2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Gerd Eli Berge, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av den statlige kystforvaltningens arbeid med å øke andelen godstransport til sjøs. Undersøkelsens mål var å vurdere i hvilken grad Fiskeri- og kystdepartementets (nå Samferdselsdepartementet) og Kystverkets arbeid med å overføre mer godstrafikk fra vei til sjø er målrettet og effektivt, og å belyse andre årsaker til eventuell svak måloppnåelse. Komiteen har merket seg at undersøkelsen i hovedsak gjelder perioden 2009–2013, og at den tar for seg kun innenlands sjøtransport med NOR-registrerte skip (ikke utenlandske skip).

Målsettingen om å overføre mer gods til sjø har vært uttalt av Stortinget siden 2004 i nasjonale transportplaner (NTP-er) og i de siste årenes budsjettproposisjoner. Komiteen minner om at selve formålet med å vedta disse tiltakene er å redusere klimagassutslipp og miljøforurensning fra transportsektoren som helhet, og samtidig sikre en trygg og effektiv trafikkavvikling. Komiteen understreker derfor at når andelen innenlands godstransport på sjø har vært synkende siden 2009 og veitransporten har økt, er det ikke bare i strid med det uttalte målet i NTP, men undergraver direkte tiltakets klimamål og motvirker Stortingets klimaforlik.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen finner at årsaken til manglende måloppnåelse både er svakheter ved Kystverkets rolle som transportetat, og at Fiskeri- og kystdepartementet (nå Samferdselsdepartementet) ikke har fulgt opp Kystverkets arbeid med å overføre gods fra vei til sjø. Riksrevisjonen finner også at avgiftssystemet innen transportsektoren motvirker overføring av godstransport fra vei til sjø, fordi sjøtransport har vanskelig for å konkurrere med veitransportens betingelser.

Komiteen merker seg videre at statistikken for all godsomslag i norske havner er mer positiv enn beregninger som kun ser på NOR-registrerte skip, og at denne har økt med 12 prosent fra 2009 til 2012 målt i tonn (ikke tonnkilometer). Samferdselsdepartementet anfører at det også påvirker statistikken at andelen utenlandskregistrerte skip i innenriks fart har økt betydelig de siste årene.

Klare svakheter ved Kystverkets rolle og arbeid

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen i sin undersøkelse finner klare svakheter ved Kystverkets arbeid for å fremme overføring av gods fra vei til sjø:

  • Det er svakheter ved Kystverkets rolle som transportetat

  • Det er risiko for manglende gjennomslag i Nasjonal transportplan for tiltak som fremmer godstransport på sjø

Kystverket er én av fire transportetater og skal ivareta sjøtransportens interesser. Likevel viser undersøkelsen som Riksrevisjonen har gjort, at Kystverket i meget begrenset grad ser seg selv som en transportetat, mens det er framhevet at hovedområdene skal være sjøsikkerhet og oljevernberedskap.

Komiteen registrerer at Kystverket er en etat hvor 90 prosent av ressursene nyttes til sjøsikkerhet og beredskap, og at etatens arbeid som transportetat dermed synes å være nedprioritert. Det fremstår som usikkert om Kystverket i tilstrekkelig grad har vært en pådriver for økt overføring av gods fra vei til sjø, blant annet fordi havnesjefene i hele fire av fem utpekte havner oppgir at Kystverket ikke eller bare i liten grad opptrer som en aktiv pådriver for dette. Komiteen merker seg særlig at 12 av 20 havnesjefer mener dette er en av de viktigste årsakene til at det ikke fraktes mer gods til sjøs.

Komiteen merker seg at Kystverket ikke har rapportert på prioriteringene i tildelingsbrevene fra departementet om «å legge til rette for økt sjøtransport» og «å legge til rette for havnesamarbeid og være en pådriver for godskonsentrasjon» i tertialrapportene for 2013, og at Kystverket ikke har utarbeidet konkrete planer for hvordan dette skal følges opp. Komiteen registrerer at dette hittil heller ikke er blitt etterspurt av departementet, selv om det har vært en målsetting for Stortinget.

Komiteen merker seg videre at Riksrevisjonen mener det er risiko for manglende gjennomslag i Nasjonal transportplan for tiltak som fremmer godstransport på sjø. Riksrevisjonen mener det er positivt at departementet har lagt vekt på å styrke kompetansen på samfunnsmessige analyser i Kystverket og at det har blitt tatt opp som tema gjentagende ganger i styringsdialogen mellom departementet og kystverket. Departementet har også bevilget ekstraordinære midler til samfunnsøkonomisk kompetanse. På tross av dette viser Riksrevisjonens undersøkelse at Kystverket ikke har hatt tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling om at Samferdselsdepartementet bør vurdere på hvilken måte det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø, og hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket. Komiteen finner grunn til å se både på departementets overordnede styring og på hvordan Kystverket kan videreutvikle rollen som transportetat slik at sjøtransportens konkurransekraft styrkes i samsvar med nasjonale transportprioriteringer. Komiteen ser positivt på de tiltak som statsråden skriver at nå er igangsatt, blant annet arbeidet med en godsanalyse for å bedre statistikkgrunnlaget for overføring av gods til sjøs.

