Regjeringa sitt overordna mål for mediepolitikken

Den politiske plattforma til regjeringa, Sundvolden-erklæringa av 16. oktober 2013, løftar fram dei viktigaste utfordringane i mediemarknaden og legg samtidig hovudlinjene for mediepolitikken til regjeringa:

«Digitalisering fører til en ny hverdag i mediebransjen. Premissene for publikums deltakelse, produktenes utforming og redaksjonenes arbeidsform endres hurtig. Regjeringen vil legge til rette for god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentlig samtale i fremtidens digitale mediesamfunn. Mediepolitikken må derfor stimulere til nyskapning og innovasjon, samtidig som den frie pressens tradisjoner og grunnverdier ivaretas.»

Sundvolden-erklæringa uttrykkjer samtidig at regjeringa vil:

• Modernisere det mediepolitiske virkemiddelapparatet gjennom økt likebehandling av me-diene, uavhengig av teknologisk plattform. Over tid skal pressestøtten omlegges og nivået reduseres.

• Legge frem en stortingsmelding om NRK-lisens og alternative betalingsordninger.

• Øke andelen eksterne produksjoner i NRK.

• Begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag.»

Infrastrukturkravet i Grunnlova

I Grunnlova § 100 sjette leddet heiter det:

«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte.»

Dette blir gjerne omtalt som infrastrukturkravet, og det inneber mellom anna at staten ikkje berre skal avstå frå å gjere inngrep i ytringsfridommen, men at han òg skal leggje til rette for ytringsvilkåra til borgarane. Det vil seie at det må leggjast til rette for kanalar og institusjonar som kan bidra til ein open og opplyst offentleg samtale – eit offentleg rom. Å sørgje for eit mangfald av uavhengige og frie medium er ein grunnleggjande føresetnad.

Oppfølging av oppmodingsvedtaka til Stortinget

I Stortinget si innstilling til allmennkringkastingsmeldinga (Innst. 178 S (2015–2016)) fremja komiteen ei rekkje oppmodingsvedtak, mellom anna oppmodingsvedtak romartal V, «Stortinget ber regjeringen fremme forslag om fremtidig finansiering av NRK etter at ekspertutvalget har levert sin anbefaling, og innen utgangen av 2016». I denne meldinga vil departementet følgje opp vedtaka, med unntak av romartal X om å «foreslå avgrensing av Kringkastingsrådets mandat, samt endring av oppnevnelse av medlemmer i Kringkastingsrådet», og romartal XII om å «utrede alternative modeller for å ivareta publikums klageadgang og kontakt med NRK». Desse vedtaka vil bli følgde opp i samband med revisjonen av kringkastingslova som blei varsla i allmennkringkastingsmeldinga, (Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst – allmennkringkasting og mediemangfald).

Innspel frå Sametinget

Samane har status som urfolk og er verna gjennom nasjonale lover og internasjonale konvensjonar. Som urfolk har samane rett til å bli konsulterte i saker som kan få direkte betyding for dei, jf. prosedyrar for konsultasjonar mellom statlege myndigheiter og Sametinget. Kulturdepartementet bad derfor om Sametingets synspunkt på innhaldet i meldinga. Sametinget støttar innhaldet i meldinga, men vil understreke at det ut frå eit prinsipp om likeverd er viktig at NRK gir eit fullverdig samisk allmennkringkastingstilbod på lik linje med det norske.

Utvikling i teknologi og medievanar

Inntil for få år sidan var ei avgift knytt til det å eige ein fjernsynsmottakar rekna som ei stabil og sikker form for finansiering av NRK. Den teknologiske utviklinga dei seinare åra inneber at allmennkringkastingsinnhald blir distribuert via fleire ulike plattformer. Publikum kan dermed i aukande grad skaffe seg tilgang til og konsumere allmennkringkastingsinnhald frå andre apparat enn det tradisjonelle fjernsynsapparatet, til dømes gjennom smarttelefonar og nettbrett.

I 2015 var det ein kraftig tilbakegang for tradisjonelle medium som lineær TV, samtidig som bruken av strøymetenester og mobilt innhald auka. Det er særleg dei unge som i stor grad vel bort tradisjonell, lineær TV-sjåing, sjølv om prosentdelen som ser på lineær TV ein gjennomsnittsdag framleis er høg, har dei siste åra vore prega av tilbakegang.

For å gjere ei nærmare vurdering av alternativa for offentleg finansiering av NRK sette regjeringa ned ei ekspertgruppe. Mandatet var å vurdere i kva grad ulike finansieringsmodellar varetek NRK sitt behov for redaksjonelt sjølvstende, legitimitet i befolkninga og finansiell stabilitet over tid. Regjeringa blei i oppmodingsvedtak romartal V i Stortingets innstilling til allmennkringkastingsmeldinga bedd om «å fremme forslag om fremtidig finansiering av NRK til Stortinget etter at ekspertgruppen hadde levert sin anbefaling, og innen utgangen av 2016». I tillegg bad komiteens fleirtal, regjeringa «forsikre seg om at det som en del av ekspertutvalgets arbeid med alternative finansieringsmodeller for NRK blir utredet en ordning etter finsk modell» (vedtak romartal IV). Vidare skrev eit fleirtal at den framtidige finansieringsmodellen må verne om sjølvstendet til NRK, vere ubyråkratisk og ha ein sosial profil i større grad enn i dag. Departementet følgde dette opp med ei presisering av ekspertgruppa sitt mandat om at ei ordning etter finsk modell skulle vere ein av modellane som blei utgreidde og vurderte, og at kriteria om sjølvstende, mindre byråkrati og ein større sosial profil skulle inngå i vurderinga av dei ulike modellane.

