1.1 Sammendrag

Formålet med Statens pensjonsfond er å støtte opp under langsiktige hensyn ved bruk av statens petroleumsinntekter og sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig og god forvaltning legger til rette for at petroleumsformuen kan komme både dagens og fremtidige generasjoner til gode.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Den operative forvaltningen av de to delene ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet innenfor mandater fastsatt av Finansdepartementet.

Finansdepartementet legger i denne meldingen frem resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015. Meldingen drøfter videreutvikling av strategien for investeringene, med vekt på unotert eiendom og infrastruktur. Den gjør også rede for arbeidet med ansvarlig forvaltning.

Fondets investeringsstrategi

Målet med investeringene i Statens pensjonsfond er høyest mulig avkastning innenfor et risikonivå som skal være moderat. Det er bred politisk enighet om at fondet ikke skal være et virkemiddel i utenriks- eller miljøpolitikken. Investeringsstrategien tar utgangspunkt i oppfatninger om hvordan finansmarkedene fungerer og i fondets formål og særtrekk. Strategien er blitt utviklet over tid basert på grundige vurderinger. Viktige veivalg er forankret i Stortinget. Det legger til rette for å holde fast ved en langsiktig strategi, også i perioder med uro i finansmarkedene.

Investeringsstrategien for SPU og SPN fremgår av fondenes mandater, og kommer bl.a. til uttrykk gjennom sammensetningen av referanseindeksene. I begge fond er det lagt opp til en aksjeandel på 60 pst. Aksjeandelen er valgt etter en avveining mellom langsiktig forventet avkastning og risiko. Obligasjoner står for den resterende delen av referanseindeksen for SPN. For SPU er det lagt opp til at inntil 5 pst. av fondet skal investeres i en egen eiendomsportefølje, mens andelen obligasjoner reduseres tilsvarende.

Norges Bank og Folketrygdfondet kan avvike noe fra referanseindeksene fastsatt av Finansdepartementet. Det gir forvalterne mulighet til å utnytte særtrekk ved fondene, som langsiktighet og størrelse, for å oppnå en høyere avkastning enn referanseindeksene. Det gir også mulighet for en kostnadseffektiv tilpasning til referanseindeksene.

Investeringsstrategiene for SPU og SPN er omtalt i avsnittene 2.1 og 4.1. i meldingen.

Positive resultater i et urolig år

2015 var et urolig år i de globale finansmarkedene. Året var preget av lave renter, fallende oljepris og svakere utsikter for fremvoksende markeder. Det var store svingninger i valutakurser og i avkastningen fra kvartal til kvartal. For 2015 sett under ett oppnådde SPU en avkastning på 2,7 pst., målt i fondets valutakurv. Det er en markert nedgang fra den høye avkastningen de siste årene. Eiendom hadde høyest avkastning, mens obligasjoner fikk nesten ingen avkastning.

Markedsverdien av SPU ved utgangen av året var 7 471 mrd. kroner, etter fradrag for forvaltningskostnader. Målt i norske kroner økte markedsverdien med drøyt 1 000 mrd. kroner i løpet av fjoråret. I tillegg til avkastningen i internasjonal valuta stod tilførsel av nye midler for om lag 50 mrd. kroner. Mer enn halvparten av økningen i fondsverdien skyldes en svekkelse av kronekursen, men påvirker ikke fondets internasjonale kjøpekraft.

Realavkastningen av SPU var i fjor 1,8 pst. etter at forvaltningskostnader er trukket fra. Siden 1998 og frem til utgangen av fjoråret har SPU hatt en årlig realavkastning på 3,7 pst. Hvert år mottar fondet løpende inntekter i form av aksjeutbytte, renteutbetalinger og leieinntekter. Denne kontantstrømmen kan ventes å være forholdsvis stabil over tid og var 193 mrd. kroner i 2015, tilsvarende 2,8 pst. av fondskapitalen.

Finansmarkedene i Norden hadde i fjor høyere avkastning enn i verden for øvrig. Avkastningen av SPN var på 7,0 pst. målt i norske kroner. Aksjer fikk markert høyere avkastning enn obligasjoner. Markedsverdien av SPN ved utgangen av 2015 var på 198 mrd. kroner. Netto realavkastning var 4,7 pst.

