Mange oljefelt på norsk kontinentalsokkel har passert
utvinningstoppen. Økt utvinning fra felt i drift og utbygging av
funn nær eksisterende infrastruktur er blant de viktigste utfordringene
i petroleumssektoren, jf. Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for
framtida – om petroleumsvirksomheten. Utnyttelsesgraden på norsk
kontinentalsokkel er høy, men det er fortsatt betydelige mengder
olje som kan utvinnes i modne områder. Disse ressursene representerer betydelige
verdier for samfunnet. En rekke tiltak for å øke utvinningen er
tidskritiske fordi eksisterende infrastruktur med tiden blir teknisk
uegnet eller ulønnsom å holde i drift. I tillegg er nye funn nær
felt i drift ofte avhengig av å bli bygget ut mens eksisterende
infrastruktur er på plass.
Mest mulig av petroleumen i forekomstene skal utvinnes
i samsvar med sunne økonomiske prinsipper, jf. petroleumsloven § 4-1.
Rettighetshaverne til utvinningstillatelsene er ansvarlig for å planlegge,
bygge ut og drifte feltene, og vurderer hvilke prosjekter og tiltak
de skal gjennomføre. I tillegg til forekomstenes antatt utvinnbare mengde
olje har faktorer som oljepris, utbyggings- og driftskostnader og
myndighetenes rammebetingelser, spesielt på skatte- og HMS-området,
stor betydning for gjennomføring av prosjekter for økt utvinning.
Stabile rammebetingelser har preget norsk petroleumsforvaltning og
er en viktig forutsetning for at private aktører investerer på norsk
sokkel. Olje- og energidepartementet legger i sin forvaltning av
petroleumsvirksomheten stor vekt på at rammebetingelsene er utformet
slik at interessene til oljenæringen i størst mulig grad blir sammenfallende
med samfunnets interesser.
Målet med undersøkelsen har vært å belyse utnyttelsen
av oljeressursene i modne områder på norsk kontinentalsokkel, og
å vurdere hvordan Olje- og energidepartementets forvaltning bidrar til
økt utvinning. Det er undersøkt hvordan Olje- og energidepartementet
og Oljedirektoratet gjennom styring og oppfølging bidrar til økt
utvinning, i hvilken grad myndighetene bidrar til utvikling og implementering
av ny teknologi, og i hvilken grad forvaltningen av Statens direkte økonomiske
engasjement (SDØE) bidrar til økt utvinning fra modne felt. Undersøkelsen
omfatter i hovedsak forvaltningen av felt i Nordsjøen, som er et
modent område. Undersøkelsesperioden er 2006–2014.
Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak
og forutsetninger fra Stortinget:
Petroleumsloven av
29. november 1996 med tilhørende forskrifter
Innst. 143 S (2011–2012), jf. Meld. St. 28 (2010–2011)
En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten (petroleumsmeldingen)
Innst. S. nr. 249 (2003–2004), jf. St.meld.
nr. 38 (2003–2004) Om petroleumsvirksomheten
Innst. S. nr. 243 (2006–2007), jf. St.prp.
nr. 60 (2006–2007) Sammenslåing av Statoil og Hydros petroleumsvirksomhet
Innst. S. nr. 198 (2000–2001), jf. St.prp.
nr. 36 (2000–2001) Eierskap i Statoil og fremtidig forvaltning av
SDØE
Olje- og energidepartementets budsjettproposisjoner
i perioden (2006–2014) og tilleggsproposisjoner
Rapporten ble forelagt Olje- og energidepartementet
ved brev 9. oktober 2014. Olje- og energidepartementet har i brev
17. november 2014 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er
i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens rapport.
Det er risiko for
at samfunnsøkonomisk lønnsomme oljeressurser i modne områder ikke
blir utvunnet i tide.
Oljedirektoratet har ikke tilstrekkelig
gjennomslag i oppfølgingen av prosjekter der økt utvinning er tidskritisk.
Det er behov for styrket oppfølging av
samordningsmuligheter på tvers av utvinningstillatelser.
