Kap. 1 Omorganisering til enhetsmodell

Komiteen viser til at regjeringa meiner det er behov for å utvikle kriminalomsorga i ei retning der kvalitet, mindre byråkrati og effektiv straffegjennomføring blir vektlagt. Proposisjonen peikar på at regjeringa har valt ei omlegging av etaten frå tre til to nivå for å få til den ønska endringa.

Komiteen sluttar seg til at det er viktig at kriminalomsorga samarbeider godt med andre instansar, til dømes politi, Nav, sjukehus og spesielt helsevern for psykisk sjuke, og at det leggast opp til mest mogleg saumlausheit til beste for dei innsette.

Komiteen sluttar seg òg til at kvalitet, likebehandling og rettstryggleik skal vere bærande pilarar i praksis i kriminalomsorga, og at det skal være ei organisering som støttar opp om desse verdiane.

Komiteen viser til at inndelinga i den nye to-nivåmodellen i hovudsak skal følgje fylkesgrensene si geografiske inndeling, mellom anna for å sikre harmonisering mot politi og samarbeidande etatar.

Komiteen peikar på at proposisjonen inneheld to delar, ein som omhandlar omorganiseringa og ein som omhandlar endringar i andre paragrafar i straffegjennomføringslova.

Komiteen legg merke til at det er delte meiningar om fleire av elementa i forslaga, at nokre høyringsinstansar sluttar seg til omlegginga og andre går imot ei slik omlegging. Dei enkelte elementa i innhaldet er det noko ulike meiningar om.

Komiteen merka seg at det under høyringa (18. oktober 2016) var til dels svært ulike oppfatningar av korleis resultata av denne omorganiseringa ville kunne bli.

Kap. 2 Andre endringar i straffegjennomføringsloven

Komiteen registrerte at det i den muntlege høyringa i Stortinget ikkje var særskilde kommentarar til dei delane av proposisjonen som ikkje er knytt til omorganiseringa.

Kap. 3 Økonomiske konsekvensar

Komiteen visar til at endringane som er føreslått i denne proposisjonen, ikkje vil medføre auka kostnader, men skal dekkast innanfor dei gjeldande budsjettrammene.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at organisasjonsmodellen med regioner ble evaluert i 2008. Denne evalueringen viste at det var utfordringer med hensyn til rettssikkerhet og enhetlig praksis på tvers av regionene. Videre viste denne evalueringen at det var nødvendig å styrke og bedre samarbeidet mellom friomsorg og fengsel, dette for å bedre overgangen fra soning i fengsel til friomsorg.

Disse medlemmer viser til at målet med den fremtidige organisasjonsmodellen er:

• Forenklet styring og tydelig ledelse

• Styrket lokalt nivå

• Rettslikhet og likebehandling

• Bedre sammenheng i straffesakskjeden

• En effektiv ressursutnyttelse hvor mer går til tjenesteproduksjon og mindre til administrasjon og ledelse.

Disse medlemmer viser til at formålet med enhetsmodellen er å få en tydeligere ansvars- og oppgavedeling enn dagens organisering, og at den innebærer en flatere struktur med færre myndighetsnivå. Disse medlemmer merker seg at dette forutsettes å gi klarere linjer og redusere muligheten for at det utvikler seg ulik praksis og ulik kvalitet i tjenestetilbudet.

Disse medlemmer merker seg at den geografiske organiseringen baseres hovedsakelig på fylkesgrensene, og dette vil sikre harmonisering både mot politidistriktene og forvaltningssamarbeidspartnere. Disse medlemmer støtter også synet på at størrelsen og den faglige kompetansen til enhetene vil bidra til en samordning av forvaltningssamarbeidspartnernes arbeid til beste for domfelte og innsatte.

Disse medlemmer støtter også forslaget om å samle fengsler og friomsorgskontor på lokalt nivå for å oppnå en enhetlig og sammenhengende kriminalomsorg på tvers av fagområdene og bedre mulighetene for å se hele straffegjennomføringen under ett.

Disse medlemmer støtter intensjonen om den innsatte i fokus, og merker seg at forutsetningen med samlet organisering av fengsler og friomsorgskontor vil gi det sosialfaglige rehabiliteringsarbeidet som i dag preger friomsorgskontorenes virksomhet, en sterkere posisjon også i fengslene.

