Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen
å etablere et nytt kommunalt pasient- og brukerregister (KPR). Bakgrunnen for
departementets forslag er at helsemyndighetene trenger bedre kunnskapsgrunnlag
for å ivareta oppgaver knyttet til kommunale helse- og omsorgstjenester.
Det nye registeret skal gi grunnlag for planlegging,
styring, finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester
for sentrale og kommunale myndigheter. Opplysningene vil også være
en viktig datakilde for kvalitetsforbedringsarbeid, produksjon av
statistikk, forebyggende arbeid, beredskap, analyser og forskning.
Forslaget er en oppfølging av Meld. St. 26 (2014–2015)
Fremtidens primærhelsetjeneste – nærhet og helhet og Meld. St. 19
(2014–2015) Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter. Stortinget
har i Innst. 40 S (2015–2016) og Innst. 380 S (2014–2016) gitt tilslutning
til at det er nødvendig å etablere register for de kommunale helse-
og omsorgstjenester.
Hovedgrepet i forslaget er å gi hjemmel for
gjenbruk og tilretteleggelse og sammenstilling av eksisterende data
fra tjenestene i et samlet register. Det er et mål at registeret
ikke skal medføre økt rapporteringsbyrde. Departementet foreslår
derfor at KPR etableres med utgangspunkt i de eksisterende registre
KUHR (Kontroll og Utbetaling av HelseRefusjon) og IPLOS (Individbasert
PLeie- og OmsorgsStatistikk).
Departementet foreslår at helseregisterloven § 11
endres slik at registeret kan etableres i forskrift med hjemmel
i loven. Pasientenes og brukernes personvern skal ivaretas, samtidig
som dette ikke er til hinder for at dataene i KPR kan brukes i tråd
med formålet.
Forslaget om å etablere et kommunalt pasient- og
brukerregister har vært på bred høring. Det store flertallet av
høringsinstansene var enige i at det var behov for et bedre kunnskapsgrunnlag for
helse- og omsorgstjenestene og støttet forslaget om å etablere et
nytt register. Det var imidlertid uenighet om den nærmere utformingen
av registeret. Departementets forslag i proposisjonen er i all hovedsak
i samsvar med forslaget som var på høring.
Departementet mener at det er behov for et bedre kunnskapsgrunnlag
for kommunale helse- og omsorgstjenester. Det er særlig behov for kunnskap
om helhetlige pasientforløp og sammenhengen i tjenestene som en
pasient eller bruker tilbys. De ansvarlige må vite hvordan tjenestetilbudet
fungerer etter hensikten, og om pasienter og brukere opplever tjenestene
som gode. Videre trengs informasjon om forekomst og årsaker til
sykdom, funksjonssvikt og sosiale problemer, slik at vi kan forebygge
og bygge ut tjenester med riktig kapasitet. Det må foreligge kunnskap
om hva som er effektiv forebygging, behandling, rehabilitering og
gode måter å organisere og finansiere behandlingen og tjenestene
på. Det trengs altså kunnskap for å planlegge, dimensjonere, evaluere
og korrigere tjenestene.
Opplysningene i dagens registre er fragmenterte og
lite sammenliknbare. Manglende kunnskap er særlig fremtredende innenfor
området samhandling og samarbeid mellom kommunens helse- og omsorgstjeneste
og spesialisthelsetjenesten. Eksisterende data er derfor i liten
grad egnet til overordnet planlegging og styring av tjenestene.
Departementet foreslår at hovedformålet for
det nye registeret skal være å gi grunnlag for planlegging, styring,
finansiering og evaluering av kommunale helse- og omsorgstjenester
for sentrale og kommunale myndigheter. Det er disse formålene som
vil være bestemmende for hvilke opplysninger som kan registreres
i registeret. Opplysningene i registeret kan også benyttes til kvalitetsforbedringsarbeid,
produksjon av statistikk, forebyggende arbeid, beredskap, analyser og
forskning.
Etableringen av KPR og behandlingen av opplysninger
i registeret må reguleres nærmere i forskrift. Departementet foreslår
at forskriften hjemles i helseregisterloven § 11 om lovbestemte
registre. Departementet foreslår derfor at KPR legges til i listen
over registre i denne bestemmelsen. Denne lovendringen vil innebære
at Kongen i statsråd vil kunne gi en eller flere forskrifter om
behandling av opplysninger i KPR, og at opplysninger med personidentifiserende
kjennetegn skal kunne behandles uten samtykke fra de registrerte.