Olje- og energidepartementet bruker i begrenset grad
de virkemidlene som er tilgjengelig for å sikre økt utvinning i
modne områder.
Petoros kapasitet begrenser selskapets
muligheter for å maksimere verdien av Statens direkte økonomiske
engasjement (SDØE).
Det har i perioden 2006–2013 vært en betydelig tilvekst
av oljereserver, og det er gjort nye funn i Nordsjøen. Flere tiltak
har bidratt positivt til dette, som ordningen med tildeling av utvinningstillatelser
i forhåndsdefinerte områder (TFO) etter 2003, innskjerping av arealavgiften
og tiltak for å øke antall og mangfoldet av rettighetshavere. Likevel
er det fortsatt betydelige mengder olje som kan utvinnes i modne
områder.
Det kommer ifølge Riksrevisjonens rapport fram i
intervjuer med operatører i feltutvalget og Petoro at rettighetshaverne
ofte legger til grunn høyere avkastningskrav enn myndighetene ved vurdering
av investeringer. I tillegg er rettighetshavernes tilnærming til
dels mer kortsiktig. Rettighetshaverne vurderer prosjekter som kan bidra
til økt utvinning opp mot andre prosjekter på norsk sokkel og internasjonalt.
Selskapenes begrensete tilgang til kapital tilsier at bare de mest
lønnsomme prosjektene blir gjennomført. Dette innebærer at enkelte
samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter for økt utvinning kan bli nedprioritert
av rettighetshaverne. Utnyttelse av ressurser i modne områder kan
være tidskritisk, fordi blant annet eksisterende infrastruktur med tiden
blir teknisk uegnet eller ulønnsom å holde i drift. For lønnsom
utbygging av nye, mindre funn i nærheten av eksisterende felt er
det ofte en forutsetning at etablert infrastruktur fortsatt er på plass.
Oljedirektoratets hovedmål er å bidra til størst mulige
verdier for samfunnet fra olje- og gassvirksomheten med en forsvarlig
og effektiv ressursforvaltning innen utbygging og drift, jf. Prop.
1 S (2013‒2014) Olje- og energidepartementet.
God ressursforvaltning forutsetter at rettighetshaverne
velger løsninger som er både bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomme.
Oljedirektoratet har den faglige kompetansen og er delegert myndighet
til den løpende oppfølgingen av arbeidet i rettighetshavergruppene.
Oppfølging av felt i drift og utbyggingsplaner
er ressurskrevende for myndighetene med bakgrunn i at antall utvinningstillatelser
og aktører har økt betydelig i perioden 2006–2013. I tillegg har
kompleksiteten i problemstillingene på norsk sokkel bidratt til
å øke oppgavemengden uten at antall ansatte i Oljedirektoratet er
økt tilsvarende.
Oljedirektoratet prioriterer i sitt arbeid enkelte felt
og har i hovedsak oppmerksomhet på utvinningstillatelser der det
skal tas viktige beslutninger. I de fleste tilfellene følger direktoratet opp
feltene ved å delta i styrings- og arbeidskomitémøter i rettighetshavergruppene,
og ved direkte kontakt med operatører og rettighetshavere. Denne
dialogbaserte arbeidsformen er ifølge Olje- og energidepartementet
godt egnet til å følge opp planleggingsprosessene i utvinningstillatelsene.
Riksrevisjonen vurderer det som positivt at Oljedirektoratet er
en aktiv pådriver for god ressursutnyttelse i de prioriterte utvinningstillatelsene
gjennom blant annet å vurdere ressursgrunnlaget, følge opp utbyggingsplaner
og etterspørre alternative løsninger ved behov. Undersøkelsen viser
imidlertid at Oljedirektoratets løpende oppfølging ikke alltid er tilstrekkelig
til å sikre god nok framdrift i enkelte prosjekter der økt utvinning
er tidskritisk.
