Jeg viser til representantforslag Dokument 8:53 S
fra representantene Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen
om at Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innlemming av e-bøker
i merverdiavgiftsfritaket som gjelder for litteratur.
Representantene viser til at e-bøker er i fremvekst.
Det vises videre til at merverdiavgiftsfritaket er av stor betydning
for omsetningen av bøker i Norge, og følgelig av tilsvarende stor
betydning for utbredelsen av norsk litteratur. Det pekes på at nullsatsen
også har stor betydning for levedyktigheten til aktører i bransjen,
og at den er en forutsetning for et kulturelt mangfold, og kanskje
det viktigste virkemidlet for norsk skriftkultur. Det trekkes også
frem at e-bøker vil gi bedre tilgjengelighet, også for lesehemmede, og
at det blir feil å straffe ny teknologi med merverdiavgift.
Det følger av merverdiavgiftsloven at all omsetning,
innførsel og uttak av alle varer og tjenester i utgangspunktet er
avgiftspliktig med 25 pst. Det bør tilstrebes at denne hovedregelen
opprettholdes i størst mulig grad. Merverdiavgift er en skatt på
forbruk og dette tilsier at flest mulig varer og tjenester omfattes
av systemet. Unntak og fritak fra hovedregelen skaper grensedragninger
og kompliserer regelverket. Et bredest mulig grunnlag gir mindre
svingninger i statens momsinntekter dersom forbruksmønster endres.
Merverdiavgift skal beregnes i alle ledd i transaksjonskjeden
og kreves opp av næringsdrivende som er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.
Ved at næringsdrivende kan trekke inngående avgift på kjøp av innsatsfaktorer
fra utgående avgift som skal beregnes på alle salg, veltes avgiften
over på neste ledd. Først ved transaksjonen til et subjekt uten fradragsrett
(sluttbruker) skjer den endelige beskatningen.
Merverdiavgiften beregnes på grunnlag av vederlaget
som betales for varene og tjenestene. Tilbud om varer og tjenester
hvor det ikke kreves vederlag, vil derfor som et utgangspunkt ikke
utløse plikt til å betale merverdiavgift.
Visse typer varer og tjenester er som kjent
fritatt for merverdiavgift. Dette innebærer at loven gjelder fullt
ut slik at næringsdrivende har fradrag for inngående avgift på innsatsfaktorer, men
at det ikke skal beregnes merverdiavgift på omsetningen (null-sats).
Fysiske bøker faller i denne kategorien. Andre eksempler er aviser
og el-biler.
Merverdiavgiftsloven fritar ikke litteratur
på generelt grunnlag. Merverdiavgiftsloven § 6-3 fritar fysiske
bøker i siste omsetningsledd. Begrunnelsen for fritaket er ifølge
forarbeidene at det "i et lite språksamfunn
som det norske er sterke grunner for at det trykte ord skal være
fritatt fra den omkostningsbelastning som en avgift vil bety for
den trykte publikasjon". Forarbeidene er rettet mot det trykte
ord og viser at hensikten var å beskytte det norske språksamfunnet.
Fritaket ble tatt inn samtidig som den nå opphevede merverdiavgiftsloven
ble vedtatt i 1969, men bøker var fritatt en periode fra omsetningsavgiften
som merverdiavgiftsloven 1969 overtok etter.
Av hensyn til grupper med lesevansker ba Stortinget
i 1994 Regjeringen om å endre regelverket "slik
at parallellutgaver av bøker utgitt som lydbøker" også skulle
være fritatt for merverdiavgift. Med parallellutgave menes at den
innleste teksten er den samme som den trykte teksten. Fritaket er
praktisert slik at det omfatter alle lydbøker som innholdsmessig
er parallelle med den trykte utgivelsen uavhengig av om opplesningen er
lagret på eksempelvis kassetter, cd’er eller på lagringsmedium tilpasset
mp3-teknologi.
Dagens fritak for varer forutsetter et fysisk
lagringsmedium for at utgivelsen skal være omfattet av fritaket.
I representantforslaget er det lagt til grunn at en e-bok består
av en digital tekst som helt ut tilsvarer den trykte teksten i en
bok og at den digitale teksten er lesbar ved hjelp av et lesebrett,
PC eller en mobiltelefon. Den digitale teksten kan lastes ned fra
ulike leverandører på internett. Når bokens innhold formidles elektronisk,
for eksempel gjennom nedlasting over internett mot betaling, mister
den sin materialiserte form. Etter departementets syn faller den dermed
utenfor lovens varedefinisjon og utenfor fritaket, selv om filen
inneholder boktekst eller lydbok. Slike tjenester er avgiftspliktige
med 25 pst.
