Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Bakgrunn

Utdanning er både en menneskerett, et avgjørende bidrag til å bekjempe fattigdom og en viktig forutsetning for demokrati og respekt for øvrige menneskerettigheter. FNs andre tusenårsmål er å sikre full grunnskoleutdanning for alle gutter og jenter innen 2015. Målrettet og grundig innsats som følge av dette målet har ført til at verden har gjort store framskritt i arbeidet med å oppfylle alle barns rett til utdanning. Andelen barn i utviklingsland som går på skole, har steget fra 82 til 90 prosent mellom 1999 og 2010. Mesteparten av denne positive utviklingen skjedde imidlertid mellom 1999 og 2004. Etter dette har framgangen gått saktere. 61 millioner barn står fortsatt uten skolegang. Det ser nå dessverre ikke ut til at man vil klare å nå målet om grunnskole for alle innen 2015.

1.2 Bistand og finansiering av utdanning

Mange fattige land har økt sin egen evne til å inndrive skatt og i økende grad vært i stand til å finansiere sin egen utdanningssektor. Dette arbeidet tar imidlertid lang tid, og bistand har derfor fortsatt en viktig rolle. Samtidig har mange donorland gjort drastiske kutt i bistanden som følge av finanskrisen. Andelen av norsk bistand som går til utdanning har gradvis sunket over flere år, og regnskapstallene for 2012 viste at den var kommet ned i under 6 prosent. Både andelen og realverdien av utdanningsbistanden er den laveste på meget lang tid. Det nominelle kronebeløpet som går til utdanning er lavere enn det var i 2005, til tross for en sterk økning i det samlede bistandsbudsjettet.

1.3 Åpenhet om budsjett

Hvor mye Norge satser på bistand til utdanning, har ikke kommet tydelig fram i budsjettene som legges fram for Stortinget, men har først kommet fram i bistandsregnskapene. I senere års statsbudsjetter er det ikke gitt noen varsler om kutt, og Stortingets utenrikskomité har flere ganger gitt signaler om at den ønsker å prioritere utdanningsbistand. I budsjettet for 2013 fremgår det imidlertid av teksten i innledningskapittelet at regjeringen planlegger å bruke om lag 1,6 mrd. kroner på utdanningsbistand. Budsjettproposisjonen for øvrig gir imidlertid ikke informasjon som gjør at man kan regne seg fram til størrelsen på utdanningsbistanden og hvordan den er fordelt. Budsjettproposisjonens informasjon til bevilgende myndigheter må forbedres på dette punkt.

1.4 Bilateral bistand

Norsk bistand til utdanning blir i dag i hovedsak gitt gjennom multilaterale institusjoner og sivilsamfunnsorganisasjoner. Dette er viktige kanaler som på den ene siden sikrer at bistanden fra ulike donorer koordineres og på den andre siden bidrar til at myndighetene holdes ansvarlige av sivilsamfunnet. Norge må imidlertid også følge opp utdanningsspørsmål i det bilaterale utviklingssamarbeidet, ikke minst gjennom faglig bistand og dialog. Det krever tilstrekkelig kompetanse i utenrikstjenesten til å følge opp disse spørsmålene.

1.5 Rettferdig fordeling

Det er i dag en økende erkjennelse for at man må styrke oppmerksomheten på rettferdig fordeling i utviklingspolitikken. Tilgang på utdanning er både en forutsetning for å skape et samfunn med mer rettferdig fordeling og et gode som i dag er svært urettferdig fordelt. Framskrittene som er blitt gjort i arbeidet med å sikre utdanning til alle, har ikke vært jevnt fordelt. Manglende tilgang på utdanning for etniske og religiøse minoriteter, befolkning i avsidesliggende områder og andre diskriminerte grupper, skjules ofte av forbedringer i de samlede tall for skolegang på nasjonalt nivå. Det er også store forskjeller i kvaliteten på utdanningen ulike grupper får tilgang til. Alle barns rett til lik tilgang på utdanning av god kvalitet bør derfor være en hovedsatsing i arbeidet med rettferdig fordeling.

