1.1 Hovedinnholdet i proposisjonene

Regjeringen legger i proposisjonene frem forslag til en lov for de obligatoriske sosiale tjenestene i Nav-kontoret.

Forslaget i Prop. 13 L (2009–2010) tilsvarer forslaget i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) Om lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen som ble fremmet 19. juni 2009. Forslaget i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) ble ikke behandlet i sesjonen 2008–2009. Etter Stortingets forretningsorden § 33 tredje ledd må Regjeringen fremsette forslaget på nytt i den nye valgperioden.

Ved en inkurie er det i bestemmelsene i lovforslaget i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) vist til § 6 i §§ 7 og 49. Inkurien er rettet i lovforslaget i Prop. 13 L.

Med lovforslaget tydeliggjøres sammenhengen mellom de sosialpolitiske og arbeidsmarkedspolitiske virkemidler, og det legges til rette for nye satsinger. Det vurderes som hensiktsmessig at de av kommunens tjenester som skal inngå i Nav-kontoret etter arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13, blir forankret i en egen lov.

Lovforslaget vil være bedre tilpasset dagens organisering av arbeids- og velferdsforvaltningen, og støtter opp under Nav-kontoret som en enhet som underbygger det felles ansvar stat og kommune har for kontorets tjenester og resultater.

Lovforslaget viderefører deler av dagens sosialtjenestelov. Dette gjelder i hovedsak de bestemmelsene som regulerer økonomiske ytelser og det arbeidsrettede kvalifiseringsprogrammet, samt bestemmelser om midlertidig botilbud og individuell plan. I tillegg videreføres generelle bestemmelser som understøtter de individuelle tjenestene, som kommunens ansvar for forbyggende virksomhet, samarbeid med andre deler av forvaltningen og med frivillige organisasjoner, og kommunens ansvar for å spre informasjon om de sosiale tjenestene.

Det foreslås å modernisere sosialtjenestelovens begrepsbruk, uten at dette medfører materielle endringer. I tillegg foreslås en lovfesting av gjeldende rett, ved å ta inn en bestemmelse om at tjenestene som ytes etter lovforslaget skal være forsvarlige.

Det forslås å innføre tilsyn med forvaltningen av tjenestene etter loven, og en plikt for kommunen til å føre internkontroll på de samme områdene. Dette er nye bestemmelser som utvider fylkesmannens tilsyn og kommunens internkontrollplikt etter dagens sosialtjenestelov. Med disse bestemmelsene vil samtlige sosiale tjenester være underlagt statlig tilsyn og plikt til internkontroll. Forslaget vil styrke brukernes rettssikkerhet og bidra til et bedre tjenestetilbud.

Det vises til Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) kapittel 3 hvor gjeldende rett er nærmere redegjort for.

Når det gjelder nærmere redegjørelse av høringsnotatet og instansens merknader vises det til de enkelt kapitlene i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009).

Det vises til kapitlene 9 og 10 i Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) for nærmerere redegjørelse av merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget og til endringer i andre lover.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Innledning

Etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (Nav-reformen) er et hovedgrep i arbeidet med å utvikle en helhetlig arbeids- og velferdspolitikk. De organisatoriske og innholdsmessige endringer som er gjennomført i arbeids- og velferdsforvaltningen utgjør et viktig bakteppe for dette lovforslaget. Det vises til Ot.prp. nr 103 (2008–2009) kapittel 2 hvor det er nærmere redegjort for hovedpunktene i Nav-reformen, oppfølgingen av NOU 2004:18 Helhet og plan i de kommunale sosial- og helsetjenester, Samordning og samhandling i kommunale sosial- og helsetjenester (Bernt-utvalget), innføringen av kvalifiseringsprogrammet, samt nærmere begrunnelse for departementets lovforslag.

Høring

81 instanser svarte da lovforslaget ble sendt på høring. Et flertall av høringsinstansene støttet forslaget om å legge sosialtjenestelovens økonomiske stønader og arbeidsrettede tjenester i en egen lov for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-kontoret). Innføring av internkontroll med forvaltningen av tjenestene etter loven, og tilsyn ved fylkesmannen på de samme lovområdene, ble støttet av alle instanser som uttalte seg til dette.

Lovforslaget er ikke et resultat av en revisjon av gjeldende sosialtjenestelov, men innebærer i hovedsak lovtekniske endringer. Mange høringsinstanser har likevel gitt merknader til de materielle bestemmelsene som videreføres fra gjeldende sosialtjenestelov. Disse merknader vil ikke bli behandlet i denne lovproposisjonen. Noen av problemstillingene vil imidlertid bli fulgt opp ved utarbeiding av forskrifter og rundskriv.

1.3 Deling av sosialtjenesteloven og valg av obligatoriske tjenester i Nav-kontoret

Departementets vurdering og forslag

Når det foreslås å lovforankre de obligatoriske kommunale tjenestene i Nav-kontoret i en felles lov, er det fordi etableringen av en felles førstelinje tillagt både statlige og kommunale tjenester, har initiert behov for en lovgivning som i større grad støtter opp under en samordning og koordinering av Nav-kontorets samlede tilbud.

