Til Stortinget

Samandrag

Vel 4 150 bygninger og enkeltobjekter i Norge er fredet med hjemmel i kulturminneloven.

Minst 2 300 fredede bygninger er i privat eie. I tillegg kommer et foreløpig ukjent antall automatisk fredede samiske bygninger, og bygninger oppført mellom 1537 og 1649. De fleste private eiere har en eller to fredede bygninger, mens enkelte kan ha opp til 10-20 å ta hånd om. I noen tilfeller er også bygningenes omgivelser fredet, som eksempelvis hager, alleer og kulturmark.

En eier av et fredet kulturminne har muligheter til å søke midler fra forskjellig hold. De midlene kulturminneforvaltningen rår over, er rettet mot private eiere. Offentlige tilskuddsmidler strekker imidlertid ikke til for å kunne dekke behovet. Det er derfor nødvendig å se på andre virkemidler som kan lette byrden for private eiere av kulturminner.

I St.meld. nr. 25 (2002-2003) om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, går det fram at det står dårlig til på kulturminnefeltet:

• – Det gjenstår mye for å nå resultatmålet Stortinget har fastsatt om å redusere tapet av kulturminner fra om lag 1 pst. i dag til 0,5 pst. årlig innen 2008.

• – Mange vedtaksfredede bygg er generelt i for dårlig forfatning som følge av mangelfullt vedlikehold gjennom en årrekke. Bare om lag 13 pst. av landets stående fredede bygg og anlegg har ordinært vedlikeholdsnivå.

Dessverre viser det seg altfor ofte at den offentlige støtten til eiere av fredede bygninger og anlegg er mangelfull. Mange kulturminner blir for dårlig vedlikeholdt og forfaller. Det er derfor behov for generelle økonomiske virkemidler i forhold til denne eiergruppen som forvalter store samfunnsverdier på vegne av fellesskapet uten tilstrekkelig offentlig støtte. Slike virkemidler vil være avgjørende for at de nasjonale resultatmålene på kulturminnefeltet blir oppfylt.

Mange land i Europa har egne skatteregler når det gjelder utgifter til vedlikehold av fredede bygninger. Ordninger med redusert eller refundert merverdiavgift for utgifter til vedlikehold av fredede bygninger eksisterer i Danmark, Storbritannia, Nederland og Frankrike.

Det er økende bevissthet i hele den vestlige verden om at kulturminner spiller en viktig rolle for å dyrke fram et steds særpreg. Lokalsamfunn og regioner som klarer å ta vare på kulturminnene og utnytte de mulighetene som ligger i kulturarv og historie, har bedre muligheter for å skape arbeidsplasser og få en positiv økonomisk utvikling. Kulturminner er blant annet en svært viktig bidragsyter for å skape inntekter fra turisme. Bare en mindre del av inntektene legges igjen ved selve kulturminnet, mens det blir store ringvirkninger innen overnattingstilbud, varehandel mv. i området. Det er gjort beregninger som viser at for hver krone som blir investert i å drive og vedlikeholde kulturminner, får samfunnet det tidobbelte tilbake.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre generelt fritak fra å betale merverdiavgift av varer og tjenester som brukes i forbindelse med arbeider på fredede bygninger og anlegg i privat eie, eller kompensasjonsordninger med tilsvarende effekt."

Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen og Hill-Marta Solberg, frå Høgre, Svein Flåtten, Bente Gunn Håtuft, Heidi Larssen, og Jan Tore Sanner, frå Framstegspartiet, Gjermund Hagesæter, leiaren Siv Jensen og Per Erik Monsen, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, frå Kristeleg Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, frå Senterpartiet, Morten Lund, frå Venstre, May Britt Vihovde, og frå Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til brev frå finansminister Per-Kristian Foss av 9. februar 2004 som svar på spørsmål frå saksordførar Heidi Grande Røys 23. januar 2004. Brevet følgjer vedlagt innstillinga.