Innleiing

I rapporten Finansiering @NRK – Alternative fremtidige modeller for offentlig finansering av NRK vurderte ekspertgruppa seks ulike finansieringsmodellar. Vurderinga var basert på ein gjennomgang av relevante modellar i andre europeiske land som har ein allmennkringkastar med høg offentleg finansieringsdel. Modellane blei beskrivne ut frå grunnlaget for betalinga, kven som er omfatta av betalingsplikta, og korleis midla blir kravde inn og administrerte. I vurderinga av dei ulike modellane la ekspertgruppa vekt på korleis dei ulike modellane kan forventast å fungere med tanke på robustheit, sjølvstendet til NRK, finansieringskostnader, fordelingsverknader og legitimitet.

Dagens kringkastingsavgift

Beskriving av modellen

Alle som har ein fjernsynsmottakar i bruk, er pliktige til å betale kringkastingsavgift etter dagens ordning. I utgangspunktet skal ein betale éi kringkastingsavgift for kvar enkelt mottakar, men for privatpersonar er ordninga innretta slik at ein normalt berre betaler éi avgift per husstand. Bedrifter, institusjonar, offentlege verksemder mv. betaler for kvar enkelt mottakar, med visse unntak. Sjukehus, aldersheimar, asylmottak, fengsel, barnehagar, grunnskular og vidaregåande skular mv. betaler berre éi kringkastingsavgift per institusjon, og unntaksregelen kan òg brukast for andre liknande institusjonar. NRK kan òg gi frilisens for eitt år om gongen til enkelte svært avgrensa grupper.

Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Stortinget vedtek kringkastingsavgifta kvart budsjettår, og det er inntektene frå kringkastingsavgifta som utgjer hovuddelen av finansieringa av NRK. Knapt 3 pst. kjem frå andre kjelder, inkludert kommersiell verksemd.

Det er NRK sjølv som krev inn kringkastingsavgifta, og denne verksemda er organisert i Lisensavdelinga.

NRK-avgift (apparatnøytral avgift)

Beskriving av modellen

Modellen som ekspertgruppa kallar NRK-avgift, er i hovudsak ei vidareføring av dagens kringkastingsavgift, der avgiftsgrunnlaget er utvida til å omfatte alle apparat som er eigna for konsum av audiovisuelt innhald. Betalingsplikta vil i tillegg til fjernsynsmottakarar omfatte datamaskiner, nettbrett, smarttelefonar mv. På den måten blir ordninga teknologi- og plattformnøytral og inkluderer dei apparata befolkninga i dag bruker for å ta imot tv-innhaldet til NRK.

Inntekter, innkrevjing og administrasjon

I denne modellen vil Stortinget framleis fastsetje satsar som for kringkastingsavgifta i dag. Lisensavdelinga vil administrere ordninga og avgjere kven som skal betale, krevje inn og kontrollere betalinga av ei NRK-avgift.

Det vil framleis vere slik at éi avgift normalt dekkjer alle apparata i husstanden.

NRK-bidrag (husstandsavgift)

Beskriving av modellen

I modellen som ekspertgruppa kallar NRK-bidrag, blir betalingsplikta lagd på bueininga. Dette er likevel ikkje ein bustadskatt, ettersom det ikkje er eigar som er betalingspliktig, og beløpet er uavhengig av bustadens verdi. Avgifta er knytt til den eller dei som disponerer bustaden, og skal krevjast inn uavhengig av om ein eig eller leiger. Modellen blir ofte omtalt som ei husstandsavgift. Ekspertgruppa har føresett at husstandsavgifta til liks med kringkastingsavgifta blir ei særskild betalingsordning utanfor statsbudsjettet, og ikkje ein del av skatteoppgjeret.

Ekspertgruppa legg til grunn at når betalingsplikta er knytt til bueining, vil bedrifter og institusjonar som eit utgangspunkt falle utanfor.

Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Stortinget vil fastsetje satsar som for dagens kringkastingsavgift. Ein overgang frå kringkastingsavgift til bustadmodell føreset ei presisering i regelverket når det gjeld kven som er pliktig til å betale, og reglar for når betalingsplikta tek til å gjelde. Lisensavdelinga vil administrere ordninga og avgjere kven som skal betale, krevje inn og kontrollere betalinga av eit NRK-bidrag. Ekspertgruppa foreslår at avgiftsplikta for både ei utvida apparatavgift og ei husstandsavgift skal knytast til dei/den som disponerer bustadeininga.

NRK-skatt (øyremerkt skatt på inntekt)

Beskriving av modellen

Ekspertgruppa har greidd ut to alternative utformingar av ein skatt med utgangspunkt i den finske modellen: éin med grunnlag i alminneleg inntekt, der både personar og selskap er omfatta, og éin med grunnlag i personinntekt. NRK-skatten vil gå fram i likninga til den enkelte skattytaren. Inntekta frå denne særskatten vil deretter bli synleg som ein eigen post på statsbudsjettet. I berekningane har ekspertgruppa brukt dei same satsane som i Finland: 0,68 pst. for personar og 0,35 pst. for selskap. Med desse satsane blir det berekna ein flat skatt opp til eit tak, noko som vil seie at alle betaler den same prosentdelen av inntekta si opp til eit maksimumsbeløp.

Ekspertgruppa tilrår personinntekt som grunnlag for NRK-skatten, mellom anna for å unngå at personar med høge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Personinntekt gir eit meir stabilt grunnlag enn alminneleg inntekt. Offentlege institusjonar, bedrifter og personar med berre kapitalinntekt betaler ikkje NRK-skatt på dette grunnlaget. Så sant ikkje andre skattar blir lågare, vil ein NRK-skatt auke den totale personskattlegginga.

Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Ein særskatt på inntekt vil bli fastsett av Stortinget og vere ein eigen post på statsbudsjettet. For ein skatt vil både inntekta til staten og overføringa til NRK bli løyvd, året før. Inntektene frå særskatten vil bli tekne inn på statsbudsjettet, og inntektene til NRK vil vere ei utgiftsløyving på statsbudsjettet.

Ein NRK-skatt på inntekt vil bli berekna av Skatteetaten og kravd inn av dei kommunale skatteoppkrevjarane. Lisensavdelinga vil dermed bli overflødig og kan leggjast ned.

