Innledning

Det er i dag begrenset tilgang til bredbåndskommunikasjon i nordområdene. Dette skaper utfordringer for ivaretagelse av sikkerhets- og beredskapsrelaterte myndighetsoppgaver som sjøredning, oljeberedskap og krisehåndtering. Forsvaret har behov for stabil og sikker kommunikasjon ved operasjoner i norske farvann.

I sammenheng med behandlingen av representantforslag i Dokument 8:76 S (2015–2016) om å sikre bredbåndskommunikasjon i nordområdene ba Stortinget regjeringen fremme forslag til hvordan bredbåndstelekommunikasjon kan sikres i norsk del av nordområdene, jf. Innst. 304 S (2015–2016).

Det sektorpolitiske selskapet Space Norway har som formål å eie og leie romrelatert infrastruktur og foreta andre investeringer innen romvirksomhet, herunder eie aksjer i andre selskaper med romrelatert virksomhet. Selskapet er heleid av staten, og eierskapet forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet. Space Norway finansieres med inntekter fra egne aktiviteter og mottar ikke tilskudd fra staten.

I proposisjonen foreslås det å gi Space Norway AS i oppgave å realisere et planlagt prosjekt for å styrke satellittkommunikasjon med panarktisk dekning i nordområdene. Space Norway planlegger å opprette et heleid datterselskap med arbeidsnavn «HEO AS», som skal ha som formål å anskaffe, eie og drifte to satellitter i høyelliptisk bane med tilhørende bakkeinfrastruktur. For å sikre planlagt fremdrift i prosjektet ber Space Norway om et betinget tilsagn om egenkapital.

Regjeringen foreslår at det gis et betinget tilsagn om egenkapital begrenset oppad til 139 mill. USD i tråd med Space Norways henvendelse til eier. Beløpet tilsvarer om lag 1 098 mill. kroner basert på kurs per 1. mars 2018.

Om prosjektet

Space Norway har siden 2015 arbeidet med å etablere satellittbasert kapasitet for bredbåndskommunikasjon i nordområdene. Bakgrunnen for prosjektet har vært regjeringens ønske om å styrke kommunikasjonskapasiteten i nordområdene. Målsettingen har vært å finne løsninger som sikrer samfunns- og myndighetsbehov, samt å utrede kommersielle muligheter for å bidra til finansiering av prosjektet.

Space Norways prosjekt baserer seg på en løsning med to satellitter i høyelliptisk bane, som vil gi dekning 24 timer i døgnet i området nord for 65. breddegrad. I tillegg til satellittene vil systemet bestå av en bakkestasjon og et operasjonssenter for styring av satellittene. Disse elementene vil bli lokalisert i Norge og sikrer dermed nasjonal kontroll over systemet. Kapasiteten på satellittene vil benyttes av det norske forsvaret, allierte og internasjonale, kommersielle aktører. De kommersielle aktørene vil tilby bredbåndstjenester til offentlige og private brukere. Det vil inngås avtaler med kundene som vil sikre inntekter i hele satellittenes levetid. Etter selskapets fremdriftsplan skal avtaler med kundene være ferdigforhandlet innen første kvartal 2019. Planlagt fremdrift i prosjektet tilsier oppskytning i 2022. Satellittene har en forventet levetid på 15 år.

Orienteringer til Stortinget

Stortinget har blitt orientert om status i utredningsarbeidet gjennom Nærings- og fiskeridepartementets årlige budsjettproposisjoner (Prop. 1 S (2016–2017) og Prop. 1 S (2017–2018)). Arbeidet er også omtalt i Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken og Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard. Konseptvalgsutredning (KVU) for elektronisk kommunikasjon i nordområdene og ekstern kvalitetssikring av denne (KS1) ble mottatt i henholdsvis april og oktober 2017.

Henvendelse fra Space Norway

Space Norway leverte 29. juni 2017 en henvendelse til Nærings- og fiskeridepartementet om tilførsel av kapital for å kunne gjennomføre prosjektet. Henvendelsen kunne ikke ferdigbehandles før ekstern kvalitetssikring av konseptvalgsutredningen var gjennomført og de ulike samfunnsbehovene for løsningen tilstrekkelig kartlagt. KS1-rapporten ble mottatt 17. oktober 2017. Space Norway fortsatte arbeidet med prosjektet gjennom høsten og leverte en revidert henvendelse til Nærings- og fiskeridepartementet 31. januar 2018.

Space Norway har bedt om tilførsel av inntil 139 mill. USD. Dette beløpet tilsvarer 25 prosent av prosjektets totale kapitalbehov, som er på 556 mill. USD. Øvrig investeringskapital hentes gjennom eksterne lån og forskuddsbetalinger fra kunder. Beløpet er å anse som en øvre ramme. Space Norway viser til at det fremdeles er usikkerheter i prosjektet, knyttet til at selskapet ikke har ferdigforhandlet avtaler med kunder, leverandører og finansinstitusjoner. For å komme videre med disse forhandlingene trenger selskapet et betinget tilsagn om kapital fra staten. Planlagt fremdrift, med oppskyting av satellittene i 2022, krever et slikt betinget tilsagn våren 2018.

Punkt 5 i proposisjonen lister opp hvilke prinsipper som fra Space Norway sin side vil ligge til grunn for gjennomføring av prosjektet.

Eksterne vurderinger

Samfunnsmessige vurderinger

Utredning av kommunikasjon i nordområdene i tråd med statens retningslinjer for store statlige investeringer ble igangsatt høsten 2016. KVUen ble levert i april 2017. Tilrådingen var å gå videre med konseptet «satellittbasert kommunikasjonssystem med panarktisk dekning». Konseptet innebærer investering i, og oppskytning av, to kommunikasjonssatellitter i høyelliptisk bane, som kan tilby bredbåndskommunikasjon i hele det arktiske området. Dette konseptet samsvarer med Space Norways prosjekt.