Norges Bank og Folketrygdfondet har som mål å skape høyest mulig avkastning etter kostnader, innenfor rammene satt i mandatene. Avkastningen av SPU var i fjor 0,45 prosentenheter høyere enn referanseindeksen. Denne meravkastningen er høyere enn det som kan forventes over tid, gitt at avviket fra referanseindeksen er begrenset. Meravkastningen var høyest i forvaltningen av aksjer. Siden 1998 har den årlige meravkastningen vært på 0,26 prosentenheter. Samlet tilsvarer det om lag 82 mrd. kroner. SPN oppnådde i fjor en avkastning som var 0,48 prosentenheter høyere enn referanseindeksen, noe som er på linje med gjennomsnittlig årlig meravkastning siden 1998.

Den oppgitte meravkastningen er ikke fratrukket forvaltningskostnader. Referanseindeksens avkastning kan ikke oppnås kostnadsfritt. Anslag tyder på at forvaltningskostnadene i Norges Bank og Folketrygdfondet om lag er på linje med kostnadene som ville påløpt ved indeksforvaltning. Finansdepartementet har derfor lagt til grunn at den rapporterte meravkastningen er et rimelig mål på verdiskapingen i forvaltningen. Målt som andel av forvaltet kapital var kostnadene i fjor på 0,06 pst. i SPU og 0,09 pst. i SPN. Det er innenfor rammene fastsatt av Finansdepartementet og lavt sammenliknet med andre fond.

I evaluering av resultater kan en skille mellom meravkastning som forvalter har oppnådd ved å ta mer systematisk risiko og meravkastning som skyldes andre forhold. En slik tilnærming kan være nyttig for å få innsikt i hva som kan forklare meravkastningen sett i ettertid. Meravkastning som skyldes at forvalter har tatt høyere risiko kunne i teorien vært oppnådd mer effektivt ved å endre sammensetningen av referanseindeksen. Ulike modeller brukes til å forklare resultater, men gir ikke et entydig svar på hvordan risiko har påvirket resultatene eller hvilke tilpasninger av referanseindeksen som kan gjennomføres. I denne meldingen presenteres flere mål på risikojustert avkastning. Disse målene tyder på at Norges Bank og Folketrygdfondet har oppnådd god meravkastning for risikoen som er tatt i forvaltningen.

Resultatene i SPU og SPN er omtalt i avsnittene 2.2 og 4.2 i meldingen. Prinsippene for å måle resultater og risiko i forvaltningen er omtalt i en egen temaartikkel, se meldingens kapittel 7.

Usikkerhet om fondsverdien framover

Markedsverdien av SPU målt i kroner er nesten doblet i løpet av treårsperioden 2013–2015. Avkastningen i disse årene har vært høy sammenliknet med avkastningen som kan forventes over tid. Det har også vært betydelig tilførsel av olje- og gassinntekter i denne perioden. Om lag halvparten av økningen i markedsverdien skyldes likevel svekkelse av kronen, som ikke gir fondet økt internasjonal kjøpekraft. Utviklingen i disse størrelsene er usikker. Flere forhold trekker likevel i retning av at en må forvente en svakere vekst i fondsverdien framover enn det vi har sett de siste årene.

Det internasjonale rentenivået har vært lavt og fallende i mange år. Det gjenspeiles i lav løpende avkastning på fondets lån til stater og bedrifter. Fallende renter har gitt fondet kursgevinster, men rommet for ytterligere gevinster er begrenset når rentene allerede ligger på et svært lavt nivå. Sentralbanken i USA startet å heve styringsrenten sent i fjor, mens sentralbankene i Storbritannia og euroområdet har signalisert at rentehevinger ligger et stykke frem i tid.

Fondsverdien påvirkes også av innskudd og uttak fra fondet. SPU er en integrert del av statsbudsjettet og det finanspolitiske rammeverket. Statens inntekter fra olje og gass overføres i sin helhet til SPU, mens bruken over statsbudsjettet over tid følger forventet realavkastning av fondet (handlingsregelen). Bruken av oljeinntektene er dermed frikoblet fra opptjeningen av dem. Det bidrar til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i oljeinntektene og til å legge til rette for en stabil utvikling i den norske fastlandsøkonomien.