Disse medlemmer merker seg at med den nye organiseringen er intensjonen forenklet styring og tydelig etatsledelse. Strategiske oppgaver og koordineringsoppgaver vil i all hovedsak bli samlet i direktoratet. Det samme gjelder for klagesaker.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til departementets målsetting for omorganiseringen beskrevet punktvis i kapittel 1.1 i proposisjonen. Flertallet viser til at utgangspunktet er utfordrende all den stund dagens organisasjonsmodell ikke er evaluert. Dette er pekt på av samtlige høringsinstanser. Når det ikke foreligger en vurdering av organiseringen slik den er i dag, er det ikke mulig å ta stilling til behovet for omorganiseringen ut fra foreliggende proposisjon. Flertallet er av den oppfatning at proposisjonen på grunn av mangel på denne bakgrunnsanalysen i liten grad klarer å synliggjøre hvordan de foreslåtte endringene underbygger de mål departementet har, og som flertallet oppfatter har tilslutning. Det er et ønske om å utvikle kriminalomsorgen kvalitativt og i en retning som gir bedre effektivitet, i den forstand at kvaliteten og innholdet bygger opp rundt målsettingen i straffegjennomføringsloven:

«Straffen skal gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold.» (§ 2).

Spesielt gjelder dette punktene som omhandler kvalitet i tjenesten. Etter flertallets mening er det ikke godtgjort i tilstrekkelig grad at omorganiseringen de facto vil føre til den måloppnåelsen som er ønsket.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet bemerker at det er vanskelig å peke på hvilken organisasjonsmodell som er best egnet. Men denne organisasjonsmodellen er den som de fleste som har uttalt seg har valgt, som den foretrukne modellen. Sett i lys av dagens utfordringer i kriminalomsorgen, synes disse medlemmer det er synd at flertallet ikke ønsker å støtte en forenkling av kriminalomsorgen som frigjør kapasitet og ressurser til beste for innsatte og ansatte i kriminalomsorgen.

Disse medlemmer mener utfordringene slik de er i kriminalomsorgen i dag, krever handling nå. Med denne organisasjonsmodellen er det fra Kriminalomsorgsdirektoratets side beregnet en gevinst på 20 mill. kroner. Disse ressursene forutsettes tilført lokale enheter til beste for innsatte og ansatte. Omorganiseringen slik forslaget legger opp til, vil omfordele omlag 100 stillinger. 60 av disse stillingene er ment å fordeles på de lokale enhetene, mens 40 stillinger vil gå til å styrke ledelsen i direktoratet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, er opptatt av å etablere en sømløs tjeneste for å ivareta de behov domfelte og ansatte har for å få gode og sammenhengende rehabiliterings- og behandlingsforløp, slik at domfelte settes bedre i stand til å velge et annet livsløp etter endt soning. Omorganiseringen innebærer imidlertid en flytting av myndighetsnivå fra lokalt til regionalt/sentralt nivå. Flere høringsinstanser har pekt på at dette er noe som kan gjøre effektiviteten mindre og byråkrati og saksbehandlingen større. Flertallet har etterlyst beregninger som ligger til grunn for effektivitetsvurderingene, uten at det er gitt tilfredsstillende svar på dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at forslaget til omorganisering ikke flytter myndighet fra lokalt til regionalt/sentralt nivå. De viktige beslutningene rundt den innsatte gjøres på lokalt nivå, og klagesaksbehandling flyttes til KDI. Disse medlemmer mener nettopp at omorganiseringen vil føre til en raskere behandling av saker angående den straffedømte, og gi en bedre styringsdialog. Klagesaksbehandlingen vil tilføres større juridisk kompetanse til beste for den straffedømtes rettssikkerhet.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen m.m.)

I

I lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker gjøres følgende endringer:

§ 455 første ledd fjerde punktum skal lyde:

For dom som beslutter å fullbyrde subsidiær fengselsstraff etter straffeloven § 52 første ledd bokstav a eller § 52 c første ledd bokstav a, reststraff etter prøveløslatelse etter straffegjennomføringsloven § 44 annet ledd og fengselsstraff etter straffeloven § 39 annet ledd, treffes vedtak om fullbyrding av kriminalomsorgen.

II

I lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. gjøres følgende endringer:

§ 5 skal lyde:

§ 5 Kriminalomsorgens faglige og administrative ledelse

Kriminalomsorgen består av myndighetsnivåene Kriminalomsorgsdirektoratet og lokalt nivå. Kriminalomsorgsdirektoratet har ansvaret for den faglige og administrative ledelsen av kriminalomsorgen. Direktøren for Kriminalomsorgsdirektoratet utnevnes av Kongen.

