer

I Prop. 96 S (2016–2017) framgikk det at departementet etter Stortingets behandling av proposisjonen ville følge opp aktuelle initiativ om grensejusteringer i dialog med fylkesmennene, jf. inndelingslova § 8. Kommunal- og forvaltningskomiteen ba departementet i disse grensejusteringene ta utgangspunkt i lokale initiativ fra kommuner eller grendelag, jf. Innst. 386 S (2017–2017).

Departementet har på bakgrunn av lokale initiativ fra innbyggere eller kommuner igangsatt 15 utredninger av grensejusteringer. De fleste av disse berører kommuner som også er i en sammenslåingsprosess. Utredningsoppdragene er gitt til Fylkesmannen og skal gjennomføres i samarbeid med de berørte kommunene. I tillegg håndterer fylkesmennene 10–15 mindre saker om grensejusteringer, som Fylkesmannen er delegert myndighet til å avgjøre dersom de berørte kommunene er enige. Særlig av hensyn til lokale nominasjonsprosesser og gjennomføringen av kommunestyrevalget i 2019, men også for å sikre tilstrekkelig tid til forberedelser for en god overføring mellom kommunene, er det ønskelig med tidlige avklaringer av de aktuelle grensejusteringene. Departementet har så langt avgjort tre saker (Holmestrand/Re, Vågsøy/Eid/Selje og Hornindal/Stryn) og legger opp til å avgjøre de resterende sakene etter hvert som utredningene ferdigstilles. Der det vedtas grenseendringer med ikrafttredelse fra 2020, vil de berørte innbyggerne stemme ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019 som om grenseendringene allerede er gjennomført.

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 95 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen ikke videreføre arbeid med grenseendring mellom Ski og Ås ut fra de klare vedtak som er gjort i saken fra Ås kommune.»

Departementet hadde på dette tidspunktet gitt Fylkesmannen i Oslo og Akershus i oppdrag å utrede en mulig grensejustering. På bakgrunn av vedtak i Ås kommune om at det kunne være grunnlag for å vurdere grensejustering for enkelte områder av kommunen, ba departementet Fylkesmannen om å videreføre utredningen, særlig av hensyn til å kunne gjennomføre en innbyggerundersøkelse i ulike deler av Ås. Innbyggerhøringen som ble gjennomført i februar 2018, viser at det i ett av områdene, Østensjø krets, er et klart flertall av innbyggerne som ønsker å tilhøre nye Nordre Follo kommune (sammenslåing av Ski og Oppegård). Ås kommune har i ettertid gjennomført en egen innbyggerhøring i et område i den aktuelle kretsen som også viser et stort flertall for en grensejustering. Fylkesmannen i Oslo og Akershus har ansvaret for den videre oppfølgingen sammen med Ski og Ås kommuner og har myndighet til å fatte vedtak om grensejustering dersom kommunene blir enige. Kommunestyret i Ås vedtok i april 2018 at de vil gå i dialog med Ski om grensejustering av det aktuelle området.

1.7 Regionreformen gjennomføres

Det går fram av Jeløyplattformen at regionreformen skal gjennomføres, og at færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling.

1.7.1 Ny fylkesstruktur fra 2020

Stortinget vedtok 8. juni 2017 at landet fra 2020 får 11 fylker: 10 fylkeskommuner og Oslo kommune med fylkeskommunale oppgaver.

Regionreformen gir en høyere minstestørrelse for fylkeskommunene. Ni fylker har i dag under 200 000 innbyggere, og ytterligere fem har under 300 000 innbyggere. Etter 2020 vil ingen fylkeskommuner ha under 200 000 innbyggere.

Målene for regionreformen er å styrke fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler og gi større fylkeskommuner som bedre kan samhandle med regional stat. Større fylkeskommuner skal gi økt kapasitet og kompetanse til å ivareta dagens oppgaver på en bedre måte og til å kunne påta seg nye oppgaver. Regionreformen skal styrke fylkeskommunene som demokratisk arena.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet inngikk i 2016 en avtale med arbeidslivets parter i kommunesektoren, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne, om et oppfølgingstilbud til kommuner som skal slå seg sammen. Avtalen varer ut 2019.

Samtlige fylkeskommuner, med unntak av Troms og Finnmark, har inngått avtaler om sammenslåingene og er godt i gang med arbeidet i fellesnemndene som forbereder sammenslåingene.

Etter at fylkestinget i Finnmark avviste den framforhandlede avtalen med Troms, ba Troms fylkeskommune i henhold til inndelingslova § 26 om at departementet fastsetter fellesnemndas sammensetning og fullmakter. Departementet fastsatte 5. april 2018 en forskrift for sammenslåingen av Troms og Finnmark, der det framkommer at fellesnemnda skal settes sammen av 17 medlemmer fra Finnmark og 19 medlemmer fra Troms.

1.7.2 Endringer i inndelingslova (fylkesnavn)

Departementet har i vår fremmet Prop. 65 L (2017–2018) om endringer i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) for Stortinget. Bakgrunnen er Stortingets vedtak 8. juni 2017 om sammenslåing av tretten fylkeskommuner til seks fylkeskommuner fra 1. januar 2020, jf. Prop. 84 S (2016–2017) og Innst. 385 S (2016–2017).

1.7.2.1 Endring av navn på fylkesmannsembetene fra 2019

Departementet har ved flere anledninger fått spørsmål om fylkesmannsembetene kan få ta i bruk de nye fylkesnavnene på embetene allerede fra 1. januar 2019, ett år før sammenslåingen av fylkeskommunene finner sted. Departementet mener det er hensiktsmessig.

1.7.3 Endringer i valgloven (valgdistrikter ved stortingsvalg)

Departementet har i vår fremmet Prop. 76 L (2017–2018) om endringer i lov 28. juni 2002 nr. 57 om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) for Stortinget. Bakgrunnen er at den nye fylkesinndelingen får konsekvenser for valgordningen, ettersom fylkene har vært valgdistrikter ved stortingsvalg.

Det følger av Grunnloven at det skal være 19 valgdistrikter, mens valgloven sier at det er fylkene som utgjør valgdistriktene. Som en konsekvens av ny fylkesinndeling må derfor enten Grunnloven eller valgloven endres.

1.7.4 Inndeling – regional stat

Som del av regionreformen har regjeringen vedtatt å gjennomgå regional stats inndeling i lys av ny fylkesstruktur. Dette ble først tatt opp i Meld. St. 22 (2015–2016) og senere gjentatt i Prop. 84 S (2016–2017).

Gjennomgangen skal vurdere endringer som kan bidra til mer sammenfallende regiongrenser mellom fylkeskommunene, fylkesmannsembetene og de deler av øvrig regional stat som har størst kontaktflate og samhandling med disse og seg imellom. De etablerte inndelingshensynene i staten skal ligge til grunn for gjennomgangen (kostnadseffektivitet, brukerretting, kompetanse og samordning), men samordningshensynet skal tillegges større vekt enn tidligere.

Søkelyset skal rettes mot de etatene som har mest samhandling med fylkeskommunen og Fylkesmannen, og der regionale avklaringer og dialog er nødvendig blant annet for samhandlingen med kommunene.

Det er bred støtte i Stortinget for dette, jf. Innst. 377 S (2015–2016) til Meld. St. 22 (2015–2016) og Innst. 385 S (2016–2017) til Prop. 84 S (2016–2017). Behovet for en slik gjennomgang er også tatt opp av Produktivitetskommisjonen og i Perspektivmeldingen.

Det skal prioriteres endringer i regional stats geografiske inndeling som:

• bidrar til effektivisering av statlig forvaltning,

• bidrar til bedre samhandling på tvers i staten,

• bidrar til bedre samhandling mellom regional stat og fylkeskommunene, og

• bidrar til forenkling for brukerne: kommuner, næringsliv og innbyggere.

Endringene bør understøtte samordningsrollene regionalt. Samtidig kan sektormyndighetene ha sektorspesifikke behov som tilsier en annen inndeling enn fylkene.

Difi har identifisert ti regionale statsetater som inngår i omfattende samarbeidsrelasjoner både med Fylkesmannen, fylkeskommunen og hverandre. Dette er Nav, Innovasjon Norge, Husbanken, IMDi, Bufetat, Statens vegvesen, NVE, Fiskeridirektoratet, Politiet og Sivilforsvaret.

Flere av de ti statsetatene har nylig endret sin inndeling og organisering eller er i ferd med å gjøre det. Forundersøkelsen viste at endringsbehov kan være knyttet til flere faktorer enn uhensiktsmessig inndeling. Dette kan for eksempel være spredt lokalisering av regionkontor, uklar ansvars- og oppgavefordeling og/eller manglende arenaer eller rutiner for samarbeid. Departementet legger derfor opp til en bred inngang i gjennomgangen av disse etatenes samhandling.

1.7.5 Utredning om fremtidig organisering av samarbeid om areal og transport i hovedstadsområdet

Ved Stortingets behandling av Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå, besluttet Stortinget at Oslo fortsatt skal være selvstendig kommune og fylkeskommune. Det har blitt utredet om etablering av et nytt samarbeidsorgan – et hovedstadsråd – kan bidra til mer effektivt samarbeid om areal- og transportløsninger i hovedstadsområdet.

Utredningen har hatt som mål å se på alternative løsninger for bedre og mer effektiv samordning av areal- og transportpolitikken i hovedstadsområdet på tvers av fylkes- og kommunegrensene. Hvordan kommunene i bybåndet kan involveres på en bedre måte enn i dag, har blitt særskilt vurdert. Bybåndet er definert som prioritert vekstområde i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Samtidig har forutsetningen om at det skal etableres en byvekstavtale for areal- og transporttiltak i Oslo og Akershus, ligget til grunn for arbeidet, slik det er skissert i Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029.

I utredningen har ulike modeller blitt vurdert. Den anbefalte løsningen er å kombinere en byvekstavtale med en videreutvikling av elementer fra dagens samarbeidsorganer.

Det betyr at det arbeides videre med en byvekstavtale i hovedstadsområdet hvor kommunene Bærum, Oppegård (Nordre Follo), Skedsmo (Lillestrøm) og Oslo, samt Akershus (Viken) fylkeskommune, vil bli invitert til å delta i den politiske styringsgruppen sammen med staten. Det legges opp til at Oslopakke 3 vil være del av den fremtidige byvekstavtalen.

Det anbefales at dagens samarbeidsråd for oppfølging av Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus videreutvikles til et hovedstadsråd som kan involvere de største kommunene i bybåndet. Utviklingen og formatet på et slikt råd vil det være planeierne, Oslo kommune og Akershus (Viken) fylkeskommune, som har ansvar for. For å oppnå økt samordning og effektivitet skal det legges vekt på et konstruktivt samarbeid mellom samarbeidsrådet/hovedstadsrådet og det arbeidet som skjer i forbindelse med byvekstavtalen. Staten inviteres til møter i samarbeidsrådet/hovedstadsrådet når det er relevant.

1.7.6 Fylkesgrensejusteringer

Da Stortinget behandlet regionreformen, ble det gitt en flertallsmerknad (Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre) om å se på grensejusteringer av de nye fylkene, jf. Innst. 385 S (2016–2017).

Dersom grensejustering mellom fylker gjelder mer enn én kommune, skal saken legges fram for Stortinget for vedtak, jf. inndelingslova § 6. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ba fylkesmennene i brev 12. oktober 2017 om å kartlegge og ha dialog med kommuner i randsonene av de nye fylkene for å undersøke om det er aktuelle kandidater for fylkesbytte fra 1. januar 2020. Det ble lagt opp til en prosess med sikte på vedtak i Stortinget i løpet av våren 2018, slik at eventuelle grensejusteringer kan tre i kraft fra 1. januar 2020. For fylkesgrensejusteringer som iverksettes fra 1. januar 2020, vil departementet legge til rette for at innbyggerne kan stemme til fylkestinget i sitt nye fylke ved lokalvalget høsten 2019.

I proposisjonens pkt. 7.6.1, 7.6.2 og 7.6.3 redegjøres det for utvikling og prosesser for Rindal kommune i Møre og Romsdal fylke, Jevnaker og Lunner kommuner i Oppland fylke, Sør-Odal kommune i Hedmark fylke, og Sande og Holmestrand kommuner i Vestfold.

Det går frem av proposisjonen at det etter departementets vurdering bør legges stor vekt på kommunenes og innbyggernes ønsker i denne typen saker. Samtidig er det nødvendig å vurdere de ulike konsekvensene i hver enkelt sak.

1.7.7 Nye oppgaver til fylkeskommunene

I Meld. St. 22 (2015–2016) foreslo regjeringen endringer i oppgaver og ansvar for regionalt folkevalgt nivå. Stortinget sluttet seg til disse forslagene, jf. Innst. 377 S (2015–2016). Dette ble fulgt opp våren 2017 i Prop. 84 S (2016–2017), jf. Innst. 385 S (2016–2017). Regjeringen er nå i gang med å følge opp forslagene til oppgaveoverføring til fylkeskommunene, inkludert anmodningsvedtak fremmet i forbindelse med Stortingets behandling av proposisjonen. I proposisjonen framgår status for oppfølging av Prop. 84 S (2016–2017):

1.7.8 Ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene

Etter anmodningsvedtak i Stortinget i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 22 (2015–2016) oppnevnte regjeringen i juni 2017 et ekspertutvalg som skulle foreslå ytterligere oppgaver til fylkeskommunene. Ekspertutvalget ble ledet av professor ved Universitet i Oslo, Terje P. Hagen, og leverte sin rapport Desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene 1. februar 2018. Rapporten har vært på tre måneders høring med frist 9. mai.

Departementene er nå i gang med å vurdere forslagene i rapporten og høringsinnspillene.

Det vises i proposisjonen til at forslag fra regjeringen som krever lov- eller forskriftsendringer, vil bli sendt på alminnelig høring der utredningsinstruksen krever dette, slik at høringsinstansene får anledning til å uttale seg om regjeringens konkrete forslag. Ev. forslag til lovendringer fremmes deretter for Stortinget. Forslag fra regjeringen som krever budsjettendringer, vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen.

Som hovedregel skal oppgaveoverføring vurderes med sikte på overføring fra 1. januar 2020, men noen oppgaver kan kreve et lengre tidsløp. Departementet vil gi en status for arbeidet i kommuneproposisjonen for 2020.

I proposisjonen gjengis hovedinnholdet i ekspertutvalgets rapport. I innstillingen her gjengis kun utvalgets forslag til overføringer.

Utvalget foreslår oppgaveoverføringer til fylkeskommunene innen fem områder:

1.8 En brukerorientert, innovativ og effektiv offentlig forvaltning

Det pekes i proposisjonen på at ut over behovet for mer effektiv ressursbruk på grunn av en strammere offentlig økonomi og økte forventninger vil innovasjon i offentlig sektor være nødvendig fordi offentlig sektor må forholde seg til innbyggerne på andre måter enn tidligere. Sektoroverskridende utfordringer, slik som klimautfordringene, vil også kreve innovative løsninger på tvers av sektorer og virksomheter. En brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning er også nødvendig for å opprettholde tilliten til offentlige institusjoner.

Det er de siste årene gjennomført en rekke strukturreformer på kommunalt, regionalt og statlig nivå. Disse reformene gir et mulighetsrom for offentlig sektor til å se på hvordan de organiserer sine egne tjenester til det beste for innbyggerne.

1.8.1 En innovativ og nytenkende offentlig sektor

1.8.2 Effektivitet i kommunale tjenester

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester.

Analyser fra Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,5 pst. per år i perioden 2008–2016 innen sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på 1/2 pst. tilsvarer 1,2 mrd. kroner i frigjorte midler, som kan brukes til å styrke tjenestene.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet.

1.9 Inntektssystemet for kommunene

Det går frem av proposisjonen at i 2019 foreslås det ikke større endringer i inntektssystemet.

De regionalpolitiske tilskuddene, inkludert veksttilskuddet, videreføres med samme kriterier og forutsetninger som i 2018. I 2017 ble det innført en egen overgangsordning til kommuner som slår seg sammen og som tapte på endringene i basistilskuddet og småkommunetillegget. Ordningen videreføres som en del av innbyggertilskuddet i 2019, og kompensasjonen til den enkelte kommune beregnes på samme måte som i 2018.

1.9.1 Distriktsindeksen og regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet

Departementet legger opp til at dagens distriktsindeks (oppdatert med tall for 2017) videreføres ved fordeling av distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge også i 2019. Departementet vil videre vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet nærmere. Vurderingen vil primært ha fokus på bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

1.9.2 Rus og psykisk helse i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet

I utgiftsutjevningen i inntektssystemet får kommunene full kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Dette skjer ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen for kommunene ble endret fra og med 2017. I kommuneproposisjonen for 2017 ble det varslet at departementet skulle arbeide videre med å utvikle et kriterium som kan fange opp utfordringer knyttet til rus og psykiske helseproblemer. Spesielt innenfor sektorene barnevern og sosialhjelp antas det at omfanget av rus- og psykiske lidelser kan påvirke kommunenes utgifter.

På oppdrag fra departementet har Senter for økonomisk forskning (SØF), i samarbeid med SINTEF Teknologi og ledelse, utredet hvordan et eventuelt kriterium for rus og psykisk helse kan utformes. SØF/SINTEF anbefaler å benytte data fra Norsk Pasientregister for videre analyser.

Med utgangspunkt i resultatene og anbefalingene i dette prosjektet pågår det et internt arbeid i departementet med å vurdere de foreslåtte dataene, om disse kan benyttes i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet og om det er en sammenheng mellom rus- og psykiske lidelser og variasjoner i kommunenes utgifter til sosialhjelp og barnevern. Det går frem av proposisjonen at målet er å etablere et eget kriterium som fanger opp denne sammenhengen. Departementet vil komme tilbake til saken på et egnet tidspunkt.

1.9.3 Vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg

Kriteriet antall psykisk utviklingshemmede over 16 år er ett av kriteriene i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og skal fange opp variasjonene i kommunenes utgifter til tjenester til denne gruppen. Kriteriet utgjør i dag om lag 14 pst. av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. I tillegg til finansieringen gjennom de frie inntektene er det også to øremerkede tilskudd som omfatter tjenester til personer med psykisk utviklingshemming; vertskommunetilskuddet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Nytt inntektssystem for kommunene trådte i kraft i 2017. I denne gjennomgangen ble kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen oppdatert på bakgrunn av nye statistiske analyser av de sektorene som inngår i utgiftsutjevningen. Analyser foretatt i departementet viste at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg skulle gis en betydelig lavere vekt, mens analyser utført av SSB tilsa en vekting av kriteriet på om lag 9,7 pst. I kommunal- og forvaltningskomiteens behandling av kommuneproposisjonen for 2017 hadde komiteens flertall følgende merknad:

«Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til avtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre om nytt inntektssystem for kommunene, hvor det er enighet om at det skal foretas ytterligere utredninger av verdien på kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg, som fremlegges Stortinget på egnet måte. I påvente av dette beholdes vektingen av dette kriteriet uendret i forhold til dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.»

På bakgrunn av dette er det gjennomført et eksternt prosjekt for å vurdere vektingen av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Prosjektet ble gjennomført av Agenda Kaupang og Oslo Economics, som leverte sin rapport Psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet høsten 2017. Resultatene fra prosjektet tilsier at kriteriet skulle gis en vekting på i underkant av fem pst., og i rapporten konkluderer Agenda Kaupang og Oslo Economics med at kostnadsvekten til kriteriet er for høy i dagens delkostnadsnøkkel.

De senere årene er det utført en rekke analyser som alle indikerer at kriteriet antall psykisk utviklingshemmede er vektet for høyt i dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg. Departementet vil arbeide videre med denne problemstillingen fram mot neste helhetlige revisjon av kostnadsnøkkelen.

1.9.4 Beregning av samlet utgiftsbehov for kommunene

Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke.

Utgiftsbehovet på kommunenivå beregnes med utgangspunkt i kostnadsnøkkelen og oppdaterte kriteriedata.