Ifølge petroleumsloven § 4-7 skal rettighetshaver
søke å oppnå avtale om rasjonell samordning dersom en petroleumsforekomst
strekker seg over flere blokker som ikke har samme rettighetshaver,
eller når det åpenbart vil være rasjonelt å samordne virksomheten
på tvers av flere forekomster.
Samordning av felt og utbygginger er viktig
for å bidra til lavere samlede kostnader med felles utbyggings-
og driftsløsninger og for å utnytte eksisterende innretninger gjennom
tredjepartstilknytning. Undersøkelsen viser at for å få til gode
samordningsløsninger må det inngås avtaler om dette tidlig i utbyggingsfasen.
Dersom planleggingsprosesser er kommet langt eller er i ulike faser,
vil det ofte ikke være mulig å realisere de løsningene som er best
samfunnsøkonomisk. Myndighetene involverer seg i store enkeltsaker
og har dialog med rettighetshaverne for å få etablert avtaler om
samordning. Undersøkelsen viser imidlertid at forhandlingsprosesser
mellom rettighetshavere kan trekke ut i tid, og at muligheten for
hensiktsmessig samordning dermed kan bli svekket.
Forskrift om andres bruk av innretninger slår
fast at rettighetshavere som har behov for å bruke en annens innretning,
skal ha rett til slik bruk. Forskriften er viktig for å sikre mindre
utbygginger tilgang til eksisterende infrastruktur. Det er krevende
å få på plass tilknytningsavtaler, blant annet fordi det er lite
åpenhet om kapasiteten på innretningene, og fordi det kan være vanskelig
for partene å bli enige om fordeling av risiko og kostnader. Riksrevisjonen
mener det er viktig at petroleumsmyndighetene har nødvendig informasjon
og bidrar til å sikre at bestemmelsene om informasjonsdeling i forskriften
blir etterlevd.
I mange områder varierer eiersammensetningen i
rettighetshavergruppene. Rettighetshaverne har dermed ikke helhetlig
oversikt over tilgjengelig kapasitet og samordningsmuligheter, noe
Oljedirektoratet gjennom sin tilgang til informasjon kan ha. Direktoratet
viser til at det har foretatt egne områdestudier for enkelte områder.
Etter Riksrevisjonens oppfatning bør direktoratet
ha en mer systematisk og overordnet tilnærming for å identifisere
samordningsmuligheter på et tidlig tidspunkt. Dette kan også styrke
oppfølgingen av samordningsmuligheter.
Virkemidlene hjemlet i petroleumslovgivningen gir
et stort handlingsrom for å sikre god ressursutnyttelse gjennom
feltenes levetid. Når et felt bygges ut, mangler operatøren ifølge
Riksrevisjonen kunnskap og erfaring med reservoaret. Framlagt plan
for utbygging og drift (PUD) er forbundet med usikkerhet og legger
ofte liten vekt på drift sent i feltets livsfase, særlig ved felt med
antatt lang levetid. Riksrevisjonen peker i rapporten på at myndighetene
i liten grad stiller vilkår om framtidig drift og utvikling av feltene i
sine godkjennelser av PUD. Olje- og energidepartementet legger vekt
på at PUD er et resultat av en prosess der det forutsettes at det
er tatt hensyn til myndighetenes synspunkter. Riksrevisjonen vil
understreke betydningen av at det i godkjent PUD i størst mulig
grad tas høyde for senere tiltak for å maksimere uttaket av økonomisk
lønnsomme ressurser i feltene – selv om marginene i slutten av feltenes
levetid eventuelt skulle bli lavere.
Rettighetshaverne skal underrette departementet dersom
det oppstår vesentlige avvik eller endringer sammenlignet med PUD,
og eventuelt legge fram ny eller endret plan, jf. petroleumsloven
§ 4-2 siste ledd. Selv om det for felt med lang levetid legges fram
endret PUD, resulterer ikke det i en helhetlig oppdatering av utvinningsstrategien
og videre planer basert på opparbeidet driftserfaring eller endrete
forhold. Etter Riksrevisjonens vurdering kan det være vanskeligere
for Oljedirektoratet å følge opp feltene systematisk når en helhetlig,
oppdatert strategi og plan for videreutvikling av feltet ikke er
formalisert enten i PUD eller endret PUD. Dette gjelder særlig sent
i feltenes driftsfase. Riksrevisjonen mener at dette kan gi myndighetene
mindre handlingsrom til å være pådriver for videre utvikling og
eventuelt å kunne pålegge tiltak i produksjonstillatelsen som kan øke
utvinningen.
