Brev fra Arbeidsdepartementet v/statsråden til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 13. september 2011

Representantforslag 150 S (2010-2011)

Jeg viser til Kommunal- og forvaltningskomiteens brev fra 23. juni 2011 med anmodning om min vurdering av representantforslag 150 S (2010-2011) fra representantene Trond Helleland, Michael Tetzschner, Siri A. Meling og Per-Kristian Foss om å sikre vekstfremmende arbeidsinnvandring.

Representantforslaget er oppsummert i 8 punkter. Innledningsvis vil jeg understreke at jeg deler forslagstillernes syn på viktigheten av å kunne rekruttere kvalifisert arbeidskraft på en rask og effektiv måte. Jeg vil også nevne at Norge de senere årene har hatt rekordhøy innvandring, og arbeid har vært den viktigste innvandringsgrunnen. Tallene, og tilbakemeldinger fra arbeidsgivere, tyder ikke på at det er store administrative barrierer som motvirker arbeidsinnvandring til Norge.

Før jeg går nærmere inn på de konkrete forslagene i representantforslag 150 S (2010-2011), vil jeg gi en kort generell orientering om nytt regelverk og nye ordninger for arbeidsinnvandring og redegjøre noe for saksbehandlingstider for søknader fra arbeidsinnvandrere fra tredjeland.

Nytt regelverk og nye ordninger

Utlendingsforvaltningen har over flere år hatt store restanser og lange saksbehandlingstider i arbeidsinnvandringssaker. Siden sommeren 2010 har utlendingsforvaltningen fått bedre grep om saksbehandlingstidene i disse sakene.

Det er flere årsaker til nedbygging av restansene. Den viktigste forklaringen er trolig gjennomføringen i norsk regelverk av EU-direktiv 2004/38/EF om fri bevegelse. EØS-borgere trenger ikke lenger søke om tillatelse for å kunne arbeide i Norge. De skal kun registrere seg hos politiet for å avklare at de oppfyller vilkårene for oppholdsrett etter direktivet. Dette dokumentasjonskravet er enklere enn etter tidligere regelverk, og politiet utsteder et registreringsbevis som bekrefter oppholdsretten.

Andre endringer i regelverket kan også ha hatt betydning for kortere saksbehandlingstid for søknader. Ny utlendingslov og -forskrift som trådte i kraft 1.1.2010, innførte flere endringer for å effektivisere søknadsbehandlingen, blant annet ble det da innført tiltak som jeg oppfatter at representantene nå etterlyser. Jeg kommer tilbake til en del av endringene i kommentarer til de ulike punktene i representantenes forslag.

I Oslo, Stavanger og Kirkenes er det opprettet Servicesenter for utenlandske arbeidstakere (SUA). Sentrenes oppgave er å koordinere utlendingsforvaltningen, politiet, skattemyndighetene og arbeidstilsynet. De har en selvpålagt saksbehandlingstid på 5 dager. Oslo politidistrikt og UDI prioriterer saker fra SUA-sentrene. Sentrene fungerer godt, og de benyttes av mange arbeidsgivere, se nærmere omtale under spørsmål 8.

Krav til saksbehandlingstider

I tildelingsbrevet for Utlendingsdirektoratet (UDI) for 2010 ble det stilt konkrete mål om saksbehandlingstid for søknader fra arbeidsinnvandrere og for familiegjenforening med arbeidsinnvandrere. I tildelingsbrevet for 2011 ble kravene til saksbehandlingstid til dels skjerpet, men også noe differensiert fordi det alltid vil være saker som tar lengre tid på grunn av mangelfulle opplysninger eller fordi de er kompliserte.

De konkrete kravene til saksbehandlingstidene er nå:

• Saksbehandlingstid for arbeidssaker (faglærte og spesialister, EØS-overgangsregler, sesong og øvrig): 80 pst av sakene skal behandles innen 4 uker fra saken er mottatt i UDI. Minimum 95 pst av sakene skal behandles innen 8 uker etter at saken er mottatt i UDI.

• Saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker hvor referansepersonen er arbeidsinnvandrer: 60 pst av sakene skal behandles innen 2 måneder og 80 pst av sakene skal behandles innen 3 måneder. Minimum 95 pst av sakene skal behandles innen 6 måneder.

Både i årsrapporten for 2010 og i 1. tertialrapport 2011 rapporterer UDI om raskere saksbehandling av søknader fra arbeidsinnvandrere selv om de oppsatte målene ikke er nådd. Jeg forutsetter at det langsiktige målet om fire uker saksbehandlingstid som stilles opp i Stortingsmelding nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring, kan nås når det elektroniske saksbehandlingssystemet i utlendingsforvaltningen er fullt innført.

Representantforslagene

1. Stortinget ber regjeringen utrede en modell med forhåndsgodkjenning av bedrifter.

Dette ble vurdert i forbindelse med St.meld. nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring, men ble ikke gjennomført i ny utlendingslov- og forskrift. Utlendingsdirektoratet hadde store restanser på den tiden, og departementet mente at en ny oppgave med en ekstra søknadsrunde ikke ville gjøre situasjonen enklere. For å oppnå det samme formålet, valgte en å innføre en type hurtigprosedyre for rekruttering av arbeidskraft i den nye utlendingsloven og –forskriften. Ordningen, som omtales som ”tidlig arbeidsstart”, gjelder for rekruttering av faglærte og personer med spesielle kvalifikasjoner og de som kalles ”spesialister” på grunn av lønnstilbudet over en gitt terskel. Disse arbeidstakerne kan reise inn i landet og starte opp arbeidet mens søknaden er under behandling. Arbeidsgiveren kan søke på arbeidstakerens vegne. Ordningen kan benyttes av arbeidsgivere som oppfyller følgende krav; det må fremlegges skatteattest og HMS-egenerklæring. Dette har vi vurdert som en enklere ordning enn et system med forhåndsgodkjenning av bedrifter, som i seg selv vil innebære nye administrative rutiner.

I vedlegg til årsrapporten for 2010 rapporterte UDI om foreløpige erfaringer med nye regler som ble innført i 2010. I løpet av 2010 ga politiet 408 foreløpige tillatelser etter denne ordningen.

Tidlig arbeidsstart i kombinasjon med spesialistbestemmelsen, som også ble innført i 2010, har vist seg å ha noen utilsiktede konsekvenser. Jeg kommer nærmere tilbake til dette under mine kommentarer til representantforslag 2.

2. Stortinget ber regjeringen endre reglene for arbeidstillatelse for faglært/spesialist, slik at kravene til kompetanse i større grad bestemmes av arbeidsgiverne.

Faglærtbestemmelsen ble videreført i den nye utlendingsforskriften som trådte i kraft 1.1.2010, med visse forenklinger. Vilkåret for oppholdstillatelse er utdanning på høyskole- eller universitetsnivå, men for fagutdanning er det tilstrekkelig med videregående skoles nivå. Utlendinger med spesielle kvalifikasjoner kan også få oppholdstillatelse etter denne bestemmelsen. UDI skal prøve kompetansen. Tidligere skulle UDI også vurdere om kompetansen var nødvendig. Kravet er myket opp og endret til om den er relevant for den aktuelle stillingen. Et slikt krav vil motvirke at arbeidsgivere henter inn utenlandsk arbeidskraft med høyere kompetanse og med lavere avlønning enn om de hadde ansatt en innenlandsk arbeidstaker i stillingen.

Det nye utlendingsregelverket innførte også et nytt søkegrunnlag; spesialist. Spesialisthjemmelen var, sammen med ”tidlig arbeidsstart”, ment som en hjelp til arbeidsgivere for raskere rekruttering. Dette innebærer at arbeidsgiver fikk større kompetanse til å bestemme kvalifikasjonskravene selv, i tråd med dette representantforslaget. Etter denne bestemmelsen tar arbeidsgiveren ansvar for at kompetansen er god nok, og UDI skal ikke prøve søkerens kompetanse. Et lønnstilbud på minimum 500 000 er vilkåret for å få tillatelsen. Tankegangen var at dersom arbeidsgiver er villig til å betale lønn i en slik størrelsesorden, så er dette kompetent arbeidskraft. Det er med andre ord opp til arbeidsgiveren selv å vurdere nytten av arbeidssøkerens kvalifikasjoner. 109 søkte om tillatelse som spesialist i 2010. Etter første tertial i år mener UDI det vil bli en økning av totaltallet i 2011.