I beregningen av samlet utgiftsbehov er det hittil benyttet kommunekassetall fra KOSTRA. Alternativet til å benytte tallene for kommunekassen er å benytte konserntall. Konserntallene er regnskapstall som i tillegg til tall for kommunekassen omfatter regnskapsopplysninger fra kommunale foretak (KF) og interkommunale selskaper (IKS).

Kvaliteten på konsernregnskapstallene anses som god. SSB anbefaler på generelt grunnlag å benytte konserntall. Kommunekassetall er mest aktuelt for intern bruk i kommunene.

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for kommunene fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall og ikke på grunnlag av kommunekassetall, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten.

1.9.5 Bosettingskriteriene og kommunesammenslåinger

I kostnadsnøkkelen for kommunene er det to kriterier som fanger opp ufrivillige kostnader knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen; «reiseavstand innenfor sone» og «reiseavstand til nærmeste nabokrets». I Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2018 ba kommunal- og forvaltningskomiteen departementet om å vurdere bosettingskriteriene i lys av kommunereformen.

Bosettingskriteriene beregnes som reiseavstander innenfor kommunegrensene. Når kommuner slår seg sammen, beregnes bosettingskriteriene innenfor de nye kommunegrensene.

Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å tro at en sammenslåing nødvendigvis vil slå negativt ut. Departementet ser imidlertid på ordninger som vil dempe eventuelle utslag på bosettingskriteriene som følge av en sammenslåing og lette overgangen til en ny kommune. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020.

1.9.6 Inndelingstilskuddet

Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene i dag full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av kommunesammenslåingen. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før tilskuddet deretter trappes ned over fem år.

For kommuner som ble vedtatt slått sammen i perioden for kommunereformen, skal inndelingstilskuddet beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem i 2016, før endringene i inntektssystemet i 2017.

Før kommunereformen ble inndelingstilskuddet beregnet på gjeldende inntektssystem det året sammenslåingen trådte i kraft. For nye sammenslåinger etter 2017 legges det til grunn at inndelingstilskuddet igjen skal beregnes ut ifra gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet.

1.9.7 Anmodningsvedtak nr. 94 om inntektssystemet

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 94, 7. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.»

Kommunesektoren har viktige velferdsoppgaver og forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Den overordnede målsettingen med inntektssystemet er å legge til rette for et godt og likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Dette skjer i hovedsak gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet, der kommunene kompenseres fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjeller i kommunal tjenesteproduksjon. I tillegg omfordeles skatteinntekter mellom kommunene gjennom inntektsutjevningen.

Det vises i proposisjonen til at med endringene i inntektssystemet i 2017 fikk man et inntektssystem som var mer nøytralt med tanke på kommunestruktur, og som gjorde det mindre ulønnsomt for kommuner å slå seg sammen. Samtidig opprettholdt man et system som kompenserte fullt ut for ufrivillige kostnadsulemper.

Formålet med utgiftsutjevningen er å kompensere kommunene for ufrivillige kostnadsulemper i kommunal tjenesteproduksjon. Kostnadsnøkkelen, som benyttes i utgiftsutjevningen, må oppdateres med jevne mellomrom for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Med endringen i inntektssystemet i 2017 blir nå kompensasjonen for smådriftsulemper differensiert mellom kommunene ut fra graden av frivillighet på smådriftsulempene. Ufrivillige smådriftsulemper blir fortsatt kompensert fullt ut gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Dette er i tråd med hovedprinsippet i utgiftsutjevningen.

Endringene i inntektssystemet ga et mer nøytralt inntektssystem enn tidligere, men systemet er fortsatt ikke fullt ut nøytralt med hensyn til kommunestruktur. Flere elementer, slik som småkommunetillegget i distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge, gjør at kommuner som velger å slå seg sammen, vil komme ut med et lavere rammetilskudd enn om de ikke slår seg sammen. Det vises i proposisjonen til at man derfor har et eget inndelingstilskudd i inntektssystemet som i en periode kompenserer kommunene for dette.

Det er lagt opp til at inntektssystemet skal evalueres og gjennomgås om lag hvert fjerde år, og regjeringen vil legge Stortingets vedtak til grunn for det videre arbeidet.

1.10 Inntektssystemet for fylkeskommunene

1.10.1 Kostnadsnøkkelen for båt og ferje

Departementet presenterte i kommuneproposisjonen for 2018 en ny kostnadsnøkkel for båt og ferje, som et flertall på Stortinget sluttet seg til (jf. Innst. 422 S (2016–2017)).

Bruken av ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019 ved beregning av normerte ferjekostnader sikrer at alle ferjesamband måles ut fra et felles referansegrunnlag. Det er ikke en statlig anbefaling.

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2018 at ferjestandarden ville bli oppdatert på bakgrunn av nyere trafikktall, og at de normerte ferjekostnadene ville bli beregnet på nytt med utgangspunkt i den nye standarden.

Vegdirektoratet leverte forslag til ny ferjestandard 16. mars 2018. Forslaget er i stor grad en videreføring av gjeldende standard, men direktoratet foreslår noen endringer i inndelingen i standardklasser. Direktoratet foreslår også å øke antall normerte avganger for noen av klassene, samt noen andre justeringer.

Det vises i proposisjonen til at selv om den nye ferjestandarden ikke er en statlig føring for hvilket rutetilbud fylkeskommunene skal legge opp til, er det viktig at fylkeskommunene får mulighet til å uttale seg om standarden før den tas i bruk i inntektssystemet. Standarden er derfor sendt på høring til fylkeskommunene med svarfrist 25. mai.

For å gi fylkeskommunene tilstrekkelig tid til å uttale seg om den oppdaterte standarden har det ikke vært mulig å beregne ferjekriteriet på nytt til kommuneproposisjonen for 2019. Departementet foreslår derfor å utsette oppdateringen av kriteriet til 2020. Oppdateringen vil da kunne ses i sammenheng med de øvrige endringene i inntektssystemet fra 2020.

1.10.2 Ferjeavløsningsordningen

Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere ferjeavløsningsprosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2016, og retningslinjer for ordningen ble presentert i kommuneproposisjonen for 2017.

1.10.2.1 Anmodningsvedtak nr. 66 om ferjeavløsningsordningen

Anmodningsvedtak nr. 66, 4. desember 2017:

«Stortinget ber regjeringen vurdere behovet for justeringer i dagens ferjeavløsningsordning for fylkeskommunale ferjer og komme tilbake med en redegjørelse i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2018.»

Retningslinjer for ferjeavløsningsordningen ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet 22. februar 2016, og presentert i kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016). Oppdaterte retningslinjer er presentert i kommuneproposisjonen for 2018, jf. Prop. 128 S (2016–2017). Kommunal- og forvaltningskomiteen hadde ikke merknader til retningslinjer og oppdaterte retningslinjer i innstillinger til kommuneproposisjonene for 2017 og 2018 (jf. Innst. 410 S (2015–2016) og Innst. 422 S (2016–2017)). Retningslinjene er sist revidert 10. november 2017.

1.10.2.2 Nye prosjekter i ordningen fra 2019 – Bjarkøyforbindelsene

Veiprosjektet Bjarkøyforbindelsene ble vedtatt av fylkestinget i Troms i 2014 og vil avløse ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy for disse øyene i Harstad kommune. Fylkeskommunen søkte om ferjeavløsningsmidler 9. november 2015. Samferdselsdepartementet bekreftet 25. august 2016 at prosjektet er omfattet av ferjeavløsningsordningen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i brev av 7. juni 2017 de årlige ferjeavløsningsmidlene til 13,691 mill. kroner (i 2017-kroner).

Fylkeskommunen kan motta ferjeavløsningsmidler for en periode på inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i ferjeavløsningsmidler enn byggekostnaden ved prosjektet som erstatter ferjesambandet. Merverdiavgiftskompensasjonen trekkes fra byggekostnaden når beregningsgrunnlaget skal fastsettes. I beregningene er det lagt til grunn en byggekostnad ekskl. mva.-kompensasjon på 921,5 mill. kroner (i 2017-kroner). Etter 40 år vil de prisjusterte ferjeavløsningsmidlene til Bjarkøyforbindelsene komme opp i til sammen 922,8 mill. kroner, eller 1,3 mill. kroner mer enn de nominelle byggekostnadene. Departementet har derfor fastsatt utbetalingsperioden til 40 år.

Troms fylkeskommune har i brev av 22. februar 2018 informert om at Bjarkøyforbindelsene forventes åpnet for trafikk i desember 2018. Fylkeskommunen vil derfor få utbetalt ferjeavløsningsmidler for prosjektet fra og med 2019. Ferjesambandet Grytøy–Bjarkøy–Sandsøy vil samtidig tas ut av kriteriedata til delkostnadsnøkkelen for båt og ferje.

1.10.3 Beregning av samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene

Departementet foreslår at samlet utgiftsbehov for fylkeskommunene, som for kommunene, fra og med 2019 beregnes på bakgrunn av konsernregnskapstall, og ikke på grunnlag av regnskapstall fra fylkeskommunekasse, da dette gir et riktigere bilde av virksomheten.

1.10.4 Nytt inntektssystem fra 2020

Inntektssystemet må tilpasses endringer i fylkesinndelingen og nye oppgaver fra 2020. Som tidligere varslet vil departementet presentere et forslag til et revidert inntektssystem for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2020. Fylkeskommunene og andre berørte parter vil få mulighet til å komme med innspill i løpet av prosessen.

1.11 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i proposisjonen at den samlede skjønnsrammen for 2019 blir satt til 1 548 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 166 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene.

1.12 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens kapittel 12 Oppgavefordeling og regelverk gis en omtale for hvert departement.

1.13 Utviklingen i kommuneøkonomien

1.13.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2017 anslås til 2,0 pst. i 2017, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 1,4 pst. Inntektsveksten ble med dette høyere enn i budsjettopplegget for 2017 og også høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2018. Oppjusteringen hadde særlig sammenheng med tilpasninger til økt skatt på utbytte hos personlige skatteytere.

Etter flere år med klart lavere sysselsettingsvekst enn inntektsvekst, tok sysselsettingsveksten seg opp og var mer på linje med inntektsveksten i 2016 og 2017. Sysselsettingsveksten i 2017 anslås til 1,8 pst. For 2017 anslås aktivitetsveksten til 2,1 pst., som er høyere enn inntektsveksten.

Investeringsnivået i kommunesektoren har vært høyt gjennom flere år og har bidratt til et økende gjeldsnivå. Underskuddene (negative nettofinansinvesteringer) har vært betydelige, og nettogjelden har økt kraftig, fra 20 pst. av inntektene i 2007 til 47,5 pst. ved utgangen av 2017. Mye av investeringene er i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Høy inntektsvekst og redusert underskudd i 2017 reduserte imidlertid gjeldsgraden.

I 2017 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 3,8 pst. av inntektene. Dette er godt over det anbefalte nivået fra teknisk beregningsutvalg (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi, som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 pst. for sektoren samlet.

Gode driftsresultater de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert.

1.13.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold på Sør- og Vestlandet

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2017 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på Sørlandet og Vestlandet på 650 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunale veier, bygg og anlegg. Tilskuddet ble gitt til kommuner i Aust- og Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, som hadde en arbeidsledighet over landsgjennomsnittet.

Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold i 2017, godt.

Tilskuddet kom mange sektorer til gode.

1.13.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi tegner et bilde av at kommunesektorens plass i norsk økonomi var stabil fra 2002 til 2008, økte fra 2008 til 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet, for deretter å stige gradvis fram til 2017.

1.13.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen. Etter 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst.

1.13.4 Økonomisk balanse

1.13.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene.

Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene, medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014 (brudd i tidsserien).

Denne endringen gjorde at det tekniske beregningsutvalg (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi endret sin anbefaling for nivået på netto driftsresultat. Fram til 2013 var anbefalingen at netto driftsresultat over tid burde utgjøre om lag 3 pst. for sektoren samlet. Fra 2014 anbefalte utvalget at netto driftsresultat burde utgjøre om lag 2 pst. for sektoren samlet når også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper tas med, med et anbefalt nivå for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1 ¾ og 4 pst.

Netto driftsresultat har i årene 2015 til 2017 ligget godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2017 anslås netto driftsresultat til 3,8 pst. for sektoren som helhet. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 3,8 pst. og for fylkeskommunene 4,3 pst. Selv om driftsresultatet anslås å bli noe redusert i forhold til 2016, ligger netto driftsresultat i både kommunene og fylkeskommunene over de anbefalte nivåene på henholdsvis 1 ¾og 4 pst.

De gode driftsresultatene de tre siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert.

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn tidligere underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Kommunene benyttet netto driftsresultat i 2017 til å styrke de økonomiske bufferne. For landet inkl. Oslo økte disposisjonsfond fra 10,2 pst. i 2016 til 11,5 pst. i 2017.

De fleste fylkeskommuner har hatt en forbedring i disposisjonsfond fra 2016 til 2017. For landet uten Oslo økte disposisjonsfond/mindreforbruk fra 11,0 pst. til 11,4 pst.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2017. For kommunene samlet ble akkumulert merforbruk redusert fra 0,2 pst. av driftsinntektene til 0,1 pst.

1.13.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Ved utgangen av 2017 var det registrert 28 kommuner i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. Ingen av fylkeskommunene var i registeret. Ni av ROBEK-kommunene var fra Nordland, mens fire var fra Møre og Romsdal. Akershus, Oppland, Aust-Agder, Vest-Agder, Hordaland og Nord-Trøndelag hadde ingen kommuner i registeret.

I løpet av 2017 ble 20 kommuner meldt ut av ROBEK, mens én kommune ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt, hadde seks av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer. De ureviderte regnskapstallene for 2017 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert til om lag 13 i løpet av 2018.

Blant de seks kommunene som har vært kortest tid i ROBEK, har samtlige dekket inn merforbruket i 2017. Disse kommunene ligger an til å bli meldt ut av ROBEK i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapet for 2017. De kommunene som ser ut til å bli værende i ROBEK inn i 2019, ser alle ut til å være kommuner som har hatt lengre fartstid i ROBEK, men også blant disse dekket flere inn gamle merforbruk i løpet av 2017.

På samme måte som i 2016 fikk kommunene drahjelp av en høy skatteinngang også i 2017. Det at det akkumulerte merforbruket er redusert, viser samtidig at kommunene også har tatt grep for å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

Blant kommunene med store akkumulerte merforbruk har samtlige vært i ROBEK i fem år eller mer. For Torsken, Halden og Bremanger har den negative utviklingen snudd de siste årene, og kommunene har dekket inn deler av underskuddet.

Se nærmere omtale av disse kommunene i proposisjonen.

1.13.5 Investeringer og gjeld

1.13.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2017. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2017 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 79 mrd. kroner, det høyeste nivået noensinne.

1.13.5.2 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) vil bli større.

Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

1.13.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene.

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) vel 500 mrd. kroner ved utgangen av 2017. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 94 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 80 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (knapt 52 mrd. kroner).

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 274 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på vel 101 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2017 anslås til om lag 173 mrd. kroner. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 1 ¾ mrd. kroner, eller vel 0,3 pst. av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2017 utgjorde pensjonsmidlene 474 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom være noen momenter som kan ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået.

1.14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

1.14.1 Demografisk utvikling

Den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 67 år. I perioden 2012–2017 økte antall innbyggere i disse gruppene med vel 124 000, noe som indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 244 000, tilsvarende 4,8 pst., i perioden 2012–2017. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med ca. 6,9 pst. i samme periode.

Gjennom 2017 gikk tallet på barn og unge noe ned. Antall eldre fortsatte å øke kraftig. Samlet sett økte innbyggertallet med i overkant av 37 000 i løpet av 2017, noe som er en svakere vekst enn de siste årene.

1.14.2 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2012–17. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert i perioden, men ikke like mye. Dette medførte at barnehagedekningen gikk opp fra 90,1 pst. i 2012 til 91,3 pst. i 2017. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med nærmere 1 time fra 2012 til 2017. Kapasitetsveksten i denne perioden var altså større enn det økningen i antall barn med barnehageplass tyder på.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren har veksten avtatt de siste årene. I 2017 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Til tross for at antall barn i barnehager gikk ned, økte likevel dekningsgradene for barn i alderen 1–5 år. Samlet barnehagedekning var 91,3 pst. i 2017. Andelen barn som gikk i private barnehager, gikk noe opp, mens andelen barn som gikk i kommunale barnehager, gikk noe ned.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2017 sammenliknet med 2016. Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk i kommunale barnehager viste en liten økning fra 2016 til 2017.

1.14.3 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen perioden 2012–2017. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 3,6 pst. av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden.

I 2017 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning fra 2016 til 2017. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha flatet ut de siste årene.

60,9 pst. av barn mellom seks og ni år hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) i 2017. Mens det fram mot 2012 var en liten, men jevn, økning i andelen elever i SFO, har det i perioden 2012–2017 vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen.

1.14.4 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt de siste årene. I perioden 2012–2017 ble elevtallet i videregående skole redusert med om lag 1 200. Reduksjonen i elevtallet består av en liten økning i de private skolene og en litt større reduksjon i de fylkeskommunale skolene. Reduksjonen i elevtallet kan også skyldes at det ble noe færre unge i alderen 16–18 år. Andelen elever som har sluttet i løpet av året, har blitt redusert i perioden.

1.14.5 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2012–2017. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet, gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge.

1.14.6 Sosialtjenester

Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2012–2017. Andelen i aldersgruppen 20–66 år som mottok sosialhjelp, har økt noe i perioden.

1.14.7 Boliger for vanskeligstilte

Antall kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 1,1 pst. i perioden 2012–2017. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det vises i proposisjonen til at det derfor er viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Siden 2012 har en større andel av boligene vært tilrettelagt for personer som bruker rullestol.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, har andelen vært stabil fra 2016 til 2017.

1.14.8 Omsorgstjenestene

Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2012–2017. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester. Det økende behovet skyldtes at det ble flere eldre innbyggere. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2016 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2017. Spesielt gjaldt dette innen hjemmetjenestene, mens det for den institusjonsbaserte omsorgen var en liten nedgang. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2017. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2012–2017. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 pst. Antallet avtalte årsverk økte med nærmere 5 000 fra 2016 til 2017.

1.14.9 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2012–2017 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden. I 2017 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan sees i sammenheng med at antall barn i aldersgruppen gikk ned i 2017. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også ned fra 2016 til 2017, noe som kan skyldes lavere fødselstall i 2017 sammenliknet med 2016. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 300 fra 2016 til 2017.

1.14.10 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2016 til 2017. SSB benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Det er derfor et brudd i tidsserien, og tall fra 2016 og 2017 er ikke sammenliknbare med tidligere år. Tallene er beheftet med usikkerhet.

2.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen gjennomførte 24. mai 2018 åpen høring i sin behandling av Prop. 88 S (2017–2018).

Komiteen viser til at kommunene er bærebjelken i folkestyret og velferdssamfunnet. Et sterkt lokalt folkestyre gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutviklingen.

Komiteen merker seg at regjeringen mener kommunereformen bør videreføres, og at større kommuner legger til rette for bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt folkestyre.

Komiteen viser i denne sammenheng til Stortingets vedtak ved behandling av Innst. 52 S (2017–2018):

Vedtak 93:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.»

Vedtak 94:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.»

Komiteen viser til at den gjennomsnittlige årlige veksten i kommunesektorens frie inntekter i perioden 2013–2017 var på 2,1 pst. I samme periode har befolkningen økt, og den gjennomsnittlige årlige veksten i frie inntekter per innbygger var på 1,1 pst.

Komiteen viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,7 og 0,9 pst. Innenfor veksten er 200 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplanen for rusfeltet og 100 mill. kroner med opptrappingsplanen for habilitering og rehabilitering.

Komiteen viser til at det legges opp til at fylkeskommunene får mellom minus 0,1 mrd. kroner og pluss 0,1 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Dette sees i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av anslåtte endringer i befolkningens sammensetning.

Komiteen viser til høringsuttalelse fra KS til komiteen, hvor det foreslås å styrke bevilgningene til vedlikehold av fylkesveier gjennom en særskilt statlig satsing.