1.6 Utdanning i krise og konflikt

Av de om lag 61 millioner barn som ikke får tilgang på barneskole, utgjør barn i krise og konflikt 42 prosent (UNESCO Global Monitoring Report). I dag går kun to prosent av den humanitære bistanden til utdanning. Mange konflikter er langvarige, og barn kan ikke vente med skolegang til konflikten er løst. Det er derfor viktig å prioritere tiltak for å sørge for at barn kan få ivaretatt sin rett til utdanning i konfliktrammede områder og for å beskytte skolene. Det er også et stort behov for å forbedre arbeidet med å planlegge beredskap for mulige katastrofer, slik at barn kan fortsette å gå på skolen dersom kriser som flom, jordskjelv eller matmangel rammer.

1.7 Inkludering av barn med funksjonshemninger

Barn med funksjonshemninger er en annen særlig utsatt gruppe. UNESCO anslår at 2/3 av barn og unge som ikke går på skole i dag, har en funksjonshemning. Dette er en utfordring som norsk bistand dessverre ikke har tatt inn over seg. En evaluering fra i fjor viser at under to prosent av norsk bistand har inkludert funksjonshemmede de siste årene. Eksisterende retningslinjer synes ikke å ha blitt fulgt godt nok opp. Norge er nå i ferd med å ratifisere FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen innebærer en forpliktelse til å inkludere funksjonshemmede også i Norges bistandsarbeid. Foreløpig har imidlertid regjeringen ikke gitt noen signaler om konkrete tiltak for å sikre bedre gjennomføring på dette punkt.

1.8 Kvalitet i utdanningen

Oppmerksomhet på tilgang til utdanning har ikke vært fulgt opp med en tilsvarende satsing på kvaliteten på undervisningen til de som får gå på skole. I Ghana fullførte 76 prosent av guttene og 81 prosent av jentene grunnskolen i 2007. Av de samme barna kunne imidlertid bare 30 prosent av guttene og 19 prosent av jentene lese en enkel setning (UNESCO, EFA Global Monitoring Report). Mangel på lærere er en stor del av problemet. I Afrika sør for Sahara er det i dag i gjennomsnitt 43 elever per lærer. I et land som Malawi er elevtallet oppe i 79 per klasse (UNESCO). Under slike forhold sier det seg selv at læringsutbyttet blir begrenset. Omgivelsene er også viktige for å sikre kvalitet i utdanningen. Undervisningen må skje i trygge læringsmiljøer, fri for vold og fysisk avstraffelse. Barn må også sikres muligheten til å lære på et språk som de behersker.

1.9 Likestilling og jenters rett til utdanning

FNs tredje tusenårsmål er å fjerne forskjellene mellom andelen gutter og jenter i grunnskole og videregående skole innen 2005 – og på alle skoletrinn innen 2015. Det nærmer seg nå lik fordeling mellom jenter og gutter i barneskolen i de fleste land.

I ungdomsskolen er imidlertid forskjellene langt større. I Afrika sør for Sahara går for eksempel 82 jenter per 100 gutter på ungdomsskolen (The Millennium Development Goals Report 2012). Mange av de viktigste effektene av å satse på utdanning for jenter blir imidlertid først synlige når jenter får gå ungdomsskole. Blant annet er det påvist en sterk sammenheng mellom ungdomsskole og tidspunkt for giftermål og første barnefødsel.

Dersom man skal nå målet om at alle jenter får fullføre minst ni års skolegang, må det arbeides med å fjerne viktige barrierer som hindrer jenter i å gå på skolen. Blant annet må det arbeides aktivt med å bekjempe barneekteskap, styrke hensynet til likestilling i læreplaner og å gi lærerne tilstrekkelig opplæring i bekjempelse av kjønnsbasert vold og seksuell trakassering.