I årsrapporten for 2010 har UDI omtalt erfaringer med spesialistbestemmelsen og ordningen med tidlig arbeidsstart basert på egne erfaringer og erfaringer innhentet hos politiet. Foreløpig tyder disse på at ordningene dels fungerer etter formålet, men dessverre også slik at det ansettes ufaglærte i bransjer som kolonial- og grønnsaksbutikker, renhold, malerfirma, restauranter hvor de som ansettes, ofte er i familie med arbeidsgiveren. Ordningene har også vært brukt av tredjelandsborgere som har fått avslag på andre søknader som familiegjenforening eller asyl. Departementet vil derfor sammen med UDI vurdere mulige endringer for å tilpasse regelverket bedre til den gruppen ordningen var ment for.

3. Stortinget ber regjeringen forenkle prosedyrene for forlengelse/fornyelse av arbeidstillatelser.

EØS-borgere:

For EØS-borgere er prosedyrene svært enkle. Så lenge vilkårene for oppholdsrett etter direktivet er oppfylt, kan vedkommende bli i landet. EØS-borgere har plikt til å registrere seg ved opphold utover tre måneder. Tredjelandsborgere som omfattes av direktivet på grunn av familietilknytning til en EØS-borger, har plikt til å søke om oppholdskort etter tre måneder. Oppholdsrett utover tre måneder er i hovedsak betinget av arbeid eller annen selvforsørgelse. Varig oppholdsbevis (etter fem års botid) for EØS-borgere, utstedes for ubestemt tid. Varig oppholdskort for EØS-borgeres familiemedlemmer som er tredjelandsborgere, er gyldig i 10 år.

EØS-borgere uten arbeid i Norge har også rett til opphold i inntil seks måneder for å søke arbeid. EØS-borgere kan reise ut av landet, komme tilbake og registrere seg på nytt dersom de fortsatt oppfyller direktivets vilkår for oppholdsrett. Det er ingen regler om at vedkommende må ha oppholdt seg utenfor landet en viss periode (karantenetid) for å få ny oppholdsrett. En arbeidssøker kan derfor reise ut igjen etter seks måneder for så å returnere for en ny seks måneders periode for å søke arbeid. Dette følger av direktiv 2004/38/EF.

Tredjelandsborgere:

Etter vanlig praksis får tredjelandsborgere som er faglærte eller har spesielle kvalifikasjoner, en tre års oppholdstillatelse ved førstegangs søknad ved tidsubestemt ansettelse. Tillatelsen utstedes nå for en bestemt type arbeid, ikke for en bestemt arbeidsgiver. Det innebærer at skifte av arbeidsgiver innenfor perioden er tillatt. Spesialister på bakgrunn av lønn og hvor myndighetene ikke prøver kompetansen, får en tillatelse for en bestemt arbeidsgiver. Den gjelder for ett år før eventuell fornyelse. Fornyelsestidspunktet vil være det første mulige tidspunktet hvor forvaltningen kan kontrollere om vilkårene for tillatelsen, herunder lønnsvilkåret, er oppfylt.

Hovedregelen for tredjelandsborgere er at det skal søkes om førstegangs oppholdstillatelse før innreise til landet på grunnlag av en allerede inngått arbeidskontrakt. Faglærte og sesongarbeidere kan søke arbeid fra Norge om de har lovlig opphold her. Arbeidsgiveren kan søke på vegne av arbeidstakeren. Faglærte tredjelandsborgere kan få inntil seks måneders oppholdstillatelse for å reise inn og søke om arbeid.