Ved å skille ut de foreslåtte bestemmelsene om blant annet økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram fra resten av sosialtjenesteloven, oppstår et grensesnitt mot de øvrige tjenestene etter sosialtjenesteloven.

Gjeldende velferdslovgivning skiller mellom sosiale tjenester, økonomiske ytelser, og arbeidsrettede tjenester på den ene siden, og helsetjenester på den annen side. Det nye lovtekniske skillet er mer hensiktsmessig både i forhold til organiseringen av arbeids- og velferdsforvaltningen og for å legge til rette for en harmonisering av regelverket for de gjenværende tjenestene i sosialtjenesteloven og regelverket for kommunens helsetjenester. Bestemmelser om samarbeid i enkeltsaker og på systemnivå er videreført i forslaget for å sikre koordinerte ytelser til brukere som trenger tjenester på tvers av regelverkene.

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13 regulerer hvilke kommunale tjenester som skal være obligatoriske i et Nav-kontor. Nav-kontoret skal i dag som et minimum ivareta kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A, dvs. økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram.

Det foreslås i lovforslaget at alle oppgaver etter loven blir obligatorisk for Nav-kontoret. Dette innebærer at Nav-kontoret som et minimum skal ivareta tjenestene om rett til opplysning, råd og veiledning, midlertidig botilbud og individuell plan, i tillegg til økonomiske stønader og kvalifiseringsprogram. Nav-kontoret blir i tillegg ansvarlig for å sikre at bestemmelsene i lovforslagets kapittel 3 om generelle oppgaver virkeliggjøres.

Ved å legge forvaltningen av disse tjenestene til Nav-kontoret, er det ut fra en vurdering av en faglig sammenheng mellom tjenestene som også har påvirket kommunenes organisering av tjenestene. Dette er tjenester som i de fleste kommuner forvaltes fra samme kontor. Forslaget om å lovfeste disse tjenestene til Nav-kontoret, begrenser ikke kommunens valgfrihet med hensyn til å legge andre tjenester til kontoret.

Bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 6 er ikke foreslått videreført i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette har bakgrunn i at deler av behandlingstilbudet til rusmiddelmisbrukere i 2004 ble overført fra sosialtjenesteloven til spesialisthelsetjenesteloven og definert som helsehjelp. Det faglige ansvaret for det samlede tilbudet til rusmiddelmisbrukere hører også sentralt under Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet. Det er hensiktsmessig at det legges til rette for at det kommunale behandlings- og tjenestetilbudet for å avhjelpe rusmiddelmisbruk kan samordnes i en fremtidig helse- og omsorgstjenestelov. Det vil likevel ikke være noe til hinder for at kommuner kan velge å la Nav-kontoret forvalte hele eller deler av dette regelverket, for eksempel de bestemmelsene som i dag ligger i sosialtjenesteloven kapittel 6. Den faglige sammenhengen mellom disse bestemmelsene, sosialtjenesteloven kapittel 4 og den kommunale helselovgivningen, begrunner at disse bør inngå i en felles lov. Denne lovgivningen utformes av Helse- og omsorgsdepartementet.

Det nye grensesnittet som nå etableres endrer ikke de kommunale tjenestenes karakter slik enkelte av høringsinstansene har uttrykt bekymring for. Økonomisk sosialhjelp etter lovforslaget skal fremdeles være et sikkerhetsnett for vanskeligstilte som ikke er i stand til å sørge for sitt livsopphold ved arbeid, og sikre alle et forsvarlig livsopphold. Gjennom godt sosialfaglig arbeid og samarbeid på tvers av sektorer skal kommunen etter lovforslaget fortsette å jobbe for å løse og forebygge sosiale problem til beste for brukeren.

Midlertidig botilbud

Kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud til personer i akutt nødsituasjon forvaltes i praksis gjennom plikten til å yte stønad til livsopphold. Departementet opprettholder forslaget om at kommunens plikt til å skaffe midlertidig botilbud skal fremgå av lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og skal ivaretas av Nav-kontoret, jf. lovforslagets § 27 og forslag til endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13.

Forslaget innebærer ikke krav i forhold til hva slags botilbud kommunen skal ha. Det avgjørende i forhold til bestemmelsene i lovforslaget er at personer med akutt behov for botilbud kan forholde seg til Nav-kontoret og at Nav-kontoret skal skaffe et tilbud til de som trenger det. Avhengig av hvordan kommunen har organisert det boligsosiale arbeidet i kommunen vil dette kreve samordning og samarbeid med andre deler av kommunen.

Opplysning, råd og veiledning

Det foreslås å legge bestemmelsen om kommunens plikt til å gi opplysning, råd og veiledning inn i lovforslaget i tråd med det som ble foreslått i høringen.

Individuell plan

Det foreslås å legge bestemmelsen om rett til individuell plan inn i lovforslaget i tråd med det som ble foreslått i høringsnotatet. Det er imidlertid gjort en presisering i lovforslaget § 33 om rett til individuell plan for deltakere i kvalifiseringsprogrammet ved at det i bestemmelsens andre setning er henvist til lovforslaget § 28 annet og tredje ledd om rett til individuell plan.

