Innleiing og bakgrunn for lovframlegget

Av proposisjonen går det fram at regjeringa meiner det er viktig at innbyggjarane medverkar i kommunale avgjerdsprosessar som gjeld utforming av kommunale tenester, planarbeid, samfunnsutvikling og andre område. Eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom er ofte underrepresenterte i folkevalde organ. Regjeringa ønskjer difor å leggje til rette for at desse gruppene kan involverast i saker som gjeld levevilkåra deira. Medverknadsorgan sikrar at desse gruppene får bidra til gode avgjerdsprosessar i kommunane på saksfelt som gjeld dei. For å sikre like reglar, og for å gjere det enklare for kommunane og fylkeskommunane å forvalte medverknadsorgana, føreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) i proposisjonen at kommunelova får ei ny generell føresegn om råd i kommunar og fylkeskommunar for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom.

Eldre og personar med funksjonsnedsetjing har i dag ein lovfesta rett til medverknad. Føresegnene i kommunelova og andre generelle lover gjeld berre så lenge dei ikkje strir mot føresegnene i lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd og lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m.

Departementet meiner prinsipielt at det skal vere opp til den einskilde kommunen og fylkeskommunen korleis dei involverer viktige brukargrupper i lokalpolitikken, og ønskjer å vere restriktive når det gjeld å påleggje kommunar og fylkeskommunar fleire faste organ og nye oppgåver. Departementet meiner at ordningane med eldreråd og råd for personar med funksjonsnedsetjing er godt innarbeidde, og føreslår difor å føre dei vidare.

Det har vore opp til kommunane sjølve om dei vil ha medverknadsordningar for andre grupper, og korleis dei i så fall skal organiserast. Det vanlegaste har vore ordningar for medverknad frå ungdom gjennom ungdomsråd og ungdommens kommunestyre.

Det har vore mykje uvisse rundt, og til dels ulik praktisering av, ordningane med ungdomsmedverknad. Det tilseier at det bør vere eit eins regelverk også for desse medverknadsordningane. Regjeringa føreslår difor at det skal vere frivillig for kommunane og fylkeskommunane å ha eit ungdomsråd eller ei anna form for ungdomsmedverknad, men at dei, dersom dei vel å ha ei slik ordning, må følgje systemet i lova.

Det går fram av proposisjonen at for departementet er det viktig at kommunane og fylkeskommunane kan velje den ordninga som passar best ut frå lokale forhold, og det er ønskjeleg å føre vidare den fleksibiliteten dei har i dag.

Det er føremålstenleg å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særskilde lover og administrerte av ulike departement. Dei grunnleggjande reglane for organisering av medverknadsorgan bør vere like, men slik at kvar ordning er tilpassa dei ulike gruppene. Utfyllande reglar for dei einskilde ordningane blir fastsette i forskrift.

Departementet føreslår i proposisjonen å oppheve eldrerådslova og lova om råd for menneske med nedsett funksjonsevne og erstatte dei med ei ny generell føresegn i kommunelova om råd i kommunane og fylkeskommunane for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom, i tillegg til forskrifter med utfyllande reglar for desse to ordningane.

Framlegg om ei ny føresegn i kommunelova § 10 b om råd i kommunar og fylkeskommunar for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom blei sendt på høyring 15. februar 2016. Det blir i proposisjonen vist til at framlegga frå departementet i hovudsak får støtte hos høyringsinstansane. Sjå nærare omtale av høyringa i proposisjonen kap. 2 og under dei einskilde kapitla i proposisjonen.

I pkt. 3. i proposisjonen blir det gjeve ei omtale av innhentinga av kunnskapsgrunnlag.

I kap. 4 i proposisjonen blir det gjeve ei omtale av gjeldande rammeverk for medverknadsordningar, irekna Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre og tilleggsprotokollen om innbyggjardeltaking, FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne, FN-konvensjonen om barnerettane, kommunelova, forvaltningslova, offentleglova, plan- og bygningslova og diskriminerings- og tilgjengelighetslova.