Tillatelsene til faglærte og spesialister kan fornyes dersom vilkårene for opphold fortsatt består, og de danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter tre års sammenhengende botid. Fornyelse kan søkes fra Norge.

Det er mer kontroll både med førstegangstillatelser og fornyelser for tredjelandsborgere enn for EØS-borgere. Jeg mener det er behov for kontroll for å unngå omgåelser av regelverket og for å forhindre at utenlandsk arbeidskraft blir utnyttet av arbeidsgivere.

4. Stortinget ber regjeringen vurdere forenkling/ endring av regelverket for arbeidsinnvandrere fra ikke-EU-land som ønsker å ha ektefelle/ barn med til Norge.

Jeg er enig i at det er av vesentlig betydning for arbeidsinnvandrerne at de raskest mulig får familien med seg. Den attraktive utenlandske arbeidskraften vil ikke bli tiltrukket av det norske arbeidsmarkedet om ikke familien får komme omtrent samtidig eller like etter. Jeg mener rask saksbehandling er det viktigste grepet for å få dette til. Så snart som mulig etter at saken er avgjort for referansepersonen, bør tillatelsen for familien normalt foreligge.

Som nevnt innledningsvis, har UDI derfor fått krav til rask saksbehandling også i sakene til arbeidsinnvandrernes familiemedlemmer. Departementet vil følge utviklingen løpende.

5. Stortinget ber regjeringen innføre språkopplæring som en rettighet for ledigmeldte arbeidsinnvandrere fra EØS-land.

I Stortingsmelding nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring så regjeringen et behov for tiltak som kan legge til rette for at arbeidsinnvandrere blir kjent med sine plikter og kan bruke sine rettigheter på linje med befolkningen for øvrig. Blant annet ble det foreslått å utrede innføring av norskopplæring som et generelt tilbud for alle arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer over 16 år. En slik vurdering pågår. Når disse vurderingene har tatt noe tid, har det sammenheng med flere forhold. For det første kunne EØS-innvandrere tidligere få gratis norskopplæring. Denne ordningen ble fjernet av regjeringen Bondevik fra 2004. En eventuell finansiering kan blir mer komplisert enn overfor andre innvandrergrupper, bl.a. kan det være et spørsmål om ikke arbeidsgiverne bør bidra ved å dekke deler av utgiftene. Også selve organiseringen av opplæringen må tilpasses det forholdet at de fleste arbeidsinnvandrerne er i arbeid.

Normalt vil arbeidsledige miste retten til dagpenger dersom de er under utdanning eller opplæring under arbeidsledighet. Dagpengeforskriften § 4-3 har enkelte unntak fra denne regelen, ett av dem er: ”Medlem som fyller vilkårene for dagpenger under arbeidsløshet, kan beholde stønaden under deltaking i utdanning eller opplæring i følgende tilfeller: … Ved deltaking på full tid i godkjent opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere i inntil ett år. Grensen på ett år gjelder uavhengig av hvor mange undervisningstimer på dagtid medlemmet deltar i. Perioden kan deles opp i bolker”.

Arbeidsledige arbeidsinnvandrere fra EØS-land som velger å bli boende i Norge, kan benytte de eksisterende arbeidsmarkedstiltakene til Arbeids- og velferdsetaten. Innvandrere, herunder arbeidsinnvandrere fra EØS-området, er i utgangspunktet en prioritert gruppe når tiltak igangsettes. En del av tiltakene har språklige elementer, gjerne i kombinasjon med teoretisk opplæring og praksis i arbeidslivet. Arbeidsledige arbeidsinnvandrere fra EØS-land har således tilgang på språkopplæring gjennom arbeidsmarkedsopplæring eller jobbklubber spesielt tilrettelagt for utenlandske arbeidssøkere, eller bistand gjennom praksisplass eller lønnstilskudd for å praktisere norskferdigheter.