Komiteen viser til at det er 2 300 freda bygningar i privat eige i Noreg. Etter plan- og bygningslova har alle som eig eit hus ei generell plikt til å halde det ved like. Vedlikehald av ein freda bygning er i tillegg underlagt overvaking i kulturminneforvaltninga, og det kan stillast krav om at arbeidet skal utførast på antikvarisk måte. Dette er i regelen dyrare enn alminneleg vedlikehald. Ein eigar av freda kulturminne har høve til å søkje midlar frå fleire hald til arbeidet. Forslagsstillarane peikar på at offentlege tilskottsmidlar ikkje strekk til for å kunne dekke trongen for midlar. Forslagsstillarane meiner det difor er naudsynt å sjå på andre virkemiddel som kan lette børa for private eigarar av kulturminne.

Komiteen vil understreke at mange av dei private eigarane er svært interessert i, og medvitne om, dei verdiar dei har på eigedommane sine. Deira vilje, kompetanse og erfaring er avgjerande for at det enkelte kulturminne eller kulturmiljøet skal bli tatt vare på, på ein god måte. Freda eigedommar er underlagt ei eiga og strengare forvaltning enn andre. Det er difor særleg viktig at desse eigarane har rammevilkår som verkar motiverande, og som legg til rette for at dei aktivt skal kunne bruke og utvikle eigedommen sin.

Komiteen har merka seg at for 2004 utgjer dei totale tilskottsmidlane knytt til fysiske tiltak for vern og sikring av kulturminne, om lag 123 mill. kroner. I tillegg vil om lag 12 mill. kroner av avkastninga av Statens kulturminnefond kunne nyttast til dette føremålet.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet, viser til brev frå finansminister Per-Kristian Foss av 9. februar 2004, der finansministeren uttaler:

"Omsynet til eit enkelt skattesystem talar for at ein bør unngå frådrag i inntekt som ikkje har direkte samanheng med å opptene inntekta. For å sikre størst mulig samanheng mellom faktisk inntekt og skattepliktig inntekt, bør økonomisk støtte til spesielle føremål normalt gjevast igjennom direkte støtte framfor særskilte frådrag i inntekt. Som hovudregel vil også støtta vere meir målretta dersom den blir gjeven igjennom direkte støtte enn igjennom særskilte frådrag eller andre særordningar i skattesystemet."

Fleirtalet stør dette synet.

Vidare vil fleirtalet vise til at det er slik at freda bygningar og anlegg i privat eige, i ein del tilfelle vert nytta i avgiftspliktig næringsverksemd. Døme på det kan vere gardsdrift, serveringsverksemd eller produksjon/sal av husflidsprodukt. Finansministeren viser i brev av 9. februar 2004 til at :

"I den grad eit freda bygg eller anlegg nyttast i avgiftspliktig næringsverksemd, føreligg det i dag på vanleg måte rett til frådrag for inngåande meirverdiavgift på innkjøp til verksemda. Denne retten til frådrag for inngåande meirverdiavgift gjeld berre for innkjøp som vert nytta i næringa. Innkjøp til våningshus/bustad på gardsbruk gir normalt ikkje rett til slikt frådrag. Skattemessig er reglane når det gjeld frådrag noko annleis. I høve til inntektsskattesystemet vil kostnadane til våningshus kunne førast til frådrag på linje med andre driftsmidlar."

Fleirtalet viser til at forslagsstillarane tar opp eitt av fleire forslag som er drøfta i NOU 2002:1 Fortid former framtid, utfordringer i ein ny kulturminnepolitikk. Fleirtalet er samd i at det er behov for å auke satsinga på freda og verna bygningar, og vil be Regjeringa i den varsla meldinga om kulturminne kome tilbake med ei vurdering av ulike måtar å få til ei satsing i samsvar med ambisjonsnivået Regjeringa sjølv legg opp til i St.meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Fleirtalet meiner forslaget om fritak frå å betale meirverdiavgift for arbeid på freda bygningar og anlegg i privat eige, må drøftast i ein heilskapleg samanheng og gjennomgang av kulturminnepolitikken, og viser til at finansministeren i brev av 9. februar 2004, varslar at Regjeringa vil fremje stortingsmelding om kulturminnepolitikken i løpet av 2004.