Hovedformålet med merverdiavgiften er å skaffe staten
inntekter. Merverdiavgiften innbringer nesten 200 mrd. kroner årlig
som finansierer gode formål. Fritak og særordninger vil redusere inntektene
samtidig som det skaper avgrensningsproblemer og administrative
kostnader.
Fritak gjennom merverdiavgiftssystemet for å støtte
ulike formål har flere effekter som gjør at fritak er et dårlig
egnet støtteverktøy. Støtte gjennom merverdiavgiftsfritak innebærer
at støttebeløpet avhenger av omsetningsverdien. Den beløpsmessige
støtten fra staten gjennom fritaket vil dermed være betydelig større
til populære utgivelser med stort salg enn snevrere utgivelser som
selger lite. Fritak for merverdiavgift er videre uten budsjettmessig
rammestyring og uten behovsprøving. Det er derfor ikke opplagt at
dagens fritak for trykte bøker er det best egnede virkemiddelet
for å ivareta formålet som fremheves i forarbeidene. Som nevnt over
vises det i forarbeidene til at Norge er et lite språksamfunn. Dagens
fritak for omsetning av trykte bøker omfatter imidlertid alle utgivelser
uavhengig av språk. Med mål om å fremme det norske språk vil en
for samme støttebeløp på budsjettets utgiftsside kunne gi betydelig
mer støtte til utgivelser det er ønskelig å støtte framfor å gi
fritak fra merverdiavgift. Samtidig vil dette bidra til synliggjøring
og åpenhet om hvem som mottar støtte.
Presset på merverdiavgiftssystemet er stort.
Eksempler på fremsatte forslag og begrunnelser for fritakene er
vareomsetning som av helse- eller miljømessige grunner burde fritas
(livsviktige medisiner eller grønnsaker mv). I den senere tid har
det som kjent også vært et stort press på at enkelte typer forbruk
som foretas i frivillig virksomhet skal tilgodeses gjennom merverdiavgiftssystemet.
En utvidelse av dagens fritak for bøker vil svekke statsbudsjettets
inntektsside og må oppveies av økninger i andre skatter eller reduserte
bevillinger. Dette tilsier også at slik økt støtte til forlagsbransjen
bør prioriteres i sammenheng med andre gode formål i statsbudsjettet
for øvrig.
Departementet ser argumentet om at det burde vært
lik avgiftsmessig behandling av lignende produkter uavhengig av
om det omsettes som tradisjonelle bøker eller lastes ned som en
digital tjeneste. Etter departementets syn er imidlertid vareavgrensningen
viktig av hensynet til et enkelt praktiserbart regelverk. Som representantene
Horne, Korsberg og Thomsen peker på vil avgrensingen mot annet digitalt
innhold kunne være krevende. En digital nedlastning av litteratur
kan ha grenseflater mot lignende tjenester med annet innhold som
for eksempel ulike nettpublikasjoner, nettprodukter og kombinasjoner av
bok, musikk og spill. Et fritak for e-bøker vil gi nye og trolig
enda vanskeligere grensedragninger.
Siden nasjonale skatte- og avgiftsbestemmelser faller
utenfor EØS-avtalens direkte virkeområde, er Norge ikke bundet av
EUs merverdiavgiftsregelverk. EUs merverdiavgiftsdirektiv gir anvisning
på et merverdiavgiftssystem som på mange måter samsvarer med det
norske systemet, slik at det er naturlig å se hen til direktivets bestemmelser
når man vurderer endringer i vårt nasjonale merverdiavgiftsregelverk.
Jeg knytter derfor enkelte kommentarer til EUs merverdiavgiftsregelverk
på dette området.
Alle medlemslandene i EU må ha et merverdiavgiftssystem.
Hoveddirektivet for merverdiavgift i EU er Rådsdirektiv 2006/112/EF. Direktivet
innebærer en stor grad av harmonisering av merverdiavgiftssystemene
innen EU ved at direktivet setter omfattende rammer for medlemslandenes
regelverk på området. Det er imidlertid opp til medlemslandenes
nasjonale myndigheter å bestemme hvordan innholdet i direktivet
skal gjennomføres i nasjonal rett. Direktivet gir også valgmuligheter
på enkelte områder og det er dessuten innrømmet flere overgangsordninger.