Det tilbudet som er organisert som arbeidsmarkedsopplæring (AMO), har et hovedinnhold som er yrkesorientert, men hvor språkopplæring inngår som ett av flere elementer. Det ble arrangert 12 slike kurs til sammen i 2010, med ca. 230 deltakere. Det ble arrangert 18 jobbklubber med spesielt tilrettelagt innhold i 2010, med ca. 425 deltakere. Disse jobbklubbene har hatt språkopplæring som ett av flere innholdselementer. Hovedmengden av dette tilbudet i 2010 er gitt i fylker med storbyområder som Oslo, Akershus, Hordaland og Sør-Trøndelag.

Arbeids- og velferdsetaten vurderer bruken av arbeidsmarkedstiltak med utgangspunkt i individuelle behov hos arbeidssøkerne og situasjonen i det lokale arbeidsmarkedet. Dette gir rom for å tilpasse tiltakene til blant annet arbeidsledige arbeidsinnvandrere fra EØS-området med dårlige norskkunnskaper.

Brochmannutvalget (NOU 2011:7) har vurdert norskopplæringstilbudet til innvandrere. Flertallet i utvalget tilråder ikke at det gis noe generelt tilbud om gratis språkundervisning til voksne EØS-borgere som bosetter seg i Norge. Samtidig har Kaldheimutvalget (NOU 2011:14) anbefalt gratis norskopplæring til arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge og familiegjenforente til disse. De forskjellige vurderingene til utvalgene viser at det er behov for en grundig vurdering før en konkluderer. Spørsmål om norskopplæring for arbeidsinnvandrere generelt vil behandles i forbindelse med stortingsmelding om integrering som Regjeringen vil legge fram for Stortinget i løpet av 2012.

6. Stortinget ber regjeringen fjerne taket på antallet som kommer inn under spesialistkvoten.

Kvoten for faglærte og spesialister som er tredjelandsborgere har i flere år vært på 5000 tillatelser, og kvoten har aldri begrenset innvandringen. Innenfor kvoten er det ikke nødvendig å foreta en individuell arbeidsmarkedsmessig vurdering om tilgjengelig arbeidskraft. Det bidrar til rask saksbehandling da det ikke er nødvendig for utlendingsforvaltningen å sende søknadene til Arbeids- og velferdsetaten til uttalelse. En eventuell forhøyelse av kvoten må vurderes mot EØS-avtalen som gir EØS-borgere fortrinnsrett til det norske arbeidsmarkedet foran tredjelandsborgere

Kvoten er først og fremst satt for å forenkle saksbehandlingen. Dersom kvoten fjernes vil vi måtte innføre andre administrative ordninger for å oppfylle fellesskapsfortrinnsretten som gjelder i EØS-området, jf. nærmere omtale i Stortingsmelding nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring. Slike administrative ordninger, som for eksempel å prøve om hver enkelt stilling kan besettes av arbeidskraft i Norge eller i EØS-området, vil innebære et mer-byråkrati stikk i strid med intensjonen bak dette forslaget.

Det er ikke nødvendig å utlyse stillingen innenlands eller i EØS-området dersom søkeren kommer inn på kvoten. Dersom kvoten blir oppfylt, er det fortsatt mulig å rekruttere tredjelandsborgere som er faglærte eller spesialiser, men arbeidsgiver må da først prøve om stillingen kan besettes av arbeidskraft i Norge eller fra EØS-området.

7. |Stortinget ber regjeringen vurdere innføringen av ”Blått kort” etter modell fra EUs ”Blue Card” i Norge.

EUs ”Blue Card”-direktiv (rådsdirektiv 2009/50/EC) definerer et rammeverk for medlemslandenes arbeidsinnvandringspolitikk for å rekruttere høykvalifisert arbeidskraft fra tredjeland og for å fremme mobiliteten av slik arbeidskraft på tvers av medlemslandene. Utgangspunktet for direktivet er at arbeidsinnvandringspolitikken skal være kontrollert og etterspørselsdrevet, og at felleskapsfortrinnsretten skal ivaretas. Dette er også utgangspunktet for vår arbeidsinnvandringspolitikk, jf. nærmere omtale i Stortingsmelding nr. 18 (2007-2008) Arbeidsinnvandring.

