Søk

Innhold

1. Samandrag

1.1 Innledning og oppsummering

Det vises i proposisjonen til at forslagene i proposisjonen er i tråd med avtalen om kommunereformen som ble inngått 22. februar 2017 mellom regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget.

Regjeringen har i proposisjonen lagt opp til at Stortinget fatter alle vedtak om sammenslåinger og delinger, også i de tilfellene hvor myndigheten etter inndelingsloven ligger hos Kongen i statsråd. Slik får Stortinget en samlet oversikt og anledning til å gjøre helhetlige vurderinger i reformen. Unntaket har vært kommunene som tidlig fattet gjensidige vedtak om sammenslåing og ønsket sammenslåing fra 1. januar 2017 og 1. januar 2018. Disse elleve kommunene er allerede vedtatt slått sammen til fem nye kommuner ved kongelig resolusjon:

  • Stokke, Andebu og Sandefjord i Vestfold ble slått sammen fra 1. januar 2017, vedtatt ved kongelig resolusjon 24. april 2015.

  • Lardal og Larvik i Vestfold er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 5. februar 2016.

  • Tjøme og Nøtterøy i Vestfold vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

  • Hof og Holmestrand i Vestfold er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

  • Rissa i Sør-Trøndelag og Leksvik i Nord-Trøndelag er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 17. juni 2016.

153 kommuner har fattet positive vedtak om sammenslåing. Av disse har 94 kommuner gjensidig positive vedtak, det vil si at kommunene selv er blitt enige om å slå seg sammen. Departementet legger i proposisjonen i tillegg fram enkelte forslag til sammenslåinger som ikke er i tråd med alle kommunenes vedtak.

Departementet foreslår at Stortinget ved behandling av proposisjonen fatter vedtak om sammenslåing av følgende 108 kommuner til 42 nye kommuner, som vil tre i kraft senest fra 1. januar 2020:

  • Moss og Rygge

  • Askim, Hobøl, Spydeberg og Eidsberg

  • Aurskog-Høland og Rømskog

  • Oppegård og Ski

  • Skedsmo, Fet og Sørum

  • Asker, Hurum og Røyken

  • Drammen, Nedre Eiker og Svelvik

  • Nye Holmestrand og Sande

  • Tønsberg og Re

  • Bø og Sauherad

  • Lyngdal og Audnedal

  • Mandal, Marnardal og Lindesnes

  • Kristiansand, Søgne og Songdalen

  • Stavanger, Rennesøy og Finnøy

  • Forsand og Sandnes

  • Fjell, Sund og Øygarden

  • Radøy, Lindås og Meland

  • Os og Fusa

  • Ullensvang, Odda og Jondal

  • Voss og Granvin

  • Førde, Naustdal, Gaular og Jølster

  • Selje og Eid

  • Sogndal, Balestrand og Leikanger

  • Volda og Hornindal

  • Fræna og Eide

  • Molde, Midsund og Nesset

  • Ålesund, Sandøy, Skodje, Haram og Ørskog

  • Stordal og Norddal

  • Trondheim og Klæbu

  • Hemne, del av Snillfjord (Vennastranda) og Halsa

  • Hitra og del av Snillfjord (Sundan/Hemnskjela)

  • Orkdal, Agdenes, Meldal og del av Snillfjord (Krokstadøra)

  • Bjugn og Ørland

  • Roan og Åfjord

  • Verran og Steinkjer

  • Namdalseid, Namsos og Fosnes

  • Vikna, Nærøy, Leka og Bindal

  • Narvik, Ballangen og nordøstsiden av Tysfjord

  • Hamarøy og sørvestsiden av Tysfjord

  • Skånland og Tjeldsund

  • Tranøy, Lenvik, Berg og Torsken

  • Kvalsund og Hammerfest

Det framgår av proposisjonen at dersom det er ønskelig lokalt, kan enkelte sammenslåinger iverksettes fra 1. januar 2019.

Følgende forslag til sammenslåinger er på tvers av dagens fylkesgrenser:

  • Rømskog i Østfold, Hurum og Røyken i Buskerud og Svelvik i Vestfold foreslås å bli del av nye kommuner i nytt fylke bestående av Østfold, Akershus og Buskerud.

  • Hornindal i Sogn og Fjordane foreslås å bli del av ny kommune i Møre og Romsdal.

  • Halsa i Møre og Romsdal og Bindal i Nordland foreslås å bli del av nye kommuner i Trøndelag.

  • Tjeldsund i Nordland foreslås å bli del av ny kommune i Troms.

Departementet foreslår fylkesgrensejusteringer i disse tilfellene, slik at den nye kommunen tilhører ett fylke.

Det går fram av proposisjonen at i etterkant av Stortingets behandling av denne proposisjonen vil Fylkesmennene i samråd med departementet ved behov, jf. inndelingsloven § 25, kalle inn til felles kommunestyremøter for alle kommunene som er vedtatt slått sammen. Når kommunene har gjort de nødvendige vedtakene om navn på den nye kommunen, antall kommunestyremedlemmer mv., vil departementet starte arbeidet med å formalisere rammene for sammenslåingen.

1.2 Kommunereformen – behov og mål

Det vises i proposisjonen til at et bredt flertall på Stortinget mener det er behov for endringer i kommunestrukturen, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Mange kommuner er i dag for små til å håndtere det store omfanget av komplekse oppgaver som kommunesektoren over tid har fått ansvaret for. Sterkere krav og forventninger til kvalitet i tjenestene, samt behovet for en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, gjør det nødvendig med større kommuner. Mange steder splitter uhensiktsmessige grenser opp sammenhengende bo- og arbeidsmarkedsregioner.

I proposisjonen argumenteres videre for behovet for reform.

I Kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)) ble forslag til mål og rammer for reformen presentert. Stortinget sluttet seg til følgende mål for reformen:

  • Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

  • Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

  • Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

  • Styrket lokaldemokrati

Et ekspertutvalg Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte ned 3. januar 2014, tok utgangspunkt i viktige samfunnsmessige hensyn for å vurdere hvilke kriterier kommuner og stat bør oppfylle for å ivareta lokale, regionale og nasjonale hensyn.

Se oversikt over samfunnshensyn og kriterier i tabell 1.1.

Samfunnsmessige hensyn og foreslåtte kriterier

Samfunnsmessige hensyn

Kriterier

Tjenesteyting

Kvalitet i tjenestene

Tilstrekkelig kapasitet

Effektiv bruk av samfunnets ressurser

Relevant kompetanse

Likeverdighet

Effektiv tjenesteproduksjon

Økonomisk soliditet

Valgfrihet

Statlig rammestyring

Myndighetsutøvelse

Rettssikkerhet

Tilstrekkelig kapasitet

Relevant kompetanse

Tilstrekkelig distanse

Samfunnsutvikling

Helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser tilpasset klima- og miljøhensyn

Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

Tilrettelegging for positiv utvikling i lokalsamfunnet og storsamfunnet

Tilstrekkelig kapasitet

Relevant kompetanse

Demokratisk arena

Betydningsfulle oppgaver og rammestyring

Høy politisk deltakelse

Lokal politisk styring

Lokal politisk styring

Levende lokalt folkestyre

Lokal identitet

Aktiv lokal politisk arena

Bred oppgaveportefølje

Statlig rammestyring

1.3 Kommunesektoren i dag

Departementet har ønsket å etablere et situasjonsbilde av kommunesektoren i Norge før sammenslåingene i reformen trer i kraft. Dette vil legge grunnlag for senere evaluering av reformens virkninger. Tidspunkt for en slik evaluering bestemmes senere.

For å få kartlagt et situasjonsbilde utlyste departementet et forskningsoppdrag om å gjennomføre en nullpunktsmåling.

I nullpunktsmålingen er det utnyttet en rekke registerbaserte data for å beskrive tjenestetilbud, økonomi, samfunnsutvikling og lokaldemokrati.

Omfanget av interkommunalt samarbeid, hvilke områder det samarbeides om, og vurderinger av denne typen samarbeid er relevant for hvordan kommunene løser sine oppgaver.

Nullpunktsmålingen gir et situasjonsbilde av kommunesektoren i dag, basert på noen utvalgte indikatorer. I proposisjonen gis en omtale av situasjonsbildet.

1.4 Rammene for kommunereformen

Regjeringen presenterte rammene for gjennomføring av reformen i en egen meldingsdel i Kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95 S (2013–2014)). I proposisjonens kapittel 4 omtales reformprosessen, kommunereform og samisk språk, økonomiske virkemidler og øvrige rammevilkår.

Videre omtales prosess for kommuner som blir vedtatt slått sammen og forholdet til øvrige reformprosesser.

1.5 Nye kommuner

I proposisjonen vises det til at utgangspunktet for reformen har vært lokale prosesser i kommunene. I tråd med Stortingets vedtak har Fylkesmennene levert tilrådinger om kommunestrukturen i fylkene.

Kommuner som gjennom de lokale prosessene har blitt enige om å slå seg sammen, foreslås i proposisjonen vedtatt sammenslått av Stortinget. Der hvor kommunene selv er enige om å slå seg sammen, og Fylkesmannen støtter dette, gis det kun kortfattede beskrivelser av sammenslåingen. Der hvor det foreslås sammenslåinger eller deling på tvers av én eller flere kommuners egne vedtak, gis det mer utfyllende vurderinger.

Fylkesmennene har levert faglig begrunnede tilrådinger basert på sin rolle og sitt gode kjennskap til forholdene i kommunene. Fylkesmennene samlet har tilrådd flere kommunesammenslåinger enn hva departementet foreslår overfor Stortinget. Fylkesmennenes tilrådinger følger som elektroniske vedlegg til proposisjonen og er i sin helhet tilgjengelige på www.regjeringen.no.

Grensejusteringer

Det har kommet flere ønsker og formelle innbyggerinitiativ om justeringer av dagens kommunegrenser. Fylkesmennene har også i sine tilrådinger selv foreslått enkelte grensejusteringer. Etter inndelingsloven § 6 har departementet myndighet til å avgjøre saker om grensejusteringer mellom kommuner.

Etter Stortingets behandling av proposisjonen vil departementet i dialog med Fylkesmennene følge opp aktuelle initiativ om grensejusteringer, jf. inndelingsloven § 8.

1.5.1 Østfold

Østfold har 292 893 innbyggere fordelt på 18 kommuner og 4 181 km2. Rømskog er den minste kommunen i innbyggertall med 685 innbyggere, mens Fredrikstad er størst med 80 121 innbyggere. 5 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 6 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.1.1 Kommunenes vedtak

Fem kommuner i Østfold inngår i tre sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Moss og Rygge

  • Hobøl og Askim

  • Rømskog og Aurskog-Høland (Akershus)

Videre har fire kommuner gjort vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Sarpsborg ønsker sammenslåing med Rakkestad og Råde.

  • Fredrikstad ønsker sammenslåing med Hvaler og Råde.

  • Spydeberg har vedtatt at de vil søke om videre samarbeidsformer (kommunesammenslåing) med Askim og Hobøl fram mot 2020, og at spørsmål om sammenslåing fremmes for rådgivende folkeavstemning høsten 2017 hvis ikke Spydeberg innlemmes i den nye kommunen våren 2017.

  • Eidsberg ønsker primært å inngå som en del av en stor samlet Indre Østfold kommune. Om det ikke etableres en stor samlet Indre Østfold kommune, ønsker Eidsberg å slå seg sammen med kommunene Askim, Hobøl og Spydeberg.

I tillegg har Halden i sitt vedtak tatt til etterretning at Aremark har vedtatt å stå alene, men kommunen er positiv til nye forhandlinger hvis situasjonen endrer seg.

De øvrige kommunene i Østfold har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.1.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Østfold tilrår følgende sammenslåinger:

  • Moss og Rygge

  • Askim, Hobøl og Spydeberg

  • Rømskog og Aurskog-Høland (omtales i proposisjonens kapittel 5.2)

Fylkesmannens begrunnelser går fram av proposisjonen.

1.5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.1.3.1 Særskilte vurderinger
Askim, Spydeberg, Hobøl og Eidsberg

Hobøl og Askim har vedtak om sammenslåing med Spydeberg. Spydeberg har vedtatt at de vil søke om videre samarbeidsformer (kommunesammenslåing) med Hobøl og Askim fram mot 2020, men at spørsmålet om sammenslåing fremmes for rådgivende folkeavstemning høsten 2017 hvis ikke Spydeberg blir slått sammen med Hobøl og Askim våren 2017. De tre kommunene har en framforhandlet intensjonsavtale. Eidsberg vedtok 8. desember 2016 at de ønsker å bli del av en ny kommune sammen med Askim, Hobøl og Spydeberg.