I kap. 9 i proposisjonen er det gjeve merknader til lovframlegget.

Eldreråd

Gjeldande rett

Kommunane og fylkeskommunane har plikt til å opprette eldreråd for kvar valperiode, jf. lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd §§ 1 og 5.

Eldrerådet er eit rådgjevande utval med mandat til å kome med fråsegner, oppmodingar og råd til eige kommunestyre/fylkesting, jf. eldrerådslova §§ 3 og 7. Hovudoppgåva er å uttale seg om «alle saker som gjeld levekåra for eldre», jf. §§ 3 og 7.

Det er kommunestyret/fylkestinget som nemner opp og avgjer kor mange medlemmer eldrerådet skal ha, jf. §§ 2 og 6. Pensjonistforeiningar har rett til å kome med framlegg til medlemmer. Fleirtalet av rådsmedlemmene skal vere alderspensjonistar i kommunen. Kommunestyret kan vedta å opprette eit felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne, jf. § 4 a.

Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med eldreråd skulle i all hovudsak førast vidare med ei lita endring i definisjonen av «eldre». Departementet føreslo ei nedre aldersgrense for eldre på 60 år.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg kva for reglar som ville inngå i ei framtidig forskrift om eldreråd.

Høyringa

Det går fram av proposisjonen at eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom dei KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova, medan mange av organisasjonane som representerer dei eldre, er imot.

Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette eldreråd. Føresegnene i eldrerådslova blir i all hovudsak førte vidare ved at det seinare blir fastsett forskrifter for denne medverknadsordninga.

Det går fram av proposisjonen at det er riktig at det vil vere enklare for departementet å endre forskriftene for eldrerådet enn å gjere justeringar i ei særlov. Men dette argumentet kan ikkje vere avgjerande. Departementet meiner at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova. Det vil særleg for kommunane vere ei forenkling når ordningane sorterer under éi lov og eit departement. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske eldreråd i kommunelova meiner departementet at ordninga med eldreråd vil bli betre integrert enn i dag.

Departementet fekk innspel i høyringa knytt til definisjonen av «eldre». Departementet føreslo ei nedre aldersgrense for eldre på 60 år. I forslaget er «eldre» som gruppe definert etter alder og ikkje etter til dømes pensjonsstatus. Departementet meiner det ikkje er riktig å definere kategorien «eldre» etter om dei har pensjon eller ikkje.

Fleire høyringsinstansar ønskjer at eldrerådet i større grad enn i dag skal få høve til å møte og tale direkte til medlemmene i kommunestyret. Den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet talerett og rett til å kome med framlegg i saker som organet handsamar. Det å gje andre enn dei valde representantane i eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor innbyggjarane.

Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ overfor kommunen for interessene til ei særleg gruppe. Ei anna sak er at eit kommunestyre, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad, kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva reglar som seinare vil bli fastsette for kvar einskild medverknadsordning.

Fleire av høyringsinstansane har uttrykt uro over at departementet i høyringsnotatet skreiv at eldreråda skulle handsame «saker som er av særlig betydning for de eldres levevilkår». Dette er blitt oppfatta som ei innsnevring av gjeldande rett. Det er difor viktig for departementet å streke under at det ikkje har vore meininga. Ved fastsetjinga av forskrifta for eldrerådet vil departementet bruke nemninga «alle saker som gjelder eldres levevilkår».

For det andre er det mange høyringsinstansar som er negative til at departementet opnar for å føre vidare dagens ordning med felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at desse to gruppene har ulike behov og utfordringar. Det er difor viktig for departementet å streke under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene.

Høyringa viser at det er eit stort fleirtal som er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ei ny § 10 b i kommunelova. Det går fram av proposisjonen at departementet på denne bakgrunnen held fast ved framlegget.

Råd for menneske med funksjonsnedsetjing

Gjeldande rett

Alle kommunar og fylkeskommunar skal ha eit råd eller ei anna representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne, jf. lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m. §§ 1 og 2.

Medverknaden skal i hovudsak skje gjennom rådgjeving og fråsegner.