Fiskeri- og kystdepartementet har ikke fulgt opp tilstrekkelig

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen finner at Fiskeri- og kystdepartementet (nå Samferdselsdepartementet) ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp målet om å overføre gods fra vei til sjø gjennom overordnet styring, tilrettelegging av infrastruktur og avgiftspolitikken. Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om at

  • det er svak styring og oppfølging av godsmålet

  • tilretteleggingen av knutepunkter for gods kan forbedres

  • departementet vet lite om effekten av avgiftsreduksjonene

Komiteen merker seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at Fiskeri- og kystdepartementet ikke har etablert et system for styring og oppfølging av godsoverføring til sjø. Blant annet er ikke Stortingets mål om økt godstransport til sjøs operasjonalisert i tildelingsbrevene fra Fiskeri- og kystdepartementet til Kystverket, noe som har ført til at dette ikke har vært en del av den formelle styringsdialogen. Komiteen merker seg videre at departementet har ikke etterspurt rapportering om dette fra Kystverket, og godsmålet omtales ikke i Kystverkets årsrapporter. Målet er heller ikke omtalt i den skriftlige delen av styringsdialogen i perioden 2010–2012.

Komiteen registrerer at det i statsrådens svar understrekes at overføringen av gods fra vei til sjø «ikke er et mål i seg selv, snarere et av flere virkemiddel, som under visse betingelser, kan bidra til å nå hovedmålene i transportpolitikken». Det overordnete målet i transportpolitikken er ifølge statsråden å «tilby et effektivt, tilgjengelig, sikkert og miljøvennlig transportsystem som dekker samfunnets behov for transport og fremmer regional utvikling». Komiteen merker seg også at statsråden lenger ned i samme brev framholder at godsmålet er «en visjon og ambisjon, ikke et selvstendig mål».

Komiteen vil derfor minne om at det er departementet som skal fastsette mål, styringsparametere og resultatkrav for underliggende virksomheter, etter de målsettinger som Stortinget vedtar. Komiteen mener rekken av innstillinger hvor dette er fremmet, viser at målsettingen om å øke andelen godstransport på sjø har hatt høy og varig prioritet i Stortinget som et sentralt tiltak. Dette for å sørge for effektiv og sikker trafikkavvikling uten å øke forurensningen og utslipp av klimagasser fra transportsektoren.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering at det er uheldig at departementet ikke har fastsatt eller operasjonalisert mål for overføring av gods fra vei til sjø i tildelingsbrevet til Kystverket slik økonomireglementet forutsetter. Komiteen mener at det er grunn til å revurdere denne strategien. Ved å gjøre godsmålet også til et resultatmål som etatene skal rapportere på, er sjansen større også for en samordnet transportpolitikk for det som er Stortingets hensikt med målsettingen, nemlig redusere problemer knyttet til miljø, arealknapphet og trafikksikkerhet.

Samordnet transportpolitikk

Komiteen viser til at beregninger som Transportøkonomisk institutt laget som underlag for Nasjonal transportplan 2014–2023, anslår at veksten for godstransporten vil bli 1,3 prosent pr. år for perioden 2008 til 2043. Det betyr at målrettede og tydelige prioriteringer i transportpolitikken vil fortsatt være sentralt for å unngå økte klimagassutslipp fra transport.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,deler derfor Riksrevisjonens bekymring over at departementet har hatt for lite systematisert kunnskap om status og utvikling i arbeidet med infrastrukturen, som er nødvendig for å overføre mer gods fra vei til sjø.

Flertallet minner videre om at forholdene for godstransport på sjø er avhengig av en rekke aktører samt konkurransekraft i markedet. Som Riksrevisjonen også bemerker i gjennomgangen av andre forhold som kan påvirke måloppnåelsen om å overføre mer gods fra vei til sjø, er utbygging av nye motorveier noe som øker veitransportens konkurransekraft på bekostning av bane og sjø.