De siste ti–femten årene har høy produksjon og høye priser på olje og gass bidratt til rask oppbygging av kapital i SPU. Produksjonen på norsk sokkel har trolig passert toppen, og de siste årene har oljeprisen falt markert. Det trekker ned statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Samtidig er bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet trappet gradvis opp etter at handlingsregelen ble innført i 2001. I budsjettet for 2016 ble det oljekorrigerte underskuddet anslått til 209 mrd. kroner. Målt som andel av fondskapitalen er det godt innenfor handlingsregelens rammer. Kontantstrømmen fra olje og gass ble anslått til 204 mrd. kroner. Siden budsjettet ble lagt frem i fjor høst har oljeprisen falt ytterligere.

Allerede ved etableringen av det finanspolitiske rammeverket så en for seg en første fase med betydelig netto tilførsel og rask oppbygging av fondet, etterfulgt av en mye lengre periode med netto uttak og svakere vekst i fondets verdi. I fasen vi nå går inn i ligger det an til at det oljekorrigerte underskuddet delvis dekkes av de løpende inntektene i fondet i form av utbytte, rente- og leieinntekter. Som følge av fallet i oljeprisen kom omslaget noen år tidligere enn ventet. Det kan samtidig ikke utelukkes at det fremover kan komme år med netto innskudd, avhengig av utviklingen i priser, produksjon og det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

I mange år har netto tilførsel bidratt til at kapitalen i SPU har økt år for år, også i perioder med lav avkastning. Framover må vi regne med at verdiutviklingen i all hovedsak bestemmes av avkastningen i de internasjonale finansmarkedene.

Unoterte investeringer

Investeringer i unotert eiendom og infrastruktur er et sentralt tema i årets melding. Finansdepartementet har utredet om andelen av SPU som investeres i eiendom bør økes og om det bør åpnes for investeringer i unotert infrastruktur. Det er også vurdert om det bør åpnes for unotert eiendom og infrastruktur i SPN. Departementet har mottatt råd fra Norges Bank og en ekspertgruppe (Van Nieuwerburgh, Stanton og de Bever) om omfanget og reguleringen av slike investeringer i SPU. Folketrygdfondet har gitt råd om SPN.

Investeringene i Statens pensjonsfond består i all hovedsak av noterte aksjer og obligasjoner. Referanseindeksene for aksjer og obligasjoner kan følges tett, til lave kostnader, og legger opp til å spre investeringene bredt for å redusere risiko. Resultatene og risikoen ved avvik fra referanseindeksen kan måles løpende. I det unoterte markedet er det ikke på samme måte mulig å spre risikoen gjennom bredt eierskap og lave eierandeler. Forvaltningen er mer kompleks. Den krever en annen og mer spesialisert kompetanse. Det finnes heller ingen gode referanseindekser for unoterte investeringer. Avkastning og risiko kan ikke måles løpende på samme måte som i det noterte markedet, ettersom verdiendringer bl.a. anslås ved taksering.

Unoterte investeringer kan i prinsippet bidra til høyere avkastning eller lavere risiko på to ulike måter. For det første kan unoterte investeringer over tid ha andre avkastnings- og risikoegenskaper enn tilsvarende noterte investeringer. Da vil en gjennomsnittsinvestor kunne forvente å tjene på å ta unoterte investeringer inn i porteføljen, enten gjennom bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. For det andre kan investorer med fortrinn i unoterte markeder skape meravkastning sammenliknet med gjennomsnittsinvestoren. Mulige fortrinn kan være tidshorisont, størrelse og kompetanse hos forvalter.

Investeringer i eiendom i SPU

I 2008 ble det bestemt at inntil fem pst. av SPU skulle investeres i en egen eiendomsportefølje. Målet var bl.a. å spre risiko og høste premier fra mindre omsettelige eiendeler. Eiendomsporteføljen er fortsatt i en oppbyggingsfase og utgjorde vel tre pst. av fondet ved utgangen av 2015. Norges Banks faktiske investeringer i eiendom inngår i fondets referanseindeks. En internasjonal, takstbasert indeks (IPD) for verdien av unotert eiendom er satt som avkastningsmål. Det er ikke mulig å investere i eiendom i tråd med indeksen.