§ 6 skal lyde:

§ 6 Myndighet til å treffe avgjørelser

Avgjørelser etter denne loven treffes av lokalt nivå. I saker der domfelte er under 18 år, skal det sendes kopi av alle avgjørelser truffet av lokalt nivå til Kriminalomsorgsdirektoratet.

§ 7 bokstav g skal lyde:

• g) Kriminalomsorgsdirektoratet kan, selv om fristene i forvaltningsloven § 35 tredje ledd er overskredet, av eget tiltak omgjøre et vedtak som er fattet av underordnet instans til skade for domfelte eller innsatte hvis særlige grunner tilsier det.

§ 7 a tredje ledd skal lyde:

Opplysningene skal gis uten ugrunnet opphold. Kriminalomsorgsdirektoratet avgjør hvem som har myndighet til å innhente og motta opplysninger som er nevnt ovenfor.

§ 37 femte ledd første til niende punktum skal lyde:

Dersom hel utelukkelse fra fellesskapet overstiger 14 dager, skal kriminalomsorgen ta stilling til om den innsatte fortsatt skal utelukkes. Dersom utelukkelsen samlet overstiger 42 dager, skal tiltaket meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Melding skal deretter gis til direktoratet med 14 dagers mellomrom. Utelukkelse etter første ledd bokstavene a til e kan bare strekke seg utover ett år dersom innsatte selv ønsker det. Beslutning om utelukkelse av person under 18 år skal omgående meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Kriminalomsorgen skal fortløpende vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket. Dersom utelukkelsen overstiger 3 dager, skal kriminalomsorgen beslutte om den innsatte fortsatt skal utelukkes og sende melding til Kriminalomsorgsdirektoratet. Dersom utelukkelsen overstiger 5 dager, skal det sendes ny melding til Kriminalomsorgsdirektoratet. Ny melding sendes deretter Kriminalomsorgsdirektoratet med 7 dagers mellomrom.

§ 37 femte ledd niende punktum vedtatt ved lov 20. januar 2012 nr. 6 og ikke satt i kraft blir ved ikrafttredelsen nytt tiende punktum.

§ 37 sjette ledd første punktum skal lyde:

Dersom delvis utelukkelse fra fellesskapet overstiger 30 dager, skal tiltaket meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

§ 37 åttende ledd tredje punktum skal lyde:

Kriminalomsorgen kan forlenge utelukkelsen med inntil 3 døgn dersom særlige grunner gjør det påkrevet.

§ 37 tiende ledd tredje til femte punktum skal lyde:

Beslutning om utelukkelse av person under 18 år skal omgående meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Slik utelukkelse kan opprettholdes i inntil 2 døgn. Lokalt nivå kan forlenge utelukkelsen med inntil 2 døgn dersom særlige grunner gjør det påkrevet.

§ 38 fjerde og femte ledd skal lyde:

Bruk av sikkerhetsseng skal vurderes fortløpende, og kriminalomsorgen skal beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter hvert påløpt døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetsseng overstiger 24 timer. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetsseng omgående meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Bruk av sikkerhetscelle skal vurderes fortløpende, og kriminalomsorgen skal beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter hvert tredje påløpte døgn. Tiltaket skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruk av sikkerhetscelle overstiger 3 døgn. For innsatte under 18 år skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger 24 timer meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. Ved bruk av sikkerhetscelle overfor innsatte under 18 år skal kriminalomsorgen beslutte om tiltaket skal opprettholdes etter 24 timer.

§ 44 annet ledd første punktum skal lyde:

Hvis den prøveløslatte etter at kriminalomsorgen har holdt innskjerpingssamtale eller fastsatt vilkår etter første ledd, på nytt bryter vilkår, kan kriminalomsorgen bringe saken inn for tingretten med begjæring om gjeninnsettelse i fengsel for hel eller delvis fullbyrding av reststraffen.

§ 44 tredje ledd tredje punktum skal lyde:

Dersom kriminalomsorgen bringer saken inn for tingretten etter annet ledd, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunkt begjæringen er oversendt retten.