Dette direktivet er vurdert til ikke å være EØS-relevant. Det betyr at vi ikke behøver å implementere direktivet i norsk rett. Også flere EU-land har reservert seg mot direktivet: Danmark, Storbritannia og Irland. Når det gjelder den konkrete politikken for å tiltrekke seg høykvalifisert arbeidskraft fra tredjeland, mener jeg at dagens norske ordninger – slik de blant annet er beskrevet ellers i dette brevet – ligger godt innenfor intensjonene i EU-direktivet og at våre regler legger til rette for å rekruttere høykvalifisert arbeidskraft på en god måte. Erfaringene og tilstrømningen av arbeidsinnvandrere tyder på at vi konkurrerer godt om den internasjonalt mobile arbeidskraften.

Også Brochmannutvalget (NOU 2011: 7) har i sin vurdering av vår arbeidsinnvandringspolitikk omtalt de norske arbeidsinnvandringsreglene som ”fornuftige ordninger”, men utvalget peker blant annet på at ordningene kan gjøres mer kjent og at saksbehandlingen bør effektiviseres. Jeg deler denne vurderingen, og har derfor lagt vekt på å skjerpe kravene til saksbehandlingstider, jf. nærmere omtale innledningsvis. Arbeidet med å effektivisere saksbehandlingen vil fortsette, også som en del av oppfølgingen av Brochmannutvalgets utredning.

8. Stortinget ber regjeringen endre/ forenkle prosessen med å søke om å få tildelt personnummer for arbeidsinnvandrere.

Representantene viser til at det er svært tidkrevende å få personnummer for mange av de utenlandske arbeidstakerne som kommer hit som spesialister.

Arbeidstakere fra utlandet som skal bosette seg i Norge (innvandring) må oppsøke skattekontoret for å melde innflytting og få fødselsnummer og skattekort. Arbeidstakere som skal være her midlertidig og ikke mer enn seks måneder, må oppsøke skattekontoret for å få skattekort og et såkalt d-nummer. Som hovedregel må arbeidstakeren møte på skattekontoret for legitimasjonskontroll for å søke om fødselsnummer eller d-nummer. Saksbehandlingstiden for tildeling av d-nummer og fødselsnummer vil normalt være fra fem til ti dager, men vil variere med sesong.

Det gjøres oppmerksom på at Skattedirektoratet for tiden gjennomfører en utredning rettet mot bedret servicenivå og sikrere ID-kontroll av utenlandske arbeidstakere. Bakgrunnen for dette er blant annet flere medieoppslag om utlendingers bruk av falsk identitet. ID-kontroll krever særskilt kompetanse og spesielt teknisk utstyr. Det vurderes derfor om denne oppgaven bør utføres på færre skattekontor enn i dag, slik at oppgaven kan spesialiseres bedre. Finansdepartementet har nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal redegjøre for dagens d-nummerordning, identifisere eventuelle svake punkter og foreslå eventuelle tiltak som kan bedre d-nummerordningen.

For å hjelpe arbeidsinnvandrere fra EØS-området, og spesialister utenfor EØS, ble det i oktober 2007 opprettet et eget servicesenter for utenlandske arbeidstakere (SUA). Senteret er et samarbeidsprosjekt mellom Skatteetaten, Politiet, UDI og Arbeidstilsynet. Formålet var å få en mer brukervennlig og raskere saksbehandling, herunder at arbeidstakere fra utlandet, på ett sted, kan få ordnet flere tillatelser som er nødvendig for at de skal kunne jobbe lovlig i Norge. Det innebærer at spesialister utenfor EØS og arbeidsinnvandrere fra EØS vil kunne møte opp hos SUA i stedet for på skattekontoret for å søke om skattekort, noe som vil lede til at det rekvireres enten d-nummer eller fødselsnummer.

SUA har i sin serviceerklæring som mål at svar skal mottas innen fem virkedager. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er opplyst å ligge på rundt fem virkedager. SUA er per i dag lokalisert i Oslo, Stavanger og Kirkenes, men betjener hele Norge.