Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur

Stortinget la i Innst. 330 S (2015–2016), jf. Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur, følgende prinsipper til grunn for forvaltning av ulv i Norge:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, legger til grunn at prinsippene i rovviltforlikene av 2004 (St.meld. nr. 15 (2003–2004)) og 2011 (Dokument 8:163 S (2010–2011)) danner grunnlaget for den videre forvaltning av ulv i norsk natur. Flertallet mener dette innebærer at forvaltningen av ulv skal skje innenfor rammen av internasjonale forpliktelser etter Bernkonvensjonen og naturmangfoldloven. Flertallet vil understreke at vi skal ta vare på ulv i norsk natur, og at ulv som annet naturmangfold har verdi i seg selv. Flertallet viser til at ulven er fredet i Norge, den er fåtallig og den er klassifisert som kritisk truet i Norsk rødliste for arter 2015. Flertallet mener at forvaltningen av ulv ikke må være til hinder for en aktiv bruk av utmarksressursene og levende lokalsamfunn, og at Norge tar et selvstendig delansvar for å sikre en levedyktig skandinavisk ulvebestand innenfor Norges grenser. Flertallet anerkjenner at det å leve med rovvilt tett innpå seg kan medføre en belastning for enkeltpersoner i lokalsamfunnet.

Flertallet vil understreke at forvaltningen av ulvestammen må etterstrebe å skape tillit og respekt i befolkningen og søke å dempe konfliktnivået. Flertallet mener dialog og lokal involvering er viktig både for forvaltningen og berørte interesser, slik at utfordringene enkelte opplever kan løses best mulig. Flertallet vil peke på at respekt for privat eiendomsrett må ligge til grunn også i rovviltforvaltningen.

Flertallet mener at størst mulig grad av regional forvaltning innenfor rammene av en nasjonal rovviltpolitikk er et viktig prinsipp. Flertallet mener derfor at regional forvaltning skal ha myndighet til å fatte vedtak om felling når bestanden av ulv er innenfor bestandsmålet. Flertallet vil videreføre prinsippet om at det kun er sentrale myndigheter som kan fatte vedtak om felling når bestanden er under bestandsmålet. Flertallet støtter forslaget om at myndighet til å fatte vedtak som berører grenserevir flyttes fra Miljødirektoratet til nemndene, og at det skjer så raskt som mulig. Flertallet viser til at før det fattes vedtak som berører grenserevir, skal rovviltmyndigheten ta kontakt med svenske myndigheter der man søker å komme til enighet om felling av slike ulverevir, basert på best tilgjengelig kunnskap. Flertallet mener det må utarbeides retningslinjer for dialog og samarbeid med svenske myndigheter i tråd med det nye bestandsmålet på 4–6 ynglinger.»

Bestandsmål

Stortinget vedtok følgende bestandsmål for ulv:

«Bestandsmålet for ulv i Norge skal være 4–6 ynglinger per år, hvorav 3 skal være helnorske ynglinger, også ynglinger utenfor ulvesonen teller med. Ynglinger i grenserevir skal telle med på en faktor på 0,5.»

Ulvesone

Stortinget vedtok følgende endringer i ulvesonen:

«Område 2, 3 og 7 i dagens ulvesone skal tas ut, for øvrig skal ulvesonen videreføres som i dag.»

Forvaltning og lisensfelling av ulv

Forvaltningen av ulv og andre fredete rovdyr skal gjennomføres innenfor de rettslige rammene Stortinget har fastlagt. Stortinget gav i 1986 samtykke til at Norge sluttet seg til Europarådets konvensjon 19. september 1979 vedrørende vern av ville europeiske planter og dyr og deres leveområder (Bernkonvensjonen), og i 2009 vedtok Stortinget lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven, nml.).

Innenfor disse rettslige rammene, det vil si så langt det ikke er i strid med reglene som følger av loven og konvensjonen, skal forvaltningen følge opp bestandsmål og det sentrale prinsippet om en tydelig soneforvaltning, som innebærer at rovvilt har prioritet i noen områder og beitedyr i andre. Det skal være lav terskel for felling i beiteprioriterte områder, og det skal være høy terskel for uttak i rovviltprioriterte områder, og beitenæringen skal i slike områder tilpasses rovviltet gjennom forebyggende tiltak og omstilling.

Rovviltnemndenes vedtak om lisensfelling av ulv for perioden 2016–2017

De regionale rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtak om felling av rovdyr når bestandsmål er nådd. Rovdata overvåker ulv i Norge, og en rapport juni 2016 (endelig bestandsstatus) viste at vi hadde ni ungekull av ulv i Norge, hvorav syv helnorske og fire i grenserevir (grenserevir telles med en faktor på 0,5).

