Mangelfull forståelse av eksportregelverket

Komiteen viser til at våpen ikke kan selges til land eller områder der det er krig eller krig truer. Dette prinsippet går helt tilbake til 1959 og er nedfelt i eksportkontrolloven. Komiteen viser til at Forsvaret ved flere anledninger, helt tilbake til 2003, har forsøkt å selge F-5-flyene til land og/eller selskaper som ikke ville fått lisens. Etter Riksrevisjonens vurdering viser dette at verken Forsvaret eller Forsvarsdepartementet har hatt god nok forståelse av eksportkontrollregelverket.

Komiteen viser videre til at statsråden ikke deler de vurderingene som Riksrevisjonen kommer med om manglende forståelse av eksportregelverket i Forsvaret og Forsvarsdepartementet. Statsråden viser her til at Utenriksdepartementet var vel informert om salgsprosessen høsten 2003, og at Forsvarsdepartementets vurderinger i saken ble gjort i samråd med Utenriksdepartementet.

Komiteen er for sin del av den oppfatning at disse forsøkene på salg burde vært stoppet på et tidligere tidspunkt av Forsvarsdepartementet som eksportør eller av Forsvarsdepartementet i dialog med Utenriksdepartementet. Salgsforsøkene burde vært stoppet allerede på det tidspunkt da det ble kjent at land og/eller selskaper som åpenbart ikke ville fått lisens, var involvert.

Komiteen viser til Riksrevisjonens sluttmerknad på side 18 i rapporten hvor det står følgende:

«Riksrevisjonen merker seg at statsråden stiller seg undrende til Riksrevisjonens konklusjon om at Forsvaret og Forsvarsdepartementet i 2003 hadde en mangelfull forståelse av eksportkontrollregelverket. Statsråden synes å legge til grunn at Riksrevisjonen baserer sin vurdering kun på ett salgsforsøk til Hellas og én uttalelse fra Utenriksdepartementet. Riksrevisjonen viser til at salgsforsøket involverte israelsk forsvarsindustri, og at Utenriksdepartementet – som regelverksforvalter – på bakgrunn av en rekke saker hadde en generell bekymring for om Forsvarsdepartementet og Forsvaret hadde tilstrekkelig forståelse av eksportkontrollregelverket. Det ble heller ikke foretatt bakgrunnssjekk av selskapet Seaways før Forsvaret undertegnet tilsagnsbrev om salg. En slik bakgrunnssjekk er blant annet nødvendig for å unngå salg til land Norge ikke skal eksportere til. Riksrevisjonen fastholder kritikken på dette punktet.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, merker seg at Riksrevisjonen i sin sluttmerknad fastholder sin kritikk om at det er svært alvorlig at Forsvaret og Forsvarsdepartementet i 2003 hadde manglende rutiner for kontroll av selskaper som kjøper forsvarsmateriell, til tross for at dette er et viktig element i FLOs ansvar som eksportør. Flertallet slutter seg til Riksrevisjonens vurdering om at dette er svært alvorlig.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser videre til at Forsvarsdepartementet først i februar 2017 la fram for Riksrevisjonen dokumentasjon som tydelig viste at departementet i september 2003 hadde kjennskap til salgsforsøket som involverte israelsk forsvarsindustri. Dette medlem mener det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke gav Riksrevisjonen korrekte opplysninger på det tidspunktet dette ble etterspurt av Riksrevisjonen.