1.4 Tilsyn og internkontroll

Innledning

Hjemmel for tilsyn og internkontroll er nye bestemmelser i lovforslaget. Det foreslås at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens forvaltning av de individuelle tjenestene etter lovforslaget og at kommunen skal ha plikt til å føre internkontroll på de samme oppgaveområder.

Departementets vurdering og forslag

Det bør av rettssikkerhetsmessige grunner lovfestes at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens forvaltning av samtlige tjenester etter gjeldende sosialtjenestelov. Når de tjenestene som ennå ikke er omfattet av tilsyn nå blir skilt ut i en egen lov og forvaltes i en ny organisering (Nav-kontoret), bør hjemmel for tilsyn inngå i den nye loven.

Det er viktig å sikre at tildeling av tjenestene skjer i henhold til lov og forskrifter. Parallelt med arbeidet med denne loven pågår det en gjennomgang og harmonisering av særlovgivningens hjemler for statlig tilsyn med kommunene. Tilsynsbestemmelsen har derfor fått en noe annen utforming i proposisjonen enn det forslaget som ble sendt på høring. Dette er imidlertid ikke ment å endre fylkesmannens kompetanse som tilsynsmyndighet. Kompetansen vil være den samme som etter sosialtjenesteloven § 2-6 første ledd.

Det fremgår av den foreslåtte tilsynshjemmelen at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunens oppfyllelse av plikter etter kapittel 4 og § 16 første ledd. Kapittel 4 regulerer de individuelle tjenestene etter loven (økonomisk stønad, kvalifiseringsprogram, midlertidig botilbud mv.). Dette innebærer at fylkesmannen, på samme måte som etter gjeldende sosialtjenestelov, vil kunne kontrollere at kommunen følger de bestemmelser som regulerer tildeling av disse tjenestene. Det vil da fortsatt være slik at fylkesmannen vil kunne føre tilsyn med at kommunen sikrer at den som søker en tjeneste blir hørt ved utforming av tjenesten, selv om bestemmelsen om brukermedvirkning ligger i lovens kapittel 5. På samme måte vil fylkesmannen kunne føre tilsyn med at kommunen følger saksbehandlingsreglene ved tildeling av tjenester, selv om saksbehandlingsreglene dels følger av kapittel 5, og dels av forvaltningsloven. Det samme gjelder kravet til forsvarlighet i lovforslagets kapittel 2.

En har merket seg høringsinstansenes synspunkter med hensyn til et mer omfattende tilsyn enn det som nå foreslås, og mener det vil være hensiktsmessig å vurdere dette på bakgrunn av erfaringene med Nav-reformen.

Høringen gir støtte for en regulering av tilsyn og internkontroll i tråd med forslaget i høringsnotatet.

1.5 Lovens innhold og oppbygging

Lovens oppbygging

Departementets vurdering og forslag

Til tross for få merknader fra høringsinstansene til lovforslagets oppbygging og struktur, forslås det en endring og forenkling i forhold det forslaget som ble sendt på høring. Endringen består i hovedsak av en sammenslåing av kapitler, slik at lovforslaget nå består av til sammen 6 kapitler. Dette betyr at samtlige individuelle tjenester nå er samlet i ett tjenestekapittel (kap. 4), og at kommunalt og statlig ansvar blir foreslått regulert i samme kapittel (kap. 2). Dette har gjort loven mer oversiktlig. Det er videre tatt hensyn til merknaden fra Statens helsetilsyn ved at bestemmelsen om brukermedvirkning nå inngår i saksbehandlingskapitlet.

Begrepsbruk

Departementets vurdering og forslag

Forslaget om å bruke betegnelsen kommunen som pliktsubjekt, er begrunnet i at det er kommunen som vil være ansvarlig for tjenestene, uavhengig av betegnelse. Løsningen er også bedre harmonisert med begrepsbruken i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, hvor også kommunen er pliktsubjekt.

Som etter dagens lovgivning er det kommunen som vil være ansvarlig for å utføre oppgaver etter loven. Enkelte bestemmelser i lovforslaget pålegger et spesielt ansvar for oppfølging internt i kommunen. Det er derfor behov for å benytte et snevrere begrep enn kommunen i disse bestemmelsene, nærmere bestemt kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Flere høringsinstanser har stilte spørsmålstegn ved dette skille.

Skillet regulerer ikke hva som skal legges til Nav-kontoret, som enkelte høringsinstanser har vært usikre på. Etter forslaget til endring i arbeids- og velferdsloven § 13 skal Nav-kontoret ivareta alle kommunens oppgaver etter loven.

På bakgrunn av høringsinstansenes merknader, har en kommet til at betegnelsen "kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen" bør benyttes i færre bestemmelser enn det forslaget i høringsnotatet gikk ut på. Etter den endringen som er gjort, bør begrepsbruken ikke gi grunn til misforståelser. Der betegnelsen "kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen" benyttes, vil det etter fremgå av ordlyden at betegnelsen tydeliggjør en ansvarsplassering mellom kommunale organer.

Det er ingen høringsinstanser som har merknader til bruken av begrepene tjenester og tjenestemottaker. Tjenester brukes som et overordnet begrep som skal dekke samtlige individuelt innrettede tjenester som tilbys kommunens innbyggere etter lovforslaget. I høringsnotatet var det lagt opp til et noe snevert tjenestemottakerbegrep. I tillegg til at begrepet vil dekke personer som mottar tjenester etter lovforslaget vil den også omfatte personer som henvender seg til kommunen/Nav-kontoret med anmodning om sosiale tjenester, eller som kommunen gir eller tilbyr sosiale tjenester i det enkelte tilfelle.