I tillegg til PUD og endret PUD har departementet
flere virkemidler til rådighet for å styrke Oljedirektoratets mulighet
for å være en effektiv og langsiktig pådriver for god ressursutnyttelse. Departementet
kan gjennom produksjonstillatelser stille vilkår som ivaretar samfunnsinteresser
eller effektiv ressursutnyttelse i produksjonsfasen. Petroleumsloven
angir ikke noe spesifikt om produksjonstillatelsenes varighet, men
etablert praksis er å gi tillatelsen for ett år om gangen. Vurdering
av søknader om årlig produksjonstillatelse skjer blant annet basert
på den årlige rapporteringen fra operatørene. Riksrevisjonen mener
at myndighetenes forventninger til videre utvikling og drift av
felt bør formidles klarere i produksjonstillatelsene, selv om eventuelle
vilkår ikke kan gå lenger enn de forutsetningene som er beskrevet
i PUD.
Olje- og energidepartementet kan pålegge rettighetshavere
å utarbeide rapport om feltrelaterte forhold, jf. petroleumsloven
§ 4-4 siste ledd, men departementet har ikke ansett bruk av dette virkemiddelet
som nødvendig. Riksrevisjonen mener at dette virkemiddelet for eksempel
kunne blitt brukt for å gjøre systematiske og formelle vurderinger
av feltenes drift og videre utvikling sammenlignet med opprinnelige
planer.
Olje- og energidepartementet skal godkjenne søknader
om særskilt forlengelse av konsesjonstiden for en utvinningstillatelse
ved samme eierstruktur dersom søknaden sannsynliggjør bedre utnyttelse
av ressursene. Olje- og energidepartementet legger vekt på at rettighetshaverne beslutter
videre investeringer i feltene, og har ved flere anledninger innvilget
kortere konsesjonsperioder enn omsøkt for å sikre departementet
framtidig handlingsrom. Bruk av særskilt forlengelse av konsesjonstiden
er et effektivt virkemiddel for å sikre utvinning i slutten av feltenes
levetid, men det kan gi risiko for at investeringene i økt utvinning
blir kortsiktige. Feltene kan også framstå som mindre attraktive for
tredjepartstilknytninger. Riksrevisjonen mener at en formell oppdatering
av utvinningsstrategien i løpet av driftsfasen i god tid før utløp
av konsesjonsperioden ville være mer hensiktsmessig for å sikre
en langsiktig videreutvikling av feltet.
Statsaksjeselskapet Petoro AS (Petoro) ivaretar de
forretningsmessige forholdene ved Statens direkte økonomiske engasjement
(SDØE). Selskapet opptrer som rettighetshaver på lik linje med andre
oljeselskaper, men er ikke operatør. Petoro skal være en aktiv partner
i rettighetshavergruppene som bidrar til å maksimere verdien av
SDØE.
Petoro har prioritert sin innsats med å realisere ressurspotensialet
i og nær store modne felt som utgjør en stor del av SDØE-porteføljen.
Antall utvinningstillatelser i porteføljen er mer enn doblet siden
2003, og problemstillingene har blitt mer komplekse, mens antall
ansatte i perioden 2007–2014 har økt med ca. 20 prosent. Bruk av
ordningen med forretningsførere ble avsluttet i 2013, og de aktuelle
feltene følges etter dette opp av Petoro. I de 3–4 høyest prioriterte
feltene utøver Petoro sin rolle som aktiv partner i rettighetshavergruppen
gjennom å stille spørsmål, utrede alternative løsninger og arbeide for
å ta i bruk ny teknologi. Etter Riksrevisjonens vurdering bidrar
Petoro på denne måten til mer langsiktige beslutninger i disse utvinningstillatelsene.
