Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere om utbyggingen og fornyelsen av jernbaneinfrastrukturen
bidrar til at hovedmålet for jernbanepolitikken om et godt jernbanetilbud
til transportbrukerne nås. Et godt jernbanetilbud innebærer blant
annet en sikker og driftsstabil jernbaneinfrastruktur med økt kapasitet,
redusert reisetid, bedre tilgjengelighet og flere godsterminaler.
Undersøkelsen omfatter perioden 2000–2011, med hovedvekt på perioden
2006–2010.
Bakgrunnen for undersøkelsen er at den tekniske tilstanden
på jernbanenettet beskrives som ikke tilfredsstillende i Nasjonal
transportplan 2010–2019. Tilstanden i jernbaneinfrastrukturen gir
lav driftsstabilitet og dermed flere forsinkelsestimer og økt reisetid
i togtrafikken. Samtidig har bevilgningene til Jernbaneverket økt
vesentlig fra 2000 til 2010. Økningen har vært på 3,9 mrd. 2010-kroner,
noe som tilsvarer en realøkning på 68 pst.
Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev
til departementet 7. mars 2012 og statsrådens svar 23. mars 2012
følger som trykte vedlegg til Riksrevisjonens dokument.
Hovedmålene for utviklingen
av jernbanenettet om økt driftsstabilitet og redusert reisetid er
ikke nådd.
Jernbaneverket har ikke oversikt over status
i gjennomføringen av den samlede prosjektporteføljen. Det fører
til at Samferdselsdepartementet ikke får tilstrekkelig styringsinformasjon.
Det mangler dokumentasjon om effekter av
investeringstiltak. Departementet har heller ikke etterspurt rapportering
om dette.
Investeringstiltak er forsinket, og igangsatte
tiltak har blitt dyrere enn planlagt.
Mangel på kapasitet og kompetanse innen
jernbanetekniske fag forsinker arbeidet med forbedring av jernbanenettet.
Jernbaneverket har mangelfulle rutiner
for å følge opp at det gjennomføres tilstrekkelige kontroller av
leverandørene i markedet.
Det finnes ingen gode målinger av produktivitet i
Jernbaneverket.
To av hovedmålene for utviklingen av jernbanenettet
i perioden 1998–2012 har vært redusert reisetid og en bedre avvikling
av togtrafikken i form av færre innstillinger og forsinkelser. Likevel
har reisetiden på prioriterte strekninger som for eksempel Oslo–Bergen,
Oslo–Halden og Oslo–Drammen vært tilnærmet lik de siste 14 årene.
Færre tog er i rute til endestasjonen (punktlighet), og
det er flere innstillinger (regularitet) og flere forsinkelsestimer
i togtrafikken i 2011 enn det var for fem år siden, selv om resultatene
i 2011 viste en bedring i disse indikatorene sammenlignet med 2010. De
samlede resultatene for perioden 2006–2011 viser likevel at sentrale
deler av målet om et godt jernbanetilbud ikke er nådd.
Det er imidlertid positivt at det har skjedd
enkelte forbedringer i Jernbaneverkets arbeid med fornyelse av jernbanenettet.
Blant tiltakene som er igangsatt, er bedre kartlegging av vedlikeholdsetterslepet
gjennom utvikling av mer egnede beregningsmodeller og planer for
helhetlig (syklisk) fornyelse av jernbaneinfrastrukturen.
Det er etablert et system for mål- og resultatstyring,
der Samferdselsdepartementet gir styringssignaler og mottar rapportering
på punktlighet, regularitet og forsinkelsestimer i togtrafikken.
Samferdselsdepartementet mottar også regelmessig rapportering om
framdrift, økonomi og risiko når det gjelder gjennomføring av igangsatte
investeringsprosjekter.
Til tross for et etablert system for mål- og
resultatstyring er det svakheter ved styringen av utbygging av jernbaneinfrastrukturen.