1.10 Ungdomsskole og yrkesrettet utdanning

Tusenårsmålet om grunnskole til alle har bidratt til en sterk satsing på de yngste barna. Påtrykk fra universiteter og høyskoler i Vesten har bidratt til at mye bistand kanaliseres til høyere utdanning. Det har imidlertid vært lite oppmerksomhet på ungdomsskole og videregående skole. I 2009 fikk bare 39 prosent av jentene og 48 prosent av guttene i Afrika sør for Sahara gå på ungdomsskole. Likevel gikk i 2011 bare 3,5 prosent av norsk utdanningsbistand til ungdomsskole.

Til tross for økonomisk vekst har mange av de fattigste utviklingslandene store utfordringer med massiv arbeidsledighet i store ungdomskull. Det er en økende erkjennelse av at mer må gjøres for å sikre at utdanningen barn og unge får er yrkesrelevant og at det er behov for flere yrkesskoler.

1.11 Nye utviklingsmål

Internasjonalt diskuteres det nå hvilke mål som skal være ledende for utviklingspolitikken etter 2015. Foreløpige signaler kan indikere at regjeringen så langt ikke har hatt utdanning på sin liste over prioriterte tema som Norge vil arbeide spesielt for og som skal inkluderes i disse målene. En strategi som satser på at andre land vil trekke fram utdanning i de internasjonale forhandlingene, må anses som risikabel. Dersom målene om utdanning ikke videreutvikles og styrkes i de nye utviklingsmålene, vil det være et stort tilbakeslag i arbeidet med utdanning for alle. Norge må aktivt fastholde målet om alles rett til utdanning. Diskriminering må bekjempes gjennom krav om rapportering på variabler som kjønn, minoritetstilhørighet, bosted og funksjonshemninger. Norge må aktivt arbeide for at utdanningsmålene utvides til å inkludere fullføring av minst ni års skolegang og at det utvikles indikatorer knyttet til kvaliteten på utdanningen.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

• «1. Stortinget ber regjeringen legge fram en opptrappingsplan for norsk bistand til utdanning for alle, med sikte på å øke både bevilgningens størrelse og andelen av bistandsbudsjettet som går til utdanning.

• 2. Stortinget ber regjeringen vurdere å etablere en egen budsjettpost for utdanningsbistand på statsbudsjettet eller på annen måte forbedre informasjonen i budsjettforslaget, slik at det sikres åpenhet om budsjettpostens størrelse og hovedfordelingen av de midler som foreslås brukt til dette formålet.

• 3. Stortinget ber regjeringen utvikle en strategi for den bilaterale utdanningsbistanden, som inkluderer tiltak for å styrke utenrikstjenestens evne til å følge opp utdanningsspørsmål i bilaterale dialoger.

• 4. Stortinget ber regjeringen prioritere alle barns rett til lik tilgang på utdanning av god kvalitet i Norges innsats for rettferdig fordeling.

• 5. Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for hvordan utdanningsarbeidet skal styrkes i humanitær bistand, bistand til områder i konflikt og i arbeid med beredskapsplaner for katastrofehåndtering.

• 6. Stortinget ber regjeringen utarbeide retningslinjer som sikrer at all norskfinansiert utdanningsbistand bidrar til at barn med funksjonshemninger blir inkludert i skolen.

• 7. Stortinget ber regjeringen utrede hvordan Norge best kan bidra til at elever i de fattigste utviklingslandene får utdanning av tilstrekkelig kvalitet, med gode læreplaner og nok kvalifiserte lærere og et læringsmiljø hvor barn ikke utsettes for vold.

• 8. Stortinget ber regjeringen utarbeide en handlingsplan for helhetlig arbeid med å sikre alle jenter retten til minst ni års utdanning og som inkluderer tiltak for å bekjempe tidlig ekteskap og kjønnsbasert vold i og rundt skolen.

• 9. Stortinget ber regjeringen legge fram en plan for hvordan Norge vil arbeide for å bidra til at barn får fullføre utdanning som er relevant for å skaffe seg arbeid, herunder en styrket satsing på yrkesskoler.

