Dokument
8:215 S (2017-2018) om et jobbskattefradrag for uføre
Jeg viser til forslag
fra representantene Olaug V. Bollestad, Kjell Ingolf Ropstad og
Tore Storehaug, som er oversendt finansministeren til uttalelse
ved brev 20. april 2018. I representantforslaget bes regjeringen legge
frem en vurdering av et jobbskattefradrag for uføre og redusert
avkortning av uføretrygden i forslag til statsbudsjett for 2019.
Skattereglene er
mitt konstitusjonelle ansvar, mens regelverket for beregning av
uføretrygd, herunder avkortingsreglene, er arbeids- og sosialministerens
ansvar. Svaret er derfor utformet i samråd med Arbeids- og sosialdepartementet.
Ny uføretrygd fra
folketrygden ble innført fra 2015 på bakgrunn av forslag i Prop.
130 L (2010–2011) Endringer
i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre).
Den gamle uførepensjonen ble beregnet etter samme modell som den
gamle alderspensjonen og skattlagt som pensjon. Uføretrygden beregnes
nå som 66 pst. av et beregningsgrunnlag, fastsatt ut fra gjennomsnittet
av inntekt de tre beste av de fem siste årene før uførheten inntraff.
Personer med lav eller ingen egen opptjening er sikret gjennom en
årlig minsteytelse. De nye reglene gav et høyere nivå på uføretrygden
før skatt (i gjennomsnitt om lag 15 pst. høyere), samtidig som skattleggingen
ble lagt om til å følge samme regler som lønnsinntekt. Når lønn
og uføretrygd skattlegges likt, blir det enklere å få oversikt over
de økonomiske konsekvensene av overgang fra arbeid til trygd, og
fra trygd til arbeid. De som var uførepensjonister da ny uføretrygd ble
innført, ble også omfattet av nye skatteregler og fikk uførepensjonen
omregnet med sikte på at utbetalingen etter skatt skulle bli tilnærmet
den samme.
Uføretrygden skal
erstatte den andelen av inntekten som er falt bort på grunn av uførheten.
Det fastsettes en uføregrad når ytelsen innvilges ved å sammenligne inntektsmulighetene
før og etter uførhet. Inntekt før uførhet er personens normale årsinntekt
i full stilling. Det fastsettes en inntektsgrense for hvor høy pensjonsgivende
inntekt personen kan ha uten at uføretrygden avkortes. Inntektsgrensen
tilsvarer summen av ev. forventet inntekt etter uførhet og fribeløpet
på 0,4 G (nær 37 500 kroner).
Reduksjonen i uføretrygden
skjer etter hvor stor andel uføretrygden ved 100 pst. uføregrad
utgjør av inntekt på uføretidspunktet, dvs. etter den enkeltes kompensasjons-grad.
For uføre med jevn inntekt over det som gir minsteytelse og under
6 G (562 000 per 1. mai 2017) og som har full trygdetid, vil kompensasjonsgraden
være 66 pst. Da vil uføretrygden bli redusert med 66 pst. av den
arbeidsinntekten (før skatt) personen har som ufør. I andre tilfeller
vil kompensasjonsgraden – og dermed reduksjonssatsen – være høyere
eller lavere. Det er imidlertid bare inntekt over inntektsgrensen
som gir reduksjon i uføretrygden. I praksis gjør dette at uføre
allerede har insentiver til å arbeide, dersom de har en restinntektsevne.
Samtidig blir den reelle kompensasjonsgraden
i uføretrygden høyere, ved at uføre som kan arbeide noe, får en
høyere samlet inntekt.
Som nevnt skattlegges
uføretrygden på samme måte som lønnsinntekt. Skatten på lønnsinntekt
er progressiv. Det betyr at gjennomsnittsskatten øker med inntekten.
Denne progresjonen oppnås gjennom nedre grense for å betale trygdeavgift,
standardfradrag (personfradrag og minstefradrag) og satsstrukturen
i trinnskatten. Marginalskatten er skattesatsen på siste tjente krone.
I et relativt stort intervall utgjør marginalskatten på lønn mv.
34,5 pst. Det gjelder når man betaler trygdeavgift på lønnsinntekt
(8,2 pst.), trinnskatt på trinn 2 (3,3 pst.), skatt på alminnelig
inntekt (23 pst.) og har nådd øvre grense for minstefradrag, slik
at minstefradraget ikke lenger øker. Den effektive marginalskatten
på arbeidsinntekt kan defineres som den inntekten som til sammen
faller bort gjennom skatt og avkortning av trygden mot arbeidsinntekt.
Dersom uføretrygden reduseres med 66 pst. og marginalskatten er
34,5 pst., vil den effektive marginalskatten være 77,7 pst. (1–(1–0,66)×(1–0,345)=0,7773).