Komiteen viser til at regjeringen anslår at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter blir mellom 1 og 2 mrd. kroner i 2019. Anslaget for veksten i samlede inntekter er lavere enn veksten i frie inntekter. Dette skyldes at kommunesektoren i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett for 2018 er foreslått tildelt 2,4 mrd. kroner som følge av vekst i oppdrettsnæringen. Dette er engangsinntekter og bidrar til lavere vekst fra 2018 til 2019. Midlene fra Havbruksfondet fordeles mellom kommuner og fylkeskommuner med oppdrettsvirksomhet, om lag 160 kommuner og 10 fylkeskommuner.

Komiteen viser til at regjeringen antar at veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader vil være om lag 650 mill. kroner ut over det som dekkes av den kommunale deflatoren.

Komiteen merker seg regjeringens ønske om å synliggjøre effektiviseringspotensialet som ligger i kommunesektoren, og at det vises til at dersom sektoren klarer å effektivisere med 0,5 pst., tilsvarer det i 2019 1,2 mrd. kroner.

Komiteen viser til at regjeringen på vanlig måte legger opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2019 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet. Det legges opp til at skattøret fastsettes ut fra målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter.

Komiteen viser til at regjeringen legger prinsippet om juridisk og økonomisk rammestyring til grunn for styringen av kommunesektoren. Det vises til at forslaget til ny kommunelov er lagt fram, og at det i dette lovforslaget bl.a. er foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Komiteen mener rammefinansiering av kommunesektoren bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innenfor de gitte økonomiske rammene. Det vises i denne sammenheng til at regjeringen har gjennomgått øremerkede tilskudd i kommunesektoren, og at det ble kartlagt nærmere 250 tilskuddsordninger.

Komiteen viser til regjeringens målsetting om å oppnå en reduksjon i antallet øremerkede tilskuddsordninger og er enig med regjeringen i at dette vil gi en mer hensiktsmessig forvaltning.

Komiteen viser til at regjeringen mener arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes, og at arbeidet med digitalisering av offentlige tjenester vil fortsette i tråd med føringene i Digital agenda for Norge.

Komiteen understreker forutsetningene fra regjeringen om at det skal legges til rette for et styrket samarbeid mellom staten og kommunesektoren om digitalisering, klart språk og andre tiltak som fremmer brukerorientering, innovasjon og effektivitet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, konstaterer at det legges opp til et stramt budsjett for kommunesektoren i 2019. Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter skal dekke vekst i tilskudd til rusreform, habiliterings- og rehabiliteringsreform og økte pensjonskostnader. I tillegg skal kommunene gjennomføre Stortingets vedtak om økt lærertetthet for 1. til 4. trinn og innføring av ny bemanningsnorm for barnehagene. Det vises til at KS i komiteens høring kritiserte regjeringen for at bemanningsnormen for barnehagene ikke er finansiert, og at de mener det er dokumentert at kommunene i 2019 vil mangle 450 mill. kroner stigende til en 900 mill. kroner i 2021.

Flertallet viser til at regjeringen legger opp til at kommunene fra 2019 skal betale for utskrivningsklare pasienter i psykisk helsevern og fra tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Det overføres 150–220 mill. kroner fra helseforetakenes rammefinansiering til kommunenes rammetilskudd. I komiteens høring ga KS uttrykk for at overføringen ikke er godt nok utredet, at det er en uklar definisjon av utskrivningsklar for denne gruppen, at ordningen har usikker effekt, og at den skaper et unødig byråkrati. Flertallet viser til at anslaget for utvikling i frie inntekter ikke vil gi rom for fylkeskommunene til å ta igjen noe av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det i dag ikke er samsvar mellom lovkrav og pålegg og kommunenes inntekter. Dette flertallet viser til at mange kommuner har redusert sin virksomhet på viktige områder for å balansere budsjettene. Mange kommuner har utfordringer i barnevern, jordmortjeneste, rehabilitering og eldreomsorg for å nevne noe. Mange kommuner har et stort vedlikeholdsetterslep og har vært nødt til å øke eiendomsskatten. Mange nye kommuner har innført eiendomsskatt under denne regjeringen.

Dette flertallet viser til at regjeringens egne tall viser at gjennomsnittlig årlig realvekst i kommunesektorens frie inntekter for årene 2018 og 2019 er 0 pst. Regjeringen legger med dette opp til at sektoren ikke skal ha noen reell vekst i sine inntekter i 2018 og 2019. Dette flertallet mener regjeringen med et slikt økonomisk opplegg prioriterer ned skole, eldreomsorg og andre viktige velferdstjenester i kommunene.

Dette flertallet viser videre til at regjeringens egne tall viser at realveksten i kommunesektorens frie inntekter for årene 2014 til og med 2019, gitt regjeringens forslag i kommuneproposisjonen, vil være 1,4 pst. Dette flertallet vil i denne sammenheng peke på at veksten i perioden med rød-grønn regjering var 1,8 pst. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at veksten i kommuneøkonomien er sterkere nå enn tidligere.

Dette flertallet registrerer at regjeringen denne gang ikke opererer med en egen tabell i proposisjonen som skal vise et økonomisk handlingsrom for sektoren som følge av regjeringens forslag de siste årene. Dette flertallet mener dette er en klok vurdering, ettersom tabellen gir et misvisende inntrykk av hva det faktiske økonomiske handlingsrommet for kommunene er.

Dette flertallet mener regjeringens opplegg for 2019 vil føre til at både kommunene og fylkeskommunene må redusere sitt tjenestetilbud på viktige områder for å dekke opp for nye lovpålagte oppgaver. Innføringen av bemannings- og pedagognormer for skole og barnehage uten at det følger med penger, er eksempler på at det må overføres penger til disse sektorene fra andre områder. Omsorgssektoren vil være spesielt utsatt. Det er vanskelig å ta på alvor eldreministerens kritikk av kommunene for at de ikke bruker mer penger på å bygge sykehjemsplasser, men i stedet prioriterer badeanlegg og rådhus.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det er behov for en sterkere inntektsutjamning og økte inntekter dersom alle kommuner skal ha like muligheter til å oppfylle sine forpliktelser og kunne utvikle moderne, gode lokalsamfunn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at ulike statlige tilskudd som innlemmes, eksempelvis Husbankens boligsosiale tilskudd, er så små at de gir umerkelige økninger i enkeltkommuner. Tilbakemeldinger fra blant andre Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd viser at organisasjonen mister muligheten til å søke om prosjektmidler som gjør det mulig å gjennomføre endringer som monner, den mister tilgangen på et sterkt fagmiljø i Husbanken, og lokalt taper boligsosialt arbeid kampen om penger mot lovpålagte oppgaver. Dette er alvorlig, og regjeringen bør ta erfaringene fra praksis inn over seg.

Flertallet gikk imot denne innlemmingen og ønsker å styrke det boligsosiale arbeidet gjennom Husbankens ordninger.

Flertallet viser til at disse partiene vil desentralisere makt og delegere mer ansvar til dem som jobber i førstelinjetjenesten, for å sikre at ressursene brukes mest mulig effektivt. Flertallet vil arbeide for en tillitsreform basert på å fremme ansvarlighet og tillit framfor kontroll og byråkrati, og mener dette vil gi en bedre og mer effektiv offentlig forvaltning.

Flertallet viser til at det allerede har vært satt i gang forsøk med slike tillitsreformer også i Norge. I Oslo ble det i 2015 satt i gang et forsøksprosjekt med en tillitsreform i hjemmetjenesten. Ansatte skal gis større ansvar og myndighet til å ta selvstendige beslutninger. Målet er at reformen skal gi økt arbeidslyst hos dem som jobber i tjenesten, og skal sørge for at brukerne får færre personer på besøk og en bedre tjeneste. Kommunene bør samtidig få økte midler til å ansette flere og ha en tilstrekkelig bemanning.

Flertallet mener det må legges større vekt på at flyktninger bosettes over hele landet. Mange mindre kommuner i distriktene har vist stor evne til å inkludere bosatte flyktninger i lokalsamfunnet og til å skaffe dem plass i arbeidslivet. Spredt bosetting motvirker faren for utvikling av parallellsamfunn.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener de siste tiårene har vært en svært god periode for norsk økonomi. En mer urolig internasjonal situasjon, fall i oljeprisen og demografisk utvikling gjør at Norge går strammere tider i møte. Man må finne nye løsninger, skape nye verdier og skape bedre løsninger for å utføre velferdsoppgavene. Det betyr at også offentlig virksomhet og kommuner må ha en bevisst pengebruk framover og få mest mulig ut av hver krone.

Disse medlemmer mener kommunene har hatt en svært god inntektsvekst de siste årene. Dette kommuneopplegget legger til rette for at kommunene kan fortsette sitt gode arbeid innenfor skole, eldreomsorg, rus og barnevern. Regjeringen foreslår at kommunene får en vekst i frie inntekter på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner i 2019. Det sosiale sikkerhetsnettet styrkes, slik at flere løftes opp og færre faller utenfor. Av de frie inntektene skal 200 mill. kroner gå til opptrappingsplanen for rusfeltet og 100 mill. kroner skal gå til habilitering og rehabilitering.

Kommunene har de siste årene hatt en sterk vekst og solide resultater. Veksten i frie inntekter har vært høyere enn i den rød-grønne perioden. Det har gitt kommunene mulighet til å sikre gode og trygge barnehager, kunnskap i skolen og kvalitet i helsetjenestene.

Det gode driftsresultatet de tre siste årene har gjort at antallet kommuner i økonomisk ubalanse har gått kraftig ned. Det er nå et rekordlavt antall kommuner i ROBEK, og ved utgangen av året vil det trolig bare stå igjen 13 kommuner i registeret.

Disse medlemmer mener at dersom kommunesektorens demografikostnader i 2019 blir om lag i samme størrelsesorden som i 2018, vil veksten i frie inntekter kunne dekke både demografi, økte pensjonskostnader og bindinger på veksten. I tillegg vil det være rom for noe styrking av tjenestetilbudet ut over det, selv når en holder effektivisering utenom.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har beregnet kostnadene for barnehagenormen på samme måte som andre oppgaveendringer i kommunene, ved å ta utgangspunkt i merbehovet i kommunesektoren samlet sett. Kommunene kompenseres gjennom rammetilskuddet (barnehagenøkkelen). Kommuner med mange ansatte i barnehagen og høy pedagogtetthet vil få mer i kompensasjon enn utgiftene øker, mens kommuner som i dag ligger lavere, vil kunne oppleve at kompensasjonen isolert sett ikke dekker de økte utgiftene. Det vises til at det i enighet om revidert nasjonalbudsjett er satt av 100 mill. friske kroner til bemanning i barnehage for høsten 2018. Disse medlemmer mener at slik vil det være ved enhver oppgaveendring som finansieres gjennom rammetilskuddet. Dersom man ser alle sektorer under ett og over tid, vil dette jevne seg ut.

Disse medlemmer mener at pedagognormen som nå er fremmet for Stortinget, er tilstrekkelig finansiert med de midlene Stortinget har bevilget til flere barnehagelærere. I 2018 er rammetilskuddet til kommunene økt med 424 mill. kroner for å finansiere økte kostnader som følge av den skjerpede pedagognormen. Ut over dette er 200 mill. kroner av veksten i frie inntekter i 2018 begrunnet med tidlig innsats i barnehage og skole. Dette er penger som kommuner kan velge å bruke på å styrke bemanningen i barnehagene.

Disse medlemmer viser til at de ikke-sosialistiske partiene i budsjettforliket om statsbudsjettet 2018 ble enige om å innføre en lærernorm på skolenivå, og at det ble bevilget 200 mill. kroner for å finansiere normen i 2018. Disse medlemmer understreker også at veksten i frie inntekter per innbygger har vært nær dobbelt så høy med denne regjeringen sammenlignet med forrige.

Disse medlemmer viser til Jeløyplattformen, der regjeringen gir uttrykk for at flere barn vil få mulighet til å delta på et kulturskoletilbud gjennom å legge til rette for samarbeid mellom kulturskole, skolefritidsordninger og frivilligheten, samtidig som kulturskolens egenart ivaretas. Disse medlemmer viser til at regjeringen vil sikre kommunene frihet til selv å finne de løsningene som gir best kulturskole- og fritidstilbud hos seg, men legge til rette for tilgjengelighet, mangfold og kvalitet i det tilbudet som blir gitt.

Disse medlemmer mener at det ikke er noen overraskelse at regjeringen innfører ordningen med utskrivningsklare pasienter i psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Regjeringen Stoltenberg II varslet første gang allerede i 2012 at den tok sikte på å innføre ordningen for psykisk helsevern og rusbehandling, og denne regjeringen har vært tydelig på at den vil innføre ordningen så snart den mener det er forsvarlig. Disse medlemmer mener tidspunktet nå har kommet. Målet er å gi pasienter et bedre tilbud hvor de ikke blir liggende unødvendig lenge på døgnavdelinger etter at de har fått behandling der, men raskere kan vende tilbake til et normalt liv i sin hjemkommune.

Disse medlemmer mener at i forskriftene, som jo allerede gjelder for psykisk helsevern og TSB, er det tatt inn ekstra tydelige krav om samarbeid med kommunen. Spesialisthelsetjenesten gis blant annet ansvar for å kalle alle berørte parter inn til et møte for å planlegge videre oppfølging. Ut fra data i Norsk pasientregister ser vi at antall utskrivningsklare liggedøgn har falt betydelig de siste årene. Det er bra, men fortsatt er det, først og fremst i psykisk helsevern, for mange pasienter som blir inneliggende etter at de er ferdigbehandlet i døgninstitusjoner. Disse medlemmer mener at denne ordningen vil bidra til å bøte på dette.

Disse medlemmer viser til at datagrunnlaget fremdeles ikke er komplett, og regjeringen varsler derfor at den vil legge til grunn at antall utskrivningsklare oppholdsdøgn i psykisk helsevern og rusbehandling befinner seg anslagsvis i intervallet 32 000 til 47 000 døgn (tilsvarer en rammeoverføring mellom 150 og 220 mill. kroner), og at regjeringen vil komme tilbake med et endelig forslag i statsbudsjettet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til budsjettforlikene de senere årene som har bidratt til å sikre alle familier med ulik økonomi en likere og bedre tilgang til barnehage. Disse medlemmer vil trekke frem at utvidet opptaksperiode, innføring av gratis kjernetid og redusert foreldrebetaling er eksempler på dette. Videre vil disse medlemmer trekke frem at rammeplanen for barnehagene, og nå oppfølgingen av en norm for antall pedagoger, bemanningsnorm og andre kvalitetskrav, vil bidra positivt til at alle barnehager i hele landet vil følge et minimum av rammer som bidrar til kvalitet. Disse medlemmer vil understreke at innføringen av normene sikrer en nedre grense for bemanning og pedagogtetthet, og at barnehageeier har ansvar for en forsvarlig bemanning gjennom hele åpningstiden. Disse medlemmer er kjent med at aktører i barnehagesektoren har ytret behov for noe omstillingstid fra Stortinget fatter vedtak i saken til lovens bestemmelse om bemanningsnorm trer i kraft. Disse medlemmer viser til at barnehageloven § 26 fjerde ledd gir departementet lovhjemmel til å fastsette forskrift med overgangsregler, og legger til grunn at denne bestemmelsen gir departementet lovhjemmel til å fastsette overgangsregler ved innføringen. Disse medlemmer forutsetter at denne hjemmelen benyttes for å skape en viss fleksibilitet, og at barnehageeiere får frem til 1. august 2019 til å følge kravet til minimumsbemanning. Det vises til Prop. 67 L (2017–2018) og vedtak 804.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener kommunene er avgjørende for å sikre gode velferdstjenester i hele landet. God eldreomsorg og en god skole er bare mulig om kommunene holder høy kvalitet på sine tjenester og sikres en sterk og forutsigbar økonomi. Disse medlemmer mener det krever en politikk som utjevner forskjeller mellom kommunene, blant annet på grunn av ulikheter i skatteinntekter, flyttestrømmer og demografiske endringer.

Disse medlemmer mener den viktigste demografiske utfordringen kommunene står overfor, er den kraftige økningen i antall eldre. Det krever at kommunene stimuleres til å bygge ut tilbudet med tilstrekkelige dekningsgrader.

Etter disse medlemmers syn er kommunenes viktigste ressurs menneskene som jobber der. Kommunene må organisere sine tjenester på en måte som gjør dem attraktive som arbeidsplasser, med flere heltidsstillinger og faste ansettelser. Kommunene skal anerkjenne og investere i de ansattes kompetanse.

Disse medlemmer vil styrke kommuneøkonomien for å gi innbyggerne bedre kvalitet på viktige velferdstjenester som barnehage, skole, eldreomsorg, helsetjenester og andre sentrale tjenester kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for. Disse medlemmer viser til at sektoren under regjeringen Stoltenberg II fikk et betydelig økonomisk løft, og at Arbeiderpartiet har videreført satsingen på velferd lokalt i sine alternative statsbudsjett forrige periode og inneværende periode.

Disse medlemmer viser til at gjennomsnittlig årlig realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i årene 2006–2013 var 2,5 pst. Med Høyre- og Fremskrittspartiregjeringen er veksten i samlede inntekter redusert, på tross av sterk vekst i eiendomsskatten de siste årene.

Disse medlemmer viser til at regjeringen legger opp til en reell nedgang i kommunesektorens frie inntekter på 2,6 mrd. kroner i 2018, tilsvarende minus 0,7 pst. For 2019 antyder regjeringen en vekst i de frie inntektene på 2,6–3,2 mrd. kroner, tilsvarende 0,7 til 0,9 pst. Med dette legger regjeringen dermed opp til at den reelle veksten i de frie inntektene for kommunesektoren for 2018 og 2019 samlet skal være tilnærmet null. Disse medlemmer mener dette er for dårlig dersom man har ambisjoner om bedre kvalitet på viktige tjenester i folks hverdag.

Disse medlemmer viser til at sysselsettingsveksten i kommunene har gått ned med denne regjeringen. Dette viser at regjeringen ikke i tilstrekkelig grad har satt kommunene i stand til å ansette flere lærere, sykepleiere og andre yrkesgrupper som er viktige for tjenestetilbudet til innbyggerne. Tall fra nasjonalregnskapet viser at i perioden 2006–2013 ble det i snitt årlig 8 500 flere ansatte i kommunesektoren. I perioden 2014–2017 har dette sunket til et årlig snitt på 4 900.

Disse medlemmer viser til at de siste årene har kommuneøkonomien blitt reddet av engangspenger fra ekstra skatteinntekter. I tillegg har kommunene benyttet sine egne inntektsmuligheter gjennom eiendomsskatt. Disse medlemmer mener kommunenes inntekter må styrkes gjennom at Stortinget prioriterer å øke veksten i sektorens inntekter betydelig sammenlignet med regjeringens forslag. Regjeringen har i forslaget til revidert nasjonalbudsjett 2018 nedjustert sektorens skatteanslag for 2018, og det tilsier at sektoren dette året ikke vil få ekstraordinære skatteinntekter. Derfor må kommuner og fylkeskommuner styrkes med varige midler.

Disse medlemmer mener kommunesektorens inntekter må styrkes med 3–4 mrd. kroner ut over regjeringens forslag og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2019 øke kommunesektorens inntekter med mellom 3 og 4 mrd. kroner ut over regjeringens forslag i Kommuneproposisjonen 2019.»

Disse medlemmer vil peke på at dette vil gi kommunene rom til blant annet å satse på flere lærere og tidlig innsats i skolen, styrke bemanningen rundt de aller yngste i barnehagene og bygge ut eldreomsorgen med flere plasser og flere ansatte.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet vil bygge samfunnet nedenfra og derfor vil spre makt, bosetting, arbeidsplasser, kapital og kompetanse. Målet er at alle skal ha mulighet til å bosette seg der de selv ønsker. Utviklingen av kommunesektoren er viktig for å nå målene om å opprettholde spredt bosetting og et variert næringsliv i hele landet.

Disse medlemmer vil utvikle et godt offentlig tjenestetilbud i hele Norge. Helse, skole og velferd skal være utbygd i alle deler av landet og sikre folk et likeverdig tjenestetilbud, uavhengig av hvor man bor. Kommunesektoren skal gis en finansiering som gjør dette mulig.