Lovens formål

Departementets vurdering og forslag

Formålsbestemmelsen har en viktig retningsgivende og veiledende funksjon for kommunens prioriteringer generelt, for tolkingen av enkeltbestemmelser og for utøvelse av skjønnet loven gir rom for. Det er ønskelig med en formålsbestemmelse som gjenspeiler de grunnleggende verdiene som loven skal fremme.

En overvekt av høringsinstansene mener at det uttrykkelig bør sies at de sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig. Formuleringen i sosialtjenesteloven § 1-1 bokstav b om at lovens formål er "å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig" kan i praksis hatt betydning for tolkingen av bestemmelser i sosialtjenesteloven ut over de bestemmelser som gjelder tiltak for mennesker med særlige behov.

Formuleringen fra gjeldende formålsbestemmelse bør derfor inngå i formålsbestemmelsen i forslaget til ny lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet om at loven skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig skal være retningsgivende for utformingen av alle tjenester etter loven.

Lovens formål skal oppstille de samme sosialpolitiske mål som gjeldende sosialtjenestelov. Når det nå foreslås å ta inn i formålsbestemmelsen formuleringen om at loven skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, er det for å understreke det ansvar kommunen har for blant annet å drive boligsosialt arbeid og hjelpe den enkelte til å mestre en selvstendig tilværelse. Dette kom ikke tydelig nok frem i formålsbestemmelsen i høringsnotatet. Formålet tydeliggjøres nå i bestemmelsen.

Det foreslås en formålsbestemmelse med et mer moderne språklig uttrykk.

På bakgrunn av høringsinstansenes merknader og for å unngå at lovens formål blir tolket snevrere enn etter gjeldende sosialtjenestelov, tas formuleringen "å bedre levekårene for vanskeligstilte" inn i bestemmelsen. Det er viktig å understreke at kommunen etter loven har et ansvar for de som faller utenfor eller får utilstrekkelig hjelp etter andre hjelpeordninger. Loven skal være et sikkerhetsnett for de mest vanskeligstilte.

Bestemmelsen understreker også at oppfyllelse av lovens formål fordrer at kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen samarbeider med blant annet andre deler av kommunen og med arbeids- og velferdsetaten.

Innføringen av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad har gitt kommunen en mulighet til å tilby et individuelt tilpasset program med formål om å styrke tjenestemottakers muligheter til å forsørge seg selv gjennom arbeid, og er et av hovedvirkemidlene i loven. Det er derfor hensiktsmessig å ta inn i formålsbestemmelsen at loven skal bidra til å fremme overgang til arbeid. Dette understreker også det forhold at økonomisk stønad er ment å være en midlertidig ytelse.

Lovens virkeområde

Videreførte bestemmelser

Loven vil gjelde for alle som oppholder seg i riket, jf. lovforslagets § 2. Som i sosialtjenesteloven foreslås det i samme bestemmelse å videreføre hjemmel for å gi forskrifter som begrenser anvendelsen av loven på personer som ikke er norske statsborgere eller som ikke har bopel i Norge. Det samme gjelder hjemmel til å gi forskrifter om anvendelse av loven på personer med tilknytning til riket som oppholder seg i utlandet og om lovens anvendelse på Svalbard.

Ansvar etter loven

Videreførte bestemmelser

Det vises til Ot.prp. nr. 103 (2008–2009 kapitel 6.6 hvor det er nærmere redegjort for videreføring av bestemmelser for områdene:

• Kommunens ansvar

• Statens ansvar og myndighet, herunder Statens helsetilsyns tilsynsmyndighet

• Opplæring

• Andre bestemmelser.

Departementets vurdering og forslag når det gjelder; kommunenes ansvar, statens ansvar og myndighet, herunder Statens helsetilsyns tilsynsmyndighet og opplæring

Bakgrunnen for forslaget om ikke å videreføre kommunens ansvar for opplæring av kommunens personell i høringsnotatet, var at kommunens ansvar for å sikre at ansatte til enhver tid har tilstrekkelig og nødvendig kompetanse for å utføre oppgaver etter loven, følger av kommunens arbeidsgiveransvar og plikten til å sikre forsvarlige tjenester. Flere høringsinstanser peker imidlertid på at kommunens arbeidsgiveransvar ikke vil strekke til i tilfeller der stat og kommune utfører oppgaver på hverandres myndighetsområder. Dette, sammen med tilbakemeldinger om at noen kommuner ikke så tydelig ser sitt ansvar for sosialtjenestens personell i Nav-kontor under statlig ledelse, gjør at en har funnet det hensiktsmessig å videreføre bestemmelsen om kommunens ansvar for opplæring av kommunens personell i lovforslagets § 6.

Den særskilte reguleringen av personalets plikt til å delta i nødvendig opplæring videreføres ikke i bestemmelsen. Denne plikten må vurderes og eventuelt pålegges i medhold av arbeidsgivers alminnelige styringsrett.