Det vert ikkje berekna meirverdiavgift av direkte skattar. Å oppheve kringkastingsavgifta og erstatte den med ein skatt vil derfor medføre bortfall av inntekter for staten. For NRK vil ei oppheving av kringkastingsavgifta medføre at frådragsretten for inngåande meirverdiavgift knytt til innkjøp av varer og tenester til den avgiftspliktige delen av verksemda fell bort.

Alminneleg skattefinansiering

Beskriving av modellen

Alminneleg skattefinansiering inneber at det blir gitt ei årleg løyving over statsbudsjettet. Forskjellen frå ein NRK-skatt er at bidraget frå den enkelte ikkje vil vere synleg på likninga med alminneleg skattefinansiering, og det vil ikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettet.

Inntekter, innkrevjing og administrasjon

Med alminneleg skattefinansiering ligg det ingen føringar i finansieringsforma for inntekta til NRK, som vil bli bestemt på grunnlag av politisk prioritering av statlege utgifter. Ved skattefinansiering vil Lisensavdelinga bli overflødig, og ho kan leggjast ned.

Tilrådinga til ekspertgruppa

Ut frå vurderinga av den teknologiske utviklinga og nye medievanar tilrår ekspertgruppa at dagens kringkastingsavgift ikkje blir vidareført. For å sikre ei stabil framtidig finansiering av NRK meiner ekspertgruppa at ordninga bør vere plattformnøytral, slik at ho omfattar både lineære og ikkje-lineære medietenester. Ekspertgruppa meiner at finansiering som ikkje er øyremerkt, vil svekkje sjølvstendet til NRK, og vurderer derfor ikkje alminneleg skattefinansiering som noko aktuelt alternativ.

Ekspertgruppa gir ikkje ei samla tilråding om framtidig finansieringsmodell. Fleirtalet i ekspertgruppa foreslår eit bustadbasert finansieringsbidrag der inntekta blir halden utanfor statsbudsjettet (NRK-bidrag, husstandsavgift). Dei legg vekt på eit stabilt og føreseieleg inntektsgrunnlag for NRK og meiner at ein modell som vidarefører kringkastingsavgifta si tilknyting til husstand, vil ha brei aksept. Fleirtalet meiner at mange vil oppleve NRK-bidrag som ei vidareføring av den godt innarbeidde ordninga vi har i dag.

Mindretallet foreslår ei apparatnøytral avgift, som utvidar dagens kringkastingsavgift i fleirmedial retning (NRK-avgift).

Behovet for å endre finansieringsmodell

Fram til 2010 var det fjernsynsapparat i meir enn 98 prosent av husstandane, mens prosentdelen er redusert til 93 i dag. Mykje tyder på at medievanane til befolkninga står ved eit vegskilje, og at utviklinga kan gå raskt.

Det er dei unge som vel bort fjernsynsapparatet, og dersom dei tek med seg dette utover i livet, vil grunnlaget for NRK-finansieringa bli svekt. Dei aller fleste husstandar vil nok framleis ha fjernsynsmottakar i mange år framover, men med ein redusert prosentdel vil det bli relativt færre som bidreg til å finansiere NRK. Når fleire blir lovlege «gratispassasjerar», vil det svekkje legitimiteten til ordninga, noko som kan bidra til å svekkje finansieringsgrunnlaget endå meir.

At lisenstalet så langt nesten har klart å halde tritt med veksten i talet på husstandar, heng mellom anna saman med den nye kontrollmekanismen som blei innført etter ei lovendring i 2009 om rapportering av kundelister frå fjernsynsdistributørane. Effekten av denne nye kontrollmekanismen er no teken ut. Denne utviklinga er dermed ikkje venta å halde fram, og NRK reknar ikkje med nokon auke i talet på lisensbetalarar framover.

Den raske endringa i medievanane til befolkninga og det faktum at det særleg er dei unge som vel bort fjernsynsapparatet, gjer at kringkastingsavgifta i dag ikkje lenger utgjer ei stabil og føreseieleg finansiering av NRK. Erfaringar frå andre land, til dømes Finland, viser at det kan innebere ein stor risiko å vente for lenge med å endre ordningar som ikkje lenger er tilpassa utviklinga i teknologi og medievanar. Når fleire husstandar sluttar å betale, svekkjer det finansieringsgrunnlaget samtidig som ein stadig mindre del av befolkninga vil vere med på å betale for den offentlege allmennkringkastaren. Det kan svekkje den breie oppslutninga om offentleg finansiering av allmennkringkasting. På bakgrunn av dette meiner departementet at det er nødvendig å endre finansieringsmodell mens oppslutninga om ordninga framleis er god. Departementet meiner at endringane i teknologi og mediebruk gjer det nødvendig med ein ny modell for offentleg finansiering av NRK.

Vurdering av finansieringsmodellene

Kringkastingsavgifta er ikkje lenger eit framtidsretta og stabilt finansieringsalternativ for NRK. Det er derfor behov for ein ny finansieringsmodell. I det følgjande vurderer departementet alternative modellar. Utgangspunktet for vurderingane er at ein ny finansieringsmodell bør gi låge administrative kostnader, lite byråkrati, stabil finansiering, sjølvstende for NRK og ikkje gi urimelige fordelingsmessige utslag. Der departementet viser til beløp for avgifter eller skattar, er det i berekningane tatt utgangspunkt i at NRKs inntektsnivå skal vere om lag det same som i dag.

NRK-avgift (apparatnøytral avgift)

Ei apparatnøytral kringkastingsavgift vidarefører ei ordning som har stor oppslutning i dag. Samtidig tettar ho smotthòlet i dagens ordning ved å inkludere apparat for mottak av ikkje-lineært innhald i tillegg til tradisjonell, lineær TV. Lisensfinansiering er ein anerkjend modell i europeisk samanheng for å sikre sjølvstende for allmennkringkastaren. Modellen vidarefører leverandørkunde–forholdet, noko som er positivt for legitimiteten til avgifta i befolkninga, sidan det etablerer eit direkte forhold mellom NRK og publikummet NRK lagar innhaldet sitt for.