Disse medlemmer mener det lokale selvstyret og folkestyret må styrkes, slik at flere får ta del i utviklingen av sine lokalsamfunn. Det er derfor behov for å opprettholde en variert kommune- og fylkesstruktur.

Disse medlemmer viser til at Senterpartiet er imot regjeringens kommune- og regionreform fordi Senterpartiet mener kommune- og fylkessammenslåinger skal være basert på frivillighet og på lokale initiativ hvor innbyggerne får si sin mening gjennom lokale folkeavstemminger.

Disse medlemmer mener det må gjennomføres omfattende oppgave- og myndighetsoverføring til kommuner og fylkeskommuner på områder som vil tjene på at lokale interesser og lokal kompetanse blir lagt til grunn til når oppgavene skal løses. Disse medlemmer konstaterer at regjeringens reformer ikke følger opp løftene om overføring av vesentlig myndighet og oppgaver fra statlig sektor til kommuner og fylkeskommuner.

Disse medlemmer viser til at det er gjennomført store endringer i inntektssystemene for fylkeskommunene og kommunene i henholdsvis 2015 og 2017. Endringene har gitt en omfordeling ved at områder med lavt folketall og store avstander har fått redusert sine inntekter. Fordelingsvirkningene av omleggingen for fylkeskommunene gir Oslo en vekst på 950 kroner per innbygger etter innfasing over fem år, mens Sogn og Fjordane og Nordland taper henholdsvis 2 427 og 1 043 kroner per innbygger. Endringene som ble gjennomført i inntektssystemet for kommunene i 2017, førte til at blant kommuner med mellom 2 000 og 25 000 innbyggere tapte 239 kommuner på omleggingen, mens 51 gikk i pluss. Alle kommuner med over 25 000 innbyggere gikk i pluss.

Disse medlemmer viser til at regjeringens forslag til rammer for frie inntekter i 2019 i realiteten svekker kommunesektorens økonomiske grunnlag. Beregningene fra KS viser at etter nye endringer i befolkningssammensetning, pensjonsutgifter og nye øremerkede tilskudd vil kommunene stå igjen med 250 til 850 mill. kroner av regjeringens forutsatte økning i frie inntekter i intervallet 2,6 til 3,2 mrd. kroner. Regjeringen har imidlertid ikke lagt inn dekning for innføringen av en bemanningsnorm for barnehagene, som ifølge KS vil koste om lag 450 mill. kroner i 2019. Videre er det usikre anslag for innføringen av betalingsplikt for psykiatri og rus. Også endringer i medfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere skaper usikkerhet. Økt innslagspunkt før statlig medfinansiering har de siste tre årene gitt kommunene 700 mill. kroner i økte kostnader. I tillegg kommer reduserte refusjoner fra staten som følge av administrative innstramminger.

Disse medlemmer viser til at for fylkeskommunene forutsetter regjeringens opplegg en rammejustering på minus 100 mill. kroner til pluss 100 mill. kroner. 0-veksten er begrunnet med noe nedgang i elevtallene i videregående skole. Dette gir ingen mulighet til satsing innenfor videregående skole, kollektivtrafikk, vedlikehold av fylkesveiene, gang- og sykkelveier eller andre områder som fylkeskommunen har ansvar for. Det vises til at et samlet storting er enig om at det er behov for en særskilt innsats for å redusere vedlikeholdsetterslepet på fylkesveiene. KS viste i sin høringsuttalelse til komiteen til at fylkeskommunene hvert år har prioritert større vekst til drift og vedlikehold av fylkesveier enn til i sine øvrige ansvarsområder. Likevel anslo KS at 40 pst. av fylkesveiene har dårlig eller svært dårlig dekketilstand, og at bevilgningene bør øke med minst 1,5 mrd. kroner årlig for å hindre økt vedlikeholdsetterslep.

Disse medlemmer foreslår å styrke kommunesektorens inntekter med mellom 3–4 mrd. kroner ut over regjeringens forslag. Av dette beløpet skal det avsettes midler til et vedlikeholdsprogram for fylkesveiene.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen øke kommunesektorens inntekter i intervallet 3–4 mrd. kroner ut over regjeringens forslag i Kommuneproposisjonen 2019. Innenfor økt ramme skal det avsettes midler til et vedlikeholdsprogram for fylkesveiene.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fjerne nytt strukturkriterium og legge likt basistilskudd til alle kommuner på 2016-nivå og småkommunetilskudd til alle kommuner med under 3 200 innbyggere, til grunn for fordeling av inntektsrammene mellom kommunene for 2019.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil styrke kommunenes og fylkenes økonomi. Dette er et verdivalg der fellesskapet for de mange settes foran skattelette til de få og rikeste. God offentlig velferd og service er en bærebjelke for et godt samfunn, for trygghet i hverdagen for folk og helt nødvendig infrastruktur for næringslivet. Da må kommuneøkonomien gi rom for denne store oppgaven. Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstrepartis kommunesektorsatsing og budsjettopplegg vil bidra til å stabilisere økonomien, gi god velferd og skole og mindre økonomisk ulikhet, redusere arbeidsløshet og gjøre kommunesektoren til en bedre samarbeidsaktør for næringslivet.

Dette medlem viser til at forskjellen mellom partiene handler om hvor høyt man vil prioritere velferd. Det er ikke skoleeleven, hjelpepleieren eller bestemor som er for dyr. Det som mangler, er mot og evne til å prioritere det som er viktigst, til å fordele goder og byrder mer rettferdig og til å sette inn en storoffensiv mot økonomisk kriminalitet, noe som tapper fellesskapet for milliarder av kroner hvert år.

Dette medlem foreslår en storsatsing for flere lærere både i skole og barnehage, flere ansatte i omsorg og pleie, opptrapping på rehabilitering, og bedre barnevern og skolehelsetjeneste. I tillegg må kommuner og fylker kunne håndtere sitt ansvar for å sørge for tilstrekkelige tilpasninger til klimaendringene og hvordan de kan bidra til reduserte klimautslipp. En slik satsing vil gi arbeid til mange og et bedre liv for store og små.

Dette medlem vil framheve at en styrking av kommunesektorens inntekter vil øke sysselsettingen samtidig som det vil øke arbeidstilbudet. Mange jobber i offentlig sektor er attraktive for kvinner og gjør at de melder seg på arbeidsmarkedet. Økt sysselsetting gir økt verdiskaping.

Dette medlem mener dagens regjering fører Norge i feil retning. Skattelette for de rikeste prioriteres foran velferd og fellesskap, uten at det gir vekst og utvikling i næringslivet. Kutt i velferd, mange tusen færre som får bostøtte, og kutt til arbeidsledige og flyktninger gjør at forskjellene og fattigdommen øker. Antall fattige barn øker, og arbeidsledigheten er fortsatt for høy. Kommuneøkonomien og statsbudsjettet for 2019 må i større grad sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å møte disse menneskelige og nasjonale utfordringene.

Dette medlem viser til at mange kommuner melder at de har skåret kraftig ned på kvalitet og omfang på kommunale tjenester for å oppfylle kravene til budsjettbalanse. Med regjeringens forslag vil det i realiteten ikke bli rom verken for den kvaliteten eller det volumet som er nødvendig for å dekke innbyggernes behov eller kvalitetskrav som stilles i lovverk og andre styringsdokumenter.

Dette medlem mener en større andel av samfunnets ressurser må brukes på trygg oppvekst og god utdanning. Investeringer i oppvekst og utdanning er de mest lønnsomme investeringer et samfunn kan gjøre, og mye mer langsiktige og trygge investeringer enn skattekutt.

Dette medlem viser til at det ikke er forskningsmessig belegg for at de urettferdige og skeivfordelte skattekuttene regjeringen og støttepartiene har gjennomført, skaper flere arbeidsplasser. Dette medlem vil blant annet vise til at Finansdepartementet selv sier (Meld. St. 1 (2014–2015)):

«Det er ikke grunnlag for å budsjettere med dynamiske effekter i 2015 av forslagene til skatteendringer».

Det er derimot godt belegg for å si at det skaper økende sosiale forskjeller.

Dette medlem vil peke på at en sterk kommuneøkonomi er en bærebjelke i distriktspolitikken. Dette medlem konstaterer at regjeringen og samarbeidspartiene er mer opptatt av å tegne nytt kommunekart, og bruke penger på en dyr kommune- og regionreform, enn av å sikre innbyggerne kvalitet i velferd, omsorg og skole.

Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti støtter en frivillig kommunesammenslåing. Dette medlem er uenig i at regjeringens planer og prosess rundt videreføring av kommunereform vil føre til mer demokrati og bedre velferd, og de er heller ikke i tråd med Stortingets vedtak. Dette medlem viser til at endringene i kommunenes inntektssystem fra 2017 ikke er reformnøytrale, men utformet for å tvinge kommuner til å velge sammenslåing. Dette medlem er uenig i alt dette.

Dette medlem er imot å legge til rette for at omsorg eller annen velferd skal bli satt ut på anbud. Dette medlem er sterkt uenig i utviklingen mot at skole og omsorg ses på som resultatenheter for produksjon. Velferdsoppgaver som opplæring og omsorg er vesensforskjellige fra forretningsvirksomhet og har sin begrunnelse i verdigrunnlaget solidaritet, felleskap og rettferdighet. Jakten på forretningsmessige resultater skal ikke være et mål i velferdstjenestene. Dette medlem mener penger avsatt til velferd i sin helhet skal gå til å sikre kvaliteten og omfanget på velferd og omsorg. Ved å sette omsorg, velferd og offentlige oppgaver ut på anbud, vil det være svært vanskelig å sikre at pengene går til formålet, i stedet for å gå til profitt i selskapene.

Dette medlem viser til merknader og forslag om nødvendig innsyn også i regnskaper og pengestrømmer ved anbudsutsettelse framsatt under behandlingen av Prop. 47 L (2017–2018) om ny kommunelov.

Dette medlem viser til at regjeringen i Kommuneproposisjonen 2019 selv sier er at det er viktig å tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger. Dette medlem mener det er feil bruk av skattebetalernes penger og fellesskapets midler når økt bruk av anbud også innen kommunenes kjerneoppgaver har som konsekvens at mer av disse pengene skal bli forretningsmessig utbytte i private bedrifter.

Dette medlem viser til at anbud i tillegg ofte fører til kutt i pensjon for mange ansatte. Det er totalt urimelig at noen skal tjene penger på å kutte hjelpepleieres og renholderes pensjon, og dette medlem viser til egne forslag i Dokument 8:101 S (2017–2018) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Solfrid Lerbrekk, Gina Barstad og Kari Elisabeth Kaski om å lovfeste retten til trygge pensjonsvilkår ved konkurranseutsetting av offentlige virksomheter – om å sikre likeverdige pensjonsordninger uavhengig av driftsform, jf. sykepleierordningen, slik at ansatte beholder minst like gode pensjonsytelser som før ved anbudsutsetting av virksomhet i offentlig sektor.

Dette medlem mener det er manglende full statlig finansiering av satsinger og systematisk underfinansiering av kommunesektoren som gjør at det ikke blir nødvendig lokalt økonomisk handlingsrom. Dette er et hovedproblem, ikke øremerking av satsinger fra statens side. Dette medlem viser til at det er viktig for tilliten til felleskapet at dersom det loves et løft for barnevern eller rusomsorgen, så skal det også merkes ute i hverdagen i kommunene. Da er øremerking nødvendig. På samme måte er det viktig at øremerking synliggjør statens faktiske bidrag til ønskede eller pålagte satsinger, noe som ikke er mulig ved rene rammebevilgninger.

Dette medlem mener eiendomsskatten er en viktigere inntektskilde for kommunene nå, og flere kommuner tar inn slik skatt enn før. Det er reist kritikk mot ordningen fordi det er for lite rom til å ta sosiale hensyn, og fordi administrasjonskostnadene, særlig knyttet til taksering, er høye.

Dette medlem viser til at regjeringen ønsker å gjøre ordningen enda mer urettferdig og usosial ved at kommunene pålegges å skjerme dem med de største husene og hyttene, og sette et tak, altså fradrag for rikdom.

Dette medlem viser til at kommunene trenger disse inntektene til eldreomsorg og bedre veier, men det trengs en enklere ordning som gir kommunene sikre inntekter, med mindre byråkrati og med obligatoriske skjermingsfradrag slik at skatten blir mer rettferdig.

Dette medlem mener det er grunn til å få utredet en ny modell for kommunal eiendomsskatt med bruk av ligningstakst for verdifastsettelse. Da slipper kommunene mye arbeid med taksering for alle, og ulikheter når det gjelder hva som er grunnlaget fra kommune til kommune blir borte. Det er også behov for et obligatorisk skjermingsfradrag i bunnen så skatten blir mer rettferdig. Det må også innføres obligatoriske ordninger med for eksempel utsatt skatt til eierskifte, der for eksempel en eldre minstepensjonist med stor bolig kan slippe å betale nå, og at skatten utsettes til arveoppgjøret.

Ut fra en slik modell kunne en sette skattesatser som gjør at kommunene kan få inntekter omtrent tilsvarende dagens modell.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en ny modell for kommunal eiendomsskatt basert på eiendommens ligningsverdi, med obligatoriske bunnfradrag og skjermingsordninger som eksempelvis utsatt skatt til eierskifte.»

2.2 Det økonomiske opplegget for 2019

Komiteen viser til sine respektive partiers generelle merknader under pkt. 2.1.

2.3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2018

Komiteen viser til at samtidig med Kommuneproposisjonen 2019 la regjeringen fram revidert nasjonalbudsjett for 2018 (Prop. 85 S (2017–2018)) og forslag til bevilgningsendringer i statsbudsjettet for 2018.

Komiteen viser til at skatteinntektene til kommunesektoren ble 1,8 mrd. kroner høyere i 2017 enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet for 2018. Dette sees i sammenheng med uventede store uttak av utbytter til personlige skatteytere. De ekstra skatteinntektene er ikke videreført i inntektsanslagene for 2018. Anslaget på lønnsvekst er nedjustert fra 3 pst. til 2,8 pst. Som følge av dette er skatteinntekter i 2018 nedjustert med knapt 0,5 mrd. kroner. Øremerkede tilskudd øker med 2,8 mrd. kroner, hvorav nær 2,4 mrd. kroner er vederlag for tildeling av oppdrettstillatelser i havbruksnæringen.

Komiteen viser til at regjeringen anslår realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2018 til 1,9 mrd. kroner. Det anslås en reell nedgang i de frie inntektene på 2,6 mrd. kroner. Dette må sees i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2017 ikke videreføres, samt med nedjusteringen av skatteanslaget for 2018.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at kommunesektorens økonomi i 2018 blir dårligere enn i 2017. Veksten i øremerkede tilskudd knyttet til oppdrettstillatelser i havbruksnæringen kommer bare 160 av 422 kommuner og 10 av 18 fylker til gode.

Flertallet viser til at regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2018 foreslår å nedjustere kommunesektorens skatteanslag med 500 mill. kroner for inneværende år. Da revidert nasjonalbudsjett ble behandlet for ett år siden, nedjusterte også regjeringen skatteanslagene i sektoren, da med 850 mill. kroner. Senere skulle det vise seg at regjeringen bommet grovt i sine anslag. I nasjonalbudsjettet for 2018, et halvt år senere, justerte regjeringen opp skatteanslagene med 4 mrd. kroner sammenlignet med revidert budsjett. De endelige regnskapstallene for 2017 viste en ytterligere skattevekst på 1,8 mrd. kroner.

Flertallet finner grunn til å bemerke at 2017 er andre året på rad at regjeringen grovt undervurderer skatteveksten i kommunene. I 2016 ble skatteinntektene drøyt 5,3 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i revidert budsjett, mens de ble 5,8 mrd. kroner høyere i 2017. Regjeringen har med dette undervurdert skatteveksten i sektoren med drøyt 11 mrd. kroner på to år.

Flertallet registrerer at skatteveksten så langt i år ifølge tall fra SSB er 4,3 pst. i kommuneforvaltningen. Likevel finner regjeringen i revidert budsjett grunn til å redusere vekstanslagene og legger opp til en skattevekst på 1,3 pst.

Flertallet viser til svarbrevet fra statsråden datert 5. juni, der statsråden ikke svarer på spørsmålet om hvorfor skatteveksten nedjusteres når skatteinntektene så langt vokser mer enn regjeringen la opp til i budsjettet for 2018. Flertallet viser til at Stoltenberg II-regjeringen i revidert budsjett både i 2011 og 2012 oppjusterte sektorens skatteinntekter. På den måten sørget daværende regjering for økte varige inntekter for kommunesektoren, og ikke kun engangsinntekter slik som denne regjeringen gjør.

Flertallet viser til at gjennomsnittlig årlig realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i årene 2006–2013 var 2,5 pst. Med Høyre- og Fremskrittsparti-regjeringen er veksten i samlede inntekter redusert, på tross av sterk vekst i eiendomsskatten de siste årene.

Gitt regjeringens forslag og forutsetninger i Kommuneproposisjonen 2019 viser flertallet til at realveksten i kommunesektorens frie inntekter med denne regjeringen er 1,4 pst. for årene 2014–2019. I perioden 2005–2013 med rød-grønn regjering var realveksten 1,8 pst. For årene 2018 og 2019 legger regjeringen opp til en samlet vekst i de frie inntektene på 0 pst.

Flertallet viser til at kommunene innenfor sine frie inntekter må dekke en større andel av kostnadene til ressurskrevende brukere. Etter regjeringens opplysninger blir den statlige medvirkningen i 2018 redusert med 300 mill. kroner som følge av heving av innslagspunktet for statlig medfinansiering. De tre siste årene er kommunene påført 700 mill. kroner i økte kostnader på grunn av redusert statlig bidrag til ressurskrevende brukere. I tillegg kommer reduserte refusjoner fra staten som følge av administrative innstramminger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til en gjennomsnittlig årlig vekst i kommunesektorens frie inntekter på 2,1 pst. i perioden 2013–2017, mot 1,8 pst. i perioden 2005–2013. For 2018 blir det en realnedgang som skyldes reduserte engangsinntekter.

Disse medlemmer viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter i 2019 på mellom 2,6 og 3,2 mrd. kroner. Dette tilsvarer en realvekst på mellom 0,7 og 0,9 pst.

2.4 Lokaldemokrati

Komiteen understreker at forutsetningen for et godt lokaldemokrati er at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å foreta egne politiske valg. Regjeringen viser til at innbyggernes medvirkning i kommunale beslutningsprosesser er en viktig del av et levende lokaldemokrati. Det var på dette grunnlag de fleste kommuner gjennomførte folkeavstemminger i spørsmålet om kommunesammenslåing.

Komiteen deler regjeringens understreking av betydningen av å utvikle bedre digitale løsninger når kommunene kommuniserer med innbyggerne, og viser til utviklingen av en nettportal, Minsak.no, som skal gjøre det mulig for innbyggerne å fremme innbyggerforslag på Internett.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener endret kommune- og fylkesinndeling er en viktig sak som det er naturlig å involvere innbyggerne i. Det er naturlig at mange vil oppleve det som en svekkelse av lokaldemokratiet om regjering og storting overprøver flertallet i folkeavstemminger, slik det er gjort i flere tilfeller både når det gjelder kommunesammenslåinger og fylkessammenslåinger.

Flertallet viser til at det 7.–14. mai 2018 ble gjennomført folkeavstemming i Finnmark om sammenslåingen med Troms, som Stortinget vedtok i 2017. 87 pst. av velgerne sa nei til sammenslåing. 58 pst. av innbyggerne deltok i avstemmingen, som ble gjennomført både med ordinær avgivelse av stemme i valglokaler og digitalt. I komiteens høring sa fylkesvaraordfører i Finnmark at han håper Stortinget velger å gjøre det eneste riktige i denne saken, som er å behandle saken om sammenslåingen av Finnmark og Troms fylkeskommuner på nytt, oppheve tvangssammenslåingen og lytte til befolkningen i Finnmark.