Jernbaneverket mangler blant annet tilstrekkelig oversikt over status i
gjennomføringen av den samlede investeringsporteføljen, slik den
er nedfelt i Nasjonal transportplan og Jernbaneverkets handlingsprogram.
Jernbaneverket utarbeider ikke overordnede oversikter over status
i gjennomføringen av handlingsprogrammet, dvs. hvor mange og hvilke
typer investeringsprosjekter som er gjennomført som planlagt, vs.
hvor mange investeringsprosjekter som er utsatt eller ikke startet opp.
Samferdselsdepartementet mottar heller ikke rapportering om den
samlede investeringsporteføljen, der også ikke igangsatte tiltak
inngår.
Videre foreligger det ikke dokumentasjon eller rapportering
om effekter av gjennomførte fornyelses- og investeringstiltak. Samferdselsdepartementet har
heller ikke etterspurt rapportering om dette.
På bakgrunn av de nevnte manglene, både internt i
Jernbaneverket og i rapporteringen til departementet, er det Riksrevisjonens
vurdering at det ikke foreligger tilstrekkelig styringsinformasjon
om gjennomføringen av investeringsporteføljen.
Det er videre Riksrevisjonens oppfatning at
det uten en helhetlig oversikt ikke er et tilstrekkelig grunnlag
for å styre arbeidet med å nå de overordnede målene i Nasjonal transportplan
om et godt jernbanetilbud til transportbrukerne.
For å oppnå et godt jernbanetilbud er utbygging og
fornyelse gjennom investeringstiltak sentrale forutsetninger. Bevilgningene
til Jernbaneverket i perioden 2006–2009 har i all hovedsak vært
i samsvar med forutsetningene i den nasjonale transportplanen for
2006–2015. Likevel har det vært omfattende avvik fra planlagt framdrift
når det gjelder både å sette i gang og å fullføre investeringsprosjekter
til fastsatt tid.
Samferdselsdepartementet påpeker at departementet
har redegjort gjennom de årlige budsjettproposisjonene til Stortinget
for blant annet endringer i planlagt framdrift, i prioritering og
i kostnadsutvikling for de store investeringsprosjektene og dessuten endringer
i aktivitetsnivået på programområdene. Selv om det for enkeltprosjekter
er gitt forklaringer på avvik og endringer, mener Riksrevisjonen
at de samlede avvikene er så omfattende at det får konsekvenser
for målet om å oppnå et godt jernbanetilbud.
I perioden 2006–2009 hadde en stor andel (35
av 49) av de planlagte investeringstiltakene manglende eller forsinket
igangsetting sammenlignet med hva som var lagt til grunn i Jernbaneverkets
handlingsprogram. Av i alt elleve nyanlegg som inngår i undersøkelsen,
var det tre investeringstiltak som ikke ble igangsatt som planlagt
i perioden 2006–2009, mens det var fire tiltak som hadde forsinket
oppstart. Også blant investeringstiltakene som er omtalt som programområdetiltak,
var det en betydelig andel tiltak (28 av 38) som ikke ble igangsatt
eller hadde forsinket oppstart. Det dreide seg her blant annet om
rassikringstiltak, tiltak for økt tunnelsikkerhet og tiltak for
universell utforming av plattformer på tungt trafikkerte jernbanestrekninger.
Samferdselsdepartementet påpeker at årsaken til at mange tiltak
er utsatt, i stor grad er økte kostnader for tiltakene. Innenfor gitte
budsjettrammer medfører det at færre investeringsprosjekter blir
gjennomført.
For investeringstiltakene som er under gjennomføring,
er det vesentlige forsinkelser i ferdigstillelsen. Halvparten av
de undersøkte nyanleggene som ble eller skulle blitt tatt i bruk
i 2009 eller 2010, ble ferdigstilt senere enn det som ble anslått
første gang prosjektet ble omtalt i St.prp. nr. 1. Tilsvarende ble 15
av de 22 undersøkte programområdetiltakene ferdigstilt senere enn
det som opprinnelig var planlagt i Jernbaneverkets årlige virksomhetsplaner.