Rovviltnemndene i region 4 (Østfold, Oslo, Akershus) og region 5 (Hedmark) forvalter i fellesskap ulv i ulvesonen. De to regionene fattet 21. juni og 16. september 2016 vedtak om lisensfelling av totalt inntil 37 ulver. Sammen med vedtak i andre regioner (region 1: Vest-Agder, Rogaland, Hordaland og Sogn og Fjordane, region 2: Aust-Agder, Buskerud, Telemark og Vestfold, region 3: Oppland og region 6: Trøndelagsfylkene og Møre og Romsdal) var den totale lisensfellingskvoten for ulv i Norge for lisensfellingsperioden 2016–2017 satt til inntil 47 ulver.

Departementet viser til at rovviltnemndenes sekretariat vurderte skadepotensialet som følge av ulvene innenfor ulvesonen som begrenset. Samtidig mente de at skadepotensialet ikke kunne elimineres helt, og at dette gav rettslig hjemmel for å åpne for felling. Begge vedtakene til rovviltnemndene i region 4 og 5 ble påklaget til Klima- og miljødepartementet. I ettertid har Miljødirektoratet fattet et nytt vedtak om en utvidet lisensfellingskvote på ytterligere 3 ulver utenfor ulvesonen i region 4 og 5. Også dette vedtaket er påklaget til departementet.

Klima- og miljødepartementets vurderinger i forbindelse med klagesaken

I behandlingen av klagesaken i departementet ble det et sentralt spørsmål om vilkårene for felling var oppfylt. Departementet mente at kvoten satt av rovviltnemndene var noe høy, men at et visst uttak ikke vil være til skade for bestandens overlevelse. Andre nødvendige vilkår for lisensfelling var ikke oppfylt, det ble derfor ikke tatt endelig stilling til hva departementet anså som forsvarlig lisensfellingskvote.

Naturmangfoldloven krever at skadepotensialet er av et visst omfang og alvorlighetsgrad, for at felling av ulv skal kunne tillates. I dette tilfellet vises det til at det ikke slippes sau fritt på utmarksbeite i de aktuelle revirområdene eller nærliggende områder innenfor ulvesonen, og skadepotensialet er etter departementets syn således svært begrenset. Det er ikke tamrein i de aktuelle revirområdene, og skadepotensialet er etter departementets syn også svært begrenset for storfe og for hund. Miljødirektoratet har i sine faglige tilrådninger lagt til grunn at skadepotensialet fra de aktuelle revirene er svært begrenset, og skadepotensialet anses også som begrenset i innstillingen til rovviltnemndenes vedtak. Av hensyn til de skadeforebyggende tiltak som allerede har blitt gjennomført, antall skader og antall dyr som beiter i tilknytning til de aktuelle ulverevirområdene, er det departementets vurdering at vilkåret i nml. § 18 første ledd bokstav b om å avverge skade ikke er oppfylt.

Vurdering av andre tilfredsstillende løsninger

Departementet viser til at i vurderingen av om det foreligger andre tilfredsstillende løsninger enn felling av ulv skal prinsippet om arealdifferensiert forvaltning veie tungt. Felling kan bare gjennomføres dersom det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning ut fra prinsippet om geografisk differensiert forvaltning.

Departementet mener det i denne saken foreligger andre tilfredsstillende løsninger enn å vedta lisensfellingskvote på ulv. Skadeomfanget og skadepotensialet på husdyr og tamrein er vurdert som svært begrenset i tilknytning til samtlige av de fire aktuelle ulverevirene. Skader på hund kan i svært stor grad forebygges ved å jakte uten hund eller med hund i bånd i områder med kjent ulveforekomst.

Departementet mener formålet med å avverge skader på husdyr og tamrein kan nås på andre tilfredsstillende måter i denne saken. Departementet vurderer at vilkåret i nml. § 18 annet ledd, om at vedtak om uttak bare kan treffes om formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte, ikke er oppfylt.

Det vises videre til at oppdaterte opplysninger om erstatninger for tap av sau grunnet ulveskader, viser at antall sau erstattet som tapt til ulv på landsbasis i 2016, var på sitt laveste sammenlignet med de siste fem årene. Dette til tross for at ulvebestanden i Norge var høyere enn noen gang i moderne tid.