Flertallet viser for øvrig til at flertallet stemte imot tvangssammenslåinger av fylkeskommunene og mener sammenslåinger av kommuner og fylker skal bygge på reell frivillighet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget var godt kjent med motstanden i Finnmark mot sammenslåingen av Troms og Finnmark fylkeskommuner. Flertallet i Finnmark fylkesting vedtok i desember 2016 at Finnmark fylkeskommune skulle bestå som egen fylkeskommune. Dette var også Stortinget godt kjent med da de vedtok sammenslåingen 8. juni 2017. Disse medlemmer viser til at saken ble behandlet på nytt etter stortingsvalget i 2017. I Representantforslag 13 S (2017–2018) fra stortingsrepresentantene Runar Sjåstad og Ingalill Olsen om at fylkene Finnmark og Troms ikke tvinges til å slå seg sammen til én region, ble det også vist til vedtak i Finnmark fylkeskommune, i tillegg til vedtak i Vest-Finnmark og Øst-Finnmark regionråd, mot sammenslåingen. I høringen om representantforslaget var representanter fra Finnmark til stede for å orientere om sin motstand. Likevel stemte Stortinget mot en reversering av vedtaket om sammenslåing. Grunnen til det er at stortingsflertallet ønsker større og sterkere fylkeskommuner.

Disse medlemmer viser til at Troms 14. mars 2018 vedtok avtalen med stemmene til Senterpartiet og Arbeiderpartiet. Kun Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne stemte imot sammenslåingen forhandlet fram ved mekling ledet av fylkesmann Knut Storberget. Finnmark avviste avtalen 15. mars. Finnmark vedtok samtidig å gjennomføre en folkeavstemning om sammenslåing, bare måneder etter Stortinget sitt vedtak.

Disse medlemmer mener det norske systemet er slik at alle kommuner og fylkeskommuner har de samme oppgavene, og da legger den minste fylkeskommunen rammene for hvilke oppgaver fylkeskommunene kan få. Større fylkeskommuner er derfor nødvendig for å kunne desentralisere ytterligere makt fra statlig nivå. Motsatt vil en eventuell reversering av sammenslutningen av Troms og Finnmark redusere mulighetene for nye oppgaver til fylkeskommunene. Spørsmålet om Finnmark som egen fylkeskommune angår derfor flere enn innbyggerne i Finnmark.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti understreker at en effektfull gjennomføring av regionreformen vil gi de nye fylkeskommunene vesentlig mer styring med virkemidler og samfunnsutvikling i eget fylke.

Komiteen viser til at regjeringen har satt i gang et toårig prosjekt for å støtte kommuner som skal slå seg sammen, og som ønsker å arbeide med å utvikle og fornye sitt lokaldemokrati. Alle de 89 kommunene som skal bli 32 nye kommuner fra 2020, er invitert til å delta. Én kommune har valgt ikke å delta. Det gis et tilskudd på 100 000 kroner til hver av de nye kommunene og i tillegg et tilskudd til KS til gjennomføring av lokaldemokratiundersøkelse i kommunene som ønsker det.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, ser at sammenslåtte kommuner vil ha særlige utfordringer med å utvikle sitt lokaldemokrati, men mener prinsipielt det ville vært ønskelig at alle kommuner burde fått anledning til å delta i prosjektet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at regjeringen ønsker en helhetlig forvaltningsstruktur som møter framtidens utfordringer, der de ulike delene av forvaltningen fungerer godt sammen. Vedtaket Stortinget gjorde om inndeling av Nord-Norge, vil gi en god balanse mellom fylkene i Nord-Norge og også på landsbasis, samt støtte opp under samfunnsutviklingsarbeidet i landsdelen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener fylkene Troms og Finnmark utgjør Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde, har en framskutt posisjon i nordområdene og representerer Norges grense mot Arktis og Russland. Troms og Finnmark har et interessefellesskap som vil støtte opp under utviklingen for innbyggere og virksomheter.

Disse medlemmer mener en forutsetning for å fylle en strategisk rolle som samfunnsutvikler og møte utfordringene i samfunnet er tett knyttet til regional struktur. Ny struktur er også en forutsetning for å overføre nye oppgaver til regionalt folkevalgt nivå, som regjeringen har startet på nå med ekspertutvalgets fremlegg om oppgaveoverføring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen selv fastslår i sin Nordområdestrategi 2017 at det er nordområdene som er Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde. Flertallet er enig med regjeringen i at nordområdene er Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde, og viser til at dette har det vært bred enighet om fra skiftende stortingsflertall og regjeringer. Flertallet stiller seg derfor uforstående til at komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti nå mener at det er slik at «fylkene Troms og Finnmark utgjør Norges viktigste utenrikspolitiske interesseområde».

Flertallet viser til at blant annet fylkeskommunene Troms, Finnmark og Nordland har en viktig rolle i Norges samarbeid med Russland og i arbeidet i Arktis. Finnmark fylke er Norges nærmeste nabo til Russland. Flere kommuner i Nordland, Troms og Finnmark har vennskapskommuner og fylkene har vennskapsregioner i Russland. Det er av stor nasjonal betydning at dette arbeidet fortsetter. Flertallet mener derfor at det er i Norges interesse at folketallet også i nord opprettholdes. Motstanden mot fylkessammenslåingen som stortingsflertallet har presset gjennom på tvers av lokale vedtak, er bl.a. begrunnet med faren for sentralisering av aktivitet og bosetting. Flertallet viser til at nordområdene representerer store muligheter for økonomisk vekst, forskning, utvikling og innovasjon. Det er nødvendig med en helhetlig nordområdestrategi som sikrer koordinering mellom de ulike myndighetsorganenes og forvaltningsnivåenes nordområdeinteresser, og som samtidig legger til grunn en bærekraftig utvikling av hele området både på land og til sjøs.

Flertallet mener en bedre representasjon av kvinner i lokalpolitikken er avgjørende. Skal vi ha et reelt demokrati, må kvinner delta i like stor grad som menn. Flertallet understreker partienes ansvar for å sikre likeverdig representasjon og mener for eksempel kvotering og andre virkemidler i større grad bør brukes som verktøy for å oppnå likeverdig representasjon.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til behandlingen av ny kommunelov Innst. 369 L (2017–2018) og til egne merknader og forslag der om at også åpenhet må være en del av formålsparagrafen, lovendringer for å sikre mer kvinnerepresentasjon og nødvendig rett til innsyn for kommunene i regnskaper hos private leverandører av lovpålagte oppgaver kommunene har ansvaret for. Dette medlem viser også til at regjeringen heller ikke ønsker å lovfeste at alle kommuner skal ha ungdomsråd, og viser til egne forslag om dette i ulike innstillinger og senest under behandlingen av ny kommunelov.

Dette medlem er uenig med regjeringen når den avviste å videreføre og utvide forsøket med stemmerett for 16-åringer. Å gi stemmerett er å gi tillit og ansvar, og det må være helt særlige argumenter for å begrense innbyggeres stemmerett. Det foreligger ikke i denne saken. Dette medlem er ikke i tvil om at ungdommer på 16 år vil forvalte den tilliten godt og på linje med dem over 18 år. Dette medlem viser til at sluttrapporten fra forsøket viser at valgdeltakelsen lå på 58 pst. blant forsøkspersonene, og det er betydelig høyere enn for vanlige førstegangsvelgere mellom 18 og 21 år, som har en deltakelse på rundt 46 pst. Dette er bra. Dette medlem vil understreke viktigheten av at flere unge stemmer, og at det ikke bør stilles andre krav til interesse hos unge enn hos voksne og eldre for å ha stemmerett. Det er ingen krav til innbyggere over 18 om at de skal få økt politisk interesse av å stemme ved valg. Dette medlem vil at demokratiet skal utvides, inkludere flere og fordele mer makt.

Dette medlem påpeker at konklusjonen etter forsøket med 16 års stemmerett må være å utvide forsøket med målsetting om å gjøre det til en permanent ordning.

Dette medlem viser til egne grunnlovsforslag om å utvide stemmeretten til å omfatte 16-åringer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere ett nytt og større forsøk med stemmerett for 16-åringer og ta med de største byene i forsøksordningen.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser også til at likestilt demokrati forutsetter at alle som vil, får avgi stemme hemmelig. Dette var ikke tilfelle ved siste valg, der over 50 blinde og svaksynte ikke fikk det. Flertallet viser til forslag i Innst. 16 S (2017–2018) om å sikre en digital e-valgløsning for kommune- og fylkestingsvalget 2019 og ut fra disse erfaringene etablere en permanent ordning for både stortings- og kommunevalg.

2.5 Forholdet mellom stat og kommune

Komiteen viser til at regjeringens forslag til ny kommunelov behandles i Stortinget våren 2018. I lovforslaget er det blant annet foreslått å lovfeste det kommunale selvstyret og prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunesektoren.

Komiteen har merket seg at det er bred enighet om lovfesting av det kommunale selvstyret, men at blant andre KS mener at gjeldende lovs henvisning til folkestyret i formålsparagrafen bør videreføres.

Komiteen er enig i regjeringens forslag til å videreføre kommunenes vide adgang til å organisere både den administrative og folkevalgte delen av sin virksomhet slik de mener det er formålstjenlig. Av hensyn til demokratisk deltakelse og kontroll legges det vekt på å ivareta hensynet til åpenhet og gjennomsiktighet i forslaget til ny kommunelov.

Komiteen viser til at en ekspertgruppe har gått gjennom øremerkede tilskudd i kommunesektoren med sikte på å vurdere forenklinger og innsparinger. Av ekspertgruppens rapport framgår det at den mener det er behov for en kraftig reduksjon i de 247 tilskuddsordningene hvor kommunesektoren mottar og/eller forvalter tilskudd. Gruppen foreslår at 64 ordninger bør innlemmes i rammetilskuddet, og at 38 ordninger bør slås sammen til færre og større ordninger.

Komiteen merker seg at regjeringen mener ekspertgruppens forslag til innlemmelser gir et godt grunnlag for videre arbeid og at det tas sikte på å komme tilbake med en samlet plan for innlemminger senest i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2020.

Komiteen er enig i behovet for å redusere det store antallet øremerkede ordninger i finansiering av kommunesektoren og imøteser regjeringens oppfølging av ekspertutvalgets forslag.

Komiteen viser til regjeringens redegjørelse for ESAs brev fra 2015 om at det generelle skattefritaket og konkurranseimmuniteten for kommunene er i strid med reglene for statsstøtte når kommunene utfører økonomisk aktivitet i EØS-rettslig forstand.

Komiteen merker seg at en arbeidsgruppe nedsatt av regjeringen som har vurdert ESAs brev, konkluderer med at oppgaver knyttet til utdanning, spesialisthelsetjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester, barnehager og barnevern i all hovedsak ikke er EØS-rettslig økonomisk aktivitet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at kommunesektoren generelt sett løser oppgaver ut fra selvkostprinsippet og ikke er markedsaktører med formål om avkastning på innsatt kapital. Det er derfor urimelig om det skal forlanges en konkurranseutsetting av oppgaver i kommunesektoren ut fra det EØS-rettslige markedsaktørprinsippet. Flertallet mener Norge må motsette seg dette.

Slik komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har forstått markedsaktørprinsippet og arbeidsgruppens flertall, sier de ikke noe om konkurranseutsetting. De sier bare noe om hvordan tjenester og oppgaver som er EØS-rettslig økonomisk aktivitet, skal organiseres, og ikke at det må ut på konkurranse. Det at man må opprette et AS for å levere en tjeneste, ev. opprette separat regnskap og betale skatt, er ikke det samme som å konkurranseutsette. ESA-saken handler ikke om hvem som skal utføre tjenesten, bare hvordan. Videre handler saken kun om de tilfellene der kommunen leverer varer og tjenester som det finnes et marked for, og som kommunen velger å delta i.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til omtalen i proposisjonen av ESA-saken og at arbeidsgrupperapporten fra Hjelmeng-utvalget har vært ute på høring. Flertallet viser til merknad fra medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2018:

«Disse medlemmer mener det er kritikkverdig at regjeringen her ikke følger opp den politiske enigheten om å utnytte handlingsrommet i EØS-avtalen og står opp mot et forslag som har versert siden 2013, og som mangler viktig juridisk grunnlag. Disse medlemmer mener regjeringen langt på vei aksepterer at Norge skal være første land ut for et europeisk myndighetspålegg. Disse medlemmer mener regjeringen gjennom denne passiviteten svekker Norges interesser overfor senere prosesser.»

Flertallet viser til at Hjelmeng-utvalgets mandat går lenger enn det som er nødvendig ut fra et EØS-rettslig ståsted. Flertallet viser til Jeløyerklæringen, som slår fast at regjeringen ønsker å legge til rette for mer konkurranse mellom offentlig og privat virksomhet, og at det kan synes som det er det regjeringen ønsker å legitimere gjennom utredningen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at lovfesting av internkontroll, mindre øremerking og bedre koordinering av tilsyn overfor kommunesektoren verken skal svekke statens ansvar for å finansiere oppgavene eller ansvaret kommunesektoren har for lov- og regelfestede rettigheter til innbyggerne. Det vises til egne merknader om dette i Innst. 369 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Norges ambisjoner om å nå internasjonale klimamål bare kan nås hvis byer og tettsteder blir en del av løsningen, spesielt gjelder dette for transportsektoren. En tredel av befolkningen i Norge bor i landets fem største byområder. Både disse byene og kommunene rundt opplever kraftig befolkningsvekst. Disse medlemmer mener storbyområdene med sin befolkningsvekst har særskilte utfordringer knyttet til transport. Flere personreiser og økt næringstransport vil uten en aktiv politikk føre til dårligere framkommelighet, økte klimautslipp og mer lokal forurensning.

Disse medlemmer ser det som en offentlig oppgave å styre by- og stedsutviklingen og mener transportplanleggingen i større grad må integreres med arealplanleggingen.

Disse medlemmer vil vurdere hvordan belønningsordningen for kollektivtrafikk og bymiljøavtaler kan utvides til å omfatte flere byområder.

Disse medlemmer forventer at de kommunene som får større statlige kollektivutbygginger, forplikter seg til en sterkere koordinering av boligbygging, arealbruk og utbygging av transportsystemet. Disse medlemmer mener vi skal ha mest mulig igjen for offentlige investeringer, og at økt boligutbygging skal tillegges vekt i framtidige prioriteringer av statlige infrastrukturprosjekter i og rundt de største byregionene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til budsjettforliket mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre om statsbudsjettet for 2018, der det ble bestemt at de kommunene som taper på bortfallet av eiendomsskatt på verk og bruk, skal få tilnærmet full kompensasjon for bortfall av skatteinntekter etter en modell som skal utarbeides. Flertallet viser til tilbakemeldinger fra blant andre KS om at kommunesektoren vil få problemer med taksering av de aktuelle skatteobjektene gjennomført på kort tid. Flertallet understreker dermed at det må tas høyde for at kommunene ikke blir skadelidende for eventuell mangel på takseringskapasitet. Flertallet viser til at konsekvensen av at man ikke rekker en retaksering av alle verk og bruk innen fristen, vil bli at kommunene må tilbakebetale all eiendomsskatt, jf. Sivilombudsmannens uttalelse 21. oktober 2016, SOM-2016-1368. Dette vil i så fall få dramatiske følger for kommunesektoren.

Flertallet fremmer på den bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen tilpasse kompensasjonsordningen til kommunene for endringer i eiendomsskatteloven, slik at de kommuner som eventuelt ikke har fått retaksert sitt eiendomsskattegrunnlag på verk og bruk innen fastsatt frist, får kompensert for skattebortfallet som følge av at retaksering ikke har latt seg gjøre innen fristen. Det forutsettes at kommunene går i gang med sitt arbeid med taksering snarest mulig, og at de eventuelt dokumenterer det dersom det ikke var mulig å få gjennomført taksering innen fristen.»

2.6 Kommunereformen

Komiteen viser til at det i perioden 2014–2017 er vedtatt å slå sammen 119 kommuner til 47 nye kommuner. 109 av kommunene gjennomfører sammenslåingen fra 2020. Det vil da være 356 kommuner i Norge. Det er utbetalt tilskudd til engangskostnader ved sammenslåingene, og regjeringen viser til at det til sammen er utbetalt 1,3 mrd. kroner i tilskudd til å dekke disse kostnadene. I tillegg kommer andre tilskudd som er utbetalt for å fremme sammenslåingsprosessene.

Komiteen merker seg at regjeringen i kommuneproposisjonen sier at etter at den første fasen av kommunereformen nå er gjennomført, skal arbeidet med kommunesammenslåing fortsette. Dette begrunnes blant annet med at om lag halvparten av landets kommuner fortsatt vil ha færre enn 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere. Regjeringen mener mange av disse vil være sårbare i møte med krav, forventninger og utfordringer de står overfor.

Komiteen viser til at Stortinget ved behandling av Innst. 52 S (2017–2018) fattet følgende vedtak:

Vedtak 93:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at gode og frivillige prosesser skal være utgangspunkt for endringer av kommunestrukturen. Eventuelle kommunesammenslåinger i perioden 2017–2021 skal utelukkende bygge på frivillighet.»

Vedtak 94:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.»

Komiteen merker seg at regjeringen sier den vil legge anmodningsvedtak 93 til grunn for det videre arbeidet, og at den ikke vil legge opp til noe samlet reformløp slik det var i perioden 2013–2017, men at det blir opp til den enkelte kommune å avgjøre om det skal skje endringer i kommunestrukturen.

Komiteen viser til regjeringens henvisning til fylkesmennenes sentrale rolle i reformarbeidet i perioden 2013–2017 og til at regjeringen også vil gi fylkesmennene en rolle i arbeidet med videreføring av kommunereformen. I oppdragsbrevet til fylkesmennene for 2018 er det nedfelt at det vil være en del av oppdraget til fylkesmennene å bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig.

Komiteen viser til at alle kommuner og fylkeskommuner ble pålagt å gjennomføre utredninger om sammenslåing med én eller flere nabokommuner og -fylker i forrige stortingsperiode. Dette ble fulgt opp. Det ble brukt store ressurser, både økonomisk, administrativt og politisk, på å gjennomføre sammenslåingsprosessene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at flertallet av kommuner og fylker mente at de var best tjent med å fortsette som egne kommuner/fylker. Stortingets anmodningsvedtak 93 pålegger regjeringen å respektere dette. Det er derfor ikke i henhold til Stortingets vilje når regjeringen ønsker å videreføre kommunereformprosessen gjennom å instruere fylkesmennene om å bidra til kommunesammenslåinger der embetet mener det er hensiktsmessig.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge vedtak 93 og 94 fra behandlingen av Innst. 52 S (2017–2018) til grunn. Det innebærer at fylkesmennene ikke instrueres om å videreføre sitt arbeid med å fremme endringer i kommunestrukturen og at inntektssystemet endres slik at det gir grunnlag for likeverdige tjenestetilbud uavhengig av kommunestruktur.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet leser ikke i proposisjonsteksten at fylkesmennene skal «bidra til kommunesammenslåinger der embetet mener det er hensiktsmessig». Disse medlemmer leser at «fylkesmennene skal bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig». I dette ligger det at fylkesmennene skal bidra der det lokalt ligger til rette for det / er hensiktsmessig.

Disse medlemmer viser til at regjeringen legger opp til nye virkemidler for å videreføre kommunereformen som allerede er kommet godt i gang. Kommunereformen er kanskje den viktigste moderniseringen av offentlig sektor på 50 år. Hittil i reformen har 156 kommuner vedtatt at de ønsker sammenslåing. Stortingets vedtak 8. juni 2017 innebar at 121 kommuner skulle slås sammen til 47 nye kommuner, og samla så ville hver tredje innbygger i landet bo i en ny kommune.

Disse medlemmer mener at kommunene gjennom flere tiår har fått langt større, flere og mer komplekse oppgaver. Eksempler er barnehager og bemanningsnorm, barnevern, eldreomsorg, tilbud til psykisk utviklingshemmede og kunnskapsløftet i skolen. Dette skal håndteres med høy kvalitet – uansett om kommunen har 700 innbyggere eller 700 000 innbyggere. Mange av dagens kommuner er allerede for små for dagens oppgaver, uavhengig av fremtidige oppgaver.

Disse medlemmer oppfatter at det er bred tilslutning i Stortinget til behovet for en kommunereform, målet og hovedlinjene i reformen.