III

I lov 20. juni 2014 nr. 49 om lov om konfliktrådsbehandling gjøres følgende endringer:

§ 31 tredje ledd skal lyde:

Hvis domfelte etter at ungdomskoordinatoren har holdt samtale som nevnt i første ledd eller fastsatt vilkår etter annet ledd, på nytt bryter kravene eller vilkår fastsatt etter annet ledd bokstav a til d, kan ungdomskoordinatoren, etter samtykke fra politiet og kriminalomsorgen, innkalle til et nytt ungdomsstormøte, eller overføre saken til kriminalomsorgen med innstilling om at saken bringes inn for retten med begjæring om at den betingede fengselsstraffen skal fullbyrdes helt eller delvis i medhold av straffeloven § 52 c. Når ungdomskoordinatoren har overført saken til kriminalomsorgen med innstilling om å bringe saken inn for retten, avbrytes gjennomføringen av straffen fra det tidspunktet begjæringen er oversendt retten.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at det heller ikke er redegjort for hva det er i dagens modell som umuliggjør realisering av målene som er satt. Det ville en evaluering kunne gitt.

Flertallet peker på at komitéflertallet senest i fjor understreket at dagens organisering av kriminalomsorgen fungerer godt. Flertallet viser til at komitéflertallet sluttet seg til følgende merknader i Innst. 6 S (2015–2016):

«Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at dagens organisasjonsmodell med tre nivåer fungerer godt. Samtidig er dette flertallet opptatt av å utnytte ressursene på en best mulig måte, og merker seg at regjeringen utreder en organisasjonsmodell med to nivåer.

Dette flertallet merker seg at Danmark har valgt å gå motsatt vei, til å bli tilnærmet lik den norske modellen. Danmark er et land Norge ofte har sammenlignet seg med, og derfor merker dette flertallet seg at de kopierer vår treenhetsmodell – direktorat, regioner og lokale enheter. Dette flertallet viser til at det er dokumentert at dette fungerer meget bra, både hva angår ressursbruk og god straffegjennomføring.

Dette flertallet viser til at de foreslåtte endringene ikke nødvendigvis vil føre til en effektiviseringsgevinst på mellom 31–38 mill. kroner, som departementet skrev i sitt svarbrev til komiteen i vårens behandling av stortingsmeldingen om kapasitetsutfordringer i kriminalomsorgen. Et voksende direktorat vil koste å drifte, og dersom endringen gir en dårligere kriminalomsorg med den foreslåtte omorganiseringen, vil det gå utover de innsatte og koste samfunnet store beløp.»

Flertallet vil peke på at disse flertallsmerknadene ble støttet av representanter fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti i den påfølgende debatten i Stortinget.

Flertallet mener at proposisjonen ikke identifiserer fordeler og ulemper ved den nåværende organiseringen av kriminalomsorgen. Dermed er det heller ikke sannsynliggjort at en omorganisering vil bøte på eventuelle ulemper ved dagens organisering, og heller ikke hvordan det som fungerer godt i dag kan videreføres og bygges videre på ved innføring av en ny modell.

Flertallet vil videre peke på høringsinstansenes bekymringer om at en omorganisering i tråd med proposisjonen vil føre til større avstand mellom ledelse og ansatte. Flertallet understreker at dette ikke er en ønsket utvikling.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at proposisjonen også inneholder andre forslag til endringer i straffegjennomføringsloven. Disse medlemmer viser til Innst. 86 L (2014–2015) med beskrivelse av utfordringer knyttet til mennesker som er dømt for ideologisk terrorisme. Disse medlemmer mener man bør foreta en erfaringsoppsummering og konkretisering av utfordringene dette gir, før man eventuelt foretar endringer som her foreslått, og går derfor mot forslag til endringer i straffegjennomføringsloven § 30.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en erfaringsoppsummering av soningsforholdene og utfordringer ved sikkerhetsaspekter knyttet til innsatte dømt for ideologisk terrorisme, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med resultater og forslag til egnede løsninger på disse utfordringene.»

Disse medlemmer gir sin tilslutning til endringene i straffegjennomføringsloven §§ 9, 16a, 42 første ledd, endringene i overføringsloven §§ 6 og 7a, samt tilslutning til å endre straffeloven § 38. Disse medlemmer gir også sin tilslutning til den foreslåtte utvidelsen av straffegjennomføringsloven § 58 samt at det i straffeloven § 45 tas inn en henvisning til straffegjennomføringsloven § 56. Dette innebærer at straffeprosessloven § 100 må endres.