1. Samandrag

1.1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

I proposisjonen gjer Kommunal- og regionaldepartementet framlegg om endringar i kommunelova, lov om interkommunale selskap (IKS-lova), kvitvaskingslova og inndelingslova. Departementet oppnemnde i november 2008 ei arbeidsgruppe som fekk i oppgåve å føreslå tiltak for å styrkje eigenkontrollen i kommunar. Arbeidsgruppa leverte i desember 2009 rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Framlegga i proposisjonen gjeld i hovudsak føresegner som regulerer eigenkontrollen i kommunane, og har sin bakgrunn i den nemnde arbeidsgrupperapporten. I proposisjonen og i innstillinga blir omgrepet arbeidsgruppa nytta, når det viser til arbeidsgruppa som leverte rapporten med 85 tilrådingar.

Lovframlegga gjeld for både kommunar og fylkeskommunar. For å gjere det enklare, blir omgrepa kommune og kommunestyre nytta som felles nemning for både kommune/fylkeskommune og kommunestyre/fylkesting dersom ikkje noko anna går fram av samanhengen.

Framlegga har vore sendt på høyring.

1.2 Kontrollutvalet

1.2.1 Opne møte i kontrollutvalet

1.2.1.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 77 nr. 8 slår fast at møte i kontrollutvalet skal haldast for lukka dører dersom ikkje utvalet sjølv har bestemt noko anna. Kontrollutvalet kan likevel aldri ha opne møte dersom det skal handsame opplysningar som er underlagde teieplikt, eller ei sak som gjeld tenestlege tilhøve til ein arbeidstakar.

1.2.1.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa kom med denne tilrådinga (nr. 8):

«Kommunelova bør endrast slik at møta i kontrollutvalet som hovudregel er opne møte. Konsekvensane for det praktiske arbeidet i kontrollutvalet bør bli nærare utgreidde, og det er behov for rettleiing til kontrollutvala før lovendringa eventuelt blir sett i verk.»

Departementet viste i høyringsnotatet til at møte i folkevalde organ i utgangspunktet bør vere opne så langt som råd, og berre vere lukka når det ligg føre tungtvegande grunnar til det. Det blei også peika på at det er viktig med samanheng og konsekvens i reglane om lukking av møte.

Departementet føreslo at kommunelova § 31 skal gjelde også for kontrollutvalet. Det inneber at møte som hovudregel skal gå for opne dører.

Nokre høyringsinstansar meiner at høvet til å drive kontrollarbeid vil bli svekt dersom møta går for opne dører. Departementet kan vanskeleg sjå at dette vil bli resultatet av framlegget. Kontrollutvalet vil alltid ha plikt til å lukke møte når det ligg føre lovbestemt teieplikt, eller når det skal handsame ei sak som gjeld tenestlege tilhøve for ein arbeidstakar. I tillegg kjem dei sakene der kommunelova § 31 gjev høve til å lukke møte på grunnlag av personvern og tungtvegande offentlege interesser. At fleire kontrollutval allereie i dag praktiserer ei ordning med opne møte, illustrerer at det neppe er behov for ei lovføresegn som gjev kontrollutvala høve til å halde alle møte lukka.

Departementet har merka seg at nokre høyringsinstansar meiner kontrollutvalet bør ha heimel til å lukke møte av tilsyns- og kontrollmessige omsyn, og at nokre høyringsinstansar har etterlyst meir drøfting av om kontrollutvalet har særskilde behov for å lukke møte. Departementet meiner at ei føresegn som gjev heimel til å lukke møte av til dømes «kontrollomsyn», vil kunne bli svært vidtgåande og dermed undergrave ein hovudregel om opne møte.

Handsaminga av rapportar i samband med rekneskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll vil nok for dei fleste kontrollutval utgjere hovuddelen av saksporteføljen. Vurderinga til departementet er at desse sakene på generelt grunnlag neppe inneheld opplysningar som tilseier at handsaminga bør skje bak lukka dører. Departementet kan heller ikkje sjå at det ligg føre andre omsyn som tilseier at utvalet bør ha fleire unntaksheimlar enn dei som ligg i kommunelova § 31.

Eit fleirtal av høyringsinstansane som uttala seg, ynskjer å endre lova i tråd med framlegget i høyringsnotatet. Departementet deler difor KS sitt syn om at opne møte er eit viktig tiltak for å auke innsynet til innbyggjarane og tilliten til den kommunale verksemda. Departementet meiner òg at det er viktig med samanheng og konsekvens i reglane om lukking av møte, slik også Fylkesmannen i Østfold peiker på. Dette tilseier at kontrollutvalet bør følgje dei same reglane om lukking av møte som gjeld for andre folkevalde organ.