Fleirtalet vil difor, med grunngjeving i det som står ovanfor, fremje følgjande forslag:

"Dokument nr. 8:16 (2003-2004) - forslag fra stortingsrepresentantene Åslaug Haga og Inger S. Enger om generelt fritak fra å betale merverdiavgift for arbeid på fredede bygninger og anlegg i privat eie, eller kompensasjonsordninger med tilsvarende effekt - vert å legge ved protokollen."

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at vel 4 150 bygninger og enkeltobjekter i Norge er fredet med hjemmel i kulturminneloven.

Minst 2 300 fredede bygninger er i privat eie, og etter plan- og bygningsloven har alle som eier en bygning en generell plikt til å holde den ved like.

Vedlikeholdet av en fredet bygning er i tillegg underlagt kulturminneforvaltningens overvåkning, og det kan stilles krav om at arbeider skal utføres på en antikvarisk korrekt måte. Eiere av et fredet kulturminne har mulighet til å søke støtte fra en rekke forkjellige hold. Offentlige tilskuddsmidler strekker imidlertid ikke til for å dekke behovet, og Regjeringen slår selv fast i St.meld. nr. 25 (2002-2003) at "bare om lag 13 pst. av landets stående fredete bygg og anlegg har ordinært vedlikeholdsnivå", noe som betyr at 87 pst. er i en eller annen form for forfall. Mange land i Europa har egne skatteregler når det gjelder utgifter til vedlikehold av fredede bygninger. Det gjelder bl.a. Danmark, Finland, Storbritannia, Nederland og Frankrike. Redusert eller refundert merverdiavgift er et virkemiddel i de fleste av disse landene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener at det forhold at statlige og kommunale myndigheter griper inn i eiendomsretten ved vesentlige verdireduserende tiltak og gjennom pålegg og begrensninger som påfører vesentlig økte kostnader for eierne, er god grunn til å støtte forslaget. Argumentene gjelder på samme måte for eiendommer som er regulert til bevaring etter plan og bygningsloven.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre generelt fritak fra å betale merverdiavgift av varer og tjenester som brukes i forbindelse med arbeider på fredede bygninger og anlegg i privat eie, eller kompensasjonsordninger med tilsvarende effekt. Ordningen skal også gjelde for eiendommer som er regulert til bevaring etter plan- og bygningsloven."

Forslag frå mindretal

Forslag fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kystpartiet:

Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å innføre generelt fritak fra å betale merverdiavgift av varer og tjenester som brukes i forbindelse med arbeider på fredede bygninger og anlegg i privat eie, eller kompensasjonsordninger med tilsvarende effekt. Ordningen skal også gjelde for eiendommer som er regulert til bevaring etter plan- og bygningsloven.

Tilråding frå komiteen

Komiteen viser til dokumentet og til det som står framføre og rår Stortinget til å gjere slikt

vedtak:

Dokument nr. 8:16 (2003-2004) - forslag fra stortingsrepresentantene Åslaug Haga og Inger S. Enger om generelt fritak fra å betale merverdiavgift for arbeid på fredede bygninger og anlegg i privat eie, eller kompensasjonsordninger med tilsvarende effekt - vert å leggje ved protokollen.

Vedlegg: Brev frå Finansdepartementet v/statsråden til finanskomiteen, dagsett 9. februar 2004

Dokument nr. 8:16 (2003-2004) spørsmål frå Finanskomiteen, Sosialistisk Venstreparti sin fraksjon

Eg viser til brev av 23. januar 2004 som gjeld Dokument nr. 8:16 (2003-2004), og har følgjande kommentarar til dei spørsmåla som blir stilt. Svar på spørsmåla nr. 1, 2, 3 og 5 er innhenta frå Miljøverndepartementet.