Norges Bank og ekspertgruppen anbefaler å endre reguleringen av unotert eiendom i SPU. De peker på at dagens avkastningsmål er lite egnet, og at en heller bør benytte en referanseindeks sammensatt av noterte aksjer og obligasjoner. Det vil også gjøre det mulig å styre risikoen i eiendomsinvesteringene bedre enn i dag. Rapporten fra ekspertgruppen viser at det er usikkert om investeringer i unotert eiendom har gitt bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. Den peker også på at verdsettelsen av eiendom i dag er høy. Norges Bank bygger på andre analyser enn ekspertgruppen og mener at investeringer i eiendom over tid vil bedre forholdet mellom avkastning og risiko.

Finansdepartementet legger opp til å gå bort fra dagens bestemmelse om at inntil 5 pst. skal investeres i en egen eiendomsportefølje som inngår i referanseindeksen for SPU. Fondets referanseindeks vil dermed kun bestå av noterte aksjer og obligasjoner. Investeringene i eiendom vil da kunne måles mot en bredt sammensatt indeks som i utgangspunktet kan følges tett, og til lave kostnader.

Denne endringen innebærer at omfanget og innretningen av eiendomsinvesteringene vil bli bestemt av Norges Bank innenfor rammene fastsatt i mandatet fra Finansdepartementet. Det gjenspeiler at denne typen forvaltning krever spesialkompetanse og nærhet til markedene. Forventet avkastning vil være usikker og avhenge av forvalters fortrinn og valg av konkrete investeringer. En slik regulering gir samtidig en klar arbeidsdeling mellom Finansdepartementet og Norges Bank, lik den som ligger til grunn for andre strategier som innebærer avvik fra referanseindeksen.

For bedre å styre risikoen legger Finansdepartementet opp til at investeringene i unotert eiendom inkluderes i den eksisterende rammen for forventet relativ volatilitet, i tråd med forslag fra Norges Bank. Det innebærer at alle avvik fra referanseindeksen styres innenfor en helhetlig ramme for risiko.

Finansdepartementet legger i tillegg opp til å sette en øvre ramme for investeringene i unotert eiendom på 7 pst. av SPU. Avkastningen av eiendom kan i perioder utvikle seg forskjellig fra noterte aksjer og obligasjoner. Norges Bank må derfor innrette forvaltningen mot en lavere andel unotert eiendom for å unngå brudd med rammen og salg i en situasjon med store og plutselige fall i verdien av de noterte investeringene. Finansdepartementet mener en øvre ramme på 7 pst. vil gjøre det mulig for Norges Bank å innrette forvaltningen mot en andel unotert eiendom på anslagsvis 5 pst. av SPU over tid. Rammen er etter departementets syn stor nok til at det blir mulig å dra nytte av ev. stordriftsfordeler i dette markedet.

Investeringer i eiendom i SPU er omtalt i avsnitt 3.2 i meldingen.

Investeringer i unotert infrastruktur i SPU

Det er lite data for unotert infrastruktur, slik at det er vanskelig å vurdere om slike investeringer for en gjennomsnittsinvestor gir bedre spredning av risiko eller høyere forventet avkastning. Et annet spørsmål er om fondet har fortrinn for slike investeringer sammenliknet med andre investorer.

Ekspertgruppen og Norges Bank mener en åpning for unotert infrastruktur i utgangspunktet kan gi forvalter bedre investeringsmuligheter. Samtidig er det flere viktige forhold som etter Finansdepartementets syn trekker i motsatt retning.

Mange investeringer i infrastruktur er utsatt for stor regulatorisk eller politisk risiko. Det er vanlig med langvarige kontrakter der lønnsomheten påvirkes direkte av andre lands myndigheter, gjennom tariffer og andre rammebetingelser. De siste årene har det vært flere eksempler på at offentlige myndigheter har endret forutsetningene for slike investeringer gjennom reforhandlinger av inngåtte avtaler eller endringer i tilskuddsordninger.

Ved unoterte investeringer vil eierandelen i hver enkelt investering generelt være stor. Da blir også fondets investeringer mer synlige og lettere gjenstand for kritikk. Konflikter med andre lands myndigheter om regulering av transport, energiforsyning og andre viktige fellesgoder vil generelt være krevende, og innebærer risiko for fondets omdømme. Et åpent og politisk forankret statlig fond som SPU er etter departementets vurdering mindre egnet til å bære denne type risiko enn andre investorer. Høye transaksjonskostnader og lavere omsettelighet gjør det vanskeligere å selge seg ut av unoterte investeringer hvis det skulle oppstå problemer.