I proposisjonen pekes det på at det i indre Østfold har vært lagt ned et betydelig arbeid med kommunereformen. Askim, Hobøl, Eidsberg, Marker, Spydeberg og Trøgstad deltok alle i forhandlinger og undertegnet et felles grunnlagsdokument for én kommune i indre Østfold. Trøgstad og Marker har vedtatt å bestå som egne kommuner.

Det er korte avstander mellom disse kommunene, og kommunenes utredninger beskriver en uheldig konkurransesituasjon med dagens kommunestruktur. Flyttemønster og arbeidspendling viser at disse kommunene er sterkt integrert.

En åpenbar begrunnelse for å ta med Spydeberg i denne sammenslåingen er at Spydeberg ligger geografisk mellom Hobøl og Askim. Hobøl og Askim har ikke felles grense i dag. Spydeberg har også utfordringer med små eller ingen fagmiljøer innenfor enkelte tjenester, og har ifølge kommunens egne utredninger de siste årene hatt en svak økonomi.

Kommunestyret i Eidsberg ønsker sammenslåing, primært gjennom én stor kommune i indre Østfold, sekundært med Askim, Spydeberg og Hobøl. I kommunens saksframlegg står det at Eidsberg blant annet vil ha tiltagende utfordringer med å levere tjenester til personer med sammensatte og komplekse behov, ettersom tilgangen på fagkompetanse er beskjeden og konkurransen om den er tilsvarende stor. Det uttrykkes også bekymring for samarbeidsrelasjonene i indre Østfold hvis Eidsberg blir stående utenfor en sammenslåing av Askim, Spydeberg og Hobøl. En stor kommune bestående av disse tre vil trolig ønske å avvikle mange av de interkommunale selskapene og styre disse som vertskommune. Eidsberg vil da måtte kjøpe tjenestene uten å ha innflytelse på utviklingen av dem.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen at sammenslåingen av Hobøl og Askim også skal omfatte Eidsberg og Spydeberg.

1.5.1.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Østfold:

  • Moss og Rygge

  • Askim, Spydeberg, Hobøl og Eidsberg

1.5.2 Oslo og Akershus

Akershus har 604 368 innbyggere fordelt på 22 kommuner og 4 918 km². Hurdal er den minste kommunen i innbyggertall med 2 910 innbyggere, mens Bærum er størst med 124 008 innbyggere. 1 kommune har færre enn 5 000 innbyggere, mens 17 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

Oslo kommune deler Akershus fylke i en østre og en vestre del. Oslo har 666 759 innbyggere fordelt på 454 km2.

1.5.2.1 Kommunenes vedtak

Fire kommuner i Akershus inngår i tre sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Aurskog-Høland og Rømskog (Østfold)

  • Oppegård og Ski

  • Asker, Hurum (Buskerud) og Røyken (Buskerud)

Videre har fire kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Ullensaker er positiv til sammenslåing med nabokommuner og ønsker primært en regionkommune på Øvre Romerike.

  • Skedsmo ønsker primært en sammenslåing med Lørenskog og Rælingen, eventuelt hele eller deler av Nedre Romerike. En sammenslåing med de mindre kommunene er likevel aktuelt.

  • Sørum mener det er behov for en kommunereform på Romerike, og at en framtidig kommunesammenslåing bør ta utgangspunkt i en noe større kommune på Romerike enn det Sørum er i dag.

  • Oslo er positiv til å vurdere sammenslåing mellom Oslo og nabokommuner og til eventuelt å se på justeringer av kommunegrensene.

I tillegg har Bærum vedtatt at kommunen vil holde døren åpen dersom nabokommuner i Akershus eller Buskerud skulle være interessert i sammenslåing.

Frogn er åpen for å forhandle om etablering av en ny kommune med Ås, Vestby og Nesodden.

De øvrige kommunene i Akershus har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.2.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Oslo og Akershus tilrår følgende sammenslåinger:

  • Aurskog-Høland og Rømskog

  • Oppegård, Ski, Ås, Frogn, Vestby og deler av Enebakk

  • Skedsmo, Lørenskog, Rælingen, Fet, Sørum og deler av Enebakk

  • Hurdal, Ullensaker, Gjerdrum og Nannestad

  • Nesodden, Nittedal og Oslo

  • Asker, Hurum og Røyken

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.2.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.2.3.1 Særskilte vurderinger
Skedsmo, Fet og Sørum

Skedsmo har vedtatt at kommunen ønsker en sammenslåing i retning Lørenskog og Rælingen, eventuelt hele eller deler av Nedre Romerike, men at en sammenslåing med de mindre kommunene likevel vil være aktuelt. Kommunestyret i Sørum har vedtatt at en framtidig kommunesammenslåing bør ta utgangspunkt i en noe større kommune på Romerike enn det Sørum er i dag. Innbyggerundersøkelser i Sørum viser at Skedsmo er den mest aktuelle kommunen å slå seg sammen med, etterfulgt av Fet.

Fet har vedtatt å fortsette som egen kommune. I folkeavstemning om kommunesammenslåing med Skedsmo i mai 2016 stemte 44 pst. for sammenslåing og 54 pst. mot. I en innbyggerundersøkelse fra april 2016 viste resultatene at seks av ti mener det er aktuelt å slå seg sammen med Sørum eller Skedsmo hvis kommunesammenslåing blir aktuelt. Tre av ti synes dagens kommunegrenser er viktige. Undersøkelsen viser også at åtte av ti gjør sine innkjøp i Skedsmo.

De tre kommunene forhandlet om en intensjonsavtale. Forhandlingene ble brutt av Skedsmo, som begrunnet dette med uenigheter om økonomi. Forhandlingene kom langt på flere andre områder.

Fet, Sørum og Skedsmo har alle hatt vekst de senere årene, både når det gjelder befolkning og næringsetablering. Kommunene integreres stadig tettere gjennom flyttestrømmer, pendling og etablering av bedrifter og virksomheter. Det er korte avstander mellom kommunesentrene, og det samlede området er relativt tett bebygget. Området vil ha en stor befolkningsvekst i årene som kommer, og det vil være et stort press på areal. En sammenslåing av de tre kommunene vil i større grad bidra til et funksjonelt samfunnsutviklingsområde.

Skedsmos utredning viser til at kommunen har utfordringer med at kommunegrensene i liten grad sammenfaller med funksjonelle utviklingsområder, og at det krever en koordinert utvikling, spesielt innenfor areal og transport, for å håndtere den kraftige befolkningsveksten som ventes på Romerike.

I Fet kommunes utredning poengteres det at en ny regional areal- og transportplan for Oslo og Akershus vil legge føringer for en mer helhetlig samfunnsplanlegging og -utvikling på tvers av kommunegrenser. Det stilles imidlertid spørsmål ved om planen er tilstrekkelig for å sikre et mer funksjonelt samfunnsutviklingsområde på Nedre Romerike, da kommunene hver for seg har sterke interesser i å ivareta egne behov som vil føre til løsninger som ikke blir optimale for området.

I Fets utredning står det videre at dimensjonering og utvikling av tjenester tilpasset de eldre innbyggernes behov vil bli den største utfordringen fram mot 2040. Videre står det at kommunen har små fagmiljøer som medfører stor sårbarhet, og de mangler spisskompetanse på enkelte områder som kan ramme små brukergrupper. Fet har også lav grad av oppfølgings-, utrednings- og analysekapasitet. Om samfunnsutvikling skriver kommunen at det er svært utfordrende å samordne planarbeidet med nabokommuner, regionen og fylket i tråd med plan- og bygningsloven. Innenfor næringsutvikling mangler kommunen egne ansatte. Kommunen løser mange oppgaver i interkommunalt samarbeid. Kommunen skriver at dette samarbeidet er en effektiv måte å løse tjenestene på, men det er utfordrende for administrasjonen i form av økt arbeidsmengde. Det fører også til at mange viktige beslutninger ikke lenger fattes i kommunestyret, men i stedet i representantskapene og generalforsamlingene.

Sørum er blant de mindre folkerike kommunene i regionen og har i reformprosessen argumentert for at den vil kunne ivareta reformens fire mål bedre ved å være del av en større kommune. I Sørums utredning står det at kommunen har mange små lokale fagmiljøer som er sårbare for uforutsette hendelser og fravær. Sørum har i tillegg en driftsorientert organisasjon uten egne ressurser til å drive fram utviklings- og innovasjonsarbeid. Utredningen peker på at en sammenslåing vil kunne bygge opp attraktive og robuste fagmiljøer som vil kunne redusere sårbarheten og behovet for kjøp av tjenester. Utredningen sier også at en større kommune vil ha potensial for å dedikere ressurser til utviklingsarbeid.

Fylkesmannen har anbefalt en sammenslåing av hele Nedre Romerike, hvor også Rælingen, Lørenskog og deler av Enebakk slås sammen. Departementet mener at det allerede er lagt et grunnlag for sammenslåing av Fet, Skedsmo og Sørum gjennom arbeidet som ble gjort i forhandlinger om intensjonsavtale, og at denne sammenslåingen vil være et skritt på veien mot en enda større kommune på Nedre Romerike.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor sammenslåing av Fet, Sørum og Skedsmo.

1.5.2.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Akershus:

  • Aurskog-Høland og Rømskog (Østfold)

  • Oppegård og Ski

  • Skedsmo, Fet og Sørum

  • Asker, Hurum (Buskerud) og Røyken (Buskerud)

Gitt Stortingets tilslutning til forslaget i Prop. 84 S (2016–2017) om ny fylkesstruktur vil de nye kommunene bli en del av det nye fylket bestående av Østfold, Akershus og Buskerud. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal de nye kommunene regnes med til Akershus.

1.5.3 Hedmark

Hedmark fylke har 196 190 innbyggere fordelt på 22 kommuner og 27 398 km2. Engerdal er den minste kommunen i innbyggertall med 1 274 innbyggere, mens Ringsaker er størst med 33 842 innbyggere. Ti kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens fem kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.3.1 Kommunenes vedtak

Ingen kommuner i Hedmark har fattet gjensidige vedtak om sammenslåing.

Tre kommuner har fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Hamar er positiv til sammenslåing av kommunene i Hamarregionen.

  • Kongsvinger ønsker sammenslåing med kommunene i Glåmdalsregionen.

  • Åsnes ønsker sammenslåing med Våler og Grue.

De øvrige kommunene i Hedmark har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.3.2 Fylkesmannens tilråding

Fylkesmannen i Hedmark tilrår ingen sammenslåinger.

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.3.3 Departementets forslag

Departementet viser til rammene for reformen, de lokale prosessene og vedtakene og Fylkesmannens tilråding. I tråd med kommunenes vedtak og Fylkesmannens tilråding foreslår departementet i proposisjonen ingen sammenslåinger i Hedmark.

1.5.4 Oppland

Oppland fylke har 189 479 innbyggere fordelt på 26 kommuner og 25 192 km2. Etnedal er den minste kommunen i innbyggertall med 1 351 innbyggere, mens Gjøvik er størst med 30 319 innbyggere. 12 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 2 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.4.1 Kommunenes vedtak

Ingen kommuner i Oppland har fattet gjensidige vedtak om sammenslåing.

Tre kommuner har fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Dovre ønsker sammenslåing med Lesja.

  • Sør-Fron ønsker sammenslåing med Nord-Fron og Ringebu.

  • Nord-Aurdal ønsker sammenslåing med Sør-Aurdal, Etnedal, Vestre Slidre og Øystre Slidre.

De øvrige kommunene i Oppland har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.4.2 Fylkesmannens tilråding

Fylkesmannen i Oppland tilrår ingen sammenslåinger.

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.4.3 Departementets forslag

Departementet viser til rammene for reformen, de lokale prosessene og vedtakene og Fylkesmannens tilråding. I tråd med kommunenes vedtak og Fylkesmannens tilråding foreslår departementet i proposisjonen ingen sammenslåinger i Oppland.

1.5.5 Buskerud

Buskerud har 279 714 innbyggere fordelt på 21 kommuner og 14 911 km2. Flå er den minste kommunen i innbyggertall med 1 081 innbyggere, mens Drammen er størst med 68 363 innbyggere. 11 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 7 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.5.1 Kommunenes vedtak

Fire kommuner i Buskerud inngår i to sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Drammen, Nedre Eiker og Svelvik (Vestfold)

  • Hurum, Røyken og Asker (Akershus) (omtales i proposisjonens kapittel 5.2)

Videre har to kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Ringerike er positiv til sammenslåing med Hole og Jevnaker (Oppland).