Departementet mener at registeret bør inneholde direkte
personidentifiserende kjennetegn. Dette er nødvendig for at registeret
skal kunne ivareta de foreslåtte formålene. Direkte personidentifiserende
kjennetegn er nødvendige for at KPR skal kunne være et godt verktøy
i planlegging, styring, finansiering og evaluering av de kommunale
helse- og omsorgstjenestene. Direkte personidentifiserende kjennetegn
er også en forutsetning for å kunne sikre god kvalitet på data i
registeret og for å kunne sammenstille KPR-data med andre datakilder
for analyser av for eksempel pasientforløp.
Departementet mener at formålet med registeret ikke
kan oppnås dersom all registrering og bruk av opplysningene gjøres
avhengig av samtykke eller av at den enkelte skal kunne reservere
seg.
Departementet vil imidlertid utrede og foreslå reservasjonsrett
mot registrering av enkelte opplysningstyper og/eller bruk til enkelte
formål i arbeidet med forskrift.
Det foreslås at data fra KUHR og IPLOS skal inkluderes
i KPR. KUHR hjemles i folketrygdloven som i dag. Når dataene brukes
til kontroll og utbetaling vil det være folketrygdlovens regler
som gjelder. Når KUHR-dataene skal brukes til andre formål, vil
bruken derimot reguleres av helseregisterloven og KPR-forskriftens
bestemmelser om formål, innhold mv. At IPLOS inkluderes i KPR innebærer
at datasettet som skal innrapporteres til IPLOS, endres fra å være pseudonymt
til å være kryptert. Alle opplysninger registrert i IPLOS før eventuell lovendring
skal fremdeles være pseudonyme og endres ikke med dette forslaget.
Forslagene begrunnes nærmere i proposisjonens kapittel
8, blant annet gis det en nærmere begrunnelse for hvorfor KPR ikke
kan etableres med hjemmel i et av de andre hjemmelsgrunnlagene i helseregisterloven
(samtykke, reservasjonsrett eller uten direkte personidentifiserende
kjennetegn).
I tråd med helseregisterlovens krav vil formålet for
KPR være bestemmende for hvilke opplysninger registeret kan inneholde.
Med innhold menes her hvilke tjenester som skal danne grunnlag for
registreringene og hvilke variabler eller data som skal kunne registreres
om tjenestene og om den enkelte pasient eller bruker. Hvilke typer
opplysninger som skal kunne registreres i registeret skal forskriftsfestes.
Disse skal være innenfor formålet med KPR og de rammene som ligger
i helseregisterloven. Forslaget tilsvarer høringsnotatet, men i
lys av høringsuttalelsene har departementet angitt registerets innhold
noe mer konkret.
Departementet foreslår at KPR skal omfatte opplysninger
om pasienter og brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester.
Innholdet skal knyttes til kommunenes og fylkeskommunenes lovbestemte
oppgaver. Ved etablering av KPR skal det tas utgangspunkt i gjenbruk
av data som allerede registreres og rapporteres eller meldes i ulike
systemer – først og fremst data fra KUHR og IPLOS. I tillegg skal
KPR inneholde andre opplysninger, blant annet fra helsestasjons-
og skolehelsetjenesten.
Registeret skal utvikles trinnvis. Departementet viser
til at helse- og omsorgstjenestens oppgaver skal være bestemmende
for innholdet. Dette vil endre seg over tid.
Departementet mener at pasientenes og brukernes
personvern kan ivaretas på en god måte innenfor de rammene som foreslås
om formål, innhold og muligheten til å behandle direkte personidentifiserende
kjennetegn uten samtykke eller reservasjonsrett. Den enkeltes personvern vil
bli ivaretatt, samtidig som kravene ikke vil være til hinder for
at dataene i KPR kan brukes i tråd med formålet.
Både regelverk og tekniske og organisatoriske løsninger
i KPR vil ivareta grunnleggende personvernhensyn og hindre uautorisert
bruk av opplysningene. Dette vil til sammen ivareta personvernet
på en slik måte at nytten overstiger de personvernmessige ulempene.
I helseregisterloven er det mange bestemmelser som stiller krav
til behandling av helseopplysninger og enkeltmenneskets rett til
personvern. Etableringen av registeret og behandlingen av opplysningene skal
oppfylle lovenes krav om blant annet sikring av opplysningene, tilgangsstyring,
logging og de registrertes rett til innsyn. Personidentifiserende
kjennetegn (som fødselsnummer) skal lagres kryptert og separert fra
helseopplysningene. Oppbyggingen av registeret skal skje etter prinsippet
om innebygget personvern. Det innebærer at ivaretakelse av personvernet
vil bli bygget inn i systemets struktur og være et viktig hensyn
ved valg av tekniske løsninger.
Departementet foreslår å endre helsepersonelloven
§§ 42 og 43 slik at det ikke lenger skal være et krav at Fylkesmannen
skal innhente uttalelse fra Datatilsynet før saker om retting eller
sletting av pasientjournalopplysninger kan ferdigbehandles.