Olje- og energidepartementet framhever at SDØE
og Petoro ikke er et ressursforvaltningsmessig virkemiddel for økt
utvinning, men et finansielt instrument som skal skaffe staten inntekter.
Etter Riksrevisjonens oppfatning kan Petoros begrensete kapasitet
gjøre det vanskelig for selskapet å ha en aktiv oppfølging av de
øvrige utvinningstillatelsene i SDØE-porteføljen. Det vises til
at flere operatører mener at Petoro, blant annet som følge av manglende
ressurser, ikke har mulighet til å utfordre operatørene slik andre
rettighetshavere er i stand til. Riksrevisjonen vurderer det derfor
som usikkert om statens interesser blir godt nok ivaretatt med Petoros muligheter
og begrensninger.
For å sikre en langsiktig og god ressursforvaltning
anbefaler Riksrevisjonen at Olje- og energidepartementet
vurderer hvordan
Oljedirektoratets oppfølging av felt kan gjøres mer effektiv
direktoratet
kan styrke oppfølgingen av rettighetshaverne med systematiske gjennomgåelser
av drift og videreutvikling ved ulike tidspunkter i feltenes levetid
det kan i noen tilfeller være behov for
mer utøvelse av myndighet
stiller klarere krav til rettighetshaverne
om samordning der det er rasjonelt, og til Oljedirektoratet om å
prioritere at det foreligger områdeplaner som gjør det mulig å foreslå
og følge opp samordning
vurderer på hvilken måte Petoro ytterligere
kan bidra til størst mulig verdiskaping for Statens direkte økonomiske
engasjement (SDØE)
Statsråden viser til at det norske rammeverket for
petroleumsvirksomheten gir en klar rolle- og ansvarsfordeling mellom
myndigheter og næring. Myndighetene styrer gjennom forutsigbare
rammer i form av lover, forskrifter og konsesjoner som gir rettighetshaverne
rettigheter og plikter. Aktørene i næringen, som har mest kunnskap,
kompetanse og informasjon om muligheter og utfordringer, er ansvarlig
for å lete etter, planlegge, bygge ut, drive og videreutvikle olje-
og gassfeltene. Ifølge statsråden skal rammeverket skape et attraktivt
forretningsklima som gjør det interessant for de beste selskapene å
investere i norsk petroleumsvirksomhet.
Statsråden mener at den norske forvaltningsmodellen
og rammeverket har vist seg å være robust over tid og gitt svært
gode resultater i form av verdiskaping. Systemet har gitt en stabilitet og
forutsigbarhet som er en styrke for norsk sokkels konkurransekraft
sammenliknet med mange andre petroleumsprovinser, og det har fått
internasjonal anerkjennelse. Statsråden peker på at økt bruk av
virkemidlene i petroleumsloven lett vil bryte med dagens forvaltningsregime
og medføre risiko for at hovedmodellen med en tydelig rolle- og
ansvarsfordeling mellom myndighetene og rettighetshaverne undergraves.
Når det gjelder risikoen for at samfunnsøkonomisk
lønnsomme oljeressurser i modne områder ikke blir utvunnet i tide,
framhever statsråden det som viktig at myndighetene kontinuerlig
vurderer utformingen av rammene for petroleumsvirksomheten. Det
kan ifølge statsråden være rasjonelle grunner til å utsette prosjekter,
som spesielt høy risiko, spesielle ressursbegrensninger, behov for
mer modning av prosjekter eller nødvendige prioriteringer mellom
ulike prosjekter. I de fleste tilfellene er det ifølge statsråden
hensiktsmessig at selskapene gjør disse krevende vurderingene.