  • Gol ønsker sammenslåing med Nes.

De øvrige kommunene i Buskerud har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.5.2 Fylkesmannens tilråding

Fylkesmannen i Buskerud tilrår følgende sammenslåinger:

  • Røyken, Hurum og Asker (omtales i proposisjonens kapittel 5.2)

  • Drammen, Nedre Eiker, Lier, Øvre Eiker og Svelvik

  • Ringerike, Hole og Jevnaker

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåing i Buskerud:

  • Drammen, Nedre Eiker og Svelvik (Vestfold)

Gitt Stortingets tilslutning til forslaget i Prop. 84 S (2016–2017) om ny fylkesstruktur tilrår departementet i proposisjonen at fylkesgrensen mellom det nye fylket bestående av Vestfold og Telemark og det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold justeres slik at den nye kommunen bestående av Drammen, Nedre Eiker og Svelvik blir del av det nye fylket bestående av Buskerud, Akershus og Østfold. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal den nye kommunen regnes med til Buskerud.

1.5.6 Vestfold

Vestfold fylke har 247 048 innbyggere fordelt på tolv kommuner og 2 225 km2. Lardal er den minste kommunen i innbyggertall med 2 475 innbyggere, mens Sandefjord er størst med 62 019 innbyggere. Tre kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens fem kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.6.1 Kommunenes vedtak

Tretten kommuner i Vestfold inngår i seks sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Stokke, Andebu og Sandefjord. Kommunene ble slått sammen fra 1. januar 2017, vedtatt ved kongelig resolusjon 24. april 2015.

  • Lardal og Larvik. Kommunene er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 5. februar 2016.

  • Tjøme og Nøtterøy. Kommunene er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

  • Hof, Holmestrand og Sande. Hof og Holmestrand er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 18. mars 2016.

  • Tønsberg og Re.

  • Svelvik, Drammen (Buskerud) og Nedre Eiker (Buskerud)

Videre har Horten vedtatt at kommunen er positiv til sammenslåing med Re.

1.5.6.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Vestfold tilrår følgende sammenslåinger:

  • Tønsberg og Re

  • Nye Holmestrand og Sande

  • Svelvik og Drammen (omtales i proposisjonens kapittel 5.5)

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Vestfold:

  • Tønsberg og Re

  • Nye Holmestrand (som fra 1. januar 2018 vil bestå av nåværende Hof og Holmestrand) og Sande

1.5.7 Telemark

Telemark har 173 307 innbyggere fordelt på 18 kommuner og 15 296 km2. Fyresdal er den minste kommunen i innbyggertall med 1 319 innbyggere, mens Skien er størst med 54 316 innbyggere. Ni kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens to har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.7.1 Kommunenes vedtak

To kommuner i Telemark inngår i én sammenslåing hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Bø og Sauherad

De øvrige kommunene i Telemark har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.7.2 Fylkesmannens tilråding

Fylkesmannen i Telemark tilrår følgende sammenslåing:

  • Bø, Sauherad og Nome

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.7.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåing i Telemark:

  • Bø og Sauherad

1.5.8 Aust-Agder og Vest-Agder

Aust-Agder har 116 673 innbyggere fordelt på 15 kommuner og 9 158 km2. Bykle er den minste kommunen i innbyggertall med 952 innbyggere, mens Arendal er størst med 44 576 innbyggere. Åtte kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens to kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

Vest-Agder har 184 116 innbyggere fordelt på 15 kommuner og 7 277 km2. Åseral er den minste kommunen i innbyggertall med 937 innbyggere, mens Kristiansand er størst med 89 268 innbyggere. Seks kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens to kommuner har mer flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.8.1 Kommunenes vedtak

To kommuner i Vest-Agder inngår i én sammenslåing hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Lyngdal og Audnedal

Videre har syv kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing:

  • Mandal ønsker sammenslåing med Marnardal og Lindesnes.

  • Marnardal ønsker sammenslåing med Mandal og Lindesnes.

  • Kristiansand ønsker sammenslåing med Songdalen og Søgne.

  • Songdalen ønsker sammenslåing med Kristiansand og Søgne.

  • Vennesla er positiv til sammenslåing med Iveland.

  • Farsund ønsker sammenslåing med Kvinesdal og Flekkefjord.

  • Evje og Hornnes er positive til sammenslåing med kommunene i regionen.

I tillegg har Gjerstad vedtatt at de er åpne for å vurdere forslag om sammenslåing med kommuner rundt seg.

Birkenes er åpen for dialog med Lillesand om å etablere ny kommune.

Arendal er åpen for dialog med kommuner som ønsker å etablere en ny kommune.

De øvrige kommunene i Aust-Agder og Vest-Agder har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.8.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder tilrår følgende sammenslåinger:

  • Lyngdal og Audnedal

  • Mandal, Marnardal og Lindesnes

  • Kristiansand, Søgne, Songdalen, Birkenes og Lillesand; alternativt Kristiansand, Søgne og Songdalen

  • Vennesla og Iveland

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.8.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.8.3.1 Særskilte vurderinger
Mandal, Marnardal og Lindesnes

To av de tre kommunestyrene har fattet vedtak om sammenslåing. Marnardal ønsker ikke å slå seg sammen med Mandal med mindre Lindesnes også inngår i den nye kommunen. Lindesnes’ vedtak om å fortsette som egen kommune sperrer dermed for en sammenslåing som ut fra regionale hensyn er hensiktsmessig.

Innbyggerhøringer i Lindesnes har gitt ulikt resultat med hensyn til støtte eller motstand mot sammenslåing. I sin sluttbehandling av reformen valgte flertallet i kommunestyret å følge resultatene fra den siste folkeavstemningen, som viste flertall blant de frammøtte for å fortsette som egen kommune.

Av Lindesnes' egen utredning i kommunereformen framgår det at det er tydelige fordeler og få ulemper ved å bygge en ny kommune sammen med Marnardal og Mandal. Det er utfordrende for Lindesnes å ha kompetanse på spesialiserte tjenester, noe som gjør kommunen sårbar innenfor mange tjenesteområder. I dag løses dette gjennom interkommunalt samarbeid, noe som vurderes å gi et betydelig administrativt merarbeid og redusert politisk styring både plan- og budsjettmessig.

Utredningen peker på at områder som samfunns- og næringsutvikling er krevende å håndtere i dagens kommune, og at kommunen ikke har egne ressurser til å arbeide med dette. Det trekkes også fram at kommunen har lite ressurser og kompetanse til å jobbe med tiltak for å møte framtidige utfordringer, for eksempel som følge av aldrende befolkning. Det pekes på at sammenslåing med Marnardal og Mandal er svaret på svært mange av de utfordringene som Lindesnes har i dag, og at en ny kommune vil svare godt på målene for reformen.

For Marnardal viser kommunens egen utredning at kommunen ikke har tilstrekkelig økonomi eller kompetanse til å levere alle lovpålagte tjenester i egen regi, noe som har ført til et omfattende interkommunalt samarbeid. Utredningen peker på at å fortsette som egen kommune innebærer at Marnardal fortsatt må kjøpe tjenester av andre kommuner, med liten påvirkning på budsjettene til disse samarbeidene. Å fortsette som egen kommune vil også innebære svært krevende prioriteringer i framtidens budsjetter, hvor blant annet tjenestekvalitet og skolestruktur må debatteres.

Også i Mandal viser kommunens egen utredning at det er langt flere fordeler for kommunen og dens innbyggere ved å slå seg sammen med Lindesnes og Marnardal framfor å fortsette alene. Det legges særlig vekt på at det i planene for den nye kommunen er mange elementer med positive konsekvenser for dagens barn og unge, samtidig som hele prosessen dreier seg om å sikre dagens unge gode tjenester som voksne.

Det går fram av proposisjonen at de tre kommunene er en del av samme bo- og arbeidsmarked, og er tett integrert også gjennom samarbeid i regionrådet. Det er høy arbeidspendling fra Lindesnes og Marnardal til Mandal. En ny kommune bestående av Mandal, Marnardal og Lindesnes vil bidra til å sikre gode og likeverdige tjenester på en bedre måte enn med dagens struktur, og vil også bli mer bærekraftig og økonomisk solid enn dagens tre kommuner. En ny kommune bestående av de tre kommunene anses å være en framtidsrettet løsning som vil stå seg over lang tid i et samfunnsmessig perspektiv, jf. også Fylkesmannens tilråding om kommunestrukturen på Agder på lang sikt.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet i proposisjonen derfor sammenslåing av Mandal, Marnardal og Lindesnes.

Kristiansand, Søgne og Songdalen

Det vises i proposisjonen til at to av de tre kommunestyrene har fattet vedtak om sammenslåing. Songdalen ønsker ikke å slå seg sammen med Kristiansand med mindre Søgne også inngår i den nye kommunen. Søgnes vedtak om å fortsette som egen kommune sperrer dermed for en sammenslåing som ut fra regionale hensyn er hensiktsmessig.

Det har vært en sterk og tverrpolitisk vilje til å få til sammenslåing i Kristiansandregionen. Ulike innbyggerhøringer har gitt flertall både for og mot sammenslåing i kommunene.

Kommunene er en del av samme bo- og arbeidsmarked og er tett integrert også gjennom samarbeid i regionrådet.

Kommunenes egen utredning viser at det er særlig innenfor helhetlig og samordnet samfunnsutvikling at dagens kommunestruktur er uhensiktsmessig. Det pekes på at utdaterte kommunegrenser gir utfordringer for kommunenes muligheter til å nå nasjonale mål om klima, samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging og næringsutvikling, samt å legge til rette for best mulig levekår og sikkerhet for sine innbyggere. For Søgnes del vises det til at kommunen har lite ressurser til å være en selvstendig samfunnsutvikler. For Songdalen vil et utstrakt plansamarbeid med nabokommunene være en forutsetning for å løse de samfunnsmessige utfordringene regionen står overfor. Selv for Kristiansand framgår det at kommunen alene ikke kan være en god nok tilrettelegger for næringslivet i regionen. En videreføring av dagens kommunegrenser vurderes på lang sikt å svekke Kristiansandsregionens sentrale utviklingsrolle for Agder, noe som vil være negativt for landsdelens felles interesser også i et nasjonalt perspektiv.

Fylkesmannen viser til at en ny kommune bestående av Kristiansand, Søgne og Songdalen vil bidra til å sikre gode og likeverdige tjenester på en bedre måte enn dagens struktur. Kommunen vil også bli mer bærekraftig og økonomisk solid enn dagens tre kommuner. Både Songdalen og Søgne vurderer selv at kommunene driver effektivt og leverer gode tjenester til innbyggerne. Begge kommuner har imidlertid utfordringer med tilgang på spesialistkompetanse til å løse enkelte oppgaver, og er avhengig av samarbeid med andre om dette. Med uendrede kommunegrenser forventes denne avhengigheten å øke i årene framover.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen sammenslåing av Kristiansand, Søgne og Songdalen.

1.5.8.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Vest-Agder:

  • Lyngdal og Audnedal

  • Mandal, Marnardal og Lindesnes

  • Kristiansand, Søgne og Songdalen

1.5.9 Rogaland

Rogaland har 472 024 innbyggere fordelt på 26 kommuner og 9 377 km2. Utsira er den minste kommunen i innbyggertall med 201 innbyggere, mens Stavanger er størst med 132 729 innbyggere. 12 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 8 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.9.1 Kommunenes vedtak

Fem kommuner i Rogaland inngår i to sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Stavanger, Rennesøy og Finnøy

  • Sandnes og Forsand

Videre har fem kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing:

  • Eigersund ønsker sammenslåing med Lund og/eller Sokndal.

  • Haugesund ønsker sammenslåing med sine nabokommuner.

  • Time ønsker sammenslåing med Hå og Klepp.

  • Strand ønsker sammenslåing med Hjelmeland og eventuelt Forsand.

  • Tysvær er positiv til sammenslåing med Bokn.

I tillegg har Gjesdal vedtatt at prinsippdokumentet «Muligheter ved en ny kommune utredet av kommunene Forsand og Gjesdal» er et godt grunnlag for å etablere en ny kommune.