Ei apparatnøytral avgift vidarefører prinsippet om brukarbetaling ved at det framleis vil vere slik at berre dei som har skaffa seg bruksmoglegheit, blir pliktige til å betale. Samtidig vil utvidinga av apparatgrunnlaget gjere det vanskelegare å unngå å betale avgifta, ettersom tilnærma alle husstandar har eit apparat som vil vere omfatta av ordninga. Derfor kan modellen kritiserast for at dei som ikkje bruker tilbodet til NRK eller ikkje har økonomisk evne til å betale lisensen, mister høvet til å sleppe unna han ved å kvitte seg med fjernsynsapparatet eller plombere det. For dei aller fleste husstandar vil likevel ei utviding av betalingsplikta til fleire apparat ikkje innebere noka endring ettersom eit stort fleirtal framleis har fjernsynsapparat og betaler kringkastingsavgift. Det vil framleis vere slik at éi avgift dekkjer alle apparata i husstanden, og det vil ikkje vere nødvendig å rapportere inn eventuelle tilleggsapparat i husstanden.

Avgiftsplikta til apparat som nettbrett og smarttelefon kan gi eit lausare samband mellom avgiftsobjektet og det ein betaler for, enn det lisensen har gitt til no. Det er òg usikkert korleis mediekonsumet blir i framtida, og kva apparat befolkninga kjem til å nytte. Dermed kan det bli krevjande å utforme ein apparatnøytral modell som er framtidsretta, og som ikkje vil bli utdatert om få år. Det er vanskeleg å seie kva slags apparat som i framtida vil falle inn under regelverket.

Ei NRK-avgift kan òg bli administrativt krevjande og gjere det nødvendig med utvida kontrollmekanismar. Kontinuerleg oppfølging og justering må mellom anna til for å sikre at meldeplikta heile tida treff dei apparata som bør omfattast.

NRK-bidrag (husstandsavgift)

Ei husstandsavgift med eit fast beløp for den eller dei som disponerer ei bustadeining, vil gi eit stabilt og føreseieleg inntektsgrunnlag for NRK. Til liks med den apparatnøytrale kringkastingsavgifta (NRK-avgift) vil ei omlegging til denne ordninga innebere lite endring for dei som alt betaler kringkastingsavgift, og dei som alt betaler, kan oppfatte henne som positiv fordi fleire blir med på å betale. Samtidig kan det bli rom for å setje satsen noko ned når fleire betaler. Modellen er teknologinøytral og vil dermed vere framtidsretta.

Betalingsplikt som er knytt til å disponere bustad, inneber at ein går bort frå prinsippet om brukarbetaling ved at det ikkje lenger er nødvendig å kontrollere om husstanden har skaffa seg høve til å ta imot audiovisuelt innhaldstilbod, for å fastslå betalingsplikt. Tilsvarande som med NRK-avgift inneber husstandsavgifta ei lausare tilknyting mellom avgiftsobjektet og det ein betaler for, enn det lisensen har gitt til no. Det kan oppfattast som urimeleg for dei som i liten grad bruker eller ønskjer å bruke NRK sitt tilbod. Det høge nivået på audiovisuelt mediekonsum og tilgangen til ulike medium i Noreg i dag tilseier likevel at dette vil gjelde svært få. Samtidig er det gode grunnar til at alle bør bidra til å finansiere NRK, ettersom oppdraget NRK er pålagd å utføre, dekkjer grunnleggjande demokratiske, sosiale og kulturelle funksjonar i samfunnet.

Modellen inneber ei avgift for alle som disponerer ein bustad, uavhengig av om ein eig eller leiger. Inntektene frå ei husstandsavgift bør etter departementet sitt syn vere øyremerkt finansieringa av NRK. Sjølv om husstandsavgifta er knytt til bustad, kan ikkje modellen karakteriserast som ein rein bustadskatt. Det er fordi det er den som disponerer bustaden, og ikkje bustadeigaren som er avgiftspliktig, og ein betalar same beløp uavhengig av bustadens verdi.

Ekspertgruppa har lagt til grunn at inntektene kan krevjast inn av NRK og inntektsførast direkte i NRK. Dersom ordninga blir enkel, bør det ikkje vere vesentlege kostnader knytte til omlegginga, og kostnadene til innkrevjing kan truleg reduserast noko.

NRK-skatt – prosent av inntekt eller fast beløp per person

I Innst. 178 S (2015–2016) bad Stortinget i eit oppmodingsvedtak om at regjeringa skulle forsikre seg om at ein finsk modell blei vurdert av ekspertgruppa. NRK-skatten er primært blitt trekt fram som ein finansieringsmodell som vil gi ein klarare sosial profil enn dagens kringkastingsavgift. Ekspertgruppa konkluderer med at modellen vil gi ein gunstig fordelingsverknad for åleinebuarar og for åleineforsørgjarar med dei aller lågaste inntektene. Dei fleste husstandar som har to eller fleire personar med normal eller høg inntekt, vil betale meir enn i dag med ein NRK-skatt. Modellen vil skjerme personar med dei lågaste inntektene, men samtidig vil personar med svært høg inntekt betale like mykje som personar med moderat inntekt. Ekspertgruppa tilrådde personinntekt som grunnlag for NRK-skatten for å unngå at personar med høge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Samtidig er det svake sider ved grunnlaget i personinntekt. Personinntekt omfattar ikkje kapitalinntekter og vil medføre at dei som i hovudsak lever av kapitalinntekter, ikkje betaler NRK-skatt.

Med ein skattemodell blir betalingsgrunnlaget lausrive frå tilgangen til NRK-tilbodet ved at alle som har ei viss inntekt, må bidra til å finansiere NRK. Mange fleire vil betale NRK-skatt enn med dei modellane som byggjer på husstand eller bueining, ettersom skatt blir kravd inn per person.