Innenfor fribeløpet på 0,4 G vil den effektive marginalskatten være
lik marginalskatten på lønn, for eksempel 34,5 pst.
I representantforslaget
bes det om en vurdering av et jobbskattefradrag for uføre, som skal
bidra til at uføres restarbeidsevne utnyttes bedre. Som et eksempel
er det skissert 20 øre i skattelette for hver tjente krone.
Et særskilt jobbskattefradrag
for uføre vil ha flere virkninger. Som nevnt i representantforslaget
vil det kunne gjøre at den enkelte uføre får noe mer igjen for å arbeide.
Ved en avkortning på 66 pst. og tidligere marginalskatt på 34,5
pst., vil et fradrag på 20 pst. redusere den effektive marginalskatten
fra 77,7 til 70,9 pst. Med samme forutsetninger vil effektiv marginalskatt
innenfor fribeløpet reduseres fra 34,5 til 14,5 pst. For de som
allerede er uføre, vil dette gjøre at man beholder mer av inntekten
ved økt arbeidsinnsats, noe som trekker i retning av at uføre vil
arbeide noe mer. Samtidig vil den enkelte ikke måtte arbeide like
mye for å få samme inntekt, og dette trekker i retning av at uføre
vil arbeide noe mindre. En positiv effekt på arbeidstilbudet fra
denne gruppen forutsetter at den første effekten av fradraget er
sterkest.
Samtidig vil et
jobbskattefradrag som forutsetter at man mottar uføretrygd, gjøre
det mer gunstig enn i dag å gå fra fullt arbeid til delvis uføretrygd.
Uføretrygd er en ytelse man har rett til dersom inngangsvilkårene
er oppfylt. Et vedtak om uføretrygd innebærer imidlertid flere skjønnsmessige
vurderinger. Empiriske undersøkelser tyder på at antallet mottakere
av helserelaterte stønadsordninger påvirkes av hvor høye ytelsene
er. Det indikerer at et jobbskattefradrag kan øke antallet på uføretrygd
og redusere arbeidstilbudet fra befolkningen.
Et særskilt jobbskattefradrag
for uføre vil også gjøre det mindre lønnsomt å gå fra delvis uføretrygd
til fullt arbeid, hvis man mister fradraget når man ikke lenger har
utbetaling av uføretrygd. Virkningen av dette avhenger av verdien
av fradraget. For å motvirke denne effekten noe, kunne man gitt
arbeidstaker rett til å beholde verdien av fradraget en viss tid,
eventuelt trappet ned fradraget over tid. Slike regler ville imidlertid
gjort fradraget mer administrativt krevende.
Behovet for særskilte
regler for personer som opprinnelig har fått innvilget uføretrygd
med en lavere uføregrad enn 100 pst., måtte også vurderes. Dersom
et slikt fradrag skal målrettes mot å gi insentiver til å øke arbeidsinnsatsen
utover den restarbeidsevnen som uføretrygden er basert på, burde
ikke fradraget beregnes ut fra all arbeidsinntekt. For eksempel
burde en person med en uføregrad på 40 pst. bare kunne få jobbskattefradrag
for en arbeidsinntekt utover (tilsvarende) 60 pst. av full stilling.
Hvis ikke kunne man også få høyere inntekt etter skatt med 40 pst.
uføretrygd og 60 pst. arbeid, enn ved å stå i fullt arbeid. Dette
vil samtidig bety at hver enkelt ufør må få ulike «bunnfradrag»
før man oppnår jobbskattefradrag, som gir et mer komplisert regelverk og
vil være mer administrativt krevende.
Den samlede effekten
på arbeidstilbudet av et særskilt jobbskattefradrag for uføre er
dermed usikker og måtte i så fall vurderes nærmere.
Innføring av et
jobbskattefradrag for uføre vil etter hvert kunne reise spørsmål
om andre grupper av personer som er i en liknende situasjon som
uføre, bør få et slikt fradrag, for eksempel mottakere av arbeidsavklaringspenger.
Dette vil kunne øke provenytapet av fradraget over tid. Det samme
kan gjelde også for andre grupper som har vanskeligheter på arbeidsmarkedet, men
som ikke mottar helserelaterte ytelser. For disse vil et slikt fradrag
være svært krevende å administrere, siden det er vanskelig å identifisere
dem ved objektive kjennetegn. Slike vurderinger faller også utenfor
Skattedirektoratets kjernekompetanse. Skattesystemet er i utgangspunktet
lite egnet til å yte målrettet støtte til spesielle grupper. Tilskudd
til spesielle grupper bør ytes som direkte støtte gjennom tilskuddsordninger,
og ikke gjennom skattesystemet.