Nokre høyringsinstansar gjev uttrykk for at teieplikta til revisor inneber at møte i kontrollutvalet vil måtte lukkast for at revisor skal kunne gje informasjon til kontrollutvalet. Teieplikta til revisor går fram av kommunelova § 78 nr. 7.

Ifølgje lova § 78 nr. 5 skal resultata av revisjonen og kontrollen som revisor gjer, rapporterast til kontrollutvalet. Denne rapporteringa er såleis ei lovpålagd oppgåve for revisor. Det blir i proposisjonen gjeve att tekst om § 78 nr. 5 fra Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) s. 108. Departementet kan etter dette ikkje sjå at lova § 78 nr. 7 er til hinder for at revisor uttalar seg i eit ope møte i kontrollutvalet.

Departementet føreslår på denne bakgrunn å oppheve kommunelova § 77 nr. 8. Det vil etter dette følgje av kommunelova § 29 nr. 2 at føresegnene om møteoffentlegheit i kommunelova § 31 og § 31 a gjeld også for kontrollutvalet.

For nærare merknader til korleis ein skal forstå og praktisere § 31, viser departementet til Prop. 152 L (2009–2010), særleg s. 44–45.

1.2.2 Tidspunktet for val av kontrollutval

1.2.2.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 77 nr. 1 første punktum fastset at kommunestyret sjølv vel kontrollutvalet.

Det følgjer av lova § 17 nr. 2 at formannskap, ordførar og varaordførar skal veljast på det konstituerande møtet. På dette møtet kan det òg veljast andre kommunale nemnder, mellom anna kontrollutval.

Lova § 17 nr. 3 slår fast at nemndene – mellom anna kontrollutvalet – trer i funksjon frå det tidspunktet dei er valde.

Det følgjer av § 77 nr. 2 at medlemmer av nemnder med avgjerdsmynde er utelukka frå val til kontrollutvalet. Det er ikkje noko krav om å velje kontrollutvalet før ein vel nemndene. Ein del kommunar har val av kontrollutval som siste post på programmet ved konstitueringa av dei folkevalde organa. Dette er i seg sjølv ikkje i strid med lova. Det har likevel i nokre tilfelle ført til at kontrollutvalet har fått ei ulovleg samansetjing, fordi alle kommunestyrerepresentantane er «brukte opp» i samband med val av nemndene, men ein har likevel ikkje halde omval. Dette har medført at fylkesmannen i slike tilfelle har erklært valet av kontrollutval ulovleg.

1.2.2.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa fremja denne tilrådinga (nr. 1):

«Kontrollutvalet bør veljast på det konstituerande møtet, saman med formannskap og ordførar. På dette punktet bør kommunelova § 17 nr. 2 og 3 endrast.»

Departementet viser i proposisjonen til at det ikkje er kome innvendingar mot framlegget i høyringsnotatet til endring av kommunelova § 17 nr. 2 og 3, og føreslår at lova blir endra slik at kontrollutvalet skal veljast på det konstituerande møtet, og at det trer i funksjon frå det konstituerande møtet.

1.2.3 Valbarheit til kontrollutvalet

1.2.3.1 Gjeldande rett

Etter kommunelova § 14 nr. 1 bokstav b og § 77 nr. 2 er ei rekkje personar utelukka frå val til kontrollutvalet. Sjå proposisjonen pkt. 3.3 for ei oppramsing av desse.

1.2.3.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa meinte at medlemmer av kommunestyrekomitear bør vere avskorne frå å sitje i kontrollutvalet. Gruppa tilrådde (tilråding nr. 6):

«Av pedagogiske omsyn bør kommunelova § 77 nr. 2 endrast slik at medlemmer i kommunestyrekomitear etter kommunelova § 10a kjem med i opprekninga av kven som er avskorne frå val til kontrollutvalet.»

Departementet sa seg i høyringsnotatet samd i at medlemmer av kommunestyrekomitear og fylkestingskomitear ikkje bør kunne sitje i kontrollutvalet.

Departementet viser i proposisjonen til den breie oppslutninga framlegget har fått i høyringa (berre Bergen kommune går imot). Departementet tilrår difor at det i kommunelova § 77 nr. 2 blir presisert at medlemmer av kommunestyre er utelukka frå val til kontrollutvalet.