Departementets vurdering og forslag når det gjelder andre bestemmelser

• Ansvar for tjenester under opphold i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester:

  Det foreslås en bestemmelse i tråd med høringsforslaget i § 3 annet ledd.

• Plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker:

  Forslag om å plassere kommunens plikt til å rådføre seg med og samarbeide med tjenestemottakeren i den enkelte sak i lovforslagets kapittel 2 om kommunens ansvar, var begrunnet i ønsket om å løfte frem og tydeliggjøre denne plikten. Bestemmelsen henger nær sammen med kravet om at tjenester som gis etter loven skal være forsvarlige, og ble foreslått plassert rett etter denne bestemmelsen i lovforslaget. Som Statens helsetilsyn skriver i sin uttalelse vil det å unnlate å rådføre seg med tjenestemottakeren før vedtak fattes være en saksbehandlingsfeil. For å unngå misforståelser er bestemmelsen tatt inn i lovforslagets kapittel 5 om saksbehandlingen.

  Når det gjelder Statens helsetilsyns merknad om at plikten til å rådføre seg med tjenestemottakeren bør underlegges internkontroll og tilsyn, vises til omtale under lovforslagets kapittel 5.5.

Krav til forsvarlige tjenester

Departementets vurdering og forslag

Når det nå foreslås å lovfeste gjeldende rett om at tjenestene etter loven skal være forsvarlige, er det for å tydeliggjøre hvilke krav som stilles til kommunens tjenester. Lovfestingen gir et viktig signal både til kommunen som skal yte tjenester og til tjenestemottakerne. Med en felles førstelinjetjeneste tillagt både statlige og kommunale tjenester i de lokale Nav-kontorene er det viktig å understreke at kommunen er ansvarlig for at tjenestene som ytes etter loven er forsvarlige uavhengig av om tjenesten saksbehandles av en kommunalt ansatt eller en statlig ansatt.

Forsvarlighetskravet er en rettslig minstestandard, og det settes en nedre grense for hva som kan aksepteres før det kan regnes som svikt i tjenestene. Å tilby tjenester som ikke er forsvarlige vil være et brudd på loven.

Det er kommunen som er ansvarlig for at den er organisert på en slik måte at tjenestene som ytes er forsvarlige, både når det gjelder tilgjengelighet, innhold og omfang.

I forbindelse med en gjennomgang av lovforslagets forskrifter og rundskriv vil det bli vurdert om det er nødvendig å gi nærmere retningslinjer for hvilke krav som må stilles for at tjenestene skal være forsvarlige etter loven, ut over de retningslinjene som allerede foreligger. Høringsinstansenes merknader vil bli tatt med i dette arbeidet.

Generelle oppgaver

Videreførte bestemmelser

Lovforslaget innebærer at de delene av sosialtjenesteloven som regulerer tjenestene som kommunen skal legge inn i Nav-kontoret, flyttes over i en egen lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Kommunens generelle oppgaver etter sosialtjenesteloven er i all hovedsak knyttet til all tjenesteyting etter loven. For ikke å redusere kommunens ansvar i forhold til gjeldende rett foreslås det at det blir gitt tilsvarende regler om kommunens generelle oppgaver i lovforslaget.

Sosialtjenesteloven kapittel 3 regulerer sosialtjenestens generelle oppgaver.

Reglene pålegger kommunene plikter, men gir ikke enkeltpersoner tilsvarende rettigheter.

Enkelte av kommunens generelle oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 3 er knyttet til særlige tjenester etter loven. Dette gjelder kommunens arbeid for å forebygge og motvirke rusmiddelmisbruk, og kommunens arbeid for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak for barn, eldre og funksjonshemmede og andre med behov, jf. lovens § 3-1 tredje og fjerde ledd. Disse oppgavene er nært knyttet til lovens kapittel 6 om særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere og kapittel 4 om sosiale tjenester, og er derfor ikke foreslått videreført i lovforslaget.

Høringsnotatets forslag til regulering av kommunens generelle oppgaver var i all hovedsak videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen om kommunens samarbeid med frivillige organisasjoner omfatter også samarbeid med brukergruppenes organisasjoner. Det vises til at arbeids- og velferdsforvaltningsloven pålegger Arbeids- og velferdsetaten å sørge for at representanter for brukerne får mulighet til å uttale seg i forbindelse med planlegging, gjennomføring og evaluering av etatenstjenester, jf. Nav-loven § 6. Erfaringer fra brukerne av tjenestene kommer således til Nav-kontorets kunnskap og vil kunne påvirke utformingen av kontorets tjenestetilbud.

Høringsinstansene har få uttalelser til denne delen av lovforlaget, bortsett fra enkelte høringsinstanser, i hovedsak kommuner, som har merknader til forslaget om kommunens medvirkningsplikt til å skaffe boliger til vanskeligstilte.

Boliger til vanskeligstilte

Departementets vurdering og forslag

Kommunene organiserer det boligsosiale arbeidet svært ulikt, og det er vanskelig å påvise tydelige modeller for organiseringen, jf. NOVA-rapport nr. 18/08 om organisering av boligsosialt arbeid i norske kommuner.