Føremålet med råda er mellom anna å medverke til at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til dei kommunale og fylkeskommunale tenestene som er nødvendige for at dei skal kunne fungere best mogleg.

Kommunestyret bestemmer kor mange medlemmer rådet skal ha.

Etter lova er det ulike alternativ når det gjeld organiseringa.

Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med råd for menneske med nedsett funksjonsevne skulle i all hovudsak førast vidare med to endringar. For det første føreslo departementet å bruke nemninga «funksjonsnedsetjing» i tråd med ordbruken i Diskrimineringslovutvalet. For det andre valde departementet å ikkje føre vidare høvet til å velje ei anna medverknadsordning enn «råd».

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg reglane i ei framtidig forskrift om råd for menneske med funksjonsnedsetjing.

Høyringa

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom andre KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova. Av høyringsfråsegnene frå råda for personar med funksjonsnedsetjing er 28 for lovforslaget og sju imot. Dei fleste organisasjonane som representerer denne gruppa, er også positive til lovframlegget.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at råda for personar med funksjonsnedsetjing skal få større medverknad enn dei har etter dagens regelverk.

Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette råd for personar med funksjonsnedsetjing. Føresegnene i lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne blir i all hovudsak førte vidare ved at det blir fastsett ei eiga forskrift.

Det går fram av proposisjonen at det er riktig at det vil vere lettare for departementet å endre forskriftene for rådet for personar med funksjonsnedsetjing enn å gjere justeringar i ei særlov. Departementet meiner likevel at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova. Det vil vere enklare for kommunane at regelverket sorterer under éi lov og eitt departement. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske råd for personar med funksjonsnedsetjing i kommunelova meiner departementet at ordninga med råd vil bli betre integrert i kommunen enn i dag.

Departementet ser at omtalen av FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) i høyringsnotatet er noko knapp. Departementet har difor gjeve ein fyldigare omtale i proposisjonen. Departementet meiner at når medverknadsordninga for personar med funksjonsnedsetjing blir ført vidare i kommunelova med forskrifter, vil Noreg framleis ha eit regelverk som bidreg til å oppfylle dei internasjonale forpliktingane dei har etter CRPD.

Når det gjeld innspelet frå Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) om ei sentral eining for brukarmedverknad, vil departementet vise til at konvensjonen ikkje stiller krav til organisering på detaljnivå. Statane vel sjølve korleis dei gjennomfører rettane.

Fleire av høyringsinstansane har kome med innspel til definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing». Departementet er einig med dei som synest dette er ein for snever definisjon, og viser til omtalen av dette omgrepet i særmerknaden til diskriminerings- og tilgjengelova § 5 i Prop. 88 L (2012–2013):

«Med ‘nedsatt funksjonsevne’ menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser på grunn av allergi, hjerte- eller lungesykdommer. Begrepet omfatter også psykiske lidelser som for eksempel depresjon eller bipolare lidelser.»

Departementet har endra definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing» i tråd med dette.

Fleire høyringsinstansar ønskjer å gje råda for personar med funksjonsnedsetjing større medverknad enn dei har i dag. Det å gje andre enn dei valde representantane til eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ for interessene til ei særleg gruppe overfor kommunen. Ei anna sak er at eit kommunestyre kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva for reglar som seinare vil bli fastsette for kvar enkelt medverknadsordning. Mange av høyringsinstansane har reagert negativt på framlegget om å føre vidare ei ordning som gjeldande rett opnar for – at kommunane kan ha felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at dette er grupper med ulike behov og utfordringar, og strekar under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene.

Høyringa viser at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ein ny § 10 b i kommunelova.