I dag skal det betalast 10 pst. meirverdiavgift på kringkastingsavgifta. Om det ikkje blir rekna meirverdiavgift på NRKs inntekter, vil NRK miste frådragsretten for inngåande meirverdiavgift. Bakgrunnen for å innføre meirverdiavgift for NRK var mellom anna å auke NRKs insentiv til å kjøpe eksterne produksjonar. Å auke andelen eksterne produksjonar var eit av måla som ble lagt fram i allmennkringkastingsmeldinga, og Stortinget slutta seg til dette målet. Ei omlegging til skattefinansiering kan stride mot dette.

Bortfall av frådragsretten for inngåande meirverdiavgift vil innebere at meirverdiavgifta blir ein kostnad for NRK. Å leggje om til ein skattemodell vil òg ha provenykonsekvensar for staten.

Alminneleg skattefinansiering

Statsbudsjettet er ei samla oppstilling av statens inntekter og utgifter for eitt kalenderår. Løyvingsreglementet fastslår det såkalla heilskapsprinsippet, som inneber at budsjettet skal innehalde «alle statlige utgifter og inntekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilgningsvedtak». Inntekter til statlege verksemder som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt, slik som statlege aksjeselskap, statsføretak og særlovselskap av ulik art, vil ikkje framkomme i statsbudsjettet. Enkelte av desse selskapa, mellom anna NRK, har finansiering frå betalingsordningar som Stortinget har fastsett i sektorlovgivinga. Stortinget fastset satsen på kringkastingsavgifta som ein del av den årlege budsjettbehandlinga, men inntektene frå avgifta blir verken inntekts- eller utgiftsførte i statsbudsjettet. Det inneber at inntektene til NRK ikkje er eit resultat av årlege politiske prioriteringar på statsbudsjettet.

Ved alminneleg skattefinansiering vil NRK få ei årleg løyving over statsbudsjettet. Forskjellen på dette og ein øyremerkt NRK-skatt vil liggje på inntektssida til staten. Med alminneleg skattefinansiering vil det ikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettet som utgiftsløyvinga kan motreknast mot, og bidraget frå den enkelte skattytaren vil ikkje vere synleg på likninga. Dei fordelande eigenskapane i dagens skattesystem vil verke automatisk utan at ein må etablere nye og kompliserande skattegrunnlag eller fritak.

Ekspertgruppa la vekt på prinsippet om armlengds avstand til løyvingsmaktene og meinte at ein modell der inntektene frå innkrevjinga kan inntektsførast direkte i NRK, er å føretrekkje. Ekspertgruppa meinte derfor at finansiering over statsbudsjettet ville svekkje sjølvstendet til NRK samanlikna med andre finansieringsmodellar. Men ein kan òg argumentere for at ei løyving over statsbudsjettet ikkje er til hinder for at NRK framleis kan ha ei uavhengig stilling.

Sjølvstende er ein kjerneverdi i utøvinga av allmennkringkastingsoppdraget og må etter departementet si meining stå sterkt når ein skal velje den framtidige finansieringsmodellen. Europarådet og EØS-avtalen sine sentrale prinsipp for allmennkringkasting er sjølvstende, stabilitet og føreseielegheit i finansieringa, openheit og etterprøvbarheit og at det skal vere nok midlar til å utføre det pålagde samfunnsoppdraget. Det er sentralt i oppdraget til NRK å avdekkje kritikkverdige forhold i samfunnet på ulike område og opptre uavhengig av personar og grupper som vil påverke det redaksjonelle innhaldet. Befolkninga sin tillit til at NRK opptrer uavhengig av politiske forhold, er viktig for legitimiteten til NRK.

Ekspertgruppa viste i rapporten sin til at det for å vidareføre inntektsnivået til NRK vil vere behov for ei årleg løyving på om lag 6 mrd. kr. om ein går bort frå dagens lisensfinansiering. Det vil vere krevjande å innpasse ein så stor utgiftspost på statsbudsjettet til erstatning for ei ordning som ligg utanfor det alminnelege inntektsgrunnlaget i budsjettet, anten gjennom omprioriteringar på budsjettets utgiftsside eller gjennom å auke det generelle skattenivået.

Med ei tilskotsløyving over statsbudsjettet vil løyvinga til NRK vere resultat av årlege politiske prioriteringar på statsbudsjettet.

Forslag om framtidig finansiering av NRK

NRK si oppgåve som offentleg allmennkringkastar er å tilby innhald av demokratisk, sosial og kulturell verdi for samfunnet og er såleis eit offentleg gode som fellesskapet bør vere med på å finansiere. Dei raske og uføreseielege endringane i mediebruken til befolkninga og teknologien gjer at departementet reknar det som lite formålstenleg å knyte finansieringa av NRK til bestemte teknologiske plattformer i framtida. Skal finansieringa av NRK vere langsiktig og framtidsretta, bør finansieringsmodellen vere teknologinøytral.

Departementet vil på dette grunnlag arbeide vidare med ei øyremerkt medieavgift som ikkje er knytt til bruk av bestemte apparat. Ei medieavgift som ikkje er knytt til bestemte apparat, vil gi ei framtidsretta og stabil finansiering. NRKs oppgåve som allmennkringkastar kan berre bli varetatt av eit NRK som både er, og blir oppfatta å vere, uavhengig. Øyremerking av medieavgifta vil støtte opp om dette.

Det er ei rekkje spørsmål som må avklarast i den vidare utgreiinga. Departementet vil setje i gang eit lovarbeid og vil i samband med dette arbeide vidare med ei øyremerkt medieavgift. Når utgreiinga er fullført, vil departementet vurdere modellane opp mot ordinær finansiering over statsbudsjettet før eit konkret lovforslag blir lagt fram for Stortinget.

I den vidare utgreiinga og den avsluttande vurderinga vil departementet leggje vekt på at ein framtidig finansieringsmodell må gi låge administrative kostnader, lite byråkrati, stabil finansiering og sjølvstende for NRK. Samtidig bør ikkje ein ny finansieringsmodell gi urimelege fordelingsmessige utslag.