Ekstern kvalitetssikring (KS1) ble mottatt i oktober 2017. Rapporten støtter ikke KVUens anbefaling, og tilrår i stedet et revidert nullalternativ. Dette betyr i korte trekk at kvalitetssikrerne mener at samfunnsbehovene for kommunikasjon i nord i løpet av noen år i stor grad vil være løst gjennom ulike initiativ fra markedet, og at det per nå ikke er grunnlag for at staten skal gjøre tiltak.

Forretningsmessige vurderinger

Rådgivingsselskapet EY har på oppdrag fra departementet vurdert forretningsmessigheten i Space Norways prosjekt. Konklusjonen fra rådgiveren, som ble levert 28. august 2017, var at prosjektet var forretningsmessig lønnsomt basert på de forutsetninger som selskapet la til grunn.

I forbindelse med at Space Norway leverte en oppdatert henvendelse om kapital 31. januar 2018, gjorde EY en ny gjennomgang av det forretningsmessige grunnlaget for prosjektet. Konklusjonen er fortsatt at prosjektet vurderes å være forretningsmessig lønnsomt, med prosjektavkastning og egenkapitalavkastning på henholdsvis 6,0 og 6,9 prosent. En viktig forutsetning for vurderingen er at markedsrisiko er tilnærmet eliminert på grunn av forutsetninger om avtaler med nøkkelkunder i hele levetiden for satellitten. Rådgiveren legger til grunn at viktige prinsipper knyttet til endelige investeringsbeslutninger følges. EY understreker at små avvik fra prinsippene kan få signifikante effekter på prosjektets lønnsomhet.

Departementets vurderinger

KVUen tilrår en løsning som tilsvarer Space Norways prosjekt, mens KS1 ikke støtter denne tilrådingen. I etterkant av KS1 ble det gjennomført en høring hos relevante departementer og direktorater. Det ble fra flere av høringsinstansene pekt på at KS1 undervurderer eksisterende og fremtidige behov for bredbånd i nordområdene og overvurderer kapasiteten som kan oppnås fra alternative løsninger. Nærings- og fiskeridepartementet vurderer at reelle samfunnsbehov tilsier at det er nødvendig å få på plass styrket kapasitet for satellittkommunikasjon i nordområdene. Nordområdene er Norges viktigste strategiske ansvarsområde. Norske myndigheters tilstedeværelse og evne til å operere i disse områdene er et vesentlig element i nordområdepolitikken. Stabile og sikre kommunikasjonsløsninger er en vesentlig faktor for dette. Det er særlig viktig å få på plass kapasitet som kan dekke Forsvarets behov, noe som ikke vil kunne oppnås innenfor løsningen som KS1 anbefaler. Space Norways prosjekt dekker etter departementets vurdering samfunnsbehovene for kommunikasjon i nordområdene. Prosjektet, som tilrettelegger for salg av kapasitet i det kommersielle markedet, innebærer en mulighet til å få dekket disse behovene til en lavere kostnad enn om dette skulle realiseres som en ren statlig investering. Space Norways prosjekt er derfor etter departementets vurdering den mest kostnadseffektive måten å dekke norske brukerbehov i nordområdene på.

Det er viktig at Space Norway gis et tilsagn om egenkapital raskt, slik at prosjektet kan gjennomføres som planlagt. Årsaken til dette er blant annet at det gjelder en tidsbegrensning på frekvenskonsesjon gitt av amerikanske myndigheter, samt at selskapets kunder har behov for fremdrift i prosjektet av kommersielle grunner. Videre fremdrift i forhandlingene selskapet har med leverandører, kunder og finansinstitusjoner, krever at staten som eier nå gir et betinget tilsagn om kapital.

Nærings- og fiskeridepartementet anbefaler at et tilsagn om kapitaltilførsel, oppad begrenset til 139 mill. USD, gis med betingelse om at grunnprinsippene som beskrevet under proposisjonens punkt 5 Henvendelse fra Space Norway, følges. Dette betyr at selskapet ikke vil bli tilført midler før bindende avtaler med kunder er inngått og all kapasitet er forhåndssolgt for hele prosjektets levetid. På denne måten unngår selskapet markedsmessig risiko og har begrenset inntektsrisikoen til en motpartsrisiko. Prosjektet må ivareta Forsvarets behov for militært bredbånd under norsk kontroll og skal søke å ivareta luftfartens behov. Nærings- og fiskeridepartementets tilsagn om egenkapital skal gis med krav om forretningsmessig lønnsomhet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen foreslår at det gis et betinget tilsagn om egenkapital begrenset oppad til 139 mill. USD, slik at Space Norway AS kan fullføre forhandlinger for å realisere prosjektet for å etablere satellittbasert kapasitet for bredbåndskommunikasjon i nordområdene. Beløpet tilsvarer om lag 1 098 mill. kroner basert på kurs per 1. mars 2018. Det tas sikte på at det vil foreslås bevilget midler til prosjektet i 2019.

Investeringskostnaden for prosjektet er i all vesentlighet i amerikanske dollar. Når prosjektet er igangsatt, og spesielt ved undertegning av kontrakter med leverandører, forutsettes det at selskapet sikrer fremtidige utbetalinger mot svingninger i valutakursen. Avkastning på den bevilgede egenkapitalen tilføres statskassen og bevilges som utbytte på statsbudsjettet.