I tillegg gjer departementet framlegg om at varamedlemer til kommunestyrekomiteane skal vere utelukka frå val til kontrollutvalet. Dette er for å få konsistens i regelverket. Varamedlemer til kontrollutvalet er avskorne frå å kunne sitje i ein komité etter § 10a. Då bør også varamedlemer til komiteane vere avskorne frå å kunne sitje i kontrollutvalet. I tillegg peiker departementet på at også varamedlemer til formannskap og nemnder med avgjerdsmynde er utelukka frå val til kontrollutvalet.

1.2.4 Talet på medlemmer i kontrollutvalet

1.2.4.1 Gjeldande rett

Det følgjer av kommunelova § 77 nr. 1 at kontrollutvalet skal ha minst tre medlemmer. Dette er det same kravet som gjeld for faste utval, jf. kommunelova § 10 nr. 1.

1.2.4.2 Vurderinga til departementet

Det blir i proposisjonen viste til at arbeidsgruppa kom med denne tilrådinga (nr. 5):

«I kvar kommune bør ein gjennomføre ei drøfting av kor mange medlemmer det bør vere i kontrollutvalet.»

Departementet viste i høyringsnotatet til at det kan vere grunn til å tru at aktiviteten og kapasiteten til å drive kontrollverksemd i nokon grad kan vere påverka av kor mange medlemmer kontrollutvalet har. Departementet føreslo å endre kommunelova § 77 nr. 1 andre punktum, ved at talet på medlemmer blir auka frå tre til fem, og bad høyringsinstansane særskilt om å få vite kva syn dei har på dette framlegget.

Departementet var i høyringsnotatet merksam på at ein regel om minst fem medlemmer i kontrollutvalet somme stader kanskje kan skape problem med å setje saman eit kontrollutval av motiverte personar som også oppfyller krava til valbarheit. Dei innvendingane som har kome mot framlegget i høyringsnotatet, må på denne bakgrunnen tilleggjast avgjerande vekt. Departementet er oppteke av at regelverket ikkje blir eit uoverstigeleg praktisk problem for kommunane når dei skal velje kontrollutval. Kor mange medlemmer kontrollutvalet skal ha, bør etter dette vurderast lokalt i kvar kommune. Departementet gjer i proposisjonen difor ikkje framlegg om at kontrollutvala skal ha minimum fem medlemmer.

1.2.5 Omsynet til at kontrollutvalet skal vere ubunde

1.2.5.1 Innleiing

I Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) om tillitsskapende forvaltning mv. kapittel 4.3 og 4.5 drøfta departementet spørsmålet om kontrollutvalet var ubunde. Dette temaet hadde vore reist i fleire representantforslag i Stortinget. Det blir i proposisjonen gjeve att frå Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) om drøftinga til departementet om hvorvidt kontrollutvalet var ubunde, sjå proposisjonen kapittel 3.5.1.

Departementet gjorde i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) ikkje framlegg om å innføre reglar som avgrensa høvet kommunestyret har til å velje nytt kontrollutval. Departementet orienterte Stortinget om at det var sett ned ei arbeidsgruppe som skulle føreslå tiltak for å styrkje eigenkontrollen i kommunane. Arbeidsgruppa la i desember 2009 fram rapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Eitt av punkta i mandatet knytte seg direkte til spørsmålet om kontrollutvalet er tilstrekkeleg ubunde.

I høyringsnotatet drøfta departementet på bakgrunn av tilrådingane frå arbeidsgruppa tre konkrete måtar kontrollutvalet kunne bli meir ubunde på.

1.2.5.2 Særskilde rettar for mindretalet i kontrollutvalet?

Fleirtalet i arbeidsgruppa ynskte ikkje å innføre særskilde rettar for mindretalet i kontrollutvalet.

Departementet vurderte spørsmålet i høyringsnotatet, men gjorde heller ikkje denne gongen framlegg om særskilde rettar for mindretalet i kontrollutvalet. Sjå proposisjonen pkt. 3.5.2 for argumenta til departementet. I høyringsrunden var det to høyringsinstansar som gav uttrykk for at mindretalet bør få særskilde rettar, medan 19 sa seg samde med departementet.

Departementet held på denne bakgrunnen fast ved vurderingane og konklusjonen i høyringsnotatet og gjer i proposisjonen ikkje framlegg om særskilde rettar for mindretalet i kontrollutvalet.