Å leggje om til ein ny finansieringsmodell krev eit omfattande lovarbeid. Departementet legg til grunn at ei ny ordning tidlegast kan innførast 1. januar 2019.

I lovarbeidet vil departementet vurdere om ei øyremerkt medieavgift skal krevjast inn som:

• ei husstandsavgift

• ein øyremerkt skatt etter finsk modell, eller

• ein øyremerkt skatt på eit fast beløp per person, med fritak under ei viss inntekt og/eller andre kriterier

Når modellane er utgreidde, vil dei bli vurderte opp mot ei ordning med ordinær finansiering over statsbudsjettet.

Departementet viser til stortingsmelding om kommersiell allmennkringkasting, Meld. St. 14 (2016–2017), som varslar at departementet vil komme tilbake til Stortinget med ein samla gjennomgang av heile det mediepolitiske verkemiddelapparatet etter at Mediemangfoldsutvalget si NOU er levert og har vore på høyring. Utvalet skal vurdere det samla norske medietilbodet med særleg fokus på to område: 1) nyheits- og aktualitetsmedium og media sin funksjon i nyheits- og debattformidlinga, og 2) allmennkringkastarar og kva dei har å seie for norsk språk og kultur. I samband med dette vil ein vurdere om ei eventuell framtidig medieavgift på sikt òg kan finansiere andre medieformål enn NRK, herunder kommersiell allmennkringkasting.

Spørsmål som må avklarast i det kommande lovarbeidet

Det er ei rekkje spørsmål som må vurderast før det kan leggjast fram eit lovforslag med ein konkret finansieringsmodell. Grunnlaget for innkrevjing, kven som skal stå for innkrevjinga, og nærmare avgrensingar må avklarast i det kommande lovarbeidet. Ved ei eventuell omlegging til innkrevjing via skattesystemet må dei skattepolitiske sidene avklarast, og modellen må vurderast opp mot prinsippa i skattereforma. Departementet meiner det er viktig at modellen som blir vald, ikkje gir uheldige fordelingsutslag som kan svekkje legitimiteten til ordninga. Det er mellom anna uheldig om nullskattytarar og personar som lever av kapitalinntekter, ikkje bidreg til finansieringa av NRK.

I presiseringa av mandatet blei ekspertgruppa bedd om å vurdere om modellane varetek ein sosial profil i større grad enn dagens ordning. I vurderinga av ei husstandsavgift har ekspertgruppa konkludert med at det ligg ei viss omfordeling i at dei som ikkje disponerer bustad, ikkje betaler. Ekspertgruppa utgreidde derimot ikkje om ei husstandsavgift kan få ein klarare sosial profil, til dømes ved å gi ulike grupper rabattar eller fritak for avgifta eller utvide tilgangen til frilisens. Departementet vil derfor greie ut moglege måtar å gi ei husstandsavgift ein klarare sosial profil på, og om det kan gjerast på ein treffsikker og kostnadseffektiv måte.

Ein øyremerkt skatt etter finsk modell har i nokon grad ein sosial profil ved at han skjermar dei aller lågaste inntektene, men samtidig kan ulike grunnlag, satsar, innslagspunkt og tak ha forskjellige fordelingsmessige konsekvensar. Ein skatt som blir kravd inn etter finsk modell, vil komplisere skattesystemet. Ein skatt på eit fast beløp per person vil vere enklare å krevje inn, men òg for denne modellen må konsekvensane av ulike grunnlag, satsar og fritaksregler avklarast. I lovarbeidet vil departementet derfor avklare den mest formålstenlege innretninga av ein slik modell og dei administrative kostnadene for Skatteetaten.

Ved utgangen av 2015 betalte bedrifter og institusjonar for 95 000 lisensar, fordelt på 58 000 verksemder. I dag er inntektene frå bedrifter og institusjonar eksklusiv meirverdiavgift på rundt 250 mill. kr. NRK mister i utgangspunktet denne inntekta dersom betalingsplikta blir fjerna for verksemder. Næringslivet og offentlege institusjonar vil oppnå ei tilsvarande innsparing. I tillegg vil verksemdene spare kostnadene som dei i dag har med å unngå lisenskravet, mellom anna til plombering av fjernsynsapparat som berre skal brukast som monitor.

Dei fleste andre europeiske land har betalingsplikt for bedrifter i finansieringsordningane for allmennkringkasting. Departementet meiner at ein bør vurdere om bedrifter og institusjonar òg skal betale medieavgift. Departementet vil vurdere om det skal etablerast eit nytt betalingsgrunnlag for bedrifter og institusjonar. Ein legg til grunn at avgiftsgrunnlaget for verksemdene skal bereknast slik at dei ikkje må betale høgare avgifter enn dei må med kringkastingsavgifta som er i dag. Eit eventuelt nytt betalingsgrunnlag for bedrifter vil bli vurdert og høyrt i samband med det kommande lovarbeidet.

Behovet for ei overgangsordning

I dag tillèt regelverket at ein kan sleppe lisens dersom fjernsynsmottakaren blir plombert. Rundt 200 husstandar gir kvar månad NRK beskjed om at dei har plombert fjernsynsapparatet sitt. Omfanget kan auke framover, mellom anna fordi kabelselskapa i løpet av året vil avslutte praksisen med tvungen kopling mellom sal av TV-pakke og bredbånd. For å sikre nok inntekter i perioden fram mot omlegging til ein ny finansieringsmodell meiner departementet at det kan vere nødvendig å justere dagens ordning og fjerne høvet til å plombere fjernsynsmottakarar. Det vil framleis vere mogleg å bruke NRK sitt tilbod via andre apparat enn fjernsynsapparatet (til dømes nettbrett) for å sleppe å betale lisens, og tiltaket vil derfor ha avgrensa effekt. Likevel kan det ha ein positiv signaleffekt i ein overgangsperiode, og det vil motverke reine omgåingar av avgiftsplikta.