Det er viktig at kommunene står mest mulig fritt i forhold til å organisere arbeidet med boliger til vanskeligstilte ut fra behovene i den enkelte kommune. Forslaget er en videreføring av dagens bestemmelse. Forslaget legger ikke organisatoriske bindinger på kommunens ansvar for å skaffe boliger til vanskeligstilte ut over det som følger av dagens regelverk.

Det er kommunen som har hovedansvaret for å skaffe boliger til vanskeligstilte. Som i dagens sosialtjenestelov vil den delen av kommunen som er en del av arbeids- og velferdsforvaltningen etter forslaget ha et medvirkningsansvar i dette arbeidet. Dette innebærer at denne delen av kommunen må delta i den kommunale planleggingen av hvordan boligproblem kan løses for vanskeligstilte boligsøkere generelt. Medvirkningsansvaret innebærer et generelt ansvar for å gjøre andre kommunale myndigheter kjent med behovene. Videre bør tjenesten i samarbeid med andre instanser ta initiativ til tiltak som kan lette situasjonen for vanskeligstilte på boligmarkedet. Medvirkningsansvaret innebærer også at denne delen av kommunen vil ha et ansvar overfor brukerne, gjennom å bistå med råd og veiledning, tilrettelegging og finansiering der dette ikke kan dekkes på annen måte. I noen tilfeller vil det dessuten være nødvendig at tjenesten engasjerer seg direkte i å skaffe boliger til vanskeligstilte.

Medvirkningsansvaret etter sosialtjenesteloven gjelder i forhold til alle vanskeligstilte som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Det er fremhevet i loven at dette også omfatter et medvirkningsansvar til å skaffe boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker. Ansvaret forutsetter kjennskap til alle grupper vanskeligstilte boligsøkere og deres behov.

Når reguleringen av ansvaret for dagens sosiale tjenester fordeles på to regelverk vil forutsetningen om en helhetlig kjennskap til vanskeligstilte boligsøkere og deres behov falle bort både for kommunens helse- og omsorgstjeneste og kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen. Kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen vil i hovedsak ha kjennskap til behovet for boliger til sosialt og økonomisk vanskeligstilte. Kommunens helse- og omsorgstjeneste vil i hovedsak ha oversikt over behovet for tilpassede boliger til personer som trenger dette på grunn av helse- og omsorgsbehov.

Det foreslås på denne bakgrunn en bestemmelse som vil være en videreføring av gjeldende rett, jf. lovforslagets § 15. Samtidig pålegger ikke bestemmelsen kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen større medvirkningsansvar enn det denne delen av kommunen vil ha kunnskap og forutsetninger for å fylle. Bestemmelsen pålegger kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen et medvirkningsansvar på sitt område.

For å sikre at medvirkningsansvaret for resten av kommunen ikke bortfaller, er ikke sosialtjenesteloven § 3-4 foreslått opphevet. Helse- og omsorgsdepartementet tar i sitt arbeid med å harmonisere lovverket for de kommunale helse- og omsorgstjenestene sikte på å videreføre bestemmelsen på sitt område.

Individuelle tjenester

Videreførte bestemmelser

Kommunens oppgaver etter sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A skal som et minimum ivaretas av det felles kontoret for Arbeids- og velferdsetaten og kommunen (Nav-kontor), jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 13. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide denne bestemmelsen slik at Nav-kontoret skal ivareta alle kommunens tjenester og oppgaver etter lovforslaget, herunder midlertidig botilbud. Dette begrunnes med at disse oppgavene i dag i hovedsak forvaltes av Nav-kontoret på grunn av oppgavenes faglige sammenheng med forvaltning av stønad til livsopphold. For nærmere omtale se proposisjonens kapittel 4.

Det foreslås å videreføre bestemmelsene i sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A om økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad uten endringer, med unntak av den foreslåtte endringen i bestemmelsen om bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad, se nedenfor.

Videre er bestemmelsene i sosialtjenesteloven § 4-1 om opplysning, råd og veiledning, og § 4-3a om rett til individuell plan foreslått videreført uten endringer i lovforslaget som henholdsvis §§ 17 og 28. Sosialtjenesteloven § 4-5 om midlertidig husvære blir foreslått videreført i lovforslagets § 27, men med en språklig endring ved at "husvære" blir erstattet med "botilbud".

Bruk av vilkår

Departementets vurdering og forslag

Det forslås en lovfesting av den alminnelige vilkårslæren i tråd med forslaget i høringsnotatet.

Saksbehandlingen

Videreførte bestemmelser

Forvaltningsloven regulerer den virksomhet som drives av forvaltningsorganer. Ved tildeling av sosialtjenester skal kommunen i utgangspunktet følge de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven, jf. sosialtjenesteloven § 8-1. Sosialtjenesteloven gir enkelte særregler om saksbehandlingen.

Sosialtjenestelovens regler om saksbehandlingen er i all hovedsak foreslått videreført i lovforslagets kapittel 5. Følgende bestemmelser i sosialtjenesteloven er foreslått videreført:

• § 8-1 første ledd om at forvaltningsloven skal gjelde med de særregler som fastsatt i loven er foreslått videreført i § 41. Det samme er sosialtjenestelovens bestemmelse om at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester skal regnes som enkeltvedtak, se nedenfor.