For å belyse vilkåret om skadepotensial ble det, i tillegg til Klima- og miljødepartementets vurdering, også innhentet en faglig vurdering fra Landbruks- og matdepartementet. Begge disse vurderingene ble videre forelagt Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling, som konkluderte slik:

«Det materialet som er stilt til Lovavdelingens disposisjon, gir ikke grunnlag for å konstatere at vilkårene for felling av ulv er oppfylt i de aktuelle tilfellene. Det er klarest når det gjelder vilkårene etter Bernkonvensjonen artikkel 9. Det er ikke så klart når det gjelder naturmangfoldloven § 18. En eventuell internrettslig adgang til å tillate felling fritar imidlertid uansett ikke Norge fra de folkerettslige forpliktelsene etter Bernkonvensjonen.»

Departementet vurderte også om felling kunne tillates av andre grunner enn skade på husdyr og tamrein. Både ulvens påvirkning på jaktmuligheter og menneskers frykt for ulv ble vurdert. Klima- og miljødepartementet vurderte at dette ikke ga grunnlag for lisensfelling, og fattet vedtak om ikke å tillate lisensfelling av inntil 32 ulv i de fire ulverevirene der rovviltnemndene tidligere i år vedtok å åpne for felling.

Departementet viser til at selv om det ikke ble åpnet for lisensfelling i fire ulverevir, er det vinteren 2016–2017 åpnet for lisensfelling av inntil 18 ulver. Denne kvoten gjelder ulv i områder der beitedyr har prioritet, der ulv kan gjøre skade på husdyr og tamrein. Totalt ble det registrert 15 døde ulver i Norge i 2016, pr. 24. februar 2017 er ytterliggere to ulver felt.

Ny vurdering av gjeldende naturmangfoldlovs hjemmelsgrunnlag og Bernkonvensjonen

I oppfølgingen av Stortingets vedtak 440 av 31. januar 2017 har regjeringen gjort en ny vurdering av det juridiske handlingsrommet for adgang til felling av ulv opp mot bestandsmålet slik det er vedtatt av Stortinget. Det er også innhentet vurderinger av naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen i tilknytning til forvaltningen av ulv fra juridiske professorer og andre juridiske miljøer, organisasjoner m.m., og som er gjengitt i proposisjonen.

Departementets vurderinger av det juridiske handlingsrommet

Departementet har på ny vurdert det juridiske handlingsrommet for felling, på bakgrunn av klagesaken om lisensfelling av ulv. Departementet konstaterer at de juridiske innspillene som departementet har mottatt, trekker ulike konklusjoner når det gjelder det juridiske handlingsrommet etter naturmangfoldloven og Bernkonvensjonen. I proposisjonen omtales departementets vurderinger av de mest sentrale vurderingene som er sendt inn til departementet.

Bakgrunnen for lovforslaget

Departementet viser til at det er behov for å vurdere tiltak som bidrar til at Stortingets bestandsmål for ulv, lovverket og Norges internasjonale forpliktelser samspiller bedre enn i dag. Departementet har derfor vurdert muligheter for å kunne utvide adgangen til felling, innenfor rammen av Bernkonvensjonen.

Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven inneholder flere bestemmelser som er relevante for rovviltforvaltningen. Det er ikke alminnelig adgang til uttak av ulv i Norge. Når vilkårene i naturmangfoldloven § 17 (nødverge) eller § 18 er oppfylt, kan imidlertid uttak være aktuelt. Felling kan skje etter § 18 når det på forhånd foreligger en offentlig tillatelse.

Naturmangfoldloven § 18 første til tredje ledd lyder:

Ǥ 18. (annet uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk etter vurdering av myndighetene) Kongen kan ved forskrift eller enkeltvedtak tillate uttak av vilt og lakse- og innlandsfisk

• a) for å beskytte naturlig forekommende planter, dyr og økosystemer,

• b) for å avverge skade på avling, husdyr, tamrein, skog, fisk, vann eller annen eiendom,

• c) for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning,

• d) for innfanging til gjenoppbygging av bestander,

• e) for innfanging til lovlig oppdrettsvirksomhet,

• f) for forskning, undervisning eller taksonomisk virksomhet, eller

• g) som er fremmede organismer.

Vedtak etter første ledd bokstav a til f kan bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Myndigheten etter loven kan av eget tiltak iverksette uttak med formål som nevnt i første ledd bokstav a til d og g, jf. annet ledd. Uttaket regnes ikke som enkeltvedtak, og kan om nødvendig skje på annens eiendom. Kongen kan gi nærmere forskrift om slikt uttak.»