1. Kor tid reknar Regjeringa med å legge fram den varsla stortingsmeldinga om kulturminnepolitikken?

Svar:

Regjeringa tek sikte på at den varsla storingsmeldinga om kulturminnepolitikken vil bli lagt fram i 2004.

2. Kor mykje må ein auke det årlege tilskottet over kap. 1429 Riksantikvaren, for å få tilsvarande effekt som provenyet av eit fritak for meirverdiavgifta på ein eingongs istandsetjingssum og årleg vedlikehald, jf. departementet si uttale om forslaget av 22.01.04?

Svar:

I Finansdepartementet sitt svar av 22. januar 2004 går det fram at eit generelt fritak for meirverdiavgift på innkjøp for eingongs istandsetjing av 2700 freda bygningar og anlegg i privat eige, samla kan utgjere eit eingongs provenytap på statsbudsjettet på om lag 77 mill. kroner. Dette gjeld om ein legg til grunn at det i gjennomsnitt vil koste om lag 150 000 kroner pr. bygning (og anlegg) å setje desse i stand frå eit etterskots- til eit ordinært vedlikehaldsnivå.

Vidare går det fram at eit tilsvarande fritak for meirverdiavgift på innkjøp for årleg vedlikehald, for det same talet bygningar (og anlegg), og når ein legg til grunn ei gjennomsnittleg årleg vedlikehaldsutgift på 15 000 kroner pr. bygning, kan utgjere eit årleg provenytap for staten på om lag 8 mill. kroner. Grunna avgrensings- og kontrollproblem er anslaga usikre.

3. Eg ber departementet gi eit oversyn over alle tilskottsmidlar som omfattar formålet, og korleis midlane vert fordelt i gjennomsnitt pr søknad/pr hus og geografisk fordelt på regionar.

Tilskott til freda bygningar og anlegg blir gitt over kap. 1429 Riksantikvaren, post 72.2 Vern og sikring av freda og bevaringsverdige bygningar og anlegg. Bygningar som er freda vert prioriterte. Det blir normalt ikkje gitt tilskott til vedlikehald av bygningar og anlegg. Av midlane under post 72.2 blir størstedelen overført til fylkeskommunane på grunnlag av lister over prioriterte søknadar frå private eigarar av freda bygningar og anlegg. Ein mindre del blir fordelt av Riksantikvaren til spesielle tiltak på freda bygningar av nasjonal verdi. I 2003 vart om lag 28 mill. kroner overført til fylkeskommunane til fordeling til eigarar av freda bygningar og anlegg. Departementet har ikkje statistikk som viser gjennomsnittleg fordeling på søknadar/anlegg.

Fylkeskommunane fekk overført følgjande beløp i 2003:

Avkastninga frå Norsk kulturminnefond kjem i tillegg til tilskottsmidla til freda og bevaringsverdige kulturminne, jf. kap. 1432, post 50. Ifølgje fondet sine vedtekter bør minst 1/3 av avkastninga over tid nyttast til freda kulturminne og kulturmiljø. I 2003 var det 5 mill. kroner til fordeling som tilskott. Det er kulturminnefondet sitt styre som vedtek tildeling av tilskott frå avkastninga av fondet. I 2003 vedtok styret å tildele 3 532 500 kroner fordelt på 20 kulturminneprosjekt. Størstedelen av tildelinga gjekk til bygningar og anlegg. Ubrukte midlar frå 2003 er overført til fordeling i 2004. Oversikt over tildelingane følgjer som vedlegg.

Det er også ein eigen tilskottspost på Miljøverndepartementet sitt budsjett til samisk kulturminnearbeid, kap. 1429, post 50.

Midla skal i hovudsak nyttast til vedlikehalds- og restaureringsarbeid. Det er sett av 2 mill. kroner til føremålet i 2004. Midla vert stilte til disposisjon for Sametinget gjennom tildelingsbrev frå Miljøverndepartementet.