Markedet for unotert infrastruktur er lite for SPU. Infrastruktur eies i hovedsak av offentlige myndigheter og er i liten grad tilgjengelig for investorer. Usikre anslag tyder på at unotert infrastruktur bare utgjør 0,5 pst. av det investerbare kapitalmarkedet i verden. Mesteparten av markedet for infrastruktur er notert på børs. Her skiller infrastruktur seg fra eiendom, der mesteparten av markedet er unotert. En åpning for investeringer i unotert infrastruktur ville derfor i mindre grad enn for eiendom økt fondets investeringsmuligheter.

Både ekspertgruppen og Norges Bank drøfter særtrekk ved fondet og mulige fortrinn hos forvalter. Slike fordeler er vanskelige å tallfeste. Norges Bank har bare noen års erfaring med unoterte investeringer og eiendom er fortsatt i en oppbyggingsfase. Finansdepartementet mener det vil være nyttig å høste mer erfaring fra dette arbeidet før en eventuelt utvider til flere typer unoterte investeringer.

Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet ikke opp til at det åpnes for at SPU kan investeres i unotert infrastruktur nå.

SPU har et finansielt mål og er ikke et instrument for å fremme statens investeringer i utviklingsland eller fornybar energi. Det er ingen finansiell begrunnelse for å åpne for investeringer i infrastruktur i disse delmarkedene alene. Risikoen i disse delmarkedene er større enn for øvrige investeringer i unotert infrastruktur. Et ønske om å investere på annet enn finansielt grunnlag bør skje med andre virkemidler enn SPU. Det er allerede mange offentlige ordninger for å fremme investeringer i utviklingsland og fornybar energi. Stortinget har dessuten anmodet regjeringen om å forberede opprettelsen av Fornybar AS, som sammen med private skal kunne investere i selskaper som utvikler og benytter grønn teknologi. Regjeringen vil komme tilbake til Fornybar AS i revidert budsjett for 2016.

Investeringer i unotert infrastruktur i SPU er omtalt i avsnitt 3.3 i meldingen.

Unoterte investeringer i SPN

Folketrygdfondet har gitt råd om å åpne for unotert infrastruktur og eiendom i SPN. De mener flere investeringsmuligheter vil kunne bidra til å spre risikoen og øke avkastningen etter kostnader.

SPN investerer i hovedsak i Norge og noe i Norden for øvrig. Til forskjell fra SPU legger ikke investeringsstrategien for SPN opp til å spre investeringene bredest mulig. Å åpne for unotert eiendom og infrastruktur vil isolert sett kunne bidra til å spre risiko. Det kan også oppnås på andre og enklere måter. Staten er allerede en stor eier av eiendom og infrastruktur i Norge. For staten er det lite hensiktsmessig å investere deler av SPN i unotert eiendom og infrastruktur for å oppnå bedre risikospredning.

Det norske markedet for investeringer i infrastruktur er lite og umodent. Investeringer i infrastruktur gjennom SPN vil mest sannsynlig være et resultat av at stat eller kommune selger slike eiendeler. Det påvirker ikke den samlede risikoen for det offentlige, samtidig som kostnadene ved denne typen transaksjoner normalt er høye.

Unoterte investeringer krever normalt en annen og mer spesialisert kompetanse enn noterte investeringer. Det er usikkert om Folketrygdfondet har stordriftsfordeler eller andre fortrinn for slike investeringer.

Etter en samlet vurdering legger Finansdepartementet ikke opp til å åpne for unotert eiendom og infrastruktur i SPN.

Unoterte investeringer i SPN er omtalt i kapittel 5 i meldingen.

Nye krav til rapportering og styring av risiko i SPU

Regjeringen legger vekt på at det skal være størst mulig åpenhet om forvaltningen av SPU. Fondet anses i dag å være blant verdens mest åpne fond. Åpenhet er viktig i seg selv og for styringen av og kontrollen med fondet.