Departementet viser til at etter bestemmelsen i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c er det adgang til uttak «for å ivareta allmenne helse- og sikkerhetshensyn eller andre offentlige interesser av vesentlig betydning». Der det er dokumentert at særskilte individer utgjør en reell trussel mot mennesker, vil uttak kunne skje etter denne bestemmelsen. Det har imidlertid vært stilt spørsmål om frykt og tilknyttet redusert livskvalitet i seg selv kan omfattes av vilkåret «helse- og sikkerhetshensyn». Etter en naturlig språklig forståelse av vilkåret «allmenne helse- og sikkerhetshensyn» vil frykt ikke omfattes.

Departementet anser at det ikke er hjemmel i naturmangfoldloven § 18 første ledd bokstav c, ut fra hensynet til frykt i befolkningen alene, for et slikt vedtak som ble truffet av rovviltnemndene. Vedtak om uttak kan etter § 18 andre ledd bare treffes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Det siste vilkåret skal tolkes og anvendes i tråd med prinsippet om differensiert forvaltning. Forutsetningen er imidlertid at differensieringen er lojal mot Bernkonvensjonens formål, og innebærer en rimelig avveining mellom vernebehovet på den ene siden og på den andre siden kostnadene og ulempene ved å oppstille krav om alternative tiltak.

Rovviltforskriften

Lisensfelling av ulv reguleres nærmere i rovviltforskriften – med hjemmel i viltloven § 12, der kvoten er fastsatt av offentlig myndighet. Viltloven § 12 ble opphevet da naturmangfoldloven trådte i kraft. I naturmangfoldloven er § 12 og andre bestemmelser i viltloven i dag i første rekke erstattet av naturmangfoldloven § 18, og rovviltforskriften gjelder fremdeles. Kompetansen til å beslutte lisensfelling er etter rovviltforskriften § 7 tillagt rovviltnemndene når «bestanden av den enkelte art ligger over de nasjonalt fastsatte bestandsmålene for regionen».

Klima- og miljødepartementet vedtar endringer i rovviltforskriften. Forslaget til forskriftsendring innebærer at definisjonen av lisensfelling i rovviltforskriften endres, slik at den blir bedre tilpasset naturmangfoldloven, uten at det gjøres store materielle endringer.

Bernkonvensjonen og habitatdirektivet

Bernkonvensjonen tar sikte på å bevare og verne om ville arter og deres leveområder.

Departementet viser til at etter konvensjonen kan det bare åpnes for felling av vilt som er omfattet av vedlegg II på de vilkår som følger av artikkel 9. Ulv er oppført på vedlegg II til Bernkonvensjonen, og dette er listen over de mest truede dyre- og fugleartene. Innledningen til artikkel 9 nr. 1 samsvarer med vilkårene i naturmangfoldloven § 18 annet ledd, om at det ikke finnes andre tilgjengelige, tilfredsstillende løsninger, og at felling ikke vil være ødeleggende for artens overlevelse.

Departementet har vurdert rekkevidden av Bernkonvensjonen artikkel 9 nr. 1 siste strekpunkt, og om det med hjemmel i bestemmelsen kan åpnes for lisensfelling av ulv. På de vilkår som fremgår av innledningen i artikkel 9 nr. 1, åpner konvensjonen for å ta livet av for eksempel ulv. En lovfesting av dette strekpunktet i naturmangfoldloven § 18 vil, uansett hvordan strekpunktet ellers kan forstås, bare gi en tallmessig begrenset adgang til forvaltning av ulvebestanden. Departementet har vurdert at bestemmelsen i Bernkonvensjonen artikkel 9 siste strekpunkt må kunne tolkes slik at den i prinsippet kan brukes til felling av ulv. Departementet vurderer mulighetene for uttak som begrenset fordi frykt for ulv i seg selv neppe er tilstrekkelig.

Naturmangfoldloven kapittel II

Departementet viser til at utarbeidelse av lovforslaget i proposisjonen bygger på eksisterende og tilgjengelig kunnskap om ulv, bjørn og jerv, jf. naturmangfoldloven § 8.

Usikkerhet knyttet til forventet bestandsutvikling kan få betydning ved fastsettelse av kvoter, men er mindre relevant for den foreslåtte regelendringen. Med utgangspunkt i naturmangfoldloven § 12 skal man, for å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet, vurdere andre aktuelle driftsmetoder eller teknikk, med sikte på å få de beste samfunnsmessige resultater. Departementet viser til at dette er vurdert i forbindelse med etablering av differensiert forvaltning og ulike regimer for tilskudd og kompensasjon. Når det gjelder avveining mellom naturmangfoldshensyn og øvrige viktige samfunnsinteresser og samiske interesser, viser departementet til at det nettopp er slike øvrige samfunnsinteresser som i denne saken har gjort at departementet foreslår et utvidet hjemmelsgrunnlag for felling, innenfor rammen av Bernkonvensjonen.