De øvrige kommunene i Rogaland har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.9.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Rogaland tilrår følgende sammenslåinger:

  • Stavanger, Rennesøy og Finnøy

  • Forsand og Strand

  • Sokndal og Eigersund

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.9.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.9.3.1 Særskilte vurderinger
Forsand og Sandnes

Som vist over tilrår Fylkesmannen at vedtaket om sammenslåing av Sandnes og Forsand ikke følges opp. Forsand er en del av Ryfylke og har flere interkommunale samarbeid blant annet med Strand og Hjelmeland, og er medlem av Ryfylke IKS.

Utgangspunktet i kommunereformen er at sammenslåing av kommuner som selv ønsker å slå seg sammen, skal vedtas av Stortinget, med mindre det er særlige hensyn som tilsier noe annet. Forsand er en liten kommune som har behov for å bli en del av en større kommune, og departementet foreslår derfor at Sandnes og Forsand slås sammen i tråd med kommunestyrenes egne vedtak.

Staten vil ikke bidra til finansiering av et eventuelt nytt ferjesamband. Det aktuelle ferjesambandet gjelder en intern strekning i Rogaland, og det er derfor fylkeskommunen som skal behandle og avgjøre en eventuell søknad om ruteløyve. Rogaland fylkeskommune må som garantist for bompengelånet vurdere hvilke eventuelle konsekvenser et nytt ferjesamband kan få for bompengeinntektene i Ryfast-sambandet.

1.5.9.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Rogaland:

  • Stavanger, Rennesøy og Finnøy

  • Forsand og Sandnes

1.5.10 Hordaland

Hordaland har 519 963 innbyggere fordelt på 33 kommuner og 15 437 km2. Modalen er den minste kommunen i innbyggertall med 383 innbyggere, mens Bergen er størst med 278 556 innbyggere. 16 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 6 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.10.1 Kommunenes vedtak

Tretten kommuner i Hordaland inngår i fem sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Fjell, Sund og Øygarden

  • Radøy, Lindås og Meland

  • Os og Fusa

  • Ullensvang, Odda og Jondal

  • Voss og Granvin

Videre har fire kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Bergen ønsker sammenslåing med Osterøy, Vaksdal og Samnanger.

  • Stord ønsker sammenslåing med Fitjar.

  • Ulvik ønsker sammenslåing med en eller flere av kommunene Eidfjord, Granvin og Ullensvang.

  • Kvam ønsker sammenslåing med Samnanger.

De øvrige kommunene i Hordaland har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.10.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Hordaland tilrår følgende sammenslåinger:

  • Fjell, Sund og Øygarden

  • Radøy, Lindås og Meland

  • Os og Fusa

  • Ullensvang, Odda og Jondal

  • Voss og Granvin

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.10.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Hordaland:

  • Fjell, Sund og Øygarden

  • Radøy, Lindås og Meland

  • Os og Fusa

  • Ullensvang, Odda og Jondal

  • Voss og Granvin

1.5.11 Sogn og Fjordane

Sogn og Fjordane har 110 226 innbyggere fordelt på 26 kommuner og 18 619 km2. Solund er den minste kommunen i innbyggertall med 794 innbyggere, mens Førde er størst med 13 009 innbyggere. 17 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens ingen kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.11.1 Kommunenes vedtak

Syv kommuner i Sogn og Fjordane inngår i tre sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Førde, Naustdal, Gaular og Jølster

  • Selje og Eid

  • Hornindal og Volda (Møre og Romsdal)

Videre har fire kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Sogndal ønsker sammenslåing med Balestrand, Leikanger, Luster og eventuelt andre kommuner som ønsker det.

  • Fjaler er positive til sammenslåing med en eller flere av kommunene Hyllestad, Askvoll og Solund og/eller kommunene Førde, Naustdal, Gaular, Jølster.

  • Vågsøy ønsker sammenslåing med Selje og Vanylven, eller eventuelt andre kystkommuner.

  • Stryn ønsker sammenslåing med Hornindal.

I tillegg har Årdal og Lærdal primært ønsket å være del av en større kommune i Sogn, men vedtok å stå alene da forhandlingene med de øvrige kommunene ikke førte fram.

De øvrige kommunene i Sogn og Fjordane har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.11.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane tilrår følgende sammenslåinger:

  • Førde, Naustdal, Gaular og Jølster

  • Selje og Eid

  • Sogndal, Balestrand og Leikanger

  • Hornindal og Volda (Møre og Romsdal) (omtales i proposisjonens kapittel 5.12)

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.11.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.11.3.1 Særskilte vurderinger
Sogndal, Balestrand og Leikanger

Sogndal kommunene har vedtatt at de ønsker sammenslåing med Balestrand og Leikanger. I folkeavstemningen i Balestrand ble det flertall for kommunesammenslåing, og av dem som stemte, foretrakk flest sammenslåingsalternativet som omfattet Sogndal og Leikanger.

Balestrands egen utredning i kommunereformen peker på at kommunen leverer gode tjenester i dag, men at fagmiljøene er sårbare med for liten kapasitet og kompetanse. Disse utfordringene forventes å forsterke seg i årene som kommer. Balestrand er til en viss grad en del av et felles bo- og arbeidsområde med Leikanger og Sogndal. Kommunen har befolkningsnedgang, mens Sogndal og Leikanger har befolkningsvekst. Ved å bygge ny kommune sammen vil også Balestrand få ta del i denne utviklingen. Kommunens utredning konkluderer med at det samlet sett er større ulemper enn fordeler knyttet til å fortsette som egen kommune.

Leikangers utredning viser at kommunen har en svært stram økonomi. Kommunen leverer gode tjenester, men dette sikres i stadig større grad gjennom interkommunalt samarbeid. I saksframlegget til kommunestyret vises det til at dette skyldes at kommunen ikke makter å ha nok kompetanse og bredde i egen organisasjon til å holde et forsvarlig fagmiljø, ivareta rettssikkerheten og oppfylle de sentrale føringene på tjenesteområdene. Det forventes at utfordringene knyttet til små og sårbare fagmiljøer vil forsterke seg i årene framover. Det omfattende interkommunale samarbeidet gjør at bredden i og antallet saker som kommer til politisk behandling, er mindre enn det ideelt sett burde være, og at dette er et problem for lokaldemokratiet. Det vurderes slik at en større kommune kan avvikle mange av de interkommunale samarbeidene og legge tjenestene inn i egen kommune.

Sogndal har hatt størst vekst i innbyggertallet av kommunene i Sogn. Utviklingen forventes å fortsette framover. Kommunen løser en stor del av sine tjenester gjennom et omfattende interkommunalt samarbeid. Kommunens utredning i reformen viser at selv om kommunen er den største i Sogn, har den lite ressurser til å drive utviklingsarbeid. Gjennom en kommunesammenslåing kan det skapes en sterkere og mer slagkraftig kommune med bedre forutsetninger for utvikling og markedsføring av regionen.

Det går fram av proposisjonen at Sogndal, Leikanger og Balestrand er del av samme bo- og arbeidsmarked. En ny felles kommune vil få om lag 11 500 innbyggere. Kommunen vil bli et regionalt tyngdepunkt for Sogn. Sammenslåing vil legge til rette for en samordnet og helhetlig samfunnsutvikling i regionen framfor at kommunene hver for seg legger egne planer og konkurrerer med hverandre om knappe ressurser som arbeidskraft og næringsetableringer.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen sammenslåing av Sogndal, Balestrand og Leikanger.

1.5.11.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Sogn og Fjordane:

  • Førde, Naustdal, Gaular og Jølster

  • Selje og Eid

  • Sogndal, Balestrand og Leikanger

1.5.12 Møre og Romsdal

Møre og Romsdal har 266 274 innbyggere fordelt på 36 kommuner og 15 100 km2. Stordal er den minste kommunen i innbyggertall med 1 005 innbyggere, mens Ålesund er størst med 47 199 innbyggere. 18 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 3 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.12.1 Kommunenes vedtak

Tretten kommuner i Møre og Romsdal inngår i seks sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Volda og Hornindal (Sogn og Fjordane)

  • Fræna og Eide

  • Molde, Midsund og Nesset

  • Ålesund, Sandøy, Skodje og Ørskog

  • Stordal og Norddal

  • Halsa, Hemne (Sør-Trøndelag) og del av Snillfjord (Sør-Trøndelag)

Videre har seks kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Kristiansund ønsker sammenslåing med en eller flere av kommunene Gjemnes, Averøy og Tingvoll.

  • Surnadal ønsker sammenslåing med Rindal og Halsa.

  • Haram ønsker sammenslåing med Sandøy.

  • Ulstein ønsker sammenslåing med Hareid.

  • Sande ønsker sammenslåing med Vanylven, Herøy, Ulstein og Hareid.

  • Vanylven ønsker å arbeide for en kystkommune med utgangspunkt fra Vågsøy til Hareid.

I tillegg har Stranda vedtatt at kommunen er åpen for nye forhandlinger med en eller flere kommuner i framtiden.

De øvrige kommunene i Møre og Romsdal har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.12.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Møre og Romsdal tilrår følgende sammenslåinger:

  • Volda, Ørsta og Hornindal

  • Fræna og Eide

  • Molde, Midsund, Nesset, Aukra og Gjemnes

  • Ålesund, Sandøy, Skodje, Sula, Giske, Haram og Ørskog

  • Stordal og Norddal

  • Ulstein og Hareid

  • Sande og Herøy

  • Kristiansund, Averøy og Tingvoll

  • Sykkylven og Stranda

  • Halsa og Aure, eventuelt også med Hemne og del av Snillfjord i Sør-Trøndelag (omtales i proposisjonens kapittel 5.13)

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.12.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.12.3.1 Særskilte vurderinger
Ålesund, Sandøy, Skodje, Haram og Ørskog

I proposisjonen vises det til at fire av de fem kommunene er enige om å slå seg sammen og har i sine vedtak åpnet for at flere kommuner kan være med i sammenslåingen. En sammenslåing av de fire kommunene Ålesund, Skodje, Ørskog og Sandøy vil gi en kommune som henger dårlig sammen geografisk, med Haram liggende mellom Sandøy og resten av den nye kommunen.

Haram har vedtatt at kommunen ønsker å slå seg sammen med Sandøy. Fylkesmannen mener at Sandøy og Haram bør tilhøre samme framtidige kommune. Fylkesmannen mener videre at én stor kommune rundt Ålesund er det som svarer best på målene for reformen, og at flere enn de fire som er enige, bør inngå i denne. Departementet deler denne vurderingen.

Haram er del av bo- og arbeidsregionen rundt Ålesund, og Ålesund er den viktigste inn- og utpendlingskommunen for Haram. Kommunens egen utredning viser at det bare er sammenslåing med Ålesund og flere kommuner som vil tilfredsstille målene for reformen. Utredningen viser også at Haram orienterer seg mot Ålesundregionen i alt sitt samarbeid.

Utredningen viser at Haram leverer gode tjenester i dag, men at å fortsette som egen kommune vil gi betydelige omstillingsutfordringer både på kort og lengre sikt. Kommunen er samlet sett involvert i mer enn 40 formaliserte interkommunale samarbeid, noe som er utfordrende og svært tidkrevende med hensyn til å holde oversikt og sikre innflytelse på ordningene. Å fortsette som egen kommune forventes å ville gi behov for økt interkommunalt samarbeid om framtidig oppgaveløsning.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen at sammenslåingen av Ålesund, Skodje, Ørskog og Sandøy også skal omfatte Haram.

1.5.12.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Møre og Romsdal:

  • Volda og Hornindal (Sogn og Fjordane)

  • Fræna og Eide

  • Molde, Midsund og Nesset

  • Ålesund, Sandøy, Skodje, Haram og Ørskog

  • Stordal og Norddal

Gitt Stortingets tilslutning til forslaget i Prop. 84 S (2016–2017) om ny fylkesstruktur tilrår departementet i proposisjonen at fylkesgrensen mellom Møre og Romsdal og det nye fylket bestående av Hordaland og Sogn og Fjordane justeres slik at ny kommune bestående av nåværende Volda og Hornindal blir del av Møre og Romsdal fylke. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal den nye kommunen regnes med til Møre og Romsdal.

1.5.13 Sør-Trøndelag

Sør-Trøndelag har 317 363 innbyggere fordelt på 25 kommuner og 18 840 km2. Tydal er den minste kommunen i innbyggertall med 861 innbyggere, mens Trondheim er størst med 190 464 innbyggere. 14 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 2 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

Fra 1. januar 2018 blir Sør-Trøndelag og Nord-Trøndelag slått sammen til Trøndelag fylke.