Videre vil komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet vise til at kontaktforumet etablert i 2009 for å skape bedre forståelse av eksportkontrollregelverket i Forsvaret, opphørte i 2011 som følge av et brev fra en annen avdeling i Forsvarsdepartementet enn avdelingen som deltok i kontaktforumet sammen med Utenriksdepartementet og FLO. Kontaktforumet kom først i gang igjen i 2015. Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at det var uheldig at møtene i kontaktforumet ble stanset fra 2011 til 2015. Disse medlemmer viser til at Forsvarsdepartementet i denne perioden hadde ulike statsråder, som alle kunne tatt initiativ til gjenopprettelse av disse møtene. Fra 2015 har det ifølge Forsvarsdepartementet vært regelmessige møter mellom Forsvarsdepartementet, Utenriksdepartementet og Forsvarsstaben. Forsvarsmateriell – som ble opprettet i 2016 – deltar også. Møtene omhandler saker som kan bli relevante, og skal bidra til å sikre forståelse for regelverket. Disse medlemmer er enig med Riksrevisjonen i at Forsvarsdepartementet burde ha sørget for at møtene i kontaktforumet kom i gang igjen på et tidligere tidspunkt. Dette fordi god dialog mellom FLO og Utenriksdepartementet tidligere kunne ha ført til bedre forståelse av hvilket eget ansvar FLO hadde for å framskaffe informasjon om kjøpere av forsvarsmateriell.

Oppfølgning av arbeidet med avhending av militært materiell

Riksrevisjonen mener oppfølgningen av forsøkene på salg av F-5-flyene har vært for svak og at verken ledelsen i FLO eller Forsvarsstaben har sørget for at lover og regler er fulgt, eller at kravene til sporbarhet er ivaretatt. Komiteen mener i likhet med Riksrevisjonen at dette er kritikkverdig. Komiteen viser i denne sammenheng til at det er utarbeidet egne retningslinjer for materiellforvaltning i forsvarssektoren, herunder normalinstruks for utrangering og kassasjon av materiell mv. Komiteen vil for øvrig bemerke at det ikke er mangel på formelt regelverk som gjør at avhendingen er mangelfullt utført, men at det er selve utførelsen av arbeidet som er for dårlig.

Riksrevisjonens gjennomgang av salgene av F-5-flyene viser dessuten svak sporbarhet av forsøkene på salg av flyene. Det har ikke vært etablert rutiner eller systemer som har sikret at viktig dokumentasjon av salgsprosessen har blitt arkivert verken i Forsvaret, Forsvarsdepartementet eller i Utenriksdepartementet. Komiteen viser til at statsråden ikke deler de vurderinger som Riksrevisjonen kommer med når det gjelder arkiveringsrutiner i Forsvarsdepartementet, og at ingen av Riksrevisjonens funn tilsier at det ikke har vært etablert rutiner eller systemer for arkivering i Forsvarsdepartementet.

Komiteen vil understreke at svak sporbarhet og mangelfull arkivering av salgsprosessene for F-5-flyene ikke er i tråd med kravene til forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. Dette er kritikkverdig.

Komiteen viser til at statsråden stiller seg bak vurderingen om at Forsvarets oppfølging av avhending av militært materiell ikke har vært god nok, og opplyser at Forsvaret og Forsvarsdepartementet de senere år har iverksatt en rekke tiltak for å sikre forsvarlig forvaltning ved avhendingen av militært utstyr. Bakgrunnen er blant annet at Forsvarsdepartementets egen internrevisjon har gjennomført flere revisjoner innen avhendingsområdet som har avdekket feil og svakheter. Spesielt nevnes rapportene om «Avhending av materiell» og «Avhending av F-5 jagerfly».

Komiteen finner det også kritikkverdig at ikke alle interessenter har blitt behandlet likeverdig i salgsprosessen. Underveis i salgsprosessen av flyene har det vært flere brudd på dette prinsippet. Komiteen har merket seg at statsråden opplyser at det er iverksatt en rekke tiltak for å bedre dette og at disse tiltakene har hatt effekt.

Forsvarsdepartementets overordnede ansvar

Komiteen viser til at Forsvarsdepartementet har et overordnet ansvar for at underliggende virksomheter gjennomfører aktiviteter i tråd med gjeldende lover og regelverk. Det grunnleggende styringsprinsipp for ledelse i staten er mål- og resultatstyring. Dette innebærer en tillitsbasert styring hvor beslutninger tas på det nivået som behandler sakene. Dersom det oppstår eventuelle avvik, forutsettes dette avdekket gjennom eventuell avviksrapportering. Kun der hvor det viser seg at det er behov for skjerpet styring og kontroll, forutsettes overordnet myndighet å gripe inn. Komiteen viser til at Forsvaret etter stikkprøvekontroller ikke har fått noen indikasjoner på at normalinstruksen ikke skal ha blitt etterlevd godt nok i salget av flyene og således ikke har hatt grunnlag for avviksrapportering. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen likevel mener at Forsvarsdepartementet ikke har ivaretatt sitt overordnede ansvar innen avhendingsområdet godt nok.

Amerikanske myndigheter hadde avgjørende innflytelse på bruken av F-5-flyene

Komiteen viser til at det amerikanske utenriksdepartement skal godkjenne alt utenlandsk salg av militært materiell som er produsert i USA, og at det landet som skal videreselge amerikansk produsert materiell, må søke om tredjepartsgodkjenning (Third Party Transfer, TPT). Innvilgelse av TPT er en forutsetning for at salget kan gjennomføres. Amerikanske myndigheter har dermed en avgjørende innflytelse på fremtidig bruk av flyene og hvem som kan få kjøpe disse.

Komiteen konstaterer at amerikanske myndigheter ved to anledninger trakk tilbake sine tredjepartsgodkjenninger slik at salgene ikke kunne gjennomføres slik som forutsatt.

Krav om størst mulig økonomisk utbytte ved salg

Komiteen viser til at salg av forsvarsmateriell i utgangspunktet skal foretas på den måten som gir et størst økonomisk utbytte og at flere av tilbudene ble avslått begrunnet med for lav pris. Dette viser at FLO i flere år la betydelig vekt på å sikre seg inntekter fra salget. Komiteen har imidlertid merket seg at flere av salgsforsøkene ble stanset da det viste seg å være vanskelig å få salgene godkjent av amerikanske myndigheter. Komiteen har videre merket seg at for å unngå ytterligere kostnader til videre lagring og eventuell destruksjon tilbød FLO det spanske forsvaret å overta flyene uten vederlag, men at Spania avslo tilbudet da kostnadene med å hente flyene fra USA og sette dem i operativ stand ble vurdert som for høye. Dette viser etter komiteens vurdering at verdien på flyene etter mange års lagring hadde liten verdi for aktuelle kjøpere. Det er anslått at det vil koste 10–15 mill. kroner å få flyene i luften igjen og at en destruksjon ville koste om lag 7,2 mill. kroner. Komiteen har merket seg at et salg til NGL for 30 000 USD ble vurdert som mer fordelaktig enn destruksjon.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, vil bemerke at selv om det var uheldig at NGL overhørte prisen som FLO hadde avtalt med det spanske luftforsvaret, og at dette kan ha hatt medvirkning på prisen, var dette den eneste realistiske løsningen på dette tidspunktet. NGL var på salgstidspunktet den eneste reelle kjøper av flyene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener det er kritikkverdig at NGL overhørte prisen som FLO hadde avtalt.

Komiteen viser til at siste kulepunktet under Riksrevisjonens hovedfunn, jf. side 8 i Dokument 3:7 (2016–2017), er at:

«Det endelige salget la ikke til rette for størst mulig økonomisk utbytte.»

Komiteen viser til at en rekke hendelser som nevnt ovenfor medvirket til at det endelige salget av de to F-5-jagerflyene gav en lav salgspris. Komiteen har forståelse for at FLO i 2015 til slutt valgte å avhende flyene til en pris under tidligere pristilbud per F-5-fly i perioden 2002–2015, men mener en så lang avhendelsesprosess er for lang tid.

Misligheter og korrupsjon

Komiteen har merket seg at selv om Riksrevisjonen har avdekket mange feil og mangler ved avhendelsen av F-5-flyene, så har ikke Riksrevisjonen funnet tegn eller dokumentasjon som tyder på misligheter eller korrupsjon ved salgene. Det er heller ikke avdekket at flyene er blitt brukt uten godkjenning og betryggende kontroll. Det finner komiteen betryggende.

Komiteen vil for øvrig bemerke at både forsvarssjefen og sjef FLO, på spørsmål fra komiteen under høringen om avhending av brukt forsvarsmateriell 27. november 2015, bekreftet at salget av de to F-5-jagerflyene er å anse som et «grønt salg». Det vil si at salget er gjort i henhold til det regelverk som gjelder for slike salg. Representanten Helge Thorheim stilte følgende spørsmål til sjef FLO Petter Jansen: «Du bekrefter da at salget er helt i orden?», hvorpå Petter Jansen svarte: «Svaret er ja.»

Representanten Helge Thorheim fulgte opp med det samme spørsmålet senere til forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen: «… Kan du bekrefte at det salget er helt i orden? », hvorpå Bruun-Hanssen svarte:

«Ja, det kan jeg bekrefte. Jeg har hele salgsprotokollen fra den prosessen, og den siste delen, med selve salget, er jo gjennomført etter at de første sakene kom opp. Selve beslutningen om å selge til NGL var vel like før myndigheten ble trukket tilbake til forsvarssjefen. Men myndigheten er lagt hos forsvarssjefen i den siste delen av prosessen, med avklaring opp mot US Department of State og opp mot UD. Dette har vi gått nøye igjennom, og vi fikk jo også en runde fra Forsvarsdepartementet med en ekstrakontroll like etter at salgene var gjennomført, for å verifisere at UD hadde fått all informasjon av oss. Det gjorde vi, og UD bekreftet det.»

Komiteen viser til at saken om salg av F5-jagerfly er en del av sakskomplekset som gjelder avhending av utrangert militært utstyr. Dette innebærer at flysalget skal følge alle relevante bestemmelser som gjelder for avhending av slikt materiell, herunder bl.a. avhendingsinstruksen, normalinstruksen for utrangering og kassasjon av materiell, eksportkontrolloven, TPT-godkjenningsprosedyrer m.v.

Spørsmålet til forsvarssjefen og sjef FLO på nevnte høring om hvorvidt salget var å betrakte som grønt, ble stilt på bakgrunn av at dette var en avhendingssak der utrangert militært materiell skulle avhendes. Med de manglene som er avdekket i Riksrevisjonens rapport når det gjelder oppfyllelse av regelverket vedrørende salgsprosessen av flyene, mener komiteen at det ikke var grunnlag for uttalelsene fra forsvarssjefen og sjef FLO på nevnte høring om at salget av jagerflyene var «grønt», selv om den siste delen av salgsprosessen til NGL er grønn. Underveis i salgsprosessen har Riksrevisjonen avdekket store mangler, noe komiteen mener er kritikkverdig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til Innst. 213 S Tillegg 1 (2015–2016), der komiteen skriver:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Senterpartiet, er ut fra konklusjonen i rapporten overrasket over at både forsvarssjefen og sjef FLO i høringen 27. november 2015 kunne erklære salget av F-5 jagerflyene for «grønt» når det foreligger så store mangler ved salgsprosessen.

Komiteen viser til brev fra forsvarsministeren av 29. april 2016 der hun orienterer om at den endelige rapporten fra internrevisjonen er sendt til Økokrim, slik den foreløpige rapporten også ble. Dette er i tråd med tidligere brev om at Forsvarsdepartementet hadde mottatt nye opplysninger fra forsvarssjefen om salgsprosessen av de to F-5 jagerflyene. Dette viser alvoret i denne avhendingsprosessen. Komiteen har merket seg at Økokrim i brev til Forsvarsdepartementet har opplyst at de per i dag ikke har en etterforskning rettet mot avhending av F-5 jagerfly og at den oppdaterte sluttrapporten fra Forsvarsdepartementets internrevisjon tas til orientering og ikke vil bli gjenstand for ytterligere oppfølging fra deres side.»

Riksrevisjonens rapport viser at salget ikke var «grønt», slik også denne innstillingen dokumenterer.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at til tross for så store mangler i salget av F-5-jagerflyene, erklærte Forsvaret salget som «grønt». Dette er kritikkverdig.

Avslutningsvis vil komiteen vise til at det fortsatt må forventes at det vil være behov for å avhende brukt forsvarsmateriell, men komiteen forutsetter at avhendingen skjer i ordnede former og i tråd med gjeldende regelverk.