1.2.5.3 Kven skal ha fleirtalet i kontrollutvalet?

Arbeidsgruppa blei beden om å vurdere om mindretalet i kommunestyret bør ha fleirtalet i kontrollutvalet. Arbeidsgruppa meinte at det ikkje er naudsynt med nasjonale føresegner om kven som skal ha fleirtal i kontrollutvala.

Departementet vurderte spørsmålet i høyringsnotatet, men meinte at det ikkje er eigna for lovregulering. Etter formannskapsmodellen vil det kunne vere svært vanskeleg å definere kva for parti eller grupperingar som utgjer «posisjon» og «opposisjon» i kommunestyret. Fleirtalet i kommunestyret vil kunne skifte frå sak til sak. I høyringsrunden var det ingen som gav uttrykk for eit ynske om ein slik regel, medan 18 sa seg einige med departementet.

Det går fram av proposisjonen at departementet på denne bakgrunnen held fast ved vurderingane og konklusjonen i høyringsnotatet, og gjer ikkje framlegg om lovendringar i dette spørsmålet. Departementet viser òg til at det ikkje er noko krav i lova om at medlemmene i kontrollutvalet høyrer til eit politisk parti og såleis kan tenkjast å bli knytt til anten eit fleirtal eller eit mindretal i kommunestyret.

1.2.5.4 Bør personar knytte til kommunale selskap kunne veljast til kontrollutvalet?

Arbeidsgruppa drøfta om leiarar og styremedlemmer i kommunalt åtte selskap burde utelukkast frå val til kontrollutvalet. Arbeidsgruppa la vekt på at ingen må kome i ein situasjon der dei kontrollerer seg sjølve eller ei verksemd dei sjølve leier eller er medansvarlege for, og konkluderte med at kommunelova burde endrast slik at leiarar og styremedlemmer i kommunalt åtte selskap ikkje kan sitje i kontrollutvala.

I høyringsnotatet var departementet skeptisk til å innføre slike avgrensingar i kven som kan veljast til kontrollutvalet. Det blir i proposisjonen vist til at verva i folkevalde organ prinsipielt burde vere opne for flest mogleg av innbyggjarane. Dersom habilitetsreglane er tilstrekkelege til å oppnå rolleklårleik, meiner departementet at særskilde grupper ikkje bør utelatast frå val. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at kommunane er vel kjende med habilitetsreglane. Sjølv om reglar om valbarheit kan vere enklare å praktisere, er dette ikkje eit avgjerande omsyn i departementets vurdering.

Spørsmålet om korleis ein skal velje mellom omsynet til rolleklårleik og omsynet til at verva skal vere opne for flest mogleg, kjem på spissen når det gjeld kontrollutvala. På den eine sida har kontrollutvalet oppgåver som krev at utvalsmedlemmene er ubundne av kommunen. Dette er naudsynt for å sikre legitimitet i kontrollarbeidet, og difor har vi i dag strenge reglar om valbarheit. På den andre sida er det ein stor fordel at kontrollutvalet har medlemmer med fagkunnskap og motivasjon i kontrollarbeidet. I den samanhengen er det uheldig dersom ein stor del av innbyggjarane er utelukka frå val, fordi det fører til at det er færre personar å velje blant.

Dersom selskapet blir å rekne som part i ei sak om selskapskontroll, vil leiarar og styremedlemmer i selskapet bli inhabile, jf. forvaltningslova § 6 første ledd bokstav e. Elles blir det snakk om å vurdere om «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», jf. forvaltningslova § 6 andre ledd.

Det blir i proposisjonen vist til at eit fleirtal av dei som uttalar seg om spørsmålet i høyringa, er samde i departementets vurdering, men at det òg er eit stort mindretal, mellom anna KS, som går inn for å utelukke leiarar og styremedlemmer i kommunale selskap frå val til kontrollutvalet. Det blir peika på at innvendingane som kom i høyringa, dreiar seg om ei anna vekting av omsyna og elles er vurderte i høyringsnotatet. Departementet meiner at omsynet til legitimiteten til kontrollutvalet og til at utvalet skal vere ubunde, blir sikra av habilitetsreglane, og vil ikkje i proposisjonen gjere framlegg om å utelukke ei ny gruppe innbyggjarar frå val til kontrollutvalet.

1.3 Revisjon og selskapskontroll

1.3.1 Kvitvaskingslova

1.3.1.1 Gjeldande rett

Føremålet med kvitvaskingslova er å «forebygge og avdekke transaksjoner med tilknytning til utbytte av straffbare handlinger eller med tilknytning til terrorhandlinger», sjå lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot kvitvasking og terrorfinansiering osb. § 1. Den som er registrert eller statsautorisert revisor, har plikt til å rapportere ved mistanke om at ein transaksjon er knytt til utbytte av ei straffbar handling, sjå nærare kvitvaskingslova §§ 18, jf. 17 og § 4 andre ledd nr. 1.