Komiteen viser til Innst. 271 S (2010–2011) hvor transport- og kommunikasjonskomiteen uttaler at økonomien knyttet til varetransporten er en vesentlig faktor for å få mer godstransport over på sjø. Mens sjøtransporten og havnene er basert på privat finansiering fra aktørene knyttet til sjøtransporten, får vei og jernbane bygget ut sin infrastruktur via bevilgninger i statsbudsjettet. Både statlige gebyrer og avgifter og havnenes prisfastsetting av tjenester er dermed sentrale virkemidler for å øke godstransporten til sjøs. Komiteen merker seg fra Riksrevisjonens undersøkelse at selv om avgiftene på sjøtransporten har blitt redusert i perioden 2010 til 2013, mener aktørene på området at avgiftsnivået for skipstrafikk fortsatt er høyt, og at det svekker sjøtransportens konkurranseevne.

Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at manglende kunnskaper om effektene av reduksjonen i avgiftene kan gi lite målrettet bruk av avgiftene som virkemiddel, og at det kan stilles spørsmål ved om sentrale forutsetninger for å overføre mer gods fra vei til sjø er til stede. Komiteen merker seg at det i nærskipsfartsstrategien foreslås å foreta en vurdering av effekten av ulike typer tiltak for å påvirke transportmiddelfordeling, herunder pris for bruk av infrastruktur og bruk av avgifter i transportsektoren. Komiteen anmoder om at slike utredninger inkluderes i det arbeidet departementet nå har igangsatt for å øke kunnskapen om tiltak som bidrar til målsettingen om mer gods på sjø.

Komiteen merker seg at statsråden i svarbrevet til Riksrevisjonen mener at andre målformuleringer i NTP kan være i konflikt med ønsket om å øke sjøtransportens andeler av godstransporten, blant annet regjeringens ønske om å styrke næringslivets konkurransekraft gjennom en langsiktig politikk for bedre fremkommelighet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet,ser at dette gir problemstillinger knyttet til hvilke mål som er viktigst, men stiller seg uforstående til at målet om økt konkurransekraft skulle være i veien for en målrettet oppfølging av Stortingets vedtak og ettertrykkelige målsetting om å få mer gods over på sjø og bane, som del av Norges forpliktelser til å kutte klimagasser.

Flertallet mener problemstillingene gir grunnlag for at regjeringen vurderer om transportpolitikken er målrettet og prioritert nok, mens det ikke er grunn til å unnlate å operasjonalisere målet om økt godstransport på sjø. Flertallet anser målet om å redusere klimagassutslippene fra transportsektoren tilstrekkelig viktig for Stortinget til at dette er en målsetting i seg selv. En overordnet og tallfestet målsetning om enten andel gods på henholdsvis sjø og bane, eller en tallfestet målsetting om kutt i klimagasser fra transportsektoren som helhet, ville kunne gi mer målrettet prioritering av virkemidler i transportpolitikken.

Flertallet ser en sammenheng mellom manglende evne til å gjennomføre tiltak i Kystverket og manglende aktivitet for å sikre gjennomføring fra departementets side som Riksrevisjonen påpeker, og det faktum at tiltaket ikke er knyttet opp mot et konkretisert overordnet mål for utslippskutt i transportsektoren. Fiskeri- og kystdepartementet har ikke hatt – og har fortsatt ikke – konkrete klimamål eller mål for utslippskutt som en overføring av gods fra vei til sjø skal bidra til. Dermed gir ikke manglende gjennomføring på etatsnivå vesentlige utslag på konkrete mål som har prioritet i departementet. Aktivitet for å sikre oppnåelse av mer prioriterte og mer konkrete mål vil nødvendigvis få forrang.

Komiteen deler for øvrig Riksrevisjonens anbefalinger:

  • Kystverket videreutvikler rollen som transportetat slik at sjøtransportens konkurransekraft styrkes i samsvar med nasjonale transportprioriteringer.

  • Samferdselsdepartementet vurderer på hvilken måte det kan legges til rette for å nå målet om mer gods til sjø, og hvordan dette kan følges opp i styringsdialogen med Kystverket.

  • Samferdselsdepartementet i samarbeid med Kystverket gir økt prioritet til arbeidet med å forbedre styringsinformasjonen om utviklingen i godstransport til sjøs.

  • Samferdselsdepartementet legger til rette for bedre samhandling mellom Kystverket og de øvrige transportetatene.

Komiteen viser også til at det i 2013 ble lagt frem en nærskipsfartsstrategi, «Mer gods på sjø». Denne ble presentert i samband med NTP 2014–2023. Det ble her fremmet flere tiltak som kan bidra til økt overføring av gods fra vei til sjø. I samsvar med dette er det satt i gang en rekke tiltak som i stor grad er i tråd med Riksrevisjonens anbefalinger.

Forrige kapittel
Neste kapittel