Kommunestrukturen har i liten grad endret seg i tråd med hvor folk bor, jobber og tilbringer hverdagen. Kommunegrensene må i større grad reflektere «hverdagsregioner» for å unngå uheldig konkurranse og uenighet mellom kommuner. Derfor er det viktig og riktig å videreføre kommunereformen. Fylkesmennene kjenner kommunene godt og har bl.a. gjennom tilsyn og oppfølging god kunnskap om kommunenes utfordringer og fortrinn. Disse medlemmer ser det som naturlig at denne kunnskapen blir brukt videre i arbeidet med kommunereformen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, merker seg at regjeringen mener det kan stilles spørsmål ved om mange av dagens kommuner er for små til å fylle sin rolle i det norske generalistkommunesystemet. Regjeringen mener en mer ensartet kommunestruktur er en forutsetning for sterke velferdskommuner. Det vises til at fylkesmennene i oppdraget for 2018 skal bidra til kommunesammenslåinger der det er hensiktsmessig.

Flertallet mener Norge på grunn av spredt bosetting må legge til grunn at en variert kommunestruktur er nødvendig for å sikre innbyggernes nærhet til tjenester og mulighet til deltakelse i det kommunale arbeidet. Generalistkommuneprinsippet skal videreføres. Det er imidlertid gode erfaringer med interkommunalt samarbeid om oppgaver som best kan løses i større enheter. Regjeringen underkjenner verdien av interkommunalt samarbeid ved å antyde krav til fagmiljøer på en rekke områder innenfor hver enkelt kommune.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at interkommunale samarbeid fortsatt skal anerkjennes som et viktig virkemiddel for at kommuner samarbeider om å løse sine oppgaver best mulig, særlig innenfor ansvarsområder som kan løses bedre i større enheter, og i fellesskap med andre kommuner. Kompetansekrav skal ikke knyttes til ansatte i hver enkelt kommune, men til funksjoner som kommunene er pliktige til å ivareta, i egen kommune eller i forpliktende interkommunalt samarbeid.»

Komiteen viser til at regjeringen foreslår at tilskudd til engangskostnader og reformstøtte slås sammen til ett nytt «engangstilskudd» som utbetales når sammenslåingen er vedtatt. Tidligere ble reformtilskudd utbetalt når den nye kommunen formelt sett trer i kraft. Inndelingstilskuddet videreføres gjennom at sammenslåtte kommuner får videreført tidligere kommuners overføringer i 15 år etter sammenslåingen før det deretter trappes ned over fem år. Det foreslås videre at kommunene får full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i budsjettet for 2018 – Innst. 16 S (2017–2018) – fremmet forslag om å avvikle ordningen med regionsentertilskudd og å innlemme avsatte bevilgninger i rammetilskuddet til kommunene i framtidige budsjetter.

Flertallet mener regionsentertilskudd til kommuner som får om lag 8 000 innbyggere etter sammenslåing, ikke har noen saklig begrunnelse ut over å gi tilskudd til sammenslåtte kommuner.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen avvikle ordningen med regionsentertilskudd til sammenslåtte kommuner som får om lag 8 000 innbyggere etter sammenslåing.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er fornuftig med endringer i kommunestrukturen der dette betyr en styrking av tjenestetilbudet for innbyggerne. Endringene skal baseres på frivillighet og gode lokale prosesser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil forsterke økonomiske insentiver som reformstøtte og engangsstøtte for å stimulere til flere kommunesammenslåinger. Disse medlemmer vil komme tilbake til dette i behandlingen av statsbudsjettet for 2019.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at det i Stortingets anmodningsvedtak 94 slås fast at inntektssystemet ikke skal brukes som element i videreføring av kommunereformen. Ved omleggingen av inntektssystemet for kommunene i 2017 og innføring av et nytt strukturkriterium basert på «frivillige og ufrivillige små kommuner», ble det gjort vanskeligere for såkalt frivillige små kommuner å fortsette alene. Også forslaget til endringer i distriktsindeksen, som regjeringen forutsetter skal gjennomføres fra 2020, og omleggingen av kriteriene for utgiftsutjevningen i årets kommuneproposisjon vil føre til reduserte inntekter til mange små og mellomstore kommuner.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er i konflikt med anmodningsvedtak 94 når det foretas omfordelinger gjennom inntektssystemet som må forstås som endringer som straffer små og mellomstore kommuner som har valgt å bli videreført som egne kommuner. Det vises til forslag i innstillingen her.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener kommuneproposisjonen ikke er i strid med Stortingets anmodningsvedtak, og legger til grunn at endringene i inntektssystemet og forslaget til endringer i distriktsindeksen ikke er i strid med anmodningsvedtaket. Det er ikke foreslått en omlegging av «kriteriene for utgiftsutjevning».

Komiteen viser til anmodningsvedtak 95 ved behandling av Innst. 52 (2017–2018), hvor Stortinget ber regjeringen ikke videreføre arbeid med grenseendring mellom Ski og Ås ut fra de klare vedtak som er gjort i saken fra Ås kommune.

Komiteen merker seg at regjeringen har bedt Fylkesmannen videreføre sitt arbeid med grensejustering for ett av områdene, Østensjø krets, ut fra at kommunestyret i Ås i april 2018 vedtok å gå i dialog med Ski om grensejustering for det aktuelle området etter at et klart flertall av innbyggerne i det aktuelle området ønsker det.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at regjeringen foreslår at fylkesgrensene mellom Oppland og Buskerud og Oppland og Akershus justeres slik at kommunene Lunner og Jevnaker blir en del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold fra 1. januar 2020. Flertallet registrerer at initiativet til fylkesbyttet har kommet fra de to kommunene selv, og at det er klare flertall i begge kommunestyrene for et fylkesbytte.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener forslaget om overføring av Jevnaker og Lunner til nye Viken region ikke bør gjennomføres før konsekvensene er vurdert bedre og mer helhetlig. Hadelandsregionen med kommunene Jevnaker, Lunner og Gran er en sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregion. Disse medlemmer er kritiske til hvor lite grunnlag og utredninger som ligger bak søknaden om overflytting til nytt fylke, både når det gjelder praktiske konsekvenser og hvordan prosessen er gjennomført med liten grad av innbyggerinvolvering.

Flyttingen splitter Hadelandsregionen i to med tanke på skole, fylkesveg, kollektivtransport, bo- og arbeidsplasser, helsesamarbeidet og lokalmedisinsk senter, det videregående skoletilbudet og regionsenteret. Videregående skole og regionsenteret vil fortsatt ligge i Hedmark og Oppland. Med bakgrunn i investeringene gjort på Hadeland, fremstår utflytting lite formålstjenlig for hele regionen og innbyggerne der.

Det vises i denne sammenheng til følgende vedtak fra fylkestinget i Oppland 13. februar 2018, fremmet av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

• «1. Fylkestinget har i arbeidet med regionreformen forutsatt - og håper fortsatt - at alle dagens kommuner i Oppland blir en del av nye Innlandet fylkeskommune. Hadeland har alt å vinne på å stå samlet, og vil fortsatt være en viktig vekstregion i Innlandet.

• 2. Fylkestinget påpeker at prosessen bærer preg av korte frister og at det derfor har vært vanskelig å utrede spørsmålet om fylkestilhørighet på en grundig nok måte.

• 3. Fylkestinget har forståelse for at kommunestyret i Jevnaker ønsker tilhørighet til nye Viken fylkeskommune basert på allerede eksisterende samarbeid innen blant annet politi, brann, sykehus og opplæring.

• 4. Fylkestinget har forståelse for at kommunestyret i Lunner ser gevinster ved en endret fylkestilhørighet, men ser utfordringer med ei fylkesgrense som skiller Gran og Lunner som allerede har interkommunalt samarbeid på en rekke områder.»

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre en utredning som analyserer konsekvensene av en oppsplitting av en så kompakt region som Hadeland er i dag. Utredningen må gi svar på hvilke konsekvenser oppsplitting i flere fylker vil ha for viktige samfunnsstrukturer og for fremtidig samhandling i Hadelandsregionen.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Stortingets vedtak av 8. juni 2017 om deling av Tysfjord og har merket seg at regjeringens beslutning om grensefastsetting er påklaget av Fellesnemnda for nye Narvik kommune. Disse medlemmer har også merket seg at regjeringens beslutning ikke er i tråd med Fylkesmannen i Nordland sin innstilling.

Disse medlemmer mener regjeringen må legge til grunn at Stortingets vedtak om frivillig sammenslåing følges slik det var forutsatt.

Disse medlemmer viser til at dersom regjeringen skal bruke inndelingslova i slike saker, kan ikke økonomiske hensyn vektlegges ved deling.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at enkelte sammenslåtte kommuner har fått redusert sine statlige overføringer på grunn av utilsiktede virkninger av kriteriene i inntektssystemet. Flertallet viser til at fellesnemnda for Sunnfjord kommune tok dette opp på sitt møte 9. mai og kom da med en felles uttalelse:

«Fellesnemnda for Sunnfjord kommune er kjent med utrekningar som syner kva utslag nytt inntekssystem for den nye kommunen vil gi, reduserte overføringar med ca 23 millionar per år. I samsvar med kva ein var førespegla i 2014/15 forventar fellesnemnda at utrekna tapte inntekter fullt ut blir kompensert.»

Flertallet viser til at nye Sunnfjord kommune er en frivillig sammenslåing av kommunene Førde, Naustdal, Gaular og Jølster og blir etter sammenslåingen en kommune på om lag 22 000 innbyggere. Flertallet viser til at det ble forespeilet at ingen sammenslåingskommuner skulle tape statlige overføringer, og forutsetter at regjeringen raskt finner en løsning som kompenserer for tapet. Det er også viktig med tanke på motivasjon for nye kommuner til å gå i gang med sammenslåingsprosesser.

Komiteen viser til at enkelte kommuner som slår seg sammen, får en reduksjon i den samlede verdien på bosettingskriteriene i inntektssystemet som følge av sammenslåingen. Et fåtall kommuner får et betydelig tap.

Komiteen fremmer på bakgrunn av dette følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at sammenslåtte kommuner som får tap på grunn av reduksjonen i bosettingskriteriene, eller andre utilsiktede virkninger av inntektssystemet, blir kompensert for dette.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet oppfatter at inntektssystemet per i dag ikke er nøytralt med tanke på kommunesammenslutninger, når to kommuner som slår seg sammen, får en reduksjon i inntektene som følge av sammenslåingen. Inndelingslova slår fast at kommunene skal kompenseres for dette (den sier ikke noe om nivået på kompensasjonen), og inndelingstilskuddet ble derfor innført i 2001. Inndelingstilskuddet er ikke et resultat av endringene i inntektssystemet i 2017 og kan derfor ikke sies å være et brudd på anmodningsvedtaket om inntektssystemet.

2.7 Regionreformen

Komiteen viser til Stortingets vedtak av 8. juni 2017 om sammenslåing av fylkeskommuner slik at landet får 11 fylker. Ved behandlingen av Innst. 49 S (2017–2018) gikk Stortingets flertall mot forslag om at fylker som ble tvangssammenslått, kunne få vedtaket omgjort og bestå som eget fylke. Etter dette har Finnmark fylkeskommune gjennomført folkeavstemning om sammenslåingen med Troms. 87 pst. stemte nei til sammenslåing. Valgdeltakelsen var på 58 pst.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det klare resultatet av folkeavstemningen i Finnmark må føre til en ny vurdering av Stortingets vedtak om sammenslåing av Troms og Finnmark, og viser i denne sammenheng til henstillingen fra Finnmark fylkeskommune under komitéhøringen, se nærmere omtale pkt. 2.4.

Komiteen viser til at regjeringen i Prop. 65 L (2017–2018) har fremmet forslag om fastsetting av navn på de nye fylkeskommunene, og viser til partienes respektive merknader og forslag i Innst. 328 L (2017–2018). Regjeringen foreslår at fylkesmannsembetene tar i bruk de nye fylkesnavnene fra 1. januar 2019.

Komiteen merker seg at regjeringen som del av regionreformen har vedtatt å gjennomgå regional stats inndeling i lys av ny fylkesstruktur. Gjennomgangen skal vurdere endringer som kan bidra til mer sammenfallende regiongrenser mellom fylkeskommunene, fylkesmannsembetene og de deler av regional stat som har størst kontaktflate mot fylkene. Det heter at de etablerte inndelingshensynene i staten, kostnadseffektivitet, brukerretting, kompetanse og samordning skal ligge til grunn, men samordningshensynet skal tillegges større vekt enn tidligere.

Komiteen viser til at Stortinget gjennom en rekke vedtak har understreket behovet for at inndelingen av regional stat samordnes med fylkesgrensene. Det forutsettes derfor at dette arbeidet gis høy prioritet, og at Stortinget på egnet måte blir holdt orientert om framdriften.

Komiteen viser til at rapport fra det regjeringsoppnevnte ekspertutvalget som har vurdert desentralisering av oppgaver fra staten til fylkeskommunene, gjennomgående har fått bred støtte fra fylkeskommunene og KS. Rapporten ble sendt på alminnelig høring med høringsfrist 9. mai 2018. Regjeringen viser i kommuneproposisjonen til at de nå er i gang med å vurdere forslagene i rapporten og høringsinnspillene. Det heter at forslag til endringer som krever lov- eller forskriftsendringer, vil bli sendt på alminnelig høring, og at forslag som krever budsjettendringer, vil bli håndtert i den ordinære budsjettprosessen. Videre heter det at det tas sikte på at oppgaveendringene gjennomføres fra 1. januar 2020, men at noen oppgaver kan kreve et lengre tidsløp.

Komiteen viser til rapporten fra ekspertutvalget som har vurdert nye oppgaver til fylkeskommunene. Komiteen viser til at utvalget ble satt ned etter anmodning fra Stortinget i Innst. 377 S (2015–2016).

Komiteen har merket seg de prinsipper som ekspertutvalget har lagt til grunn for sine vurderinger i rapport om overføring av oppgaver. Komiteen mener at en eventuell overføring av nye oppgaver og myndighet til fylkeskommunene må gi bedre tjenester til innbyggerne, styrke demokratiet, øke fylkeskommunenes muligheter til å være en sterk regional utvikler og gi samordningsgevinster på tvers av sektorer.

Komiteen har merket seg KS’ støtte til utvalgets påpekning av å styrke de oppgaver og roller som fylkeskommunene allerede har som tjenesteyter, samfunnsutvikler, planmyndighet og som bindeledd i forvaltningen. Videre at en oppgaveportefølje med gjennomgående ansvar på enkeltområder, og også på tilstøtende og relaterte områder, etter KS’ syn vil bedre forvaltningen gjennom at samordning gjøres enklere.

Komiteen viser til at det i høringen på ekspertutvalgets rapport både kom støtte og kritiske merknader til forslagene og vurderingene. Komiteen mener det er behov for en samlet politisk vurdering av forslagene, gjennomførbarheten og konsekvensene. En slik vurdering må danne grunnlag for en prinsipiell avklaring av hvilke oppgaver og myndighet som kan overføres til fylkene, hva som er eventuelle nødvendige behov for ytterligere utredninger, budsjettendringer eller lovendringer, samt en tidshorisont for når den enkelte oppgave og/eller myndighet skal overføres.

Komiteen viser til at fylkene nå venter på en avklaring av nye oppgaver og myndighet. Flere av fylkene er også inne i krevende sammenslåingsprosesser.

Det er også demokratisk sett viktig å ha dette på plass før valgkampen og fylkestingsvalget 2019, slik at velgerne kan stille kandidatene til ansvar for hvilken linje de vil føre også på de nye fylkeskommunale ansvarsområdene.

Komiteen mener det derfor haster med å gi den lenge ventede avklaringen på hvilke oppgaver og myndighet som fylkene skal ha. Komiteen forventer at regjeringen snarest kommer til Stortinget med et grunnlag for en vurdering og tilråding på disse forholdene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget senest innen 15. oktober 2018 med en egen sak med samlet vurdering av oppgaveoverføringene til de nye fylkeskommunene basert på ekspertutvalgets utredning.

Dette gjelder også oppgaver som vil fases inn og som ikke er klare for overføring fra 1. januar 2020.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener at med større fylkeskommuner følger altså muligheten for flere oppgaver. Noen oppgaver er allerede foreslått flyttet, andre oppgaver arbeides det med å overføre innenfor blant annet landbruk, friluft, kulturminner og samferdsel. Vegdirektoratet har utredet overføring av veiadministrasjon til fylkeskommunene og saken skal snart på høring.

Disse medlemmer viser til at 1. februar 2018 fikk regjeringen rapporten fra ekspertutvalget som vurderte ytterligere oppgaver til fylkeskommunene. Rapporten har vært på høring fram til 9. mai 2018, og innspillene blir nå gjennomgått.

Disse medlemmer mener det grunnleggende prinsipp er at beslutning og forvaltning må legges nærmest mulig innbyggerne.

Disse medlemmer oppfatter at noen oppgaveendringer vil kreve lovendringer, noen krever forskriftsendringer – mens noen bare er avhengig av å overføre midler i statsbudsjettet. Konkrete forslag til lovendringer må sendes på høring før forslag fremmes for Stortinget. De enkelte oppgavene vil derfor ha ulike milepæler fram mot tidspunktet for eventuell overføring.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har forståelse for fylkeskommunenes behov for en raskest mulig oversikt over hvilke oppgaver som kan forventes overført og hvilket tidsløp som legges for overføring av de ulike oppgavene. Disse medlemmer ber derfor regjeringen lage en helhetlig oppdatert oversikt over oppgaver som kan tenkes overført, og hvordan den videre prosess og tidsløp for overføringen kan tenkes i forbindelse med statsbudsjettet for 2019 eller på en annen egnet måte i løpet av 2018.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det etter vedtaket om fylkessammenslåinger vil bli større forskjell i innbyggertallet mellom fylkene enn det som er tilfelle nå. Dersom mer enhetlig størrelse på fylkene er en forutsetning for tilføring av nye oppgaver, har den vedtatte reformen ikke bidratt til dette. Etter disse medlemmers mening er dette imidlertid ikke nødvendig. Regjeringens ekspertutvalg har foreslått overføring av en rekke oppgaver fra staten til fylkeskommunene som ikke er avhengig av de vedtatte endringene av fylkesstrukturen for å kunne gjennomføres.

2.8 En brukerorientert, innovativ og effektiv offentlig forvaltning

Komiteen viser til at regjeringen ønsker å videreutvikle offentlig forvaltning for å sikre at den er brukerorientert, effektiv og resultatorientert. Det tas sikte på å utvikle en nasjonal politikk for innovasjon i offentlig sektor, som staker ut en retning for arbeidet som står seg over tid, som etablerer gode rammevilkår og legger til rette for økt innovasjon, og som gir konkrete verktøy for ledere og ansatte.

Komiteen understreker det nære samarbeidet som er etablert med KS for å styrke organisasjonens rolle i arbeidet med digitalisering. Departementet viser til at det i 2017 ble bevilget 25 mill. kroner, og at det i 2018 er satt av ytterligere 100 mill. kroner til dette arbeidet. KS har etablert DigiFin-ordningen, som gir støtte til IKT-prosjekter av nasjonal betydning som kan komme hele kommunal sektor til gode. Kommunesektoren bidrar selv med et engangsbeløp til ordningen, tilsvarende 20 kroner per innbygger for kommunene og 5 kroner per innbygger for fylkeskommunene.

Komiteen viser til samarbeidet for å fjerne tidstyver i kommunene som er etablert mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS og Difi.

Komiteen viser til at KS har etablert et femårig program for å øke bevisstheten om klart språk i kommunene. Programmet er støttet av departementet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet vil desentralisere makt og delegere mer ansvar til de som jobber i førstelinjen for å sikre at ressursene brukes mest mulig effektivt. Disse medlemmer vil arbeide for en tillitsreform basert på at å fremme ansvarlighet og tillit framfor kontroll og byråkrati vil gi en bedre og mer effektiv offentlig forvaltning.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at velferden best sikres hvis den systematisk bygges på tillit til kompetente ansatte, ikke på måling, kontroll, rangering og konkurranse. I et forsøk på å få til effektivisering og styring har man dessverre i stor grad endt opp med en byråkratisk og rigid eldreomsorg som ikke ser hver enkelt pasient, og der fagligheten settes til side. Faglig kompetanse skal være det avgjørende for hvordan tiden til de ansatte disponeres.