Rammen for avvik fra referanseindeksen er økt noe fra 1. februar i 2016, i tråd med Stortingets behandling av fjorårets melding om Statens pensjonsfond. Samtidig har Finansdepartementet stilt nye krav til innramming av risiko og til mer detaljert rapportering om risikoen Norges Bank tar i forvaltningen. Norges Banks hovedstyre skal nå sette en øvre grense for mindreavkastningen som i ekstreme tilfeller kan forventes som følge av bankens investeringsstrategier.

Åpenhet legger til rette for en bred diskusjon og forståelse for forvaltningen av fondet. Det gir grunnlag for å vurdere resultatene i Norges Banks forvaltning. Åpenhet kan også styrke evnen til å holde fast ved lønnsomme, langsiktige strategier, også i perioder med lavere avkastning enn referanseindeksen. Mandatet stiller nå bl.a. krav om rapportering om investeringsstrategiene, kildene til mer- og mindreavkastning og resultatene av alle investeringsstrategier som medfører betydelige kostnader eller stor relativ risiko. Det er også stilt krav om at hovedstyret offentlig skal vurdere resultatene i forvaltningen. De nye kravene til rapportering gjelder fra og med årsrapporteringen for 2015.

Kravene til rapportering og styring av risiko er omtalt i meldingens avsnitt 3.4.

Ansvarlig forvaltning

Statens pensjonsfond har overordnede finansielle mål, men skal også være en ansvarlig investor. God finansiell avkastning over tid antas å avhenge av velfungerende markeder og en bærekraftig utvikling. Det gjelder særlig for en stor, diversifisert og langsiktig investor som i stor grad vil oppnå en avkastning i tråd med verdiskapingen i økonomien.

Mandatene for SPN og SPU viser til internasjonalt anerkjente standarder for ansvarlig forvaltning. Norges Bank og Folketrygdfondet utøver fondets eierrettigheter. Viktige virkemidler i den ansvarlige forvaltningen er bl.a. fremme av internasjonale standarder og forskning, dialog med selskaper, klargjøring av fondets forventninger, samt å fremme forslag og stemme på generalforsamlinger. Norges Bank la i februar 2016 frem et forventningsdokument om menneskerettigheter.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU. Noen kriterier innebærer utelukkelse av selskaper på grunnlag av produkter, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier for utelukkelse er basert på atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Etikkrådet gir råd om et selskap skal utelukkes eller settes til observasjon. Beslutningen tas av Norges Bank. Frem til 2015 var det Finansdepartementet som tok slike beslutninger. I løpet av fjoråret ble fire selskaper utelukket.

I 2016 er det tatt inn to nye kriterier i retningslinjene for observasjon og utelukkelse, i tråd med Stortingets behandling av fondsmeldingen for 2014 og Nasjonalbudsjettet 2016. Det ene kriteriet retter seg mot atferd som på selskapsnivå i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser. Det andre kriteriet er produktbasert og retter seg mot gruveselskaper og kraftprodusenter som har 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull, eller baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull.

Som ledd i den ansvarlige forvaltningen er det innført egne mandater for miljørelaterte investeringer i SPU. Om lag 54 mrd. kroner var investert gjennom disse mandatene ved utgangen av 2015. Avkastningen av miljømandatene har de siste årene vært lavere enn for fondet samlet.

Ansvarlig forvaltning er omtalt i kapittel 6, herunder en vurdering av den nye ansvarsdelingen for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU.

To offentlige utvalg

Regjeringen oppnevnte i januar 2016 et utvalg som skal vurdere andelen av SPU som investeres i aksjer. Valget av aksjeandel er den beslutningen som har størst betydning for fondets samlede avkastning og risiko på lang sikt. Utvalget ledes av Knut Anton Mork og skal levere sin rapport innen 15. oktober 2016. Det legges opp til å sende utvalgets rapport på høring. Det vil også bli innhentet vurderinger fra Norges Bank. Finansdepartementet tar sikte på å behandle spørsmålet om aksjeandelen i SPU i fondsmeldingen som legges frem våren 2017.