1.5.13.1 Kommunenes vedtak

Elleve kommuner i Sør-Trøndelag inngår i seks sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Rissa og Leksvik (Nord-Trøndelag). Kommunene er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 17. juni 2016.

  • Trondheim og Klæbu

  • Hemne, del av Snillfjord (Vennastranda) og Halsa (Møre og Romsdal)

  • Hitra og del av Snillfjord (Sundan/Hemnskjela)

  • Orkdal, Agdenes, Meldal og del av Snillfjord (Krokstadøra)

  • Bjugn og Åfjord

Videre har tre kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Oppdal ønsker sammenslåing med Rennebu.

  • Roan ønsker sammenslåing med Åfjord.

  • Røros ønsker sammenslåing med Holtålen og Os (Hedmark).

I tillegg har Midtre Gauldal vedtatt at kommunen ønsker å forhandle med Skaun og Melhus om en intensjonsavtale om sammenslåing av kommunene.

De øvrige kommunene i Sør-Trøndelag har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.13.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag tilrår følgende sammenslåinger:

  • Trondheim og Klæbu

  • Hemne, del av Snillfjord og Halsa

  • Frøya, Hitra og del av Snillfjord

  • Orkdal, Agdenes, Meldal og del av Snillfjord

  • Holtålen, Røros og Os

  • Roan, Åfjord, Bjugn, Ørland, nye Indre Fosen og eventuelt Osen

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.13.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.13.3.1 Særskilte vurderinger
Bjugn og Ørland

Spørsmålet om en mulig sammenslåing av Bjugn og Ørland kommune har vært diskutert siden starten av 2000-tallet. Som en del av prosjektet Framtidens kommunestruktur – kommuner med ansvar for egen utvikling, et samarbeid mellom departementet og KS i 2003–2005, vedtok kommunestyrene i Bjugn og Ørland i 2004 en sammenslåing fra 1. januar 2012. I 2009 vedtok strategiorganet for samarbeidet Bjugn/Ørland, hvor formannskapsmedlemmene i de to kommunene deltok, å anbefale kommunestyrene å søke departementet om å få utredet spørsmålet om sammenslåing av kommunene. Prosessen stoppet opp i juni 2009 etter politiske motsetninger.

I 2012 tok kommunene på nytt opp dialogen, på bakgrunn av Stortingets vedtak om å etablere den framtidige kampflybasen på Ørlandet. Kommunene gjorde høsten 2012 likelydende vedtak om å jobbe for en sammenslåing, og fikk våren støtte fra departementet til utredning av spørsmålet.

Utredningen fra Telemarksforsking viste at fordelene med en sammenslåing av Bjugn og Ørland synes å være klart større enn ulempene. Det ble trukket fram at den største fordelen med en sammenslåing er at man får en kommune som har bedre forutsetninger for å produsere gode tjenester til innbyggerne, og som i større grad evner å fylle rollen som samfunnsutviklingsaktør. Det ble pekt på at en mer robust og slagkraftig kommune i større grad kan fungere som en positiv drivkraft for utviklingen blant de øvrige kommunene på Fosen. Det ble også framhevet at det som i størst grad oppleves som potensielle ulemper, er knyttet til lokaliseringsspørsmål og frykt for sentralisering.

Spørsmålet om lokalisering av kommunesenter ble avgjørende for at innbyggerne og kommunestyret i Bjugn sa nei til sammenslåing våren 2014.

Ørland kommune fattet i januar 2015 vedtak om at sammenslåing med Bjugn var første prioritet i kommunereformen. Rissa og Leksvik inngikk våren 2015 en felles intensjonsavtale, og i etterkant av vedtakene i Rissa og Leksvik ble det diskutert en kystkommune bestående av Ørland, Bjugn, Åfjord, Roan og Osen. Diskusjonen førte ikke fram. Bjugn og Ørland tok i juni 2015 på nytt opp dialogen med sikte på å få til en sammenslåing.

Etter at innbyggerne og kommunestyret i Ørland kommune sa nei til sammenslåing med Bjugn våren 2016, vendte Bjugn seg mot Åfjord og Roan. Bjugn og Åfjord utarbeidet sammen en intensjonsavtale som også inkluderte Roan.

Fylkesmannen peker på at det blant innbyggerne i Ørland over tid har vært et flertall som ønsker sammenslåing med Bjugn.

Ørland kommune har blant annet som følge av et klart innbyggerinitiativ behandlet spørsmålet om sammenslåing på nytt, og har vedtatt å avvente resultatet av de nye prosessene Bjugn har inngått i.

Stortinget har vedtatt store investeringer i forbindelse med etablering av ny kampflybase i Ørland kommune. Det pekes i proposisjonen på at det er viktig at det sikres en god kommunestruktur som ivaretar disse investeringene på en best mulig måte. Ørland er sårbar når det gjelder framtidig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse, og har tunge nasjonale oppgaver som krever at areal, tjeneste og samfunnsutvikling ses i et regionalt perspektiv. Ørland er fylkets minste kommune i areal, og departementet mener at det vil være en stor utfordring å få til en hensiktsmessig utvikling sør på Fosen-halvøya hvis Ørland skal fortsette som egen kommune.

Fylkesmannen tilrår sammenslåing av Bjugn, Ørland, Roan, Åfjord, nye Indre Fosen og eventuelt Osen. Departementet mener dette vil være den beste løsningen på lang sikt. Fylkesmannen peker på at tidsperspektivet og et noe manglende faktagrunnlag oppleves som en utfordring for kommunene. Det framstår som spesielt krevende for Rissa og Leksvik, som blir slått sammen til Indre Fosen fra 1. januar 2018. Fylkesmannen har derfor med støtte fra departementet og i samarbeid med alle syv kommunene satt i gang et utredningsarbeid for å se nærmere på mulighetene som kan oppstå ved en sammenslåing av alle kommunene. Arbeidet skal ferdigstilles innen medio april 2017.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet i proposisjonen sammenslåing av Bjugn og Ørland. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering for kommunene på Fosen i kommuneproposisjonen for 2018, basert på utredningsarbeidet som nå pågår.

Roan og Åfjord

Kommunene på Fosen-halvøya har vært involvert i ulike prosesser i kommunereformen. Etter at Rissa og Leksvik vedtok å søke om sammenslåing, gikk Roan og Åfjord videre i dialog om sammenslåing.

Våren 2016 vedtok Roan og Åfjord sammenslåing med hverandre. Etter at Bjugn fikk nei fra Ørland, gikk kommunen i dialog med Åfjord og Roan. Åfjord var positiv til dette, men kommunestyret i Roan ønsker ikke å gå i dialog for å se på muligheten for en sammenslåing av alle tre kommunene.

Kommunestyret i Åfjord har vedtatt at de ønsker sammenslåing med Bjugn og Roan. I et brev til departementet presiserer Åfjord kommune at sammenslåing med Bjugn er det foretrukne resultatet av kommunereformen.

Roan kommune vil med sine 959 innbyggere oppleve utfordringer med å levere gode tjenester i framtiden. Fylkesmannen mener at kommunen er svært sårbar med hensyn til framtidig tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse. Framskrivingene viser at det i Roan kun vil være 1,8 personer i arbeidsfør alder for hver person over 67 år i 2030. Dette vil gi kommunene store utfordringer som det vil være vanskelig for kommunene å håndtere. Kommunen har i dag ikke kapasitet og kompetanse til å realisere potensialet for samfunnsutvikling, men vil ifølge Fylkesmannen være viktig for å bygge opp under et regionalt tyngdepunkt på Fosen. Fylkesmannen er tydelig på at endringene i kommunestruktur på Fosen ikke kan innebære at Roan blir stående alene.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen den gjensidige sammenslåingen av Roan og Åfjord. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering for kommunene på Fosen i kommuneproposisjonen for 2018, basert på utredningsarbeidet som nå pågår.

1.5.13.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Sør-Trøndelag:

  • Trondheim og Klæbu

  • Hemne, del av Snillfjord og Halsa (Møre og Romsdal)

  • Hitra og del av Snillfjord

  • Orkdal, Agdenes, Meldal og del av Snillfjord

  • Bjugn og Ørland

  • Roan og Åfjord

Med utgangspunkt i dagens fylkesinndeling tilrår departementet i proposisjonen at fylkesgrensen mellom Møre og Romsdal og Trøndelag justeres slik at ny kommune bestående av nåværende Hemne, del av Snillfjord og Halsa blir del av Trøndelag fylke. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal den nye kommunen regnes med til Sør-Trøndelag.

1.5.14 Nord-Trøndelag

Nord-Trøndelag har 137 233 innbyggere fordelt på 23 kommuner og 22 415 km2. Røyrvik er den minste kommunen i innbyggertall med 469 innbyggere, mens Stjørdal er størst med 23 625 innbyggere. 16 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 3 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.14.1 Kommunenes vedtak

Seks kommuner i Nord-Trøndelag inngår i tre sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Leksvik og Rissa (Sør-Trøndelag). Kommunene er vedtatt slått sammen fra 1. januar 2018 ved kongelig resolusjon 17. juni 2016

  • Verran og Steinkjer

  • Namdalseid, Namsos og Fosnes

Videre har fem kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Stjørdal ønsker sammenslåing med Frosta.

  • Levanger ønsker sammenslåing med Verdal.

  • Vikna ønsker å arbeide for en sammenslåing med Nærøy og Leka, eventuelt også Bindal.

  • Nærøy ønsker sammenslåing med Vikna.

  • Grong ønsker primært sammenslåing med kommunene i Indre Namdal (Høylandet, Namsskogan, Røyrvik og Lierne).

De øvrige kommunene i Nord-Trøndelag har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.14.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag tilrår følgende sammenslåinger:

  • Verran og Steinkjer

  • Namdalseid, Namsos og Fosnes

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.14.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.14.3.1 Særskilte vurderinger
Vikna, Nærøy, Leka og Bindal

Kommunene har vært involvert i ulike prosesser i reformen, blant annet med en felles utredning om sammenslåing. Leka, Vikna og Nærøy utgjør Ytre Namdal regionråd og hadde felles prosess ved oppstart av kommunereformen. Vikna og Nærøy inngikk en intensjonsavtale om sammenslåing. I folkeavstemningen i Nærøy ble det flertall for sammenslåing, mens det i Vikna ble flertall mot sammenslåing. Leka utredet også særlige konsekvenser av kommunereformen for øykommuner uten fastlandsforbindelse. Bindal har også orientert seg mot de andre kommunene på Sør-Helgeland.

Kommunestyret i Nærøy vedtok 22. september 2016 at de ønsker sammenslåing med Vikna basert på framforhandlet intensjonsavtale.

Kommunestyret i Vikna vedtok 29. september 2016 at kommunen ikke vil slå seg sammen med Nærøy basert på framforhandlet intensjonsavtale. Kommunestyret vedtok samtidig at en helhetlig og god samfunnsutvikling i Ytre Namdal, med de utfordringer kommunene står overfor, tilsier at kommunestyret vil arbeide videre for kommunesammenslåing, der Rørvik er kommunesenter.

Kommunestyret i Leka har vedtatt å fortsette som egen kommune.

Kommunestyret i Bindal har vedtatt å fortsette som egen kommune. Kommunestyret vedtok samtidig en intensjonsavtale om et mer formalisert samarbeid mellom kommunene på Sør-Helgeland.

Øya Austra deles av Leka, Nærøy og Bindal og fylkesgrensen mellom Nord-Trøndelag og Nordland. Det foreligger et initiativ blant innbyggerne på øya om at hele Austra må tilhøre samme kommune. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag støtter dette i sin tilråding. Forslaget om sammenslåing gjør denne problemstillingen uaktuell.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at en større kommune bestående av Leka, Nærøy, Vikna og hele eller deler av Bindal langt på vei ville oppfylle målene i reformen. Fylkesmannen peker på dette som den langsiktige løsningen for kommunene i Ytre Namdal.

Nærøy og Vikna har et felles bo- og arbeidsmarked med kort avstand mellom sentrum i kommunene og betydelig pendling. Fylkesmannen mener en sammenslåing vil gi en hverdagsregion som henger bedre sammen og fører til en mer helhetlig samfunnsutvikling med hensyn til næringsutvikling, bosetting og infrastruktur.