• § 8-4 om sosialtjenestens plikt til å rådføre seg med klienten er foreslått videreført i § 42.

• § 8-5 om innhenting av opplysninger er foreslått videreført i § 43.

• § 8-8 om taushetsplikt er foreslått videreført i § 44.

• § 8-8a om opplysningsplikt til barnevernstjenesten er foreslått videreført i § 45.

• § 8-5a om folkevalgt organs sammensetning i enkeltsaker er foreslått videreført i § 46.

• § 8-6 første ledd om at enkeltvedtak som sosialtjenesten treffer kan påklages til fylkesmannen er foreslått videreført i § 47.

• § 8-7 om fylkesmannens kompetanse i klagesaker er foreslått videreført i § 48.

• § 10-3 om avgjørelser av tvister er foreslått videreført i § 49.

Regler om saksbehandlingen i sosialtjenesteloven som ikke er foreslått videreført i lovforslaget

Sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd andre setning omhandler tjenester som det er knapphet på. I Ot.prp. nr. 29 (1990–1991) Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialloven) er det vist til at tildeling av sosiale tjenester i mange tilfeller vil bero på en avveining mellom personers behov for bistand, blant annet ved tildeling av institusjonsplasser. De tjenestene som blir regulert i lovforslaget vil i hovedsak ikke være av en slik karakter at det kan oppstå knapphet på dem. Kommunen kan derfor ikke gi avslag på tjenester og stønader etter lovforslaget med denne begrunnelsen, jf. lovforslagets § 7 om kommunens ansvar for å sørge for de bevilgninger som er nødvendige for å yte de tjenester og stønader som kommunen har ansvar for etter loven. Det er derfor ikke nødvendig å videreføre denne bestemmelsen i lovforslaget.

Sosialtjenesteloven § 8-1 tredje ledd er ikke foreslått videreført i lovforslaget da det regulerer områder som ikke faller inn under anvendelsesområdet for lovforslaget.

Sosialtjenesteloven § 8-2 om anvendelse av forvaltningsloven på private boliger med heldøgns omsorgstjenester, § 8-3 om barns rettigheter under saksbehandlingen, § 8-9 om bistand fra politiet i tvangssaker og § 8-10 om politiattest er ikke relevante i forhold til de tjenestene som er foreslått regulert i lovforslaget, og blir følgelig ikke foreslått videreført.

Ingen høringsinstanser har kommentarer til de delene av sosialtjenestelovens saksbehandlingsregler som er foreslått videreført for sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Enkeltvedtak

Departementets vurdering og forslag

Når det gjelder forslaget om å definere hvilke avgjørelser som etter loven vil være å regne som enkeltvedtak, har det ikke vært intensjonen å gjøre endringer som medfører innskrenkninger i brukernes rettigheter. Det er vanskelig å overskue alle typer avgjørelser som sosialtjenesten treffer og som etter forvaltningsloven vil være enkeltvedtak. Det vil også kunne komme nye avgjørelser som vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Innføring av kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad er eksempler på områder som har medført nye vurderinger og nye avgjørelser i form av enkeltvedtak.

Det er vurdert å ta inn i lovteksten en oversikt over enkeltvedtak og tydeliggjøre at opplistingen ikke er uttømmende, men en har kommet til at en slik liste i praksis lett vil kunne bli anvendt som uttømmende. Det bør fremgå av loven at det er forvaltningslovens regler som er bestemmende for hva som vil være enkeltvedtak etter loven. For å unngå misforståelser foreslås det å videreføre dagens presisering om at avgjørelser om tildeling av sosiale tjenester etter lovforslaget skal regnes som enkeltvedtak i lovforslagets § 41.

Ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

Departementets vurdering og forslag når det gjelder ikrafttredelse

Med bakgrunn i at det i løpet av 2010 vil være etablert Nav-kontor i alle landets kommuner, er det hensiktsmessig å iverksette lovforslaget nå, til tross for at arbeidet med å harmonisere reglene i kommunehelsetjenesteloven og de øvrige bestemmelsene i sosialtjenesteloven ikke er sluttført. Regler om tilsyn og internkontroll med sosialtjenestelovens regler om økonomisk sosialhjelp har vært etterlyst lenge og det er etter departementets mening viktig å få på plass disse reglene snarest mulig.

Endringer i andre lover

Innledning

Det foreslås lov om sosial tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen som tittel på lovforslaget. Som en følge av dette må henvisningen til sosialtjenesteloven i andre lover endres der reglene viser til den delen av sosialtjenesteloven som i lovforslaget foreslås samlet i ny lov.

Kommunens sosiale tjenester vil i en periode reguleres av lov om sosiale tjenester mv. og lovforlaget her. En del henvisninger til sosialtjenesten og sosiale tjenester i annet lovverk vil måtte omfatte begge lovene. Her er det ikke foreslått endringer. Henvisningene til sosialtjenesten og sosiale tjenester vil i disse tilfellene omfatte både lov om sosiale tjenester mv. og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette gjelder blant annet folketrygdloven § 21-5 og § 22-6, kommunehelsetjenesteloven § 6-6a, arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 8, § 11 og § 16, barnehageloven § 21, spesialisthelsetjenesteloven § 3-12, barnevernloven § 6-7 og lov om helsemessig og sosial beredskap.