Norges Bank har bygd opp en kompetent organisasjon og over tid levert gode resultater i forvaltningen av SPU. Samtidig stiller utviklingen i investeringsstrategien og veksten i fondskapitalen nye krav til styringen av fondet. Regjeringen tok i fjor initiativ til å opprette en ny stilling som visesentralbanksjef som har fått særlig ansvar for kapitalforvaltningen. Det er også oppnevnt et utvalg ledet av Svein Gjedrem som vurderer sentralbankloven og styringsstrukturen i Norges Bank. Styringen av SPU er del av utvalgets mandat. Utvalget vil levere sin innstilling våren 2017.

Utvalgene er nærmere omtalt i avsnittene 3.5 og 3.6 i meldingen.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen, Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre, Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, tar omtalen til orientering, og viser til de respektive merknader nedenfor.

Komiteen viser til at det ble avholdt åpen høring 29. april 2016 i forbindelse med behandlingen av meldingen. Finansminister Siv Jensen, sentralbanksjef Øystein Olsen, representantskapets leder Reidar Sandal, direktør for NBIM Yngve Slyngstad, styreleder i Folketrygdfondet Erik Keiserud og direktør i Folketrygdfondet Olaug Svarva var spesielt invitert til høringen.

Komiteen viser til at dagens investeringsstrategi for Statens pensjonsfond er utviklet gjennom praktiske erfaringer og ervervet kunnskap gjennom flere tiår med forvaltning av våre felles sparemidler. Det har vært utvist en bred politisk oppslutning fra stortingsflertallet om en bruk av inntekter fra petroleumsindustrien og fra avkastning av fondet som er tilpasset skiftende økonomiske tider. Fra de første pengeoverføringer til fondet ble gjort i 1996 har fondet på 20 år vokst til rundt 7 000 mrd. kroner ved utgangen av mars i år. Handlingsregelen fra 2001, vedtatt gjennom behandlingen av St.meld. nr. 29 (2000–2001), har vært styrende for en langsiktig og planmessig bruk av vår oljeformue over de årlige statsbudsjetter. Statens pensjonsfond skal støtte opp under de langsiktige hensyn ved bruk av våre petroleumsinntekter og skal understøtte sparing for å finansiere pensjonsutgiftene i folketrygden. En langsiktig og god forvaltning med sikte på en høyest mulig avkastning over tid innenfor moderat risiko slik fondets målsetting er, vil bidra til rettferdighet ved at etterfølgende generasjoner også tar del i bruken og nytten av petroleumsinntektene.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti peker på at det norske folks felles formue har blitt en internasjonal maktfaktor. De valgene fondet tar kan ha stor betydning, både i enkelttilfeller og fordi andre aktører følger med på investeringsstrategi som følges av fondet. SPU kan derfor ikke betraktes som en form for «nøytral sparebøsse», men krever tett oppfølging og demokratisk kontroll.

Disse medlemmer understreker at fondet tilhører det norske folk og skal forvaltes på en måte som det brede lag av befolkningen kan slutte opp om. Målet om å oppnå høyest mulig avkastning til moderat risiko ligger fast, samtidig som det er bred enighet om at det også skal ligge et etisk rammeverk til grunn. Gjennom etableringen av Etikkrådet og de etiske retningslinjene har Stortinget etablert visse demokratiske strukturer for forvaltningen av SPU. Dette er en styrke for fondets legitimitet både i inn- og utland. SPU må forvaltes på en måte som tar langsiktige hensyn.

Disse medlemmer mener at hensynet til miljø, menneskerettigheter og internasjonal lovgivning må settes først i forvaltningen av SPU for å nå de langsiktige målene det er bred enighet om. For framtidas pensjoner er det særlig viktig at fondets investeringsstrategi gjenspeiler den globale klimakrisen og konsekvensene som følger av denne. På alle samfunnets områder haster det med å iverksette tiltak som bidrar til å snu de farlige klimaendringene. SPU er en mektig global aktør, og vi har derfor både et ansvar og en langsiktig interesse for at fondets investeringsstrategi gjenspeiler arbeidet mot de menneskeskapte klimaendringene. Gjennom å videreutvikle de demokratiske strukturene og den ansvarlige investeringspraksisen kan og bør Norge lede an i den internasjonale utviklingen for ansvarlig investeringspraksis i bred forstand. Fondets egenart, med en nær uendelig tidshorisont og stor evne til å fastholde investeringsstrategi over tid, kan dermed brukes for å fremme viktige felles mål for bærekraft og ansvarlighet.