En sammenslåing som også omfatter Leka og hele eller deler av Bindal, vil ifølge Fylkesmannen i større grad svare på reformens mål og intensjoner enn dagens struktur. En ny kommune vil legge bedre til rette for gode og likeverdige tjenester, og vil være bedre i stand til å håndtere nye oppgaver og uforutsette hendelser og svingninger i økonomien. En ny kommune ville også redusere behovet for interkommunalt samarbeid for å ivareta lovpålagte oppgaver. Fylkesmannen peker imidlertid også på at det vil være store avstander i en slik kommune, særlig for Leka, og at det blir viktig å sikre lokaldemokratiet og utvikling i alle deler av den nye kommunen.

Lekas egen utredning peker på at kommunen har små og sårbare fagmiljø. Om lag 60 pst. av de ansatte er over 50 år. Flere tjenesteområder har utfordringer med rekruttering til ledige stillinger. Det har over flere år vært vanskelig å rekruttere ingeniører, fagarbeidere av flere kategorier og ledere. Det trekkes fram at kommunen ikke oppfyller lovkravet om å ha en egen skolefaglig ansvarlig.

Også Bindals egen utredning i reformen peker på stor sårbarhet og små fagmiljøer. Fylkesmannen i Nordland mener Bindal på sikt ikke vil ha forutsetninger for å videreføres som en egen kommune. Kommunestyrets vedtak om et mer omfattende og formalisert interkommunalt samarbeid for å møte framtidige utfordringer innebærer etter departementets vurdering en erkjennelse av dette.

Både i Leka og Bindal peker utredningene på at kommunene har god økonomi og er godt rustet til årene som kommer. Innbyggertallet i Bindal og Leka er henholdsvis 1 473 og 584. Kommunene har opplevd stor nedgang i innbyggertallet over tid. Selv om innbyggertallet i Leka ser ut til å ha stabilisert seg mot slutten av perioden, viser hovedalternativet i befolkningsframskrivingene til SSB fortsatt fall i innbyggertallene i begge kommuner framover.

Befolkningsframskrivingene fram mot 2030 viser i tillegg at Leka og Bindal er de to kommunene i Norge som vil ha lavest andel innbyggere i arbeidsfør alder (20–66 år) i forhold til innbyggere over 67 år. Framskrivingene viser at det både i Leka og Bindal kun vil være 1,4 person i arbeidsfør alder for hver person over 67 år i 2030. Det vises i proposisjonen til at dette vil gi kommunene store utfordringer som det vil være vanskelig for kommunene å håndtere.

Innbyggertallene i Nærøy og Vikna er henholdsvis 5 138 og 4 418. Sammenslåing av de fire kommunene vil gjøre at Leka og Bindal blir del av en større kommune, noe som vil avhjelpe noen av de store utfordringene kommunene står overfor knyttet til demografiske endringer. En ny kommune vil også samle bo- og arbeidsregionen Vikna/Nærøy i samme kommune og legge til rette for en mer helhetlig samfunnsutvikling i regionen.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen sammenslåing av Vikna, Nærøy, Leka og Bindal.

Husholdninger i Bindal kommune har i dag fritak for merverdiavgift på elektrisk kraft, jf. merverdiavgiftsloven § 6–6. Det er et utgangspunkt i kommunereformen at innbyggere og bedrifter i de kommunene som i dag nyter godt av gunstige ordninger, skal få beholde disse ordningene selv om de blir en del av en større kommune. Samtidig er det ikke aktuelt at flere innbyggere eller bedrifter skal komme inn under slike ordninger. Det går fram av proposisjonen at Finansdepartementet vil følge opp Stortingets behandling av denne proposisjonen ved å fremme et forslag til endring av merverdiavgiftsloven slik at det geografiske området som i dag er Bindal kommune, fortsatt vil komme inn under fritaksregelen i § 6–6.

1.5.14.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Nord-Trøndelag:

  • Verran og Steinkjer

  • Namdalseid, Namsos og Fosnes

  • Vikna, Nærøy, Leka og Bindal (Nordland)

Med utgangspunkt i den vedtatte fylkesinndelingen tilrår departementet i proposisjonen at fylkesgrensen mellom Trøndelag og Nordland justeres slik at ny kommune bestående av nåværende Vikna, Nærøy, Leka og Bindal blir del av Trøndelag fylke. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal den nye kommunen regnes med til Nord-Trøndelag.

1.5.15 Nordland

Nordland har 242 866 innbyggere fordelt på 44 kommuner og 38 482 km2. Træna er den minste kommunen i innbyggertall med 465 innbyggere, mens Bodø er størst med 51 022 innbyggere. 32 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 3 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.15.1 Kommunenes vedtak

Fire kommuner i Nordland inngår i to sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Tjeldsund og Skånland (Troms)

  • Narvik, Ballangen og Tysfjord

Videre har fem kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Vestvågøy ønsker sammenslåing med Flakstad, Moskenes og Værøy.

  • Bodø er positiv til sammenslåing med én eller flere nabokommuner.

  • Rana er positiv til sammenslåing med Lurøy.

  • Brønnøy er positiv til sammenslåing med øvrige kommuner på Sør-Helgeland (Vevelstad, Sømna, Vega og Bindal).

  • Hamarøy er positiv til sammenslåing med sørvestsiden av Tysfjord.

I tillegg har Alstahaug vedtatt at kommunen stiller seg positiv til å gjenoppta prosessen om sammenslåing dersom samarbeidende kommuner skulle ønske det.

Vefsn har vedtatt at kommunen vil gå inn i samtaler dersom det åpner seg mulighet for dialog.

De øvrige kommunene i Nordland har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.15.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Nordland tilrår følgende sammenslåinger:

  • Evenes, Narvik, Ballangen og Tysfjord

  • Moskenes, Flakstad og Vestvågøy

  • Værøy, Røst og Bodø

  • Tjeldsund og Skånland (omtales i proposisjonens kapittel 5.16)

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.15.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.15.3.1 Særskilte vurderinger
Hamarøy og sørvestsiden av Tysfjord

Tysfjord kommune er en av de ti kommunene i forvaltningsområdet for samisk språk. Tysfjord er den eneste lulesamiske kommunen i forvaltningsområdet.

Tysfjord har utredet sammenslåing i retning Salten og i retning Ofoten, og har også utredet en deling av kommunen. Både Narvik og Ballangen (Ofoten) og Hamarøy (Salten) har vedtatt at de ønsker sammenslåing med (deler av) Tysfjord.

Fylkesmannen tilrådde i oktober, før Tysfjord fattet vedtak, at Tysfjord skulle deles i to, der sørvestsiden går til Hamarøy, mens nordøstsiden går til Narvik m.fl. Det var blant annet basert på et innbyggerinitiativ om deling av kommunen.

Innbyggerinitiativet fra Tysfjords sørvestside ønsker å gå sammen med nabokommuner i sør, herunder Hamarøy. Årsaken er blant annet at dette danner det tradisjonelle samiske fjordfellesskapet, og at fjorden deler dagens kommune på en uhensiktsmessig måte. Befolkningen i Tysfjord er på hver side av fjorden i dag knyttet til ulike sykehus, legevakter og politidistrikt.

I en innbyggerundersøkelse høsten 2016 ble innbyggerne bedt om å vurdere ulike alternativer for framtidig kommunestruktur. Resultatene viste at innbyggerne er positive til deling av kommunen. Å bestå som egen kommune, eller å slå hele kommunen sammen mot Ofoten eller Salten, ble ikke positivt vurdert. Undersøkelsen viste at innbyggerne på sørvestsiden er mer positive til deling enn innbyggerne på nordøstsiden.

Tysfjord, Ballangen og Narvik har ikke en intensjonsavtale for sammenslåingen. Disse tre kommunene har heller ikke tatt stilling til om de ønsker å være en del av samisk forvaltningsområde. Hamarøy og Tysfjord har derimot inngått en intensjonsavtale om sammenslåing der de går inn for at den nye kommunen skal være en del av samisk forvaltningsområde.

Det vises i proposisjonen til at lulesamisk språk er et sterkt truet språk, men som i senere år har hatt en positiv utvikling. Det samiske miljøet på Drag, på vestsiden av fjorden i Tysfjord, har spilt en viktig rolle i denne utviklingen. De fleste lulesamer er bosatt på Drag og på sørvestsiden av fjorden for øvrig. Drag er i dag et viktig senter for lulesamisk språk og kultur, med samisk kultur-/språksenter som også er kontorsted for flere samiske institusjoner, samisk barnehage og tilbud om opplæring på samisk i skolen. Den samiske barnehagen, som drives av Árran lulesamiske senter, og skolen på Drag har spilt en viktig rolle for at bruken av lulesamisk språk er i en positiv utvikling. Samisk språkundersøkelse fra 2012 viste at flere unge bruker lulesamisk i dag enn hva tilfelle er for foreldregenerasjonen.

Nabokommunen Hamarøy har også en lulesamisk befolkning. Kommunen har vedtatt et tospråklig navn på kommunen (norsk og lulesamisk) og har over lengre tid hatt en positiv tilnærming til lulesamisk språk. En sammenslåing av sørvestsiden av Tysfjord og Hamarøy kan innebære en sterkere lulesamisk forvaltningskommune enn dagens Tysfjord.

En sammenslåing av hele Tysfjord med Narvik og Ballangen kan innebære at den eneste lulesamiske kommunen i forvaltningsområdet for samisk språk forsvinner. En slik løsning vil kunne få store negative konsekvenser for det lulesamiske språket.

En deling av Tysfjord kommune, hvor nordøstsiden slås sammen med Narvik og Ballangen, og sørvestsiden slås sammen med Hamarøy, ivaretar Tysfjords behov for å bli del av en større kommune. Løsningen ivaretar i tillegg den samiske minoriteten i kommunen, og sikrer at samiske språkbrukere ikke kommer dårligere ut som følge av ny kommunestruktur. En deling av Tysfjord kommune innebærer i tillegg en mer hensiktsmessig topografisk kommuneinndeling ved at kommunen ikke lenger blir delt av Tysfjorden.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor at Tysfjord deles i to. Sørvestsiden slås sammen med Hamarøy, mens nordøstsiden slås sammen med Narvik og Ballangen.

Det bor noen lulesamer i den delen av Tysfjord som i proposisjonen foreslås slått sammen med Narvik og Ballangen. Departementet vil, i samarbeid med Sametinget, ta initiativ til dialog med kommunene for å se nærmere på hvordan hensynet til de lulesamiske språkbrukerne i den nordøstlige delen av Tysfjord kan ivaretas.

1.5.15.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Nordland:

  • Narvik, Ballangen og nordøstsiden av Tysfjord

  • Hamarøy og sørvestsiden av Tysfjord

1.5.16 Troms

Troms fylke har 165 632 innbyggere fordelt på 24 kommuner og 25 872 km2. Berg er den minste kommunen i innbyggertall med 914 innbyggere, mens Tromsø er størst med 74 541 innbyggere. 19 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens 2 kommuner har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.16.1 Kommunenes vedtak

Tre kommuner i Troms inngår i to sammenslåinger hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Tranøy og Lenvik

  • Skånland og Tjeldsund (Nordland)

Videre har to kommuner fattet vedtak om at de er positive til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Tromsø er positiv til å slå seg sammen med nabokommuner.

  • Harstad er positiv til å gå sammen med nabokommuner, og det vises til intensjonsavtaler med Evenes, Ibestad, Kvæfjord, Lødingen, Skånland og Tjeldsund.

I tillegg har Lyngen vedtatt at kommunen fortsatt vil se på muligheten for sammenslåing med Storfjord.

Berg har vedtatt at de ber Stortinget avgjøre spørsmålet om sammenslåing.

De øvrige kommunene i Troms har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.16.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Troms tilrår følgende sammenslåinger:

  • Tranøy, Lenvik, Berg og Torsken

  • Harstad, Ibestad, Skånland og eventuelt Tjeldsund

  • Karlsøy og Tromsø

  • Kvænangen, Alta og Loppa (omtales i proposisjonens kapittel 5.17)

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.16.3 Departementets vurderinger og forslag

1.5.16.3.1 Særskilte vurderinger
Tranøy, Lenvik, Berg og Torsken

Tranøy og Lenvik har vedtatt sammenslåing, men begge kommunene åpner for sammenslåing med flere kommuner. Berg slår i sitt vedtak fast at det er et politisk flertall for sammenslåing, men overlater til Stortinget å avgjøre framtidig kommunestruktur på Senja da det ikke var flertall for sammenslåing i folkeavstemningen. Berg vil akseptere Stortingets vedtak. Torsken ønsker ikke sammenslåing. Fylkesmannen peker i sin tilråding på at alle fire kommunene burde slå seg sammen til én stor kommune på Senja.