Ungdomsmedverknad

Ulike frivillige ordningar med ungdomsmedverknad

Det har vore opp til den einskilde kommunen å bestemme om dei skal ha ei formell medverknadsordning for ungdom. Mange kommunar og fylkeskommunar har sett i verk tiltak for å få barn og unge til å bli politisk engasjerte i større grad enn tidlegare. Rekrutteringa har ofte skjedd med utgangspunkt i skulane og med hjelp frå elevråda. Vanlege medverknadsordningar har vore ungdomsråd (mest brukt), barn og unges kommunestyre og ungdommens fylkesting. Ungdomsråda har vore organiserte forskjellig, og dei har hatt ulike oppgåver og ulik grad av ansvar.

Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny, generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom, med forskrifter for kvar einskild medverknadsordning.

Departementet føreslo at kommunestyret eller fylkestinget sjølv skal bestemme om det skal etablerast eit ungdomsråd med ein valperiode på inntil to år. Ordlyden ville ikkje vere til hinder for at kommunestyret eller fylkestinget valde ei anna medverknadsform som ut frå lokale forhold var betre eigna. Departementet ønskte å føre vidare dagens frivillige organisering av ungdomsråd og andre former for ungdomsmedverknad og la det vere opp til kommunane og fylkeskommunane korleis dei organiserer dette innanfor dei rammene lova set. Framlegget om ein valperiode på inntil to år var grunngjeve med at ungdom er i ein livsfase der det er vanskeleg å binde seg til den ordinære valperioden på fire år.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg kva reglar som vil inngå i ei forskrift om ungdomsråd.

Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for ungdom. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova. Det er også stor tilslutning til at det er fornuftig å ha ein kortare valperiode for denne gruppa.

Av høyringsfråsegnene frå kommunale ungdomsråd, fylkeskommunale ungdomsråd, ungdommens kommunestyre o.l. er 62 for lovpålagd ungdomsmedverknad og to positive til framlegget frå departementet om ei frivillig ordning for kommunane.

Departementet sine vurderingar og framlegg

Det går fram av proposisjonen at det framleis skal vere frivillig for kommunar og fylkeskommunar å opprette ungdomsråd eller liknande medverknadsordningar for ungdom for ein valperiode på inntil to år. Men kommunar som vel å ha ei medverknadsordning for ungdom, ungdomsråd eller liknande ordning (til dømes ungdommens kommunestyre), må følgje det regelverket som er laga for medverknadsordning i kommunelova med forskrift.

Departementet konstaterer at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er negative til at ordningane for ungdomsmedverknad ikkje er føreslått lovpålagde på linje med råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing. Departementet ser at det er gode argument for at alle kommunar bør ha som mål å ha ei eller anna formell medverknadsordning for ungdom.

Kommunestrukturen i Noreg er samansett. Dei kommunane og fylkeskommunane som ikkje har ungdomsråd eller andre former for medverknadsordningar, kan ha problem med rekrutteringa. Departementet har tillit til at dersom ungdommen sjølv og/eller «dei vaksne» i ein kommune eller eit fylke ser behov for å formalisere ei eller anna form for ungdomsmedverknad, vil det kome på plass.

Departementet meiner at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova. Det vil særleg for kommunane innebere ei forenkling. Departementet har som mål at ungdomsråda og andre medverknadsordningar skal følgjast betre opp enn i dag, då det er mykje uvisse rundt og også ulik praktisering av ordningane. Departementet strekar i proposisjonen under at kommunane har eit ekstra stort ansvar for å rettleie ungdommen, som ofte har lite erfaring med kompliserte saksdokument og byråkrati. Kommunane bør streve etter å involvere ungdommen tidleg i alle saker som gjeld levekåra for denne gruppa.

Departementet har fått fleire innspel til framlegget om å ha ei øvre aldersgrense for «ungdom» på 18 år. Departementet meiner det er riktig å definere «ungdom» med ei øvre aldersgrense på 18 år, men er samstundes opne for at dersom ein ungdom fyller 19 eller 20 år i løpet av valperioden, skal vedkomande kunne halde fram i vervet ut perioden.