4. Norsk Kulturarv nemner andre økonomiske incentiv som t.d.:

• – skattefritak på freda eigedom gjennom å avskaffe eigedomsskatt og formuesskatt på freda og bevaringsregulerte eigedommar

• – skattefrådrag i inntekt for kostnader til vedlikehald og restaurering

• – eit minstefrådrag for kulturminnevern for ekstraordinære utgifter til oppvarming, særskilt reinhald og forsikring

Kva er departementets sitt syn på desse forslaga?

Svar:

Omsynet til eit enkelt skattesystem talar for at ein bør unngå frådrag i inntekt som ikkje har direkte samanheng med å opptene inntekta. For å sikre størst mulig samanheng mellom faktisk inntekt og skattepliktig inntekt, bør økonomisk støtte til spesielle føremål normalt gjevast igjennom direkte støtte framfor særskilte frå­drag i inntekt. Som hovudregel vil også støtta vere meir målretta dersom den blir gjeven igjennom direkte støtte enn igjennom særskilte frådrag eller andre særordningar i skattesystemet. Departementet vil derfor ikkje tilrå særskilte frådrag eller fritak for dette føremålet.

5. Kan departementet gi eit overslag over differansen mellom samla tilskottsmidlar (2004) og trongen for tilskottsmidlar, om ein skal nå Regjeringa sitt mål om at det representative utvalet av kulturminne og kulturmiljø skal takast vare på i ein tilstand som svarar til 1998-nivå, og freda bygningar og anlegg skal ha eit ordinært vedlikehaldsnivå innan 2010?

Etter plan- og bygningslova har alle som eig eit hus ein generell plikt til å halde det ved like. Dette gjeld òg dei som eig freda bygg. Sidan kulturminneforvaltninga overvaker vedlikehald av freda bygg, og antikvarisk vedlikehald som regel er dyrare enn alminneleg vedlikehald, kan staten gi tilskott som er retta mot private eigarar.

Når det gjeld tilskottsmidla over statsbudsjettet, er staten ifølgje kulturminnelova (kml.) juridisk forplikta til å gi tilskott til private eigarar av kulturminne i to høve:

1. Eigarar av automatisk freda kulturminne kan få tilskott til å dekkje delar av kostnadane ved arkeologiske undersøkingar i samband med mindre private tiltak, jf kml. § 10.

2. Eigarar av freda bygningar og anlegg skal ha heilt eller delvis vederlag dersom vernestyresmaktene set vilkår for dispensasjon frå freding som fordyrar arbeidet, jf kml. § 15 a.

I tillegg til desse juridiske bindingane for staten for tilskott til eigarar av freda bygningar og anlegg, gjev staten òg tilskott til tiltak gjennom andre tilskottsordningar som desse eigarane kan søkje om tilskott frå. Tilskott over desse postane har ein ikkje krav på, men staten gjev tilskott som eit av fleire verkemiddel for å realisere dei nasjonale ambisjonane. For å få tilskott frå staten i desse tilfella, er det ein føresetnad at eigarane sjølve medverkar økonomisk til vern og sikring. Staten yter i hovudsak tilskott til vern og sikring. Tilskott til vedlikehald til private eigarar blir difor som oftast ikkje ytt.

Dei statlege tilskottsmidlane innanfor kulturminnevernet vert i hovudsak budsjettert på budsjettet til Riksantikvaren, kap. 1429 i statsbudsjettet. For 2004 utgjer dei totale tilskottsmidlane knytt til fysiske tiltak for vern og sikring av kulturminne om lag 123 mill. kroner (utover dette kjem eit mindre beløp på kap. 1429 post 21 til kjøp av konserveringstenester o.a.) I tillegg kjem den årlege avkastninga frå Norsk kulturminnefond som òg i hovudsak vert brukt til tilskott til private eigarar av kulturminne til vern og sikring av kulturminne. For 2004 vil om lag 12 mill. kroner av avkastninga av Norsk kulturminnefond kunne nyttast til dette føremålet. Også her er det ein føresetnad at dei som får tilskott sjølv medverkar økonomisk.