Dette medlem mener at i forsøket på å profesjonalisere velferden har flere kommuner endt opp med å avprofesjonalisere arbeidsstyrken. Det gir stress og et tungrodd byråkrati for de ansatte og dermed dårligere tjenester til hjelpetrengende. Det er behov for en tillitsreform i omsorgen. Ledere og de ansatte skal bruke tiden på de faglige utfordringene framfor på detaljstyring og måling av oppgaver som ikke sier noe om kvaliteten på tilbudet og omsorgen. Dette medlem mener derfor at kommunene bør få rom til både å ansette flere i omsorgen, men også gjennomføre forsøk med tillitsreform.

Dette medlem viser til egne forslag om tillitsreform både i skole og eldreomsorg i Dokument 8:131 S (2016–2017), Innst. 447 S (2016–2017), Representantforslag 194 S (2017–2018) og Representantforslag 104 S (2016–2017).

2.9 Inntektssystemet for kommunene

Komiteen viser til at det ifølge regjeringen ikke foreslås større endringer i inntektssystemet for kommunene i 2019. Regjeringen foreslår at beregning av utgiftsbehov for kommunene skal legges om gjennom at beregningene baseres på konserntall til erstatning for kommunekassetall fra KOSTRA. Konserntall er regnskapstall som også omfatter regnskapsopplysninger fra kommunale foretak og interkommunale selskap. Det er foretatt en revisjon av distriktsindeksen som ligger til grunn for fordeling av regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet, men det legges opp til at revidert indeks først vil bli tatt i bruk fra 2020. Det heter videre at revisjon av distriktsindeksen alltid foretas før Norge skal forhandle virkeområdet for regionalstøtte med ESA.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, merker seg at endringene i beregning av utgiftsutjevningen vil føre til en omfordeling mellom kommunene. Det heter fra regjeringen at bruk av konserntall samlet sett vil gi et lavere utgiftsbehov, og at lettdrevne kommuner vil bli trukket noe mindre i utgiftsutjevningen, mens tungdrevne kommuner med utgiftsbehov over landsgjennomsnittet, vil bli tilført noe mindre i utgiftsutjevningen. Flertallet mener dette er uheldig, og støtter derfor ikke endringen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at foreslåtte endringer i distriktsindeksen har vært på høring i kommuner og fylkeskommuner. Det er uheldig at høringsnotatet og innkomne høringsuttalelser ikke er lagt ut på departementets hjemmesider, men KS sin høringsuttalelse er gjort kjent, og det konkluderes der med en anbefaling om at vektingen og valg av indikatorer vurderes ytterligere før ny distriktsindeks fastsettes.

Dette flertallet støtter regjeringens konklusjon om at ny distriktsindeks ikke tas i bruk i 2019, og mener det er nødvendig med en bredere gjennomgang av forslaget til endringer av indikatorer, slik KS foreslår. Det vises til at forslaget til ny distriktsindeks vil føre til at mange små og mellomstore kommuner taper på omleggingen, og at det også legges opp til at samlet distriktsstøtte reduseres.

Dette flertallet mener regjeringen må legge endring av kriterier og vekter i distriktsindeksen i bero til det foreligger en grundig faglig utredning av spørsmålet. Det må heller ikke gis innspill til ESA basert på nytt forslag før en slik faglig utredning er ferdigstilt.

På denne bakgrunn fremmer dette flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen forelegge for Stortinget forslaget til endringer av indikatorer i distriktsindeksen før revidert indeks tas i bruk i inntektssystemet eller til andre formål.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener regjeringen bør legge den nye sentralindeksen til SSB til grunn og la de resterende kriteriene for distriktsindeksen videreføres med dagens vekter, inntil en egen sak er framlagt for Stortinget om revidert distriktsindeks basert på en grundig faglig utredning.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen legger opp til at inntektssystemet skal evalueres og gjennomgås om lag hvert fjerde år. Disse medlemmer fremmer på bakgrunn av dette følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene.»

Disse medlemmer mener at utvalget bør foreta en helhetlig vurdering av inntektssystemet, og forutsetter at regjeringen vil legge Stortingets anmodningsvedtak nr. 94 (2017–2018) til grunn for det videre arbeidet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet registrerer at regjeringen på sine hjemmesider har lagt ut sine vurderinger av innspillene til utkast til ny distriktsindeks. Regjeringen peker der på at det er en misforståelse at endringen av distriktsindeksen medfører et kutt i distriktstilskuddene over inntektssystemet, og at regjeringen peker på at distriktsindeksen ikke sier noe om størrelsen på tilskudd eller fordelingen av disse. I oversendelsesbrevet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 15. desember i fjor fremgikk det også at departementet vil

«… gjøre egne vurderinger av hvordan indeksen skal brukes i fordelingen av virkemidler innenfor regional- og distriktspolitikken og i fordelingen av distriktstilskudd over inntektssystemet.»

Disse medlemmer tar til etterretning at regjeringen på sine hjemmesider mener den nye distriktsindeksen er bedre enn tidligere indeks til å rangere kommuner ut fra geografiske ulemper og utfordringer, dvs. kommuner som er usentrale, med lite befolknings- og markedsgrunnlag og med lang reiseavstand. Disse medlemmer støtter regjeringens konklusjon om at ny distriktsindeks ikke tas i bruk for fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet i 2019, og at det gjøres en vurdering av innretningen på distriktstilskuddene og fordelingsvirkninger mht. bruken av den nye distriktsindeksen ved fordeling av tilskuddene.

Disse medlemmer mener at ved justeringen i inntektssystemet i 2017 ble alle de regionalpolitiske tilskuddene videreført, men ble målrettet mer mot kommuner som har reelle distriktsutfordringer. Det foreslås ikke endringer i inndelingstilskuddet i 2019, dette videreføres med samme innretning som tidligere. I kommunereformen ble tilskuddet beregnet på gjeldende inntektssystem i 2016, men nå foreslår regjeringen å gå tilbake til tidligere praksis med å beregne dette på gjeldende inntektssystem på sammenslåingstidspunktet.

Disse medlemmer mener kommunenes inntektssystem består av mange elementer, både kostnadsnøkler som beregner utgifter til tjenester, regionalpolitiske tilskudd og skatt. De ulike elementene slår ulikt ut for kommunene, avhengig av blant annet endringer i befolkningssammensetningen, levekår, distriktsutfordringer og bosettingsmønster. Det var bred enighet om at småkommunetilskuddet ikke lenger skulle gis til en kommune bare som belønning for å være liten, men til kommuner som har reelle utfordringer knyttet til næringsliv, demografi osv. Distriktstilskudd Sør-Norge ble fordelt i større grad per innbygger, og mindre per rådhus (kommune). Dette vil gjøre systemet mer rettferdig fordi kommunene får en mer likeverdig mulighet til å gi gode tjenester til sine innbyggere.

Disse medlemmer mener at de endringer som ble gjort, er nødvendige for å fjerne hindringer for en ønsket kommunereform. Målet var at for eksempel kommuner i tettbygde strøk som velger å være små kommuner, skulle få redusert rammeoverføring sammenlignet med små kommuner der kommunesammenslåing ikke er særlig reelt.

Disse medlemmer mener kommuner i spredtbygde strøk fortsatt vil få kompensasjon til ekstrautgifter til tjenester som skole, hjemmetjeneste og til administrasjon. Kommuner med distriktsutfordringer vil fortsatt få særskilte tilskudd i form av regionalpolitiske tilskudd. Endringer ble gjort for å sikre at de faktisk går til kommuner som har reelle distriktsutfordringer, og ved at mer tildeles per innbygger og mindre per kommune.

Disse medlemmer mener det i det nye inntektssystemet fra 2017 vil være høyere tilskudd til distriktskommuner enn til mange kommuner i sentrale strøk, fordi det tas hensyn til ekstra kostnader ved å drive tjenester i distriktene, og det gis særskilte regionalpolitiske tilskudd.

Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår i kommuneproposisjonen å gå over til å benytte konserntall i beregningen av utgiftsbehovet. Dette er først og fremst en teknisk endring, slik at man framover benytter samme tallgrunnlag for utgiftene i beregningen av utgiftsbehovet som i de fleste andre sammenhenger der kommunenes regnskapstall benyttes. Konserntallene gir et riktigere bilde av den kommunale virksomheten, og er også de samme tallene som gjennomgående benyttes av det tekniske beregningsgrunnlag for kommunal og fylkeskommunal økonomi. Dette er en rent faglig vurdering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at både forslagene til ny beregning av utgiftsutjevningen i inntektssystemet og eventuelle endringer i distriktsindeksen bør inngå i en samlet vurdering av endringer i inntektssystemet og bli gjenstand for åpen behandling og alminnelig høring. Det vises i denne sammenheng til anmodningsvedtak 94 (2017–2018) om inntektssystemet og regjeringens tilbakemelding om at dette skal gjennomgås om lag hvert fjerde år.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at inntektssystemet for kommunene skal sikre likeverdige muligheter til å utvikle velferdstjenester til innbyggerne og ikke brukes som element i videreføring av kommunereformen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg for å gjennomgå inntektssystemet for kommunene. Mandatet skal legge til grunn at inntektsfordelingen og utgiftsutjevningen skal gi likeverdig grunnlag for tjenester, uavhengig av kommunestruktur, og kompensere for avstandsulemper.»

Flertallet merker seg at regjeringen vil videreføre et inndelingstilskudd for sammenslåtte kommuner hvor det gis full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av kommunesammenslåing.

Flertallet viser til at tilskuddet til særlig ressurskrevende tjenester kanskje er den aller viktigste ordningen for utjamning av uforutsette og uunngåelige utgifter for kommunene. Noen har store slike utgifter, noen små. Derfor treffer dette tilskuddet disse store ulikhetene i utgifter veldig godt, men da må alle utgifter som er nødvendige, regnes med.

Flertallet viser til at stortingsflertallet har økt kommunenes egenandel når det gjelder særlig ressurskrevende tjenester. I tillegg er det foretatt vesentlige administrative innstramminger i forståelsen av rundskrivet, slik at mange kommuner, eksempelvis Eidskog, Kongsvinger, Hamar, Stange og Åsnes har meldt om flere mill. kroner i tap, både i 2017 og 2018. Flertallet viser til ny kvalitetsforskrift og kvalitetsarbeid, fokus på pasientsikkerhet, gode pasientforløp og koordinerte tjenester, for å nevne noe. Dette som skal skape «grunnmuren» i tjenestene og bidra til de forsvarlige helsetjenestene.

Fordi den medisinske utviklingen har gått raskt, kan det nå gis behandling i kommunene som før måtte gis på sykehus, eksempelvis pustemaskin og annet avansert teknisk utstyr. Dette krever svært høy kompetanse. Selv om disse svært ressurskrevende tjenestene krever en bemanning på størrelse med en liten sykehjemsavdeling og kompetanse på nivå med et sjukehus, har regjeringen konkludert med at blant annet helt nødvendig koordineringsarbeid og kvalitetssikring, utgifter knyttet til sjukefravær osv. fullt ut skal dekkes av kommunene selv.

Dersom kommunen skal kunne ta ansvar for pasienter som trenger et massivt, høykompetent og kostbart behandlingstilbud, kan en ikke fra statens side trekke slike utgifter ut og si de ikke er relevante, eller at de skal dekkes av innbyggertilskuddet. Flertallet mener at disse utgiftene skal tas med i beregningen for hva staten skal bidra til, og at det er behov for å gjennomgå ordningen.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av ordningen med ressurskrevende tjenester og sikre at alle relevante kostnader kommunene har i ordningen, regnes med som grunnlag for den kommunale egenandelen.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram ulike modeller for å øke statens medfinansiering av ordningen med særlig ressurskrevende tjenester og utvide ordningen til innbyggere over 67 år.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at formålet med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er å sikre at tjenestemottakere som krever stor ressursinnsats fra kommunens helse- og sosialtjeneste får et best mulig tilbud, uavhengig av kommunens økonomiske situasjon.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er en øremerket ordning på nesten 9,7 mrd. kroner i 2018.

I budsjettforliket for 2018 ble det enighet om å kutte i tilskuddet ved å øke innslagspunktet med 50 000 kroner. I budsjettforliket ble det enighet om en gjennomgang av ordningen. Disse medlemmer viser til at regjeringen i tråd med budsjettforliket vil gjennomgå ordningen, i samråd med KS.

I budsjettforslaget for 2014 foreslo regjeringen Stoltenberg II å redusere kompensasjonen for ressurskrevende tjenester fra 80 til 77,5 pst., noe som isolert sett ville gitt en innsparing på 214 mill. kroner. Dette ble imidlertid ikke vedtatt av Stortinget.

Fra 2013 til 2018 har disse medlemmer økt det statlige bidraget til ordningen nominelt med om lag 3,3 mrd. kroner.

Endringer i ordningen påvirker kun kostnadsfordelingen mellom staten og kommunene, og påvirker ikke hvilke rettigheter enkeltpersoner har på tjenester fra sin kommune.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at inntektssystemet går til svært ulike kommuner og fylkeskommuner, og at det derfor nødvendigvis ikke vil kunne fange opp alle variasjonene i inntekts- og utgiftsbehov som er ufrivillige. Dette medlem mener derfor at systemet med vekst- og storbytilskudd bør legges om slik at de framkommer som et rent påslag til disse kommunene og ikke som en del av inntektssystemet.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre inntektssystemet slik at vekst- og storbytilskudd finansieres som et rent påslag til kommunene og ikke gjennom uttrekk fra ramma.»

2.10 Inntektssystemet for fylkeskommunene

Komiteen merker seg at regjeringen varsler at det vil presentere et revidert inntektssystem for fylkeskommunene i Kommuneproposisjonen for 2020. Fylkeskommunene og andre berørte parter vil få mulighet til å komme med innspill i løpet av prosessen.

Komiteen viser til at endringene i inntektssystemet for fylkeskommunene førte til store omfordelinger. I regjeringens oversikt over fordelingsvirkninger i Kommuneproposisjonen for 2015 framkommer det at Oslo etter fem års innfasing av nytt system vil få 950 kroner per innbygger i tillegg, mens Sogn og Fjordane som den største taperen vil få redusert sine overføringer med 2 427 kroner per innbygger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at innfasingen av nytt inntektssystem fra 2015 skapte store utfordringer, spesielt for kystfylkene. Stortinget har gjennom budsjettbehandlingene gitt delvis kompensasjon, og kostnadsnøklene for båt og ferje ble vedtatt endret i 2018.

Flertallet forutsetter at arbeidet med revidert inntektssystem for fylkeskommunene forberedes grundig, og at det legges til grunn at inntektsfordelingen skal gi likeverdig grunnlag for tjenester fra fylkeskommunene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støttet ikke omlegging av inntektssystemet for fylkeskommunene, som ble gjennomført uten utredning og grundig høringsrunde med fylkeskommunene, og påpeker at omleggingen har skapt store økonomiske utfordringer i flere fylker. Dette medlem mener derfor at skjønnsmidlene til kompensasjon til fylkene som har tapt mye bør økes med 100 mill. kroner. Dette medlem viser til egne forslag i Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjett om å øke kompensasjonen for fylkeskommuner som taper mye på omleggingen av inntektssystemet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener inntektssystemet for fylkeskommunene må gjennomgås på nytt og kompensasjonen for store avstander og lav befolkningstetthet må økes. På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at inntektssystemet til fylkeskommunene gjennomgås og komme tilbake med forslag som sikrer at kompensasjonen for store avstander og lav befolkningstetthet økes.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til KS’ landsstyres uttalelse fra 2017, der de tar til orde for å vurdere om og hvordan fylkene kan få en friere beskatningsrett enn i dag. En ordning med fri beskatningsrett som er mer i tråd med andre nordiske land, vil sikre en helt annen grad av legitimitet for folkevalgte i den rollen regionene skal ivareta som ledende samfunnsutviklere. Dette medlem mener en slik utredning bør gjennomføres.

Komiteen viser til at fergeavløsningsordningen er en ordning som legger til rette for at sparte fergeutgifter kan benyttes til finansiering av alternative samband basert på bro eller tunnel, i inntil 40 år. Det gir en mulighet for fylkeskommunene til å finansiere denne typen prosjekter med sparte fergeutgifter, bompenger og eventuelle andre bidrag. Komiteen viser til at ordningen ikke er tenkt å finansiere andre fylkeskommunale oppgaver, men skal bidra til en finansiering av fergeavløsningsprosjektet.

Komiteen merker seg at regjeringen ikke har lagt til rette for at fergeavløsningsordningen kan benyttes til å dekke rentekostnader på fylkeskommunens lån tatt opp til formålet. Komiteen mener at regjeringen bør legge til rette for at fergeavløsningsordningen også kan benyttes til å dekke noe av finanskostnadene som fylkeskommunen har i forbindelse med prosjektet, og ber regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2019.

Komiteen merker seg at det er vanlig å benytte bompenger som en delfinansiering av fergeavløsningsprosjekter. Betaling på ferge er i utgangspunktet en evigvarende bomstasjon, og enhver innkorting av betalingstiden vil oppleves som positiv, særlig når ferge blir erstattet av et fast samband. Komiteen registrerer derfor at det er stor betalingsvilje blant brukerne av denne type prosjekter. Komiteen forutsetter at bompengefinansiering av fergeavløsningsprosjekter blir håndtert som andre bompengeprosjekter.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener videre at det skal åpnes for å vurdere nedbetalingstiden mer fleksibelt, dersom det er nødvendig for å fullfinansiere prosjektet.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre fergeavløsningsordningen slik at også kapitalkostnader kan dekkes av ordningen.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at i mange distriktsfylker er det sterk nedgang i elevtall i videregående opplæring.

Dette medfører at tilbudet mange steder nå reduseres kraftig, og at disse elevenes valgfrihet dermed er nærmest ikke-eksisterende dersom de ikke flytter på hybel. Disse medlemmer mener det er svært uheldig og at det kan medføre behov for statlig medvirkning som kan sette fylkeskommunene i stand til å tilby et minimum av bredde i videregående opplæring i distriktene. Disse medlemmer mener det er tvilsomt om inntektssystemet fanger opp behovene som oppstår ved den raske endringen i elevtall og den kraftige sentraliseringen som pågår, på en måte som ikke bidrar ytterligere til svekket skoletilbud der valgmulighetene allerede er få.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til hvordan staten kan bidra til å sikre at tilbudet i videregående skole i distrikter som opplever stor elevtallsnedgang, ikke svekkes slik at det i realiteten ikke finnes valgfrihet og at flere elever må flytte på hybel fra VK1.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen arbeider med kriteriene for rus og psykiske helseproblemer og vil se på sammenhengen mellom dette og utgifter til rus og psykiatri. Flertallet påpeker at regjeringens politikk med usosiale kutt i sosiale ordninger er negativ hvis målet er å redusere sosiale og helsemessige problemer. Flertallet påpeker at bostøtten er kraftig redusert både i antall som får bostøtte, og volum, det er gjennomført kutt til uføre, arbeidsledige og sjuke samtidig som inntektene i lavinntektsgruppene står stille eller går ned. Dette fører til at det blir større økonomiske forskjeller og at flere blir vanskeligstilte og trenger helse- og sosialhjelp. Flertallet viser til at forskning på helse dokumenterer en klar sammenheng mellom dårlig helse og dårlig råd. Når flere blir vanskeligstilte, øker helseproblemene. Det er svært uheldig for innbyggerne og vil medføre at flere trenger helsehjelp. Dette vil selvsagt slå ut i kommunenes utgifter både til helsetjenester og økonomisk sosialhjelp.