Ein eventuell overgang til ei medieavgift inneber at ein må betale uavhengig av om ein har tilgang til NRK sitt tilbod. Å fjerne tilgangen til plombering kan redusere risikoen for at mange plomberer fjernsynsmottakaren for å sleppe å betale, før dei eventuelt vil bli omfatta av ei ny medieavgift om få år. Dermed kan det bidra til at ein overgang blir mindre krevjande, og at inntektsgrunnlaget blir halde oppe i noko større grad i overgangsperioden. Departementet vil derfor sende på høyring eit forslag om at plombering av fjernsynsmottakar ikkje skal gi fritak for kringkastingsavgift.

Ettersom mange bedrifter nyttar seg av dette høvet for apparat dei berre bruker som monitor, legg departementet til grunn at det framleis bør vere mogleg for bedrifter å få unntak frå avgiftsplikta ved plombering.

Ein meir overordna NRK-plakat

Det går fram av Stortingets innstilling til allmennkringkastingsmeldinga at komitéfleirtalet «ønsker en mer overordnet og forenklet NRK-plakat vedtatt i Stortinget.

Dagens NRK-plakat er relativt detaljert og inneheld 38 punkt med overordna og detaljerte føringar for NRK si verksemd. Heile plakaten er teken inn i vedtektene til NRK. I allmennkringkastingsmeldinga la departementet opp til eit skilje mellom NRK-plakaten og NRK sine vedtekter ved at oppdraget til NRK blir fastsette i ein meir overordna NRK-plakat, mens meir detaljerte reglar for oppdraget til NRK heller burde komme fram av vedtektene. NRK-plakaten departementet la fram, var mindre detaljert, men vidareførte i all hovudsak innhaldet i den gjeldande NRK-plakaten med nokre få justeringar. Plakaten blei redusert frå 38 til 12 punkt. Departementet tok inn ei føresegn som presiserte at NRK har eit sjølvstendig ansvar for mediemangfaldet. Vidare blei det understreka at NRK har eit særleg beredskapsansvar. Departementet tok òg inn eit generelt prinsipp om universell utforming av allmennkringkastingstilbodet, og ville at NRK sin tilgang til å ha reklame på Internett blir fjerna. Departementet la i tillegg til at allmennkringkastingsoppdraget til NRK skal oppfyllast ved å tilby tenester som i hovudsak er av redaksjonell karakter.

Departementet legg til grunn at NRK-plakaten blir oppheva og erstatta med ein ny og meir overordna plakat i tråd med den plakaten som blei lagd fram i allmennkringkastingsmeldinga. Prinsippa som følgjer av denne plakaten, skal takast inn i vedtektene til NRK og leggjast til grunn for meir detaljerte føresegner i vedtektene som generalforsamlinga i NRK fastsett.

Endring av innhaldsplikter i NRK-plakaten

Familie- og kulturkomiteen har i merknadene sine bedd om enkelte konkrete endringar i NRK-plakaten. I tråd med merknadene vurderer departementet endringar knytte til mediemangfald, geografisk nærvær, beredskap og reklame og innhaldstilbod på internett.

Reklame på Internett

Komitéfleirtalet meinte at «[d]agens adgang til reklame på nett bør fjernes», og at NRK-plakaten bør justerast i tråd med dette. Vidare går det fram av ein fleirtalsmerknad at «NRK ikke skal ha inntekter fra reklame».

NRK sitt generelle forbod mot reklame i alle medium bør vere tydeleg spegla i eit forbod i NRK-plakaten mot reklame på Internett. Departementet tar derfor inn ei føresegn i NRK-plakaten som generelt forbyr reklame i allmennkringkastingstilbodet til NRK.

Innhaldet i allmennkringkastaroppdraget på Internett

Komitéfleirtalet peiker på at «viktigheten av å ivareta allmennkringkasteroppdraget på nett bør utdypes og presiseres», og ønskjer at NRK-plakaten blir justert i tråd med dette. Komiteen legg vidare vekt på at «NRK – som andre medier – bør ha full frihet til å ta i bruk de plattformer de ønsker, for å nå ut til befolkningen».

Departementet viser til at NRK sin posisjon på Internett, mellom anna den nasjonale nyheits- og aktualitetstenesta, blei drøfta i allmennkringkastingsmeldinga. Departementet meiner det er viktig at NRK kan nå ut på dei plattformene publikum bruker. Det gjer det lettare for selskapet å vere innovativt og relevant for publikum. NRK må få rom til å utvikle innhaldstilbodet sitt i tråd med interessene til publikum, og dei må ha fridom til å publisere innhaldet sitt der dei ønskjer, jf. òg Stortinget sine merknader på dette punktet.

Departementet anbefaler at NRK sitt allmennkringkastaroppdrag på nett blir synleggjort i NRK-plakaten i ei føresegn om at NRK skal vere til stades og utvikle nye tenester på alle viktige medieplattformer, også Internett, for å nå breiast mogleg ut med det samla programtilbodet.

Mediemangfald

I innstillinga til allmennkringkastingsmeldinga påpeiker komitéfleirtalet at «et selvstendig ansvar for å bidra til mediemangfold bør understrekes» i NRK-plakaten.

Departementet viser til konklusjonen i allmennkringkastingsmeldinga om å presisere NRK sitt ansvar for mediemangfaldet i NRK-plakaten. Departementet understrekar at NRK skal fungere som eit korrektiv til marknaden ved å tilby innhald og program som kommersielle aktørar ikkje tilbyr. Departementet vil vidareføre konklusjonen i allmennkringkastingsmeldinga. Føresegna presiserer at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet, som skal takast inn i NRK-plakaten.

Nærvær i alle fylke

Komitéfleirtalet meiner at eit «krav om tilstedeværelse i alle fylker bør inkluderes» i NRK-plakaten. Komiteen viser til «viktigheten av at allmennkringkastere dekker det geografiske mangfoldet i Norge, både gjennom distriktstilbud på radio, tv, nett og ved lokalt nærvær».