Statsråden framhever videre at Oljedirektoratet er
en aktiv pådriver for å realisere mest mulig av ressurspotensialet,
og prioriterer sin oppfølging ut fra de budsjettrammene som Stortinget
har gitt. Det understrekes at myndighetene i liten grad pålegger
rettighetshaverne bestemte løsninger, og at Oljedirektoratet påvirker
uten å anvende lovfestede virkemidler. Departementets erfaring er
at rettighetshaverne normalt er lydhøre overfor myndighetenes synspunkter
under utformingen av et utbyggingsprosjekt. Rettighetshaverne er
klar over at vilkår om nødvendig kan bli stilt ved ulike myndighetsgodkjennelser. Statsråden
mener at Oljedirektoratet har gjennomslag for sine synspunkter i
viktige saker. Feltene Troll og Snorre framheves som gode eksempler
på det. Statsråden mener det likevel er viktig at direktoratet kontinuerlig
arbeider for å forbedre sine systemer for oppfølging av felt.
Statsråden redegjør videre for Oljedirektoratets arbeid
med samordning, viser til at vurdering av potensialet for samordning
er en viktig del av direktoratets oppfølging, og at direktoratet
gjør egne områdestudier. Som følge av kapasitetsbegrensninger prioriterer
direktoratet å gjøre større områdestudier for de delene av norsk
sokkel der det ser størst verdipotensial. Etter statsrådens mening
har Oljedirektoratet gode systemer for å identifisere, følge opp
og være en pådriver for at samordningsmuligheter på tvers av utvinningstillatelser
utnyttes. Direktoratet gjør i dag et viktig arbeid med å vurdere
slike muligheter. Statsråden mener at Oljedirektoratet allerede
i dag følger Riksrevisjonens anbefaling. Direktoratet vil i de årlige
planleggingsprosessene prioritere sine ressurser mot de oppgavene
der det kan bidra mest til verdiskaping. En økning i direktoratets
arbeid med samordning må veies opp mot andre viktige arbeidsoppgaver.
Etter statsrådens vurdering vil økt bruk av virkemidlene
i petroleumsloven lett bryte med dagens forvaltningsregime og medføre
risiko for å undergrave hovedmodellen med en tydelig rolle- og ansvarsdeling
mellom myndighetene og rettighetshaverne. Konsekvensen av en slik utvikling
kan være at næringen får lavere tillit til myndighetene, og at risikoen
for investeringer blir oppfattet som større. Dette kan resultere
i mindre interesse for å utvikle krevende, marginale utbyggingsprosjekter,
og dermed redusert verdiskaping fra sokkelen.
Når det gjelder Petoro, anses det som viktig
at selskapet fortsetter å bidra til gode løsninger for langsiktig
feltutvikling og økt utvinning fra de modne feltene i SDØE-porteføljen.
Ifølge statsråden legges det spesielt vekt på at Petoro yter en
særlig innsats for å videreutvikle modne olje- og gassfelt av stor
verdi for staten. Statsråden viser til at Petoro er et lite selskap med
relativt få ansatte som foretar en streng prioritering av sine arbeidsoppgaver,
og at Petoro over flere år har fått bevilget ekstra midler til arbeid
med modne felt.
Avslutningsvis peker statsråden på at både departementet
og direktoratet kontinuerlig vurderer om politikk og praksis for
styringen er slik at hovedmålet i petroleumspolitikken nås, og om det
er riktig balanse mellom rammestyring og bruk av direkte pålegg
og vilkår i forbindelse med ulike godkjennelser. Statsråden viser
til at Riksrevisjonens vurderinger og anbefalinger vil bli tatt
med i det videre arbeidet med å forvalte petroleumsressursene, slik
at det legges til rette for lønnsom produksjon i et langsiktig perspektiv.
Etter Riksrevisjonens oppfatning kan en mer systematisk
gjennomgåelse av drift og videre utvikling av felt ved ulike tidspunkter
i feltenes levetid gi Oljedirektoratet et bedre referansepunkt i
sin oppfølging av rettighetshaverne – før det eventuelt kan bli
nødvendig å bruke andre virkemidler. Riksrevisjonen er kjent med
at Oljedirektoratet også foreslo dette for departementet etter Stortingets
behandling av Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida ‒
om petroleumsvirksomheten.