• 10. Stortinget ber regjeringen arbeide for at mål om utdanning for alle fortsatt skal inkluderes i nye globale utviklingsmål etter 2015, og at det tas inn nye mål knyttet til ungdomsskole og kvalitet i utdanningen.»

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Laila Gustavsen, Eva Kristin Hansen, Svein Roald Hansen, Sverre Myrli, Tore Nordtun og Helga Pedersen, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen, Siv Jensen, Sylvi Listhaug, Tom Staahle og Torkil Åmland, fra Høyre, Ivar Kristiansen, Janne Fardal Kristoffersen og lederen Ine M. Eriksen Søreide, fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, fra Senterpartiet, Lars Peder Brekk, og fra Kristelig Folkeparti, Kjell Arvid Svendsen, viser til representantforslaget hvor det fremmes flere forslag om at utdanning skal prioriteres i utviklingsbistanden. Komiteen deler forslagsstillernes intensjon om at utdanning for alle skal være en viktig del av Norges strategi i utviklingspolitikken. 61 millioner barn står fortsatt uten skolegang til tross for at andelen barn i utviklingsland har steget fra 82 til 90 prosent fra 1999 til 2010. Komiteen er derfor av den oppfatning av at utdanning må stå høyt på den internasjonale dagsordenen og særlig følges opp i arbeidet med de nye tusenårsmålene.

Komiteen viser til brev fra utviklingsministeren 13. mai 2013, hvor det blir påpekt at det i svært mange av forslagene bes om at det skal legges fram en rekke ulike planer, strategier og lignende. Komiteen merker seg at statsråden også påpeker at både hovedretning og strategiske valg for norsk utdanningsbistand er redegjort for i flere stortingsmeldinger og i statsbudsjettene.

Komiteen viser til at det er framsatt i alt ti forslag. To av dem omhandler hvor stor del av bistandsbudsjettet som bør gå til utdanning og hvordan budsjettet bør synliggjøre hva som faktisk går til utdanning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, viser til at andelen av norsk bistand som går til utdanning har blitt kraftig redusert i løpet av de to siste stortingsperiodene. Tallene kunngjøres årlig i NORADs og OECDs statistikk over norsk offentlig utviklingshjelp (ODA). Flertallet viser til at metodiske utfordringer ved beregningen av nøyaktige tall gjelder mer generelt for statistikkføringen og ikke spesielt for utdanningsbistanden.

Flertalletvil understreke at det hører til regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget å gi best mulig informasjon om hva som ligger i statsbudsjettene og i etterkant gi rapport som gir mulighet til å kontrollere om bruken av midlene har vært i samsvar med bevilgende myndighets vedtak.

Flertallet ber derfor regjeringen forbedre informasjonen til Stortinget på dette punkt allerede i statsbudsjettet som til høsten legges fram for 2014.

Flertallet viser til at utdanningsbistanden i 2006 ifølge NORADS statistikk utgjorde vel 9 prosent av bistandsbudsjettet, mens regnskapstallene for 2012 viser at andelen er falt til knapt 6 prosent. Også målt ut fra realverdien er norsk bistand til utdanning klart redusert. Etter at utdanning ble tatt ut av de prioriterte satsningsområdene i forrige stortingsperiode, er kompetansen på utdanning blitt bygget ned på ambassader og utestasjoner, og antall utplasserte rådgivere for utdanningsbistand er redusert. Flertallet understreker at indikatorene entydig dokumenterer at regjeringen har gjennomført en nedprioritering av utdanningsbistanden i Norges utviklingssamarbeid.

Flertallet ber regjeringen snu denne trenden og øke utdanningsbistandens andel av bistandsbudsjettet allerede i budsjettet for 2014.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil, når det gjelder støtte til utdanning, påpeke at det er utfordrende å sammenligne størrelsen på utdanningsstøtten fra ett år til et annet, blant annet fordi midler kanaliseres gjennom flerbruksfond eller gjennom budsjettstøtte. Dette gjør at informasjonen om hvor mye som faktisk brukes på utdanning ikke alltid kommer fram. Disse medlemmer er videre av den oppfatning av at andelsmål i seg selv ikke er nødvendigvis vil være hensiktsmessig, da endrede prioriteringer i budsjetter ikke nødvendigvis vil reflekteres i tilsvarende endringer i andeler, og at dette er en konsekvens av de samlede prioriteringer.