Totalt utgjer såleis den reint statlege finansieringa av tilskott til konkrete tiltak for å setje i stand og vedlikehalde kulturminne i Noreg i overkant av 135 mill. kroner i 2004.

6. Vi ber om å få ei vurdering av bruken av skatte- og avgiftsforslag som incentiv for å styrke kulturminnearbeidet.

Svar:

Departementet viser til svaret på spørsmål nr. 4. Departementet viser òg til svar på Dokument nr. 8:16 (2003-2004) der det går fram at støtte gjeve som direkte tilskott er mest målretta. Då vert støtta synleg samtidig som støtta kan bli administrert av fagkyndige på området. Departementet viser til at det er oppretta fleire ordningar for støtte til kulturminne.

7. I kva grad kan forslaget gi avgrensingsproblem i samband med at forslaget omfattar "fredede bygninger og anlegg i privat eie"?

Svar:

Eit generelt fritak for meirverdiavgift (nullsats) på varer og tenester i samband med arbeid på "fredede bygninger og anlegg i privat eie", inneber at ein seljar av varer og tenester til dei nemnde formåla skal berekne utgåande meirverdiavgift med 0 pst i staden for 24 pst. Det er såleis den som sel som må administrere dette. Ein 0-sats kan skape betydelege avgrensingsproblem. Det vil for det første vere eit spørsmål kva som ligg i omgrepet "privat eie", for eksempel om ein med dette berre meiner personleg eigde bygningar eller om òg private stiftingar o.a. (kulturføretak) skal omfattast av forslaget.

Vidare er det slik at freda bygningar og anlegg i privat eige i ein del tilfelle vert nytta i avgiftspliktig næringsverksemd. Eksempel på dette kan være gardsdrift, serveringsverksemd eller produksjon/sal av husflidsprodukt. I den grad eit freda bygg eller anlegg nyttast i avgiftspliktig næringsverksemd, føreligg det i dag på vanleg måte rett til frådrag for inngåande meirverdiavgift på innkjøp til verksemda. Denne retten til frå­drag for inngåande meirverdiavgift gjeld berre for innkjøp som vert nytta i næringa. Innkjøp til våningshus/bustad på gardsbruk gir normalt ikkje rett til slikt frå­drag. Skattemessig er reglane når det gjeld frådrag noko annleis. I høve til inntektsskattesystemet vil kostnadane til våningshus kunne førast til frådrag på linje med andre driftsmidlar.

Eit fritak på innkjøp til freda bygningar som omfattar avgiftspliktig næringsverksemd, kan skape avgiftstekniske problem når det gjeld frådragsretten. Innkjøp til verksemda vil då delvis vere med meirverdiavgift, som kan trekkjast frå i avgiftsoppgjeret med staten, og delvis utan meirverdiavgift. Sjølv om det vert gjeve fritak for meirverdiavgift på enkelte innkjøp, må den avgiftspliktige verksemda på vanleg måte berekne utgåande meirverdiavgift av omsetninga. Ei avgrensing av eit ev. fritak mot avgiftspliktig næringsverksemd, inneber på si side at desse ikkje vil kunne nytte seg av fritaket når det for eksempel gjeld våningshus på gardsbruk.

For det andre må det takast stilling til kva varer og tenester eit ev. fritak for meirverdiavgift skal omfatte. Eit generelt fritak for meirverdiavgift for alle varer og tenester som kan tenkast utført i samband med arbeid på freda bygg, vil vere svært omfattande. Det ville innebere at det ikkje berre er meirkostnadene ved å setje i stand og vedlikehalde eit freda bygg som vert fritekne. Dette illustrerer at eit fritak for meirverdiavgift er eit lite treffsikkert verkemiddel for å støtte arbeid på freda bygg generelt.

Oslo, i finanskomiteen, den 12. februar 2004