Det er ikkje eit krav at den som reviderer kommunale rekneskapar, skal vere registrert eller statsautorisert revisor, sjå revisjonsforskrifta § 11.

1.3.1.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa kom med denne tilrådinga (nr. 82):

«Departementet bør avklare i kva grad kommunale revisorar kan og skal melde frå i tråd med krava i kvitvaskingslova.»

Departementet viste i høyringsnotatet til at registrerte og statsautoriserte revisorar har rapporteringsplikt etter kvitvaskingslova, at kvitvaskingslova er eit viktig verkemiddel i kampen mot økonomisk kriminalitet, og at kommunane kjøper inn varer og tenester for over 80 mrd. kroner kvart år. Etter departementet si vurdering kunne dette tale for at ansvarleg rekneskapsrevisor i kommunar og fylkeskommunar bør vere rapporteringspliktig etter kvitvaskingslova.

Rapporteringsplikt for ansvarlege rekneskapsrevisorar i kommunar og fylkeskommunar vil føre til at same rapporteringsplikt gjeld anten til dømes eit IKS blir revidert av ein kommunal eller av ein privat revisor. Dersom ansvarlege rekneskapsrevisorar i kommunane blir inkluderte i lista av rapporteringspliktige i kvitvaskingslova § 4, får dei plikt til kundekontroll og jamleg oppfølging av kundane sine.

I tillegg vil ansvarlege revisorar ha plikt til å undersøkje dersom dei har mistanke om at ein transaksjon er knytt til kvitvasking eller terrorfinansiering, jf. § 17, og eventuelt måtte rapportere til Økokrim, jf. § 18. Departementet føreslo i høyringsnotatet at «oppdragsansvarlig regnskapsrevisor for kommune eller fylkeskommune» skulle takast inn i opprekninga av rapporteringspliktige i kvitvaskingslova § 4 andre ledd som eit tillegg i nr. 1.

Departementet merkar seg i proposisjonen at framlegget fekk tilslutning i høyringa.

Departementet strekar under at ei rapporteringsplikt til Økokrim ikkje kjem i staden for rapporteringspliktene som følgjer av kommunelova og revisjonsforskrifta.

Departementet har vurdert fråsegna frå NKRF om at rapporteringsplikta etter kvitvaskingslova ikkje berre bør gjelde for rekneskapsrevisor, men også for oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor. Departementet legg til grunn at det generelt er ynskjeleg å ikkje strekkje plikter lenger enn naudsynt. Departementet kan ikkje sjå at det vil vere aktuelt å rapportere etter kvitvaskingslova ved forvaltningsrevisjon.

Departementet vil difor ikkje føreslå at rapporteringsplikta skal omfatte oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor.

Departementet held etter dette fast ved framlegget i høyringsnotatet og føreslår i proposisjonen at den som har ansvaret for revisjon av rekneskapen for kommune eller fylkeskommune skal ha plikt til å rapportere etter kvitvaskingslova. Ordlyden i framlegget er noko endra samanlikna med høyringsnotatet. Denne endringa er gjort på bakgrunnen av at forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. § 2 andre ledd knyter uttrykket «oppdragsansvarleg revisor» berre til interkommunale revisjonseiningar eller revisjonsselskap, og ikkje til kommunalt tilsette revisorar.

1.3.2 Kontrollutvalets rett til innsyn i selskap

1.3.2.1 Kva for selskap kan kontrollutvalet krevje innsyn i?

1.3.2.1.1 Gjeldande rett

Kontrollutvalet (og revisor) har med heimel i kommunelova § 80 første ledd rett til innsyn i interkommunale selskap oppretta i medhald av IKS-lova, og i heilåtte kommunale aksjeselskap og heilåtte dotterselskap til slike selskap.

Innsynsretten omfattar både retten til å krevje dei opplysningane som ein meiner er nødvendige, og retten til å gjere undersøkingar i selskapet.

Departementet viser i denne samanhengen til fråsegner i forarbeida til kommunelova § 80 (Ot.prp. nr. 70 (2002–2003), kapittel 5.3.3 og kapittel 11). I forarbeida blir det presisert at innsynsretten ikkje gjeld i selskap der andre enn kommunar