Komiteen viser til at forslagsstillerne fremmer forslag om at det bør vurderes å etablere en egen budsjettpost for utdanningsbistand på statsbudsjettet eller forbedre informasjonen i budsjettforslaget. Komiteen deler synet på at det er viktig med god informasjon om budsjettet, og forventer derfor at budsjettproposisjonen for 2014 inneholder en skikkelig oversikt over hvordan utdanningsmidlene fordeles.

Komiteen viser til at det fremmes forslag som innebærer at det skal settes inn tiltak for å styrke utenrikstjenestens evne til å følge opp utdanningsspørsmål i bilaterale dialoger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, ønsker ikke en fortsatt reduksjon av utdanningsbistandens andel i bistandsbudsjettet og mener det nå er behov for å snu denne trenden. Flertallet mener regjeringen blant annet må utvikle en ny strategi for utdanning i den bilaterale bistanden og sørge for at utenrikstjenestens kompetanse på dette fagområdet utvikles slik at denne bistanden kan forvaltes på en god måte og at utdanningsspørsmål blir aktivt fulgt opp i den bilaterale dialogen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til brevet fra utviklingsministeren hvor det påpekes at ambassadenes kapasitet og kompetansebehov til enhver tid er til vurdering i departementet, og at regjeringens satsinger følges opp med informasjon og støtte til ambassadene. Disse medlemmer kjenner ikke til at kompetansen på utdanning har blitt bygget ned på ambassader og utestasjoner de senere årene. Disse medlemmer vil peke på at det er viktig at ambassadene benytter seg av den utdanningsfaglige kompetansen som finnes i Norad. Disse medlemmer vil understreke at det er av stor betydning at utenrikstjenesten følger de strategier som ligger for utviklingspolitikken, og at dette også omfatter utdanning.

Komiteen har merket seg at forslagsstillerne ber om at alle barns rett til utdanning av god kvalitet skal prioriteres. Komiteen viser til at i Meld. St. 25 (2012–2013) Dele for å skape, understrekes regjeringens syn på utdanning som en av de mest utjevnende verktøy man har. Komiteen viser videre til brevet fra statsråden hvor det påpekes at regjeringens satsing for å nå marginaliserte og ekskluderte barn har vært et viktig tilskudd til den globale satsingen på å nå tusenårsmålet om adgang til grunnskole for alle.

Komiteen anser at det å gi utdanning av god kvalitet er en forutsetning for å lykkes med en rekke andre mål i utviklingspolitikken, og vil peke på at det ikke er nok å ha tilgang til å gå på skole. I den sammenheng har komiteenmerket seg at utviklingsministeren i sitt brev til komiteen skriver at utdanning og rekruttering av kvalifiserte lærere er et sentralt element i oppbyggingen av skolegang som gir læringsutbytte.

Komiteen merker seg at forslagsstillerne ber om at det skal legges fram en plan for hvordan utdanningsarbeidet skal styrkes i humanitær bistand. Komiteen viser til at det i både St.meld. nr. 13 (2008–2009) Klima, konflikt og kapital og St.meld. nr. 40 (2008–2009) Norsk humanitær politikk, markeres en tydelig prioritering av at utdanning er en del av den humanitære innsatsen, og at norsk bistand til utdanning skal fokusere på stater og konfliktberørte land. Komiteen mener det er viktig at denne prioriteringen videreføres.