Fleire høyringsinstansar er opptekne av at ungdomsråda i mange kommunar i dag fungerer svært bra, og dei er redde for at eit nytt regelverk skal gjere det vanskelegare for kommunane å innføre medverknadsordningar for ungdom. Redd Barna er bekymra for at manglande lovfesting av kommunale og fylkeskommunale medverknadsorgan for barn og unge, samstundes som det blir strengare nasjonale retningslinjer for korleis desse organa skal vere, kan føre til at fleire kommunar og fylke lèt vere å etablere slike organ eller avskaffar dei organa dei allereie har.

Når departementet ikkje har ønskt å påleggje alle kommunar å ha ei medverknadsordning for ungdom, men opna for at kvar kommune sjølv kan bestemme, er det for at eit rigid regelverk ikkje skal stoppe kommunane frå å innføre ei medverknadsordning for ungdom. Samtidig har det vore nødvendig å klargjere kva reglar kommunane må følgje dersom dei etablerer ei medverknadsordning.

Det blir i proposisjonen peikt på at det å gje andre enn dei valde representantane til eit organ dei same rettane reiser grunnleggjande demokratiske spørsmål. Departementet ønskjer at ungdomsråda og liknande medverknadsordningar framleis skal vere rådgjevande organ for interessene til ei særleg gruppe overfor kommunen. Eit kommunestyre kan likevel gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak.

Departementet er ikkje einig med dei som hevdar at Noreg ikkje følgjer opp sine internasjonale forpliktingar. Barn og unges medverknad er i Noreg regulert gjennom ei rekkje føresegner i spesiallovgjevinga og er eit gjennomgåande prinsipp i all forvaltnings- og tiltakspraksis overfor barn. Den føreslåtte medverknadsordninga for ungdom i kommunelova § 10 b vil styrkje medverknad for ungdom og inngår som eitt av fleire eksisterande tiltak som skal støtte opp om dette prinsippet. Med heimel i denne føresegna vil departementet seinare fastsetje ei forskrift om ungdomsråd eller ei anna form for ungdomsmedverknad.

Ei ny, frivillig ordning med ungdomsråd eller ei anna ordning for medverknad skal ha same status som dei to lovpålagde råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing. Fråsegnene deira skal vere rådgjevande.

Mange høyringsinstansar er opptekne av innhaldet i forskrifta som skal regulere verksemda til ungdomsråda.

Høyringa viser at det er eit stort fleirtal som er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ein ny § 10 b i kommunelova.

Særleg om Svalbard

Høyringsnotatet inneheldt ikkje framlegg om endringar i Svalbardlova, men Longyearbyen ungdomsråd har gjeve positiv høyringsuttale til ordninga med ungdomsråd. For å sikre at dei same reglane vil gjelde for Longyearbyen lokalstyre som for kommunane på dette området, legg departementet fram forslag til endringar i Svalbardlova § 36 b. Endringane vil berre gjelde ungdomsråd eller ei anna medverknadsordning for ungdom, då Longyearbyen ikkje er eit livsløpssamfunn.

Økonomiske og administrative konsekvensar

Det går fram av proposisjonen at framlegget om eit nytt regelverk for ungdomsråd vil kunne krevje økonomiske ressursar til sekretariatshjelp etc. og også føre til ein del administrativt meirarbeid. Sidan dei fleste kommunar og fylkeskommunar allereie har ei form for medverknadsordning for ungdom, vil det neppe bli så stor skilnad.

Når det gjeld eldreråd og råd for menneske med nedsett funksjonsevne, føreslår departementet i det alt vesentlege å føre vidare gjeldande regelverk. For kommunane og fylkeskommunane blir det difor ikkje nemneverdig administrativt meirarbeid.

Éi felles føresegn i kommunelova er med på å forenkle og klargjere administreringa av desse råda for kommunane og fylkeskommunane. Samla sett meiner departementet difor at framlegget ikkje fører til behov for auka overføringar til kommunane og fylkeskommunane.

Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som skal handsame spørsmål om korleis ein skal forstå den nye føresegna i kommunelova, med kontakt med Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og brukarorganisasjonane. For departementet blir dette ei ny oppgåve som vil krevje at det blir sett av administrative ressursar innanfor eksisterande rammer.