Et liknende fradrag,
men med sikte på å få flere funksjonshemmede inn i arbeidslivet,
er også vurdert i Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017,
se punkt 5.5.6. Departementet konkluderte der med at man ikke ville
utrede en slik særskilt fradragsordning for funksjonshemmede nærmere,
men i stedet vurdere generelle endringer i fradragsstrukturen som
gjør det mer lønnsomt å arbeide fremfor å være trygdet.
Siden regjeringen
tiltrådte, er de samlede skattene og avgiftene for folk og bedrifter
redusert med over 24 mrd. kroner. For en familie med to fulltidsinntekter
betyr dette rundt 10 000 kroner mindre i skatt i året. Etter at
uføretrygden ble lagt om i 2015, har uføretrygdede fått de samme
skattelettelsene som lønnstakere. Blant annet er marginalskatten
på lønn redusert. Det har også gjort det noe mer lønnsomt for uføretrygdede
å arbeide.
Av Jeløya-plattformen
fremgår det at regjeringen vil innrette trygde- og skattesystemet
for å stimulere til arbeid. Det fremgår videre at regjeringen vil
gjøre det mer lønnsomt å jobbe, spesielt for personer med lave inntekter,
blant annet ved å senke skatten på inntekt.
Som alternativ til
et jobbskattefradrag skisseres det i representantforslaget lavere
avkorting av uføretrygd mot arbeidsinntekt.
Dagens regelverk
for uføretrygd er utformet for å ivareta avveiningen mellom insentiver
inn i uføreordningen og insentiver ut av uføreordningen. Ønsket
om å motivere uføre til å øke arbeidsinnsatsen kunne isolert sett
tilsi at reduksjonssatsen senkes. Dette vil imidlertid kunne ha
en negativ effekt på insentivene inn i uføreordningen. En slik endring
vil kunne øke tilstrømmingen til uføretrygd, samt at målsettingen
om å øke bruken av gradert uføretrygd undergraves.
Når man ved innvilgelse
av uføretrygd får erstattet inntektstapet med en bestemt kompensasjonsgrad,
er det rimelig at denne erstatningen faller bort når man igjen har
arbeidsinntekt. Hvis erstatningen ikke faller bort, vil samlet inntekt
etter innvilgelse av uføretrygd kunne overstige tidligere inntekt
dersom den uføre igjen øker arbeids-inntekten. En reduksjonssats
som er lavere enn den enkeltes kompensasjonsgrad, vil dermed forsterke
de reelle økonomiske insentivene knyttet til å motta uføretrygd,
og dette vil kunne øke tilstrømmingen til uføreordningen. Det vil
også kunne oppleves som urimelig for de som fortsatt står i en jobb
med samme inntekt, men ikke en uføretrygd i bunnen.
Videre var det et
viktig hensyn ved utformingen av den nye uføreordningen å gi en
mer rettferdig ordning mellom helt og delvis uføre. Dagens regler
sikrer at det er samsvar mellom utbetalt uføretrygd til to personer med
lik inntektshistorikk, og som kan jobbe like mye, uavhengig av hvilken
uføregrad de har kommet inn i ordningen med. Dersom uføretrygden
skulle bli redusert med en lavere sats enn den enkeltes kompensasjons-grad,
vil det lønne seg å få innvilget full uføregrad, og deretter jobbe
gradert, fremfor å gå inn i uføreordningen med korrekt uføregrad.
Dette vil gi økte insentiver til å få en full uføregrad, og vil
kunne redusere andelen som innvilges en gradert ytelse. De beste
insentivene til å kombinere uføretrygd og arbeid skapes også i den nye
uføretrygden ved at uføretrygdede innvilges en gradert ytelse ved
inngangen til ordningen.
Regjeringen har
satt ned et sysselsettingsutvalg. Fase 1 i arbeidet skal gjøres
av en ekspertgruppe som skal analysere utviklingen i sysselsettingen
i Norge, samt analysere utviklingen i mottak av inntektssikringsytelser.
Ekspertgruppen skal foreslå tiltak som kan bidra til at flere kommer
i arbeid, at flere får utnyttet sin arbeidsevne, og at færre får
unødig langvarige stønadsforløp eller faller utenfor arbeidslivet
på en varig stønad. I fase 2 av arbeidet vil utvalget bli supplert
med representanter fra partene i arbeidslivet. Utvalget er særskilt
bedt om å vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer
som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke
kan jobbe full tid. Som det fremgår over, vil en lavere reduksjonssats
reise en rekke problemstillinger, som bør ses i sammenheng med arbeidet som
Sysselsettingsutvalget nå gjør. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig
å vurdere eventuelle endringer i reglene for reduksjon i uføretrygden
på nåværende tidspunkt.
Jeg merker meg for
øvrig at det i representantforslaget skisseres at regjeringen bes
om å legge frem en vurdering i statsbudsjettet for 2019. Jeg vil
påpeke at det innenfor en slik tidsramme vil være begrenset i hvilken grad
det vil kunne legges frem ytterligere vurderinger.