Samtidig foreslår regjeringen å innlemme psykiatripasienter i kommunenes betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter. Flertallet viser til at dette kan medføre store problemer for pasienter og kommuner, fordi ikke alle kommuner har et apparat eller fagkompetanse til å ta imot disse pasientene og ikke ressurser til å bygge dette opp. Flertallet viser til at mange kommuner advarer mot dette. Samhandlingsreformen medfører at kommunene får ansvar for flere og flere svært syke pasienter, noe som i mange tilfeller krever tilbud, teknisk utstyr og kompetanse på nivå med sykehus. Flertallet påpeker at sykehusene er presset på sin økonomi og at trenden med å også planlegge å begrense areal vil kunne legge uheldige føringer på utskrivningspraksis. Flertallet vil også påpeke risikoen for å få flere svingdørspasienter, noe som er svært ugunstig for pasientene. Flertallet mener regjeringen må ta dette på alvor og avvente endringen på betalingsplikten inntil kommunen har alternativer med god nok kvalitet og kapasitet på plass.

Komiteen viser til merknader og forslag i Innst. 345 S (2017–2018).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sitt alternative budsjett for 2018, der det ble prioritert 100 mill. kroner til lavterskel hjelpetilbud for barn, unge og familier i alle kommuner.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til egne forslag om en opptrappingsplan for lavterskeltilbud i psykiatri i statsbudsjett for 2018 og vil følge dette opp videre.

2.11 Skjønnstilskuddet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at det for 2019 foreslås en samlet skjønnsramme på 1 548 mill. kroner, hvorav 1 166 mill. kroner fordeles til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Basisrammen til kommunene, som fordeles av fylkesmennene, settes til 1 000 mill. kroner og til fylkeskommunene 332 mill. kroner. For 2018 ble samlet skjønnsramme satt til 1 900 mill. kroner med en fordeling på kommunene og fylkeskommunene med 1 360 mill. kroner og 540 mill. kroner. Det er ikke gitt en begrunnelse for at skjønnstilskuddet reduseres, bortsett fra opplysninger om at skjønnsmidler brukt til kommunereformen i 2018 ikke vil bli videreført i 2019.

Flertallet merker seg at det er foretatt en reduksjon av tilbakeholdte skjønnsmidler som skal kompensere kommunesektoren for uforutsette hendelser, som skader etter naturkatastrofer. For 2018 er det avsatt 190 mill. kroner til dette formålet, mens det for 2019 foreslås redusert til 170 mill. kroner. Kriteriene for tildeling av midlene videreføres fra 2018.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at i forslaget til budsjett for 2018 lå kompensasjonen til kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen (om lag 40 mill. kroner), i reservepotten for skjønnsmidler. I forslaget til 2019 er denne ordningen holdt utenfor reservepotten. Dette bidrar til at forslaget til reservepotten for 2019 i realiteten er høyere enn i 2018, siden det ikke er bindinger innenfor de avsatte midlene (170 mill. kroner). Disse medlemmer viser til at det ikke foreslås endringer i ordningen om kompensasjon etter naturskade, og at regjeringen har satt reservepotten basert på tidligere behov og erfaringer. Disse medlemmer viser til at regjeringen mener det ikke er behov for å øke reservepotten ut over forslaget i kommuneproposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti mener at formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Den samlede skjønnsrammen for 2019 er foreslått av regjeringen til 1 548 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av dette er basisrammen til kommunene 1 000 mill. kroner.

Disse medlemmer mener at midler i størst mulig grad bør fordeles etter faste kriterier og ikke skjønnsmessige vurderinger. Reduksjon i basisrammen til kommunen blir overført til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at i saldert budsjett for 2018 ble den totale skjønnsrammen satt til 1 802,4 mill. kroner, hvorav 1 432,5 mill. kroner til kommunene og 369,9 mill. kroner til fylkeskommunene. Den vedtatte rammen i saldert budsjett for 2018 er således lavere enn forslaget i Kommuneproposisjonen for 2018, som først og fremst skyldes at kompensasjonen for differensiert arbeidsgiveravgift i transportsektoren for fylkeskommunene ble fjernet i budsjettforslaget. Reduksjonen i skjønnstilskuddet fra 2018 til 2019 er altså lavere, totalt 254,4 mill. kroner. Reduksjonen skyldes først og fremst en reduksjon i basisrammen på 100 mill. kroner og en reduksjon i engangstilskudd innenfor prosjektskjønnet og retaksering av eiendommer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at regjeringen foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2019 blir satt til 1 548 mill. kroner. Av denne rammen fordeles 1 166 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene.

Disse medlemmer har merket seg at nivået på skjønnsmidlene til kommunesektoren er redusert med mer enn 1 mrd. kroner siden 2013.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til svar fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til Sosialistisk Venstreparti mottatt 5. juni 2018, der det framgår at NVE har laget en oversikt over mulige flom- og skredsikringstiltak for om lag 2,5 mrd. kroner over hele landet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener statens bidrag til flomforebygging og flomsikring av infrastruktur i kommuner og fylkeskommuner må økes, og viser til økninger foreslått i Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjett de siste fire årene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser i den sammenheng til respektive partiers prioriteringer i forbindelse med behandlingen av revidert budsjett for 2018.

Flertallet mener det er behov for økning av skjønnsmidler for å dekke tap etter naturkatastrofer o.l. Regjeringens forslag til reduksjon er uheldig sett i lys av økende fare for flom, ras og skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur.

2.12 Oppgavefordeling og regelverk

2.12.1 Helse- og omsorgsdepartementet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at KS i komiteens høring advarte mot å gjennomføre kommunal betalingsplikt for rusbehandling og psykisk helse på det grunnlag som foreligger. Betalingsplikten inngår i forskrift fra 2017 om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter, men er ikke innført fordi regjeringen skulle gjennomgå definisjonen av utskrivningsklar og kompensasjonen for overføring av ansvaret for denne pasientgruppen til kommunene. KS mener dette fortsatt ikke er tilfredsstillende utredet, fordi det er en uklar definisjon av utskrivningsklare pasienter i denne gruppen og det er en usikker effekt av ordningen som kan skape unødig byråkrati. Regjeringen sier i kommuneproposisjonen at kostnadene for overføringen av pasienter er foreløpig beregnet til 150–220 mill. kroner.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utsette vedtak om kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter innen rusbehandling og psykisk helse til det foreligger en mer omforent forståelse mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene om definisjonen av utskrivningsklare i denne pasientgruppen og av kostnadene ved overføring.»

Flertallet viser for øvrig til Innst. 345 S (2017–2018).

Flertallet viser til at regjeringen varsler at forsøket med statlig finansiering av eldreomsorgen gjennomføres i seks kommuner. Ordningen var i utgangspunktet planlagt å vare ut april 2019, og at regjeringen da vil vurdere hvordan forsøket kan videreføres.

Forsøket har fått svært dårlig mottakelse i kommunene og bidrar ikke til å utvikle omsorgen for eldre på en måte som får vesentlig betydning.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen avvikle forsøksordningen med statlig finansiering av eldreomsorgen ved utløp av forsøksperioden i april 2019.»

Flertallet viser til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 110 S (2017–2018) vedtok at investeringstilskuddet til sykehjem og heldøgns omsorgsboliger skal likebehandle nybygg og oppgradering. Dette vedtaket har bred støtte i kommunene og må av hensyn til kommunenes planlegging av investeringer iverksettes uten videre utredning.

Flertallet viser til at regjeringen i revidert budsjett 2018 har foreslått å øke forsøkskommunenes tilskudd med 140 mill. Flertallet viser til svarbrev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til Sosialistisk Venstreparti av 4. juni 2018 om saken, der det står:

«Det er uklart hva merforbruket skyldes, men foreløpig er det pekt på de tre forholdene over som mulige forklaringsfaktorer. (tatt ut noen linjer om evaluering) De foreløpige forklaringsfaktorene knytter seg altså til følgende:

• Aktiviteten i omsorgstjenestene i forsøkskommunene har økt.

• Den demografiske utviklingen i forsøkskommunene avviker fra utviklingen på landsbasis, som justeringen i uttrekket baserere seg på, slik at behovet for omsorgstjenester øker relativt sett mer i forsøkskommunene enn på landsbasis.

• Forsøkskommuner med relativt sett lave enhetskostnader innenfor omsorgstjenestene, vil gjennom stykkprisfinansieringen få mer enn hva de ble trukket i rammetilskuddet, alt annet likt.»

Og videre:

«kommunesektoren er rammefinansiert, og i de årlige budsjettforslagene tas det hensyn til anslått vekst i demografi- og pensjonskostnader. Det foretas ikke etterberegninger av utgifter som skyldes endringer i befolkningens sammensetning.»

Flertallet mener dette viser at kommunene behandles ulikt og at behovet for økt aktivitet ikke kompenseres på samme måte for andre kommuner. Flertallet mener kommunenes reelle behov skal dekkes for alle kommuner og ikke bare for noen.

2.12.2 Klima- og miljødepartementet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad om å få sikre gode rammevilkår for nullutslippsteknologi i transport og kollektivtrafikk under innstillingens punkt 2.12.4 Samferdselsdepartementet.

2.12.3 Kunnskapsdepartementet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at KS har vist at innføringen av ny pedagog- og bemanningsnorm i barnehagene ikke er finansiert. Ifølge KS pålegges kommunene å dekke kostnader gjennom omfordeling av egne rammer på om lag 450 mill. kroner i 2019 og 900 mill. kroner i 2021.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser i den sammenheng til at Arbeiderpartiet har prioritert 200 mill. kroner til dette i 2018 i forbindelse med behandlingen av revidert budsjett 2018.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til alternativt statsbudsjett for 2018 med en bevilgning på 328 mill. kroner.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet ved Stortingets behandling av Prop. 67 L (2017–2018) 31. mai foreslo å utsette innføring av bemanningsnormen for barnehager ett år i påvente av en fullstendig kostnadsanalyse.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at skal fylkeskommunen kunne spille en sterk regionalpolitisk rolle, må de kunne initiere og sikre tilgang på desentralisert høyere utdanning og annen utdanning som befolkning og næringsliv trenger i de ulike delene av fylkene. Til dette trenger de statlige tilskudd, og høyskole-/universitetssektoren må også få økte tilskudd for å drive desentraliserte tilbud.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet 2019 øke tilskuddene til desentralisert høyere utdanning både i sektoren selv og gjennom egne økonomiske overføringer til fylkeskommunene.»

2.12.4 Samferdselsdepartementet

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen varsler endringer i takstene for nullutslippskjøretøy ved bompengebetaling. Dette medlem vil peke på at det er store lokale forskjeller på utrulling av nullutslippskjøretøy, og at dette derfor bør være opp til lokale. Dette medlem mener det skal holdes fast på vedtaket om at elbilene aldri skal betale mer enn 50 pst. av taksten for fossildrevne biler. Det viktigste er at den positive trenden med nullutslippskjøretøy fortsetter. Dette medlem vil dessuten spesielt peke på at det er nødvendig å forsterke satsingen på elektriske varebiler og på hydrogenbiler, der utrullingen har kommet kortere.

På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at elektriske varebiler og brenselcellebiler gis et lengre fritak fra betaling for bom, ferje og parkering enn personbiler.»

2.13 Utviklingen i kommuneøkonomien

Komiteen viser til at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2017 anslås til 2,0 pst., mens realveksten anslås til 1,4 pst. Inntektsveksten ble høyere enn i budsjettopplegget for 2017, og det vises til at dette særlig hadde sammenheng med tilpasninger til innføringen av økt skatt på utbytte hos personlige skatteytere.

Komiteen merker seg at investeringsnivået i kommunesektoren har vært høyt gjennom flere år, og at dette har bidratt til et økende gjeldsnivå. Regjeringen viser til at mye av investeringene er i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og at staten gjennom investeringstilskudd og rentekompensasjon har stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer. Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren vel 500 mrd. kroner ved utgangen av 2017.

Komiteen viser til at kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 16 pst. fra 2002 fram til finanskrisen i 2008, for så å stige gradvis til 18,5 pst. i 2017. Kommunalt konsum var på 12 pst. av BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2008, for så å øke til knapt 14 pst. i 2017. Målt i antall utførte timeverk utgjør den kommunale sysselsettingsandelen i overkant av 16 pst.

Komiteen viser til at netto driftsresultat i kommunesektoren samlet sett ligger over det anbefalte nivået fra det tekniske beregningsutvalget (TBU) for kommunal og fylkeskommunal økonomi. For 2017 anslås driftsresultatet for sektoren som helhet til 3,8 pst., mens anbefalingen fra TBU er om lag 2 pst. Nivået på driftsresultatet har vært relativt stabilt etter 2004, med en topp i 2006 og en bunn under finanskrisen i 2008.

Komiteen merker seg at antallet kommuner på ROBEK-listen (Register om betinget godkjenning og kontroll) i 2017 er 28 kommuner, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001.

2.14 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

Komiteen viser til at de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge og innbyggere over 67 år. I perioden 2012 til 2017 økte antall innbyggere i disse gruppene med vel 124 000. Økningen kom særlig blant de eldre. Dette indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Gjennom 2017 er tallet på barn og unge gått noe ned. Det var nedgang i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16 til 18 år, mens det er flere i aldersgruppen 6–15 år. Antallet eldre fortsetter å øke kraftig.

Komiteen viser til at antall barn i aldersgruppen 1–5 år er noe redusert, og at antall barn i barnehage har blitt redusert noe. Barnehagedekningen har imidlertid gått opp fra 90,1 pst. i 2012 til 91,3 pst. i 2017. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna er dekningsgraden på 97 pst., mens den for 1–2 åringene er på 82,5 pst.

Komiteen viser til at det er en svak vekst i elevtallet i grunnskolene. 3,6 pst. av elevene går i private skoler. Den sterke veksten som tidligere har vært i spesialundervisningen, ser ut til å flate noe ut. Fra 2012 til 2017 ble gjennomsnittlig gruppestørrelse redusert fra 13,7 til 13,5 elever per gruppe. Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet i videregående skole har dette avtatt. I perioden 2012–2017 er elevtallet redusert med 1 200.

Komiteen viser til at omfanget av barnevernstjenester økte kraftig i årene 2012–2017.

Komiteen viser til det har vært en økning i antallet mottakere av sosialhjelp. Den gjennomsnittlige prosentvise endringen i årene 2012–2017 var på 2,7 pst., men veksten er redusert til 1,7 pst. fra 2016 til 2017.

Komiteen viser til at antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 1,1 pst. i perioden 2012–2017. Regjeringen understreker at det er viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener denne rapporteringen har vesentlige mangler i og med at det kun er volum og målbare størrelser som synliggjøres. Dette medlem viser til at det brukes store ressurser på tilsyn og kontroll, gjennom fylkesmannsembetene, Helsetilsynet, Utdanningsdirektoratet, pasientombudene o.l. Dette medlem mener det er viktig å få et korrekt og riktig bilde av om kvalitet og omfang sikrer innbyggernes rettigheter og kvalitetskrav stilt på ulike felt. Hensikten med kontroll må være å gi kunnskap til nødvendige justeringer både i statens politikk og praksis i kommunesektoren. Dette medlem viser til eksempelvis rapport om brudd på menneskerettighetene i eldreomsorgen, avdekking av manglende tilbud til utviklingshemmede og spesialundervisning gitt av ufaglærte i skolen og mangler i barnevernet. På alle disse områdene som er nevnt som eksempler, er innbyggerne særlig sårbare og i liten grad selv i stand til å hevde sine rettigheter verken lokalt eller sentralt og har i tillegg sjelden rett til fri rettshjelp i kommunale saker.

Dette medlem viser til at kommunene har et grunnleggende ansvar for det siste sikkerhetsnettet, sosialhjelpen. Mennesker som er avhengige av den har heller ikke rett til fri rettshjelp i sine saker og det er heller ikke opprettet et Nav-ombud for brukere av de statlige og kommunale ansvarsområdene i Nav. Dette er tjenester og rettigheter som er til for å bistå innbyggere i kriser, og må derfor fungere uten at innbyggerne selv kan forventes å drive aktivt lobbyarbeid og politisk påvirkning. Dette medlem viser til Helsetilsynets rapporter på sosialhjelpsarbeidet, der det påvises alvorlige brudd på feltet. Særlig alvorlig er dette når det gjelder barn og deres familier. Dette medlem mener at resultatene av tilsyn og kontroll overfor kommunene må synliggjøres i kommuneproposisjonen og i årlige budsjett.

Dette medlem viser til at regjeringen ikke følger opp lovverket som skulle sikre universell utforming av samfunnet, og viser til Representantforslag 15 S (2016–2017) fra stortingsrepresentantene Karin Andersen og Heikki Eidsvoll Holmås om et universelt utformet samfunn. Dette medlem mener det er bra at bostedsløsheten er redusert, men er kritisk til regjeringens kraftige reduksjon i bostøtten de siste årene og til at regjeringen tillater bygging av leiligheter som er så små i areal at de ikke er fullt ut tilgjengelige for mennesker som trenger rullestol eller rullator. Dette medlem viser også til at regjeringen har kuttet kraftig i heistilskuddet, et tilskudd som gjør det mulig for flere eldre å bli boende i eget hjem lenger.

Komiteen viser til at det er et økende antall personer som mottar kommunale omsorgstjenester. Regjeringen viser til at det har vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte tjenester. Eneromsdekningen på institusjonene ligger på om lag 95 pst.

Komiteen viser til at ressursinnsatsen uttrykt ved antall årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 300 fra 2016 til 2017. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden 2012–2017.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at sysselsettingsveksten i kommunene er lavere med denne regjeringen enn under Stoltenberg II-regjeringen. Dette viser at regjeringen ikke i tilstrekkelig grad har satt kommunene i stand til å ansette flere lærere, sykepleiere og andre yrkesgrupper som er viktige for tjenestetilbudet til innbyggerne. Tall fra nasjonalregnskapet viser at i perioden 2006–2013 ble det i snitt årlig 8 500 flere ansatte i kommunesektoren. I perioden 2014–2017 har dette sunket ned til et årlig snitt på 4 900.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at flere barn er henvist til å bo på sykehjem, og til Representantforslag 67 S (2017–2018) fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti om å sikre at barn ikke skal måtte bo på sykehjem i strid med barnets beste og foreldrenes ønske og Innst. 125 S (2017–2018), der det ble vedtatt tre enstemmige forslag. Dette var:

«Stortinget ber regjeringen fremme de nødvendige forslag til lov- og/eller forskriftsendring for å sikre at kommuner ikke kan bosette barn i sykehjem i strid med familienes ønske og barnets beste.»

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en egen sak med orientering om bruk av institusjonsplasser for barn i strid med barnets beste og familienes ønsker.»

«Stortinget ber regjeringen umiddelbart klargjøre for kommunene at praksisen med barn som bosettes på sykehjem mot familiens ønske og barnets beste, er i strid med Stortingets intensjon og skal opphøre.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at flere voksne under 50 år må bo på sjukehjem, og at noen kommuner fremdeles tilbyr dette som eneste botilbud dersom personen er avhengig av mye hjelp. Disse medlemmer mener dette er uakseptabelt, og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at ingen under 50 år må bo på sjukehjem mot sin vilje.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til rapporten Mitt liv – mitt ansvar! fra ULOBA – Independent Living Norge, som dokumenterer at flere opplever å få redusert sitt tilbud, kampen om å få nok timer er blitt hardere, mange gis mindre selvbestemmelse, det settes mer fokus på basale krav enn selvbestemmelse, det er økt kontroll og rapportering, reiseforbud med brukerstyrt personlig assistanse (BPA) og mer institusjonalisering.

Dette medlem mener dette er svært alvorlig, og viser til egne forslag og merknader under behandlingen av lovfestingen, jf. Innst. 294 L (2013–2014) og Prop. 86 L (2013–2014).

Dette medlem mener dette viser klart at BPA må bli et hjelpemiddel lagt til og finansiert over folketrygden.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen flytte ordningen med brukerstyrt personlig assistanse over til folketrygden, finansiert som et hjelpemiddel.»

Inntil dette blir gjennomført, må det til endringer som får slutt på at ordningen ikke brukes slik den skal, og som sikrer at rettigheter ikke tolkes ulikt i ulike kommuner.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en forpliktende tidsplan for utvidelse av brukerstyrt personlig assistanse, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2019.»

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en forskriftshjemmel til retten til brukerstyrt personlig assistanse.»