Departementet presiserer at kravet om nærvær i alle fylke ikkje kan lesast som at NRK til dømes skal ha eit eige distriktskontor i kvart enkelt fylke.

Departementet vil presisere eit krav om at NRK skal vere til stades i alle fylke, i NRK-plakaten.

Beredskap

Komitéfleirtalet ønskjer at «NRKs beredskapsansvar konkretiseres i plakaten».

I allmennkringkastingsmeldinga foreslo departementet å tydeleggjere det særskilte beredskapsan-svaret til NRK. Departementet vil i samsvar med oppmodinga frå Stortinget vidareføre ordlyden om beredskap i NRK-plakaten frå allmennkringkastingsmeldinga, samtidig som det blir understreka at NRK skal ha eit særleg beredskapsansvar.

Norskspråkleg musikk

Komitéfleirtalet viser til at «den norske musikkbransjen står overfor flere utfordringer som potensielt kan påvirke eksponeringen og konsumet av norsk musikk. […] NRK har et særskilt, kulturpolitisk grunngitt ansvar for å fremme norsk kultur. Flertallet støtter meldingens forslag om at plikten til å sende norsk musikk i NRK P1, P2 og P3 blir økt fra 35 prosent til 40 prosent». Komitéfleirtalet meiner at «det også bør vurderes om en andel av dette skal være norskspråklig musikk».

Kulturdepartementet har i vurderinga av eit eventuelt innhaldskrav om norskspråkleg musikk henta inn tal frå NRK. NRK viser mellom anna til at musikkindustrien er stadig meir globalisert, og mange norske artistar når langt ut over landegrensene med musikken sin – fortrinnsvis på engelsk. Eit eventuelt krav om ein større prosentdel norskspråkleg musikk vil kunne gjere det vanskelegare å løfte fram norske artistar med eit internasjonalt potensial. Departementet vil derfor ikkje fastsetje ei plikt for NRK til å spille ein viss prosentdel norskspråkleg musikk.

Nye talent og lokale artistar

Komitéfleirtalet ønskjer at «NRK forpliktes til å ta et større ansvar for å løfte frem nye talenter og lokale artister, for eksempel i distriktssendingene».

Departementet meiner det er viktig at NRK bidreg til å løfte fram nye talent og lokale artistar. NRK har allereie eit omfattande programtilbod som vernar om nye talent og lokale artistar. Omsynet til det redaksjonelle sjølvstendet tilseier at NRK ikkje bør bli pålagd meir detaljerte føringar på dette punktet. Departementet ser det derfor ikkje som formålstenleg med ei meir spesifikk føring for NRK om å løfte fram nye talent og lokale artistar.

Tilbod til personar som ikkje meistrar norsk

Departementet understrekar at NRK har ein viktig demokratisk funksjon for heile det norske samfunnet. Det er derfor naturleg å vurdere i kva grad NRK skal vere tilgjengeleg for den delen av den norske befolkninga som ikkje meistrar norsk, slik Stortinget ber om. I allmennkringkastingsmeldinga presiserte departementet at NRK kontinuerleg må vurdere korleis dei best formidlar kunnskap om det fleirkulturelle Noreg og speglar mangfaldet i befolkninga. I samband med det poengterte departementet at det er viktig at NRK har fokus på å nå ut til heile befolkninga.

Departementet meiner at NRK gjennom dei prosjekta som er nemde i meldinga, viser at dei arbeider med å lage innhald for personar som ikkje meistrar norsk. Departementet meiner at det ikkje er behov for ytterlegare plikter om å ha eit tilbod til personar som ikkje meistrar norsk.

Innretning av eit fireårig styringssignal

Styringssignalet bør gå fram i statsbudsjettet, slik at ein kan sjå det i samanheng med det årlege budsjettvedtaket. Det norske budsjettsystemet byggjer på eittårsprinsippet med heimel i Grunnlova § 75 bokstav a, som inneber at Stortinget berre kan gjere vedtak om skattar, avgifter og toll for eitt kalenderår om gongen.

Departementet legg til grunn at regjeringa legg fram eit forslag til eit fireårig styringssignal om NRK sine økonomiske rammer i statsbudsjettet. Budsjettproposisjonen vil innehalde ei framskriving av NRK sine kostnader og potensialet for å effektivisere drifta for dei neste fire åra. Stortinget blir i samband med behandlinga av statsbudsjettet invitert til å ta stilling til styringssignalet. Styringssignalet vil berre vere ein politisk ambisjon. Det faktiske finansieringsnivået vil bli fastsett i det årlege budsjettvedtaket til Stortinget.

Departementet ser det som mest formålstenleg at styringssignalet følgjer stortingsperiodane. Ved eit regjeringsskifte etter eit stortingsval vil ei ny regjering av praktiske grunnar ha avgrensa høve til å gjere endringar i det første statsbudsjettet. Departementet legg derfor til grunn at styringssignalet bør følgje stortingsperioden, men med eitt års forseinking. Det vil seie at eit fireårig styringssignal om dei økonomiske rammene til NRK for første gong vil bli lagt fram i statsbudsjettet for 2019.

Departementet viser til at ein i kapittel 2 legg til grunn å innføre ein ny modell for å finansiere NRK. Eit fireårig styringssignal gjeld storleiken på dei økonomiske rammene til NRK og kan vurderast uavhengig av kva innkrevjingsmodell som blir vald for den framtidige finansieringa av NRK. Systemet med eit fireårig styringssignal kan derfor innførast frå og med budsjettåret 2019, uavhengig av om ein ny modell for NRK-finansieringa er innført.

Departementet sin konklusjon om fireårig styringssignal

Frå og med statsbudsjettet frå 2019 blir det innført eit fireårig styringssignal for dei økonomiske rammene til NRK. I samband med fastsetjinga av dei fireårige styringssignala vurderer departementet om det er behov for endringar i allmennkringkastingsoppdraget, og korleis NRK sitt tilbod påverkar kommersielle medium og det totale medietilbodet til publikum.