Komiteen viser til at det fremmes forslag om å utarbeide retningslinjer som sikrer at all norskfinansiert utdanningsbistand bidrar til at barn med funksjonshemninger blir inkludert i skolen. Komiteen viser videre til at UNESCO anslår at 2/3 av barn og unge som ikke går på skole i dag, har en funksjonsnedsettelse. I den forbindelse vil komiteen påpeke at Meld. St. 25 (2012–2013) slår fast at norsk utviklingssamarbeid er rettighetsbasert, og at dette perspektivet er sentralt for å ivareta individets rett til å kunne kreve av myndigheter at rettigheter respekteres og beskyttes. Videre sier meldingen at personer med funksjonsnedsettelser vil prioriteres på områdene utdanning, humanitær bistand, helse, og i arbeid med kvinners rettigheter. Komiteen vil understreke at det er viktig at det arbeides systematisk med å integrere personer med funksjonsnedsettelser i utviklingssamarbeidet.

Komiteen viser til at utviklingsministeren i sitt brev redegjør for at det arbeides med en gjennomgang av utviklingssamarbeidet for å vurdere mer presist hvordan man skal inkludere personer med funksjonsnedsettelser på en bedre måte. Videre at det arbeides med en veileder for rettighetsbasering av utviklingssamarbeidet der inkludering av funksjonshemmede inngår. Komiteen vil understreke viktigheten av at temaet om inkludering av personer med funksjonsnedsettelser settes på dagsordenen i de internasjonale og multilaterale organisasjonene som arbeider med utdanning med norske bidrag.

Komiteen viser til forslagsstillernes forslag som omhandler jenter og utdanning. Komiteenvil peke på at jenters skolegang er et effektivt tiltak for å bekjempe tidlig ekteskap, tvangsgifting og kjønnsbasert vold. I tillegg styrker det jenters mulighet til å skaffe seg en inntekt. Komiteen viser til at regjeringens innsats på utdanning har hatt en særlig innretning mot jenter, blant annet ved at Norge er den desidert største enkeltgiveren til UNICEFS program for jenter og grunnutdanning. Komiteen vil understreke at dette er en innsats som fortsatt må prioriteres.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener de forslag som er fremmet i Dokument 8:105 (2012–2013), er konstruktive innspill til en videreutvikling av Norges utviklingspolitikk innen utdanningssektoren. Flertallet forventer at regjeringen vurderer hvordan disse kan følges opp allerede i statsbudsjettet for 2014, og fremmer følgende forslag til vedtak:

«Stortinget ber regjeringen øke utdanningsbistandens andel av bistandsbudsjettet og sikre tilstrekkelig kapasitet til planlegging, forvaltning og kontroll av utviklingssamarbeidet for å høyne skoledekningen og læringsutbyttet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har ingen merknader utover dette, og mener at intensjonen i forslagsstillernes forslag vil bli ivaretatt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag til vedtak:

«Dokument 8:105 S (2012–2013) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Dagrun Eriksen, Kjell Arvid Svendsen, Hans Olav Syversen og Ingun E. Ulfsten om høyere prioritering av utdanning for alle i norsk utviklingspolitikk – vedlegges protokollen.»

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:

Forslag 1

Dokument 8:105 S (2012–2013) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Dagrun Eriksen, Kjell Arvid Svendsen, Hans Olav Syversen og Ingun E. Ulfsten om høyere prioritering av utdanning for alle i norsk utviklingspolitikk – vedlegges protokollen.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader. Tilrådingens I fremmes av Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti. Tilrådingens II fremmes av en samlet komité.

Komiteen viser til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Stortinget ber regjeringen øke utdanningsbistandens andel av bistandsbudsjettet og sikre tilstrekkelig kapasitet til planlegging, forvaltning og kontroll av utviklingssamarbeidet for å høyne skoledekningen og læringsutbyttet.

II

Dokument 8:105 S (2012–2013) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Dagrun Eriksen, Kjell Arvid Svendsen, Hans Olav Syversen og Ingun E. Ulfsten om høyere prioritering av utdanning for alle i norsk utviklingspolitikk – vedlegges protokollen.

Oslo, i utenriks- og forsvarskomiteen, den 5. juni 2013