Endringer i lov om sosiale tjenester m.v.

Lovforslaget innebærer at reglene i dagens sosialtjenestelov kapittel 5 om økonomisk stønad, kapittel 5A om kvalifiseringsprogram og bestemmelsen om midlertidig husvære i lovens § 4-5 foreslås regulert i en egen lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Disse reglene foreslås samtidig opphevet i sosialtjenesteloven.

De resterende kapitlene i dagens sosialtjenestelov innholder bestemmelser om formål og virkeområde, ansvarsfordeling, saksbehandling, finansiering og egenbetaling og regler om sosialtjenestens generelle oppgaver. Dette er bestemmelser det vil være behov for i begge lovene.

Endringer i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen

De foreslåtte endringene i arbeids- og velferdsforvaltningsloven er i hovedsak en endring i henvisninger til sosialtjenesteloven. Det foreslås at "sosialtjenesteloven" erstattes med "lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen" i § 16 i arbeids- og velferdsforvaltningsloven.

Forslaget til endring av arbeids- og velferdsloven § 13 andre ledd til at kontoret skal ivareta oppgaver for etaten og kommunens oppgaver etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen medfører at kontoret også (som minimum) skal ivareta kommunens oppgaver knyttet til plikten til å finne midlertidig botilbud. I tillegg vil forslaget til endring medføre at det blir tydelig at Nav-kontoret skal ivareta kommunens generelle oppgaver knyttet til forvaltningen av de sosiale tjenestene etter loven. Se nærmere omtale under kapittel 6.7 og 7.

Endringer i lov om folketrygd

Det foreslås å erstatte "sosialtjenesteloven" med "lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen" i § 6-2, § 13-11, § 23-2 og § 23-3 i folketrygdloven. Betegnelsen "sosialkontor" i § 22-6 er foreslått tatt ut, da dette vil være omfattet av begrepet "Nav-kontor" i bestemmelsen.

Endringer i lov om pasientrettigheter

Pasientrettighetsloven § 8-2 første ledd lyder:

"Staten skal sørge for at det er et pasient- og brukerombud i hvert fylke. Pasient- og brukerombudets arbeidsområde omfatter statlige spesialisthelsetjenester og kommunale helse- og sosialtjenester. Med kommunale helse- og sosialtjenester menes i dette kapittelet helsetjenester etter lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene, med unntak av lovens kapittel 4a, og sosialtjenester etter lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v., med unntak av lovens kapitler 5 og 5A."

Det foreslås å fjerne unntaket for sosialtjenesteloven kapittel 5 og 5A i bestemmelsen.

Endringer i lov om ligningsforvaltning

Det forslås at henvisningene til sosialtjenesteloven i ligningsforvaltningsloven § 6-2 nr. 1 bokstav b og § 13-11 annet ledd endres til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget innebærer en utvidelse av fylkesmannens tilsynsansvar. Det anslås merkostnader for fylkesmannsembetene i ikrafttredelsesåret på 8.5 mill. kroner. Det vil bli lagt opp til en særskilt ressursrapportering for dette året.

En utvidelse av fylkesmannens tilsyn vil medføre nye oppgaver for Helsetilsynet. Statens helsetilsyn ble i St.prp. om Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2009 tilført 1 mill. kroner for å bistå fylkesmannsembetene med å tilrettelegge for tilsyn med de kommunale tjenestene i Nav-kontoret. For det året tilsynet iverksettes vil Statens helsetilsyn få 2 mill. kroner til å forberede og følge opp fylkesmannens tilsyn etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Ressursbehovet for tilsynet, sentralt og regionalt vil bli vurdert i lys av erfaringene i oppstartsåret.

På bakgrunn av erfaringene med Nav-reformen, herunder også erfaringene med tilsynet med de kommunale tjenestene i Nav-kontoret, vil det vurdes innføring av tilsyn med både statlige og kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. I den sammenheng vil også tilsynsmodell og organisering av tilsynet bli vurdert.

Med lovforslaget vil kommunens internkontrollplikt gjelde forvaltningen av samtlige lovpålagte sosiale tjenester. Kommunenes erfaring med internkontroll på tilgrensende forvaltningsområder har overføringsverdi og forslaget vil ikke ha økonomiske konsekvenser av betydning.

1.7 Oppfølging, forskrifter og rundskriv m.m.

Gjeldende forskrifter til sosialtjenesteloven, herunder forskrift om individuell plan, vil gjelde fra ikrafttredelsen av ny lov. Det vil foreløpig ikke bli gjort endringer i disse. Det er imidlertid behov for en samlet gjennomgang og oppdatering av gjeldende forskrifter samt å gi forskrifter til bestemmelsene i lovforslagets kapittel 4 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Dette arbeidet vil bli igangsatt først etter at ny lov er vedtatt.

Det vil være behov for å gi forskrift om internkontroll.

Rundskrivene til gjeldende sosialtjenestelov vil bli gjennomgått. Inntil videre vil alle rundskriv til de delene av sosialtjenesteloven som videreføres i lovforslaget også gi veiledning til anvendelsen av den nye loven.