Etter Riksrevisjonens vurdering er de gjentatte tilfellene av forsinkelser
i gjennomføringen av investeringsprosjekter uheldige, og de forsinker
arbeidet med å utvikle et bedre togtilbud slik Stortinget har forutsatt.
Flertallet av de undersøkte investeringstiltakene som
ble eller skulle blitt tatt i bruk i 2009 eller 2010, hadde en betydelig
kostnadsøkning underveis i prosjektgjennomføringen. Blant annet
har nyanleggene hatt en kostnadsøkning på mellom 35 og 54 pst. fra opprinnelig
kostnadsanslag, oppgitt ved første gangs omtale i St.prp. nr. 1,
til sluttkostnad. Alle de tre nyanleggene som etter et fastsatt
opplegg for kvalitetssikring har fått oppgitt en kostnadsramme,
har overholdt denne. For de tre nyanleggene som ikke har fått oppgitt
en kostnadsramme, er det imidlertid en vesentlig kostnadsøkning
fra opprinnelig kostnadsanslag til sluttkostnad.
På bakgrunn av den store andelen av igangsatte investeringsprosjekter
som gjennomføres med en vesentlig høyere sluttkostnad enn opprinnelig
planlagt, mener Riksrevisjonen at kvalitetssikringen med hensyn
til å sikre realisme i kostnadsanslagene ikke i tilstrekkelig grad
er ivaretatt.
Riksrevisjonen har merket seg at det fra 2011 foreligger
strengere krav til blant annet planlegging før investeringsprosjekter
tas opp til bevilgning, og at kravene til kvalitetssikring av plangrunnlaget
er strengere i 2012 enn de var i begynnelsen av undersøkelsesperioden.
Riksrevisjonen vurderer det som positivt at
det er iverksatt tiltak på området, og konstaterer at framtidige
resultater vil vise i hvilken grad kravene til bedre planlegging
vil bidra til mer realistiske kostnadsanslag. Riksrevisjonen merker
seg at departementet mener at det i Nasjonal transportplan så langt i
for liten grad er lagt vekt på å belyse usikkerhet og hvilke planforutsetninger
som er knyttet til kostnadsestimatene og prosjektframdriften som
er lagt til grunn i meldingen. Riksrevisjonen vil også påpeke viktigheten
av at risikostyring er gjennomgående for hele styringsprosessen,
slik at usikkerheten knyttet til planforutsetninger og kostnadsoverslag
i større grad reflekteres i forarbeidene til Nasjonal transportplan,
i selve planmeldingen og i den videre oppfølgingen i de årlige budsjettframleggene.
Manglende kapasitet innen jernbanetekniske fag, både
internt i Jernbaneverket og i markedet, er en årsak til at flere
investeringsprosjekter ikke ble igangsatt som planlagt og ble forsinket
i gjennomføringen. Det framkommer at tilgangen på riktig kompetanse og
kapasitet ofte ikke er kartlagt godt nok i planleggingsfasen.
Det er for eksempel få som innehar den signalkompetansen
det er behov for, og dagens signalmontører er i hovedsak eldre arbeidstakere
som innen få år vil gå av med pensjon. Det teknologiske systemet på
det norske jernbanenettet er særnorsk, og det er vanskelig å rekruttere
til faget. Det er planlagt å innføre ny og standardisert teknologi
for signal- og sikringsanlegg på jernbanen, det såkalte ERTMS-systemet.
Det er imidlertid ikke avklart når signal- og sikringsanlegget kan
implementeres. I lys av ovennevnte utfordringer knyttet til signalanlegg
og signalkompetanse mener Riksrevisjonen at det er viktig å iverksette
tiltak på kort og lang sikt for å møte kompetanseutfordringene.
Undersøkelsen har for øvrig omfattet utbygging og
fornyelse av infrastrukturen, og ytterligere sikkerhetsspørsmål
har således ikke vært en del av undersøkelsen.
Jernbaneverket har de siste årene arbeidet aktivt med
å ivareta sitt sektoransvar for utviklingen av leverandørmarkedet
gjennom blant annet utvidet samarbeid med bransjeorganisasjoner
og nye anskaffelses- og kontraktstrategier.
Det finnes imidlertid eksempler på at Jernbaneverket
ikke systematisk kontrollerer at valgte leverandører etterlever
kontrakter, lover og regler. Det foreligger dessuten ingen skriftlige
oversikter over antall gjennomførte kontroller og resultatene av
disse. Derfor mener Riksrevisjonen at Jernbaneverket ikke har etablert
tilfredsstillende rutiner for å følge opp at det blir gjennomført
nødvendige kontroller av leverandører og underleverandører.
I bevilgningsreglementet stilles det krav om
effektiv bruk av tildelte midler, noe som fordrer god produktivitet.
I Jernbaneverket foreligger det imidlertid ikke noen gode og presise
produktivitetstall som kan brukes som styringsinformasjon. Det skyldes
blant annet manglende datakvalitet. Etter Riksrevisjonens vurdering
kan det tyde på at Jernbaneverket ikke har iverksatt tilstrekkelige
tiltak som kan danne grunnlag for gode og presise produktivitetstall.
1. Samferdselsdepartementet
bør vurdere hvordan det bedre kan styre arbeidet med å realisere
målene om økt driftsstabilitet, redusert reisetid og økt kapasitet
i jernbanenettet. Riksrevisjonen mener at Samferdselsdepartementet
bør vurdere å:
stille krav til Jernbaneverket
om oversikt over og rapportering om gjennomføringen av den samlede
investeringsporteføljen, slik den er nedfelt i Nasjonal transportplan
og Jernbaneverkets handlingsprogram
stille krav til Jernbaneverket om å rapportere om
effekter av utførte fornyelses- og investeringstiltak
gjennomføre eventuelle justeringer av styringssignaler
til Jernbaneverket på grunnlag av forbedret styringsinformasjon
om status for gjennomføring
fortsette arbeidet med å utvikle pålitelige
styringsdata om produktivitet i Jernbaneverket
2. Samferdselsdepartementet bør sammen
med Jernbaneverket vurdere hvordan Jernbaneverkets arbeid med planlegging
og gjennomføring av vedtatte investeringsprosjekter kan forbedres
for å få mer effektiv gjennomføring og bedre kostnadskontroll. Etter
Riksrevisjonens mening bør det vurderes å:
utvikle og gjennomføre
tiltak for å få et mer realistisk kostnadsanslag over investeringsprosjektene
i alle relevante plandokumenter
følge opp at de iverksatte tiltakene som
skal bidra til bedre planlegging, gir de ønskede virkningene
legge større vekt på risikostyring i hele
styringsprosessen, slik at usikkerhet i planforutsetninger og kostnadsoverslag
i større grad tydeliggjøres i alle relevante plandokumenter, inklusiv
Nasjonal transportplan
sette klare effektmål for foreslåtte fornyelses-
og investeringstiltak for å gi forutsigbarhet i gjennomføringen
av større investeringsprosjekter – det vil også kunne gi større
forutsigbarhet om togtilbudet for brukerne
ytterligere styrke kompetansen innen jernbanetekniske
fag, særlig signalkompetansen, og etablere en framdriftsplan for
implementering av nytt signal- og sikringsanlegg
3. Samferdselsdepartementet bør påse at
det etableres tilstrekkelige rutiner for å følge opp at det gjennomføres
nødvendige kontroller av leverandører og underleverandører.
Statsråden framholder i sitt svarbrev at større
bevilgninger til jernbanen gir og vil gi et bedre jernbanetilbud,
men at det vil ta tid. Slik statsråden vurderer det, er det lite
realistisk å forvente at jernbanetilbudet i løpet av få år vil bli
vesentlig bedre, selv om bevilgningene er økt i betydelig grad.
Samferdselsdepartementet og Jernbaneverket har de
senere årene satset kraftig på en bedring av driftsstabiliteten.
Målet for punktlighet i persontogtrafikken er nådd i perioden august
2011 til og med februar 2012. Videre viser statsråden til at målet
for reduksjon i reisetid som ble uttrykt i Norsk jernbaneplan 1998–2007,
i perioden 2000–2012 ikke har vært like høyt prioritert som målet
for økt kapasitet og bedre driftsstabilitet.
Jernbaneverket har oversikt over egen investeringsportefølje
og gir den styringsinformasjonen som Samferdselsdepartementet ber
om. Departementet vil imidlertid følge opp om Jernbaneverket kan
gjøre ytterligere forbedringer av dokumentasjon og rapportering
av status og utvikling for totalporteføljen.
Det pågår ifølge statsråden arbeid med å dokumentere
og etterprøve gjennomførte jernbaneinvesteringer. Statsråden opplyser
at siden jernbanen er et sammenhengende system, kan effekter i form
av redusert reisetid eller økte frekvenser, eller kombinasjon av
disse, først tas ut når planlagte systemforbedringer i form av for
eksempel dobbeltspor eller kryssingsspor er fullt utbygd. Samferdselsdepartementet
vil i styringsdialogen med Jernbaneverket legge opp til at etaten
i bedre grad kan dokumentere effekter av tiltak/prosjekter under
programområdene.
Arbeidet med å bedre kvaliteten i plangrunnlaget og
gjennomføringen av prosjekter er en vedvarende prosess som Samferdselsdepartementet
er opptatt av. Statsråden opplyser at det er igangsatt tiltak for
å bedre kvaliteten på plangrunnlaget i neste Nasjonal transportplan
2014–2023, og for å bedre plankvaliteten og grunnlaget for fastsettingen
av kostnadsrammer for de enkelte prosjektene som blir tatt opp til
bevilgning i de årlige statsbudsjettene.
Det vises også til at utfordringene knyttet
til kapasitet og rekruttering innen jernbanefagene i de siste årene
har vært et problem som Samferdselsdepartementet har orientert Stortinget
om i statsbudsjettene. Dette er ifølge statsråden fremdeles en stor
utfordring, men statsråden uttaler at hun har tillit til at Jernbaneverket
– som gjennomfører en rekke tiltak – får kontroll på utviklingen,
og at situasjonen vil bedre seg i årene som kommer.
Statsråden opplyser videre at Jernbaneverket
har gjennomgått rutiner og praksis for kontroll av leverandører,
og at det ikke er rutinene som er mangelfulle, men at oppfølging
og praksis ikke har vært god nok. Jernbaneverket gjennomfører nå
tiltak for å få en praksis som er i bedre samsvar med rutinene.
Dette vil Samferdselsdepartementet følge opp i styringsdialogen
med Jernbaneverket.
Det framgår til slutt av statsrådens svar at
Jernbaneverket har utfordringer med å utvikle gode produktivitetsindikatorer.
Jernbaneverket arbeider videre med å bedre kvaliteten på regnskapsdata
og styringsinformasjon som kan gi grunnlag for bedre målinger av
produktiviteten. Dette er tema i styringsdialogen mellom Samferdselsdepartementet
og Jernbaneverket.
Etter Riksrevisjonens oppfatning er det uheldig at
de sentrale målene om økt driftsstabilitet og redusert reisetid
for jernbanen ikke er realisert for store deler av perioden fra
2000 til 2012, til tross for en betydelig økning i bevilgningene.
Riksrevisjonen registrerer at statsråden framholder at realisering
av målene for jernbanen tar tid, og Riksrevisjonen vil derfor følge
utviklingen på området framover.
Riksrevisjonen merker seg at statsråden vil
påse at departementet og Jernbaneverket går gjennom Riksrevisjonens
anbefalinger og vurderer hvordan de kan følges opp i arbeidet med
å bedre styringen av investeringer i utbygging og fornyelse av jernbaneinfrastrukturen.