Direktivet oppstiller strenge bestemmelser knyttet
til satser. Medlemslandene i EU skal anvende én standardsats for
merverdiavgiften. Denne satsen må fra 1. januar 2006 til 31. desember
2010 ikke være lavere enn 15 pst. Medlemsstatene kan i tillegg anvende
én eller to reduserte satser, og disse må ikke settes lavere enn
5 pst. De reduserte satsene kan benyttes kun ved omsetning av særskilte
varer og tjenester. Direktivet åpner imidlertid for spesielle overgangsordninger
i påvente av permanente ordninger hvor medlemsland som benyttet
nullsats før 1. januar 1991 kan opprettholde disse. Bøker er en
type ytelse hvor lav sats er tillatt og enkelte medlemsland har
benyttet seg av denne muligheten. Frem til 1. juni 2009 tillot merverdiavgiftsdirektivet
redusert sats kun på fysiske trykte bøker. Dette ble imidlertid
endret slik at medlemslandene nå har mulighet til å legge redusert
sats også på bøker uavhengig av lagringsmedium. Direktivet må imidlertid
forstås slik at selv om enkelte land har nullsats på fysiske bøker,
gjennom ordninger innført før 1991, kan ikke nullsatsen utvides
til å gjelde også e-bøker eller lydbøker. Endringen åpner altså
kun for redusert sats, ikke for nullsats, også på f.eks. e-bøker.
Etter endringen i 2009 er imidlertid adgangen
til å benytte reduserte sats på bøker, herunder e-bøker, fortsatt
begrenset til varer. Artikkel 99 er klar på at reduserte satser
ikke kan benyttes på ”electronically supplied services”. Departementet
legger altså til grunn at direktivet åpner for å innføre redusert
sats, men ikke fritak, på bøker i form av trykt bok, tekst til lesebrett,
lydbok mv., men kun dersom "boken" støttes av et fysisk medium som
for eksempel cd, minnepinne osv. Nedlasting av filer kjøpt via internett
eller gjennom andre kanaler må avgiftsbelegges med standard sats.
Sverige har ikke et fritak, men en redusert
sats (6 pst.) for bøker hvor rammene for den reduserte satsen i
stor grad tilsvarer rammene for fritaket i det norske regelverket.
Dette omfatter, i grove trekk, bøker og lydbøker som varer, men
ikke nedlastning av digitale tjenester.
Departementet vil på denne bakgrunn ikke fremme
forslag om å utvide dagens fritak for trykte bøker til å omfatte
elektroniske bøker. Generelt vil forslag med budsjettvirkning bli
behandlet i den ordinære budsjettbehandlingen.
Det fremkommer ikke særskilt i representantforslaget,
men en uheldig virkning av dagens regelverk er at kjøp av digitale
tjenester (herunder e-bøker) fra leverandører hjemmehørende utenfor
Norge ikke er avgiftspliktige.
At privatpersoners kjøp av digitale tjenester
fra utenlandske tilbydere uten forretningssted i Norge ikke er avgiftspliktig,
skyldes at vi i dag ikke har en tilfredsstillende mekanisme for
oppkreving av merverdiavgift i slike tilfeller. Ved omsetning til
(norske) næringsdrivende og offentlige virksomheter, har vi en effektiv
oppkrevingsmekanisme ved at disse selv må beregne og betale norsk
merverdiavgift (omvendt avgiftsplikt). En slik løsning vil imidlertid ikke
være egnet ved omsetning til (norske) privatpersoner.
Dette er en virkning departementet ser alvorlig på.
Problemstillingen viser at spørsmålet om merverdiavgiftsbehandlingen
av e-bøker må vurderes i en større sammenheng. Departementet har
allerede innledet et arbeid for å sørge at det blir merverdiavgiftsmessig
like konkurransevilkår for utenlandske og norske aktører som tilbyr
digitale tjenester til norske forbrukere. Avgiftsplikt på disse
tjenestene ved omsetning til privatpersoner ble for noen år siden innført
i EU, herunder i Sverige og Danmark, og departementet vil se nærmere
på hvordan disse oppkrevingsmekanismene har fungert og om de kan
være egnet også her i landet.