Departementet viser i proposisjonen til Berg kommunes egen utredning, hvor det framgår at kommunen har og vil få større utfordringer med kapasitet og kompetanse som gjør at kommunen i stor grad må satse på interkommunalt samarbeid. Fylkesmannen mener at en krevende forventet befolkningssammensetning, med høy andel eldre over 80 år fram mot 2040, vil forsterke utfordringen. Fylkesmannen viser videre til at kommunen har utfordringer med å levere gode og likeverdige tjenester til innbyggerne.

I proposisjonen vises det til at Torsken over lang tid har hatt spesielt store økonomiske utfordringer med betydelige underskudd og lite økonomisk handlingsrom. Av hensyn til tjenestetilbudet i kommunen har departementet godkjent at kommunen kan dekke inn underskuddene over ti år, senest innen 2020. Kommunen har hatt ulike utfordringer med manglende styring og kontroll. I en lang periode fra 2002 kunne ikke revisor gi positive bekreftelser av kommunens regnskaper. Departementet så seg derfor nødt til å gi ekstra skjønnsmidler til Fylkesmannen i Troms, som med hjelp fra Harstad kommune bistod Torsken slik at kommunen nå har fått på plass regnskaper også for disse årene. De senere årene har kommunen hatt utfordringer med budsjettkontrollen og dermed hatt store utfordringer med å klare inndekning av underskuddene i henhold til inndekningsplanen. Kommunen har også delvis brutt kommunelovens regel om at underskudd ikke kan dekkes inn over mer enn ti år. Kommunen har etter Fylkesmannens vurdering vist liten evne til å ta de økonomiske realitetene innover seg. Ifølge det foreløpige (ikke-reviderte) regnskapet ligger kommunen an til å klare inndekningsplanen for 2016, slik at underskuddet er redusert til 13 mill. kroner ved inngangen til 2017 (om lag 10 pst. av kommunens driftsinntekter). Dette er en positiv utvikling, men for Torsken er det resterende underskuddet likevel et betydelig beløp som vil kreve god styring og harde prioriteringer de kommende årene.

Både Berg med 914 innbyggere og Torsken med 921 innbyggere har opplevd en kraftig befolkningsnedgang de siste tiårene. Selv om nedgangen har stoppet opp og til dels økt noe de siste to til tre årene, viser hovedalternativet i befolkningsframskrivingene til SSB fortsatt fall i innbyggertallene i begge kommuner framover sammen med en økning i andel eldre. Dette peker i retning av at kommunene vil bli enda mer økonomisk sårbare.

Fylkesmannen peker på at tjenestene særlig i Tranøy, Torsken og Berg er sårbare, selv om kommunene har omfattende interkommunalt samarbeid med Lenvik. Kommunene gir uttrykk for at de er avhengige av interkommunalt samarbeid. Fylkesmannen tviler imidlertid på om det er mulig å løse kommunenes utfordringer gjennom interkommunalt samarbeid.

Departementet mener at en sammenslåing av Lenvik, Tranøy, Berg og Torsken vil gi en bærekraftig kommune sentralt i fylket, som på en bedre måte enn i dag kan bidra til en god utvikling for innbyggerne og næringslivet i kommunene. Departementet støtter Fylkesmannens vurdering om at ytterligere interkommunalt samarbeid ikke vil være en god løsning for videreutvikling på Senja. Departementet tror utfordringene for Torsken, eventuelt Torsken og Berg, vil øke dersom de fortsetter som egne kommuner når Lenvik og Tranøy slås sammen.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet derfor i proposisjonen at sammenslåingen av Lenvik og Tranøy også skal omfatte Berg og Torsken.

Skånland og Tjeldsund

I proposisjonen vises det til at Skånland og Tjeldsund omfatter et viktig samisk bosettingsområde. Departementet ser positivt på at disse to kommunene ønsker å slå seg sammen. En større kommune vil kunne bidra til å styrke det samiske og bedre tjenestetilbudet til den samiske befolkningen. Skånland kommune har for øvrig orientert departementet om at Skånland kommune har startet en søkeprosess for innlemmelse i forvaltningsområdet for samisk språk. Departementet foreslår i proposisjonen i tråd med kommunenes egne vedtak en sammenslåing av disse to kommunene.

Departementet har konsultert Sametinget om endringer i kommunestrukturen som kan påvirke samisk språk og interesser. Sametinget støtter en sammenslåing av de to kommunene, men ønsker å tilføye at man bør legge til rette for en sammenslåing av disse to kommunene og Evenes kommune på sikt.

Departementet er kjent med at kommunestyrene i Tjeldsund og Harstad skal behandle et initiativ om grensejustering for Kongsvik krets i Tjeldsund. Departementet vil ved behov gi en omtale av saken i kommuneproposisjonen for 2018.

1.5.16.3.2 Departementets samlede forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåinger i Troms:

  • Tranøy, Lenvik, Berg og Torsken

  • Skånland og Tjeldsund (Nordland)

Med utgangspunkt i dagens fylkesinndeling tilrår departementet i proposisjonen at fylkesgrensen mellom Nordland og Troms justeres slik at ny kommune bestående av nåværende Skånland og Tjeldsund blir del av Troms fylke. Dersom nåværende fylkesinndeling benyttes som valgdistrikt ved stortingsvalget i 2021, skal den nye kommunen regnes med til Troms.

1.5.17 Finnmark

Finnmark har 76 149 innbyggere fordelt på 19 kommuner og 48 631 km2. Nesseby er den minste kommunen i innbyggertall med 951 innbyggere, mens Alta er størst med 20 446 innbyggere. 15 kommuner har færre enn 5 000 innbyggere, mens én kommune har flere enn 15 000 innbyggere.

1.5.17.1 Kommunenes vedtak

To kommuner i Finnmark inngår i én sammenslåing hvor det er fattet gjensidige vedtak:

  • Kvalsund og Hammerfest

Videre har én kommune fattet vedtak om at den er positiv til eller ønsker sammenslåing med andre kommuner:

  • Alta ønsker sammenslåing med Loppa og Kvænangen

I tillegg har Vadsø vedtatt at kommunen er åpen for videre drøftinger og diskusjoner om samarbeid/sammenslåing med aktuelle nabokommuner.

De øvrige kommunene i Finnmark har vedtatt at de vil fortsette som egne kommuner.

1.5.17.2 Fylkesmannens tilråding og kommunenes prosesser

Fylkesmannen i Finnmark tilrår følgende sammenslåinger:

  • Kvalsund og Hammerfest

  • Alta, Loppa og Kvænangen

  • Gamvik og Lebesby

  • Nesseby og Tana

Fylkesmannens begrunnelse går fram av proposisjonen.

1.5.17.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet tilrår i proposisjonen at Stortinget fatter vedtak om følgende sammenslåing i Finnmark:

  • Kvalsund og Hammerfest

1.5.18 Pågående prosesser

Det går fram av proposisjonen at departementet er kjent med at det fortsatt er kommuner som er i prosess for å se på muligheten for å etablere større og sterkere kommuner.

Dersom det lokalt fattes nye vedtak om kommunesammenslåing, vil departementet så langt som mulig gi en oppdatert status i kommuneproposisjonen for 2018.

Dersom det lokalt fattes gjensidige vedtak om sammenslåinger våren 2017, kan det også være et hensiktsmessig alternativ at disse følges opp ved at departementet legger til rette for nasjonalt vedtak ved Kongen i statsråd. Følges gjensidige lokale vedtak opp med nasjonalt vedtak i løpet av høsten 2017, vil disse sammenslåingene også være en del av kommunereformen og således nyte godt av de økonomiske virkemidlene.

1.5.19 Oppsummering

I proposisjonen vises det til at kommunereformen har satt kommunesammenslåing og kommunenes framtidige utfordringer på dagsordenen i alle landets kommunestyrer. 94 kommuner har selv blitt enige om å slå seg sammen til 39 nye kommuner i løpet av reformen. Totalt har 153 kommuner vedtatt at de er positive til eller ønsker å slå seg sammen med andre kommuner.

Dersom forslagene i proposisjonen vedtas av Stortinget, vil det i løpet av kommunereformen være fattet vedtak som gjør at 118 kommuner vil gå sammen til 46 nye kommuner. Dette vil gi 356 kommuner den 1. januar 2020. 1,65 mill. innbyggere, nesten en tredjedel av befolkningen, vil bli en del av en ny kommune gjennom reformen.

Det pekes i proposisjonen på at sammenslåingene gir en kommunestruktur med større og sterkere kommuner sammenlignet med kommunestrukturen før reformen. Basert på forslagene vil median innbyggertall 1. januar 2020 være 5 167, mot 4 660 innbyggere 1. januar 2014. Gjennomsnittlig innbyggertall i norske kommuner vil være 14 771, mot 11 937 innbyggere i 2014. 29 av de nye kommunene vil få over 15 000 innbyggere.

Sammenslåingene skjer over hele landet, det blir nye kommuner i 15 av 19 fylker. Både små og store kommuner inngår i sammenslåingene.

Reformen har gitt flest sammenslåinger i Vestfold, Hordaland, Møre og Romsdal og Sør-Trøndelag. I åtte fylker reduseres antall kommuner med en fjerdedel eller mer. Samtidig blir det ingen endring av kommunestrukturen i Oslo, Hedmark, Oppland og Aust-Agder.

I proposisjonen foreslås det sammenslåinger for elleve kommuner som har fattet vedtak i kommunestyrene om at de ønsker å fortsette som egen kommune: Spydeberg, Fet, Søgne, Lindesnes, Balestrand, Leikanger, Haram, Ørland, Leka, Bindal og Torsken. Enkelte andre kommuner som inngår i sammenslåing med disse kommunene, kan oppfatte at forslaget til sammenslåing ikke er i tråd med det kommunen selv har vedtatt at de ønsker. Disse elleve kommunene utgjør 9 pst. av alle kommunene som slås sammen i reformen, og 4 pst. av alle kommunene som har vedtatt at de ønsker å fortsette som egne kommuner. Innbyggerne i de elleve kommunene utgjør 3 pst. av alle innbyggere som får ny kommune gjennom reformen, og 15 pst. av alle innbyggerne i de ni sammenslåingene som kommunene inngår i.

I tillegg har om lag 45 kommuner gjort vedtak om at de ønsker sammenslåing, uten at dette blir realisert i denne omgang. Videre har 15 andre kommuner vedtatt at de er åpne for videre prosesser dersom andre kommuner skulle ønske dette.

Det pekes i proposisjonen på at kommunereformen har som målsetting å danne større og sterkere kommuner og gir de største endringene i kommunestrukturen på 50 år. Samtidig vil det fortsatt være en heterogen kommunestruktur i Norge etter reformen. Nesten halvparten av kommunene vil fortsatt ha under 5 000 innbyggere.

1.6 Fylkesmennenes beskrivelse av behov for større og sterkere kommuner

Det går fram av proposisjonen at Fylkesmennene i sine tilrådinger har beskrevet behovet for ytterligere endringer i kommunestrukturen på lengre sikt. En del Fylkesmenn har gitt konkrete anbefalinger om hvilke kommuner som bør slås sammen, andre peker på ulike muligheter, mens noen skisserer en mer overordnet retning for en framtidig kommunestruktur. Samlet sett kan Fylkesmennenes anbefalinger oppsummeres til en framtidig kommunestruktur med mellom 120 og 160 kommuner.

Det vises i proposisjonen til at Vestfold er det eneste fylket der Fylkesmannen skriver at den nye kommunestrukturen i all hovedsak vil tilfredsstille målene med kommunereformen. Alle kommunene vil etter 1. januar 2020 ha over 20 000 innbyggere, og Fylkesmannen mener at alle vil være store nok til å yte innbyggerne gode og likeverdige tjenester.

I tilrådingen fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus er det ikke beskrevet noen utfordringer på lengre sikt, da Fylkesmannen tilrår at samtlige sammenslåinger skal tre i kraft i denne reformperioden. Imidlertid følges ikke tilrådingen fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus opp i sin helhet. Dermed vil det være gjenstående utfordringer også her.

I kapittel 6 i proposisjonen går departementet nærmere inn på fellestrekk og viktige momenter Fylkesmennene har drøftet når de begrunner behovet for flere kommunesammenslåinger i årene som kommer.

1.6.1 Kommunenes muligheter til å nå målene i reformen

Fylkesmennene tar utgangspunkt i målene for reformen når de vurderer behovet for at flere kommuner slår seg sammen til større enheter.

1.6.2 Fellestrekk ved Fylkesmennenes tilrådinger

Det er flere felles temaer og momenter som går igjen i de ulike Fylkesmennenes tilrådinger. I proposisjonen trekkes de viktigste fram.

1.6.2.1 Interkommunalt samarbeid

Fylkesmennene trekker fram at interkommunale samarbeid har økt over tid, og at dette for mange kommuner er nødvendig for å levere tjenester til innbyggerne. Samtidig peker de på at interkommunale samarbeid kan gi noen styringsmessige og demokratiske utfordringer.

1.6.2.2 Samarbeidene synliggjør mulighetene for større kommuner

Flere av Fylkesmennene trekker fram at de interkommunale samarbeidene har dannet grunnlaget for de sammenslåingene de foreslår. Det er ikke Fylkesmennene selv som har kommet fram til de aktuelle sammenslåingsalternativene, men kommunene selv i form av hvilke kommuner de i hovedsak velger å samarbeide med.

1.6.2.3 Sterke kommuner i hele landet

Fylkesmennenes tilrådinger bærer preg av at Fylkesmennene er opptatt av utviklingen i egne fylker, og at deres fylker skal bli slagkraftige regionalt og nasjonalt. Fylkesmennene argumenterer for at sammenslåinger bidrar til å gjøre kommunene sterkere slik at de kan tiltrekke seg innbyggere, skape og beholde arbeidsplasser og arbeidskraft og gi en god utvikling i alle deler av fylket.

1.6.2.4 Behov for videre arbeid

Flere Fylkesmenn trekker fram at reformprosessen har gitt Fylkesmennene en dypere innsikt i kommunenes styrker og svakheter og ført til mer dialog og samarbeid mellom kommunene. Samtidig mener enkelte Fylkesmenn at samtalene bare så vidt har kommet i gang, og at det derfor er behov for å la prosessene fortsette.

Alt i alt dokumenterer Fylkesmennenes rapporter at mange av landets kommuner har og vil få utfordringer med å ivareta det omfattende ansvaret som kommunene har i dag. Kommuner som ikke slår seg sammen, vil søke å løse mange av utfordringene ved å samarbeide mer, slik at omfanget av interkommunalt samarbeid vil øke ytterligere.

1.7 Videre arbeid for styrking av kommunene

I proposisjonen pekes det på at utdragene fra Fylkesmennenes beskrivelser underbygger at det fortsatt er stort behov for endringer i kommunestrukturen.

1.7.1 Alternative strategier

Det finnes ulike strategier for å kompensere for de utfordringene en fortsatt heterogen kommunestruktur representerer. Sammenslåing av kommuner til større enheter er én strategi for å styrke kommunenes grunnlag for å løse sine oppgaver. Alternative strategier, som i ulik grad kan bidra til dette, er økt statlig styring, mer interkommunalt samarbeid, oppgavedifferensiering og å flytte oppgaver fra kommunene til andre forvaltningsorgan.

De alternative strategiene gjennomgås nærmere i proposisjonen.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen gjennom kommunereformen har ønsket å legge til rette for gode og likeverdige tjenester til innbyggere, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk solide kommuner og et styrket lokaldemokrati. Andre strategier enn kommunesammenslåing kan i ulik, men mindre, grad bidra til å nå disse målene. De alternative strategiene til sammenslåing støter også mot sentrale prinsipper i styringen og organiseringen av kommunene i Norge, som generalistkommuneprinsippet og lokalt selvstyre. Strategier som innebærer økt statlig styring, vil også svekke muligheten for å tilpasse velferdstjenestene til individuelle behov og lokale forhold.

I proposisjonen pekes det på at gjennomgangen av de alternative strategiene viser at disse ikke er fullgode alternativer til større og sterkere kommuner som er i stand til å møte dagens og morgendagens utfordringer. Regjeringen mener kommunesammenslåing fortsatt bør være hovedstrategien for styrking av kommunesektoren.

1.7.1.1 Rammer for videre arbeid med kommunestruktur

Det vises i proposisjonen til at det i løpet av kommunereformen har blitt lagt ned et omfattende arbeid med kartlegginger og analyser av status og framtidige utfordringer, både i kommunene og hos Fylkesmennene. Det pekes i proposisjonen på at det vil være uheldig å avslutte et arbeid som for mange kommuner nå ser ut til å modnes. Det er også om lag 45 kommuner som har gjort vedtak om at de har behov for og ønsker å slå seg sammen med én eller flere nabokommuner. Disse fortsetter nå som egne kommuner fordi kommunene rundt dem ikke ønsker å slå seg sammen.

Regjeringspartiene og samarbeidspartiene på Stortinget er gjennom avtalen om kommunereformen enige om at kommunereformen skal fortsette.

Erfaringer viser at rammene staten setter for arbeidet med kommunestrukturen, påvirker omfanget og hyppigheten av kommunesammenslåinger.

Den viktigste driveren for kommunesammenslåing er trolig behovet kommunene selv ser for sammenslåing med én eller flere nabokommuner. Departementet og Fylkesmennene vil derfor også videre veilede og behandle eventuelle søknader om sammenslåinger.

Den enkelte kommune er avhengig av at kommunene rundt også ønsker sammenslåing og ser muligheter i å bygge en ny kommune. Kommunene kan derfor ha nytte av at en aktør utenfra kan bistå med å legge til rette for gode prosesser. Fylkesmennene har opparbeidet seg enda bedre kommunekunnskap og kontaktnett gjennom reformen. Denne kompetansen bør benyttes også videre.

Dersom man ønsker mer omfattende endringer i kommunestrukturen på kortere sikt, må prosessene trolig styres noe strammere fra statlig hold. Det kan legges opp til et videre reformløp med en fastsatt frist, etter noenlunde samme mal som i denne stortingsperioden. Oppfølgingen av kommunene kan målrettes basert på ulike kriterier.

I mange kommuner har arbeidet med kommunereformen vært krevende både politisk og ressursmessig. Det kan derfor tenkes at mange av disse kommunene ikke selv er klare til, eller ønsker, å fortsette arbeidet med kommunesammenslåinger omgående. Samtidig er det gjennom reformen samlet sett utarbeidet et stort grunnlagsmateriale i form av blant annet analyser og intensjonsavtaler. Man kan tenke seg at det på grunnlag av denne dokumentasjonen og eventuelt ytterligere analyser utarbeides nasjonale eller fylkesvise forslag til en ny kommunestruktur, som kommuner og Stortinget tar stilling til. Et alternativ som har blitt løftet fram i ulike stadier av reformperioden, har vært behovet for et bredt sammensatt utvalg som kan foreta en helhetlig vurdering av kommunestrukturen og foreslå endringer som løser dagens utfordringer. Man kan også tenke seg at innsatsen målrettes og avgrenses mot ulike typer utfordringer, slik som små og sårbare kommuner, uhensiktsmessige grenser rundt byene eller lignende.

Det følger av inndelingsloven § 15 at kommuner som slår seg sammen, skal få delvis kompensasjon for engangskostnader direkte knyttet til sammenslåingen, og i en overgangsperiode få kompensasjon for bortfall av rammetilskudd (inndelingstilskudd).

Fra og med 2017 er det gjort endringer i inntektssystemet for kommunene, blant annet i basistilskuddet og de distriktspolitiske tilskuddene. For å sikre forutsigbarhet og like rammevilkår i reformen vil ikke endringene i inntektssystemet påvirke størrelsen på inndelingstilskuddet i kommunereformen. Størrelsen på inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet i 2016 for alle kommuner som blir slått sammen i reformperioden. Departementet legger til grunn at inndelingstilskudd for framtidige sammenslåinger vil følge tidligere praksis.

Inndelingstilskuddet gis for å sikre at kommunene får tid til å tilpasse driften i den nye kommunen i en overgangsperiode. Samtidig låser det dagens inntektsfordeling mellom kommunene i lang tid framover, noe som kan oppleves som ugunstig for kommunesektoren som helhet. Det kan også stilles spørsmål ved om lengden på dagens inndelingstilskudd gjør at kommunene bruker lengre tid enn nødvendig på å hente ut gevinstene av en sammenslåing. Dette kan tale for en nedkorting av lengden på inndelingstilskuddet.

Departementet foreslo i Prop. 121 S (2014–2015) at ordningen med inndelingstilskudd vil bli strammet inn etter reformperioden. Departementet legger til grunn at det framover ikke vil være mulig å prioritere like gunstige ordninger som har vært gjeldende i denne reformen som følge av mindre handlingsrom i finanspolitikken.

I proposisjonen er det vist til ulike måter kommunereformen kan tas videre. Departementet har ikke tatt nærmere stilling til framgangsmåte. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2019.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

I proposisjonen vises det til at kommunereformen vil ha store økonomiske og administrative konsekvenser, både på kort og lang sikt. Det vil være konsekvenser både for kommunene som er direkte berørt av en sammenslåing, og for ulike statlige etater. På lang sikt er det ventet at en kommunestruktur med færre og større kommuner vil gi en mer effektiv forvaltning.

De kommunene som skal slå seg sammen, vil i en overgangsperiode ha økte kostnader knyttet til sammenslåingsprosessen og omstillingen til en ny kommune. Departementet gir støtte til kommuner som blir vedtatt slått sammen for å dekke disse omstillings- og prosesskostnadene. I statsbudsjettet for 2017 er det satt av 1 mrd. kroner til å dekke engangskostnader i kommunereformen. Dersom Stortinget vedtar sammenslåingene som er foreslått i denne proposisjonen, vil det utløse om lag 1,27 mrd. kroner i engangskostnader i 2017. Departementet vil komme tilbake med tilleggsbehovet i revidert nasjonalbudsjett.

Departementet vil også utbetale reformstøtte til de nye sammenslåtte kommunene i 2020, eventuelt 2019. Dersom Stortinget vedtar sammenslåingene som er foreslått i denne proposisjonen vil det utløse om lag 730 mill. kroner i reformstøtte. Dette vil bli fulgt opp i de ordinære budsjettprosessene.

Departementet legger til grunn at sammenslåing av kommuner omfattes av arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse (kapittel 16), og at ansattes rettigheter vil bli ivaretatt i henhold til dette.

Kommunesammenslåinger medfører en rekke endringer i ulike datasystemer, både statlige og kommunale. Nye kommunenummer er en av hovedårsakene til dette. Dette vil sannsynligvis være mest ressurskrevende for de store statlige registereierne Statens kartverk, Skattedirektoratet og Brønnøysundregistrene, og for de statlige etatene som benytter seg av disse registrene. Virksomheter med mange og komplekse systemer, slik som for eksempel Arbeids- og velferdsetaten, vil også bli påvirket av dette.

Det er viktig at berørte statlige etater starter tidlig med nødvendige oppdateringer og justeringer i ulike systemer i årene fram mot 2020, da det vil bli mange sammenslåinger av både kommuner og fylkeskommuner. Det har vist seg krevende å komme fram til presise kostnadsanslag, men godt planmessig arbeid kan bidra til å dempe utgiftsbehovet som følger av endringene i kommunenummer. For å bistå i dette arbeidet har Kartverket fått en rolle som teknisk koordinator for kommunereformen.

Kartverket leder blant annet et samarbeidsforum der 15 statlige etater, virksomheter og systemeiere, samt departementet og KS, møtes jevnlig for å utveksle informasjon og drøfte problemstillinger knyttet til arbeidet med den digitale gjennomføringen av kommunereformen.

Forslagene til sammenslåinger i denne proposisjonen medfører behov for endring av enkelte politidistriktsgrenser, slik at den nye sammenslåtte kommunen vil tilhøre ett politidistrikt. Endringene har økonomiske og administrative konsekvenser på grunn av endring i politiets IKT-systemer og administrativ flytting av personell.

Eventuelle justeringer i rettskretsinndelingen som følge av endringer i kommunestrukturen vil også kunne medføre betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for domstolene, særlig grunnet dommernes embetsvern og mulige behov for lokalutvidelser.

Dersom endringer i kommunestrukturen utløser ytterligere behov for å endre statlige inndelinger, vil det bli gjort en vurdering i hvert enkelt tilfelle.

De budsjettmessige konsekvensene av kommunereformen vil bli behandlet i de ordinære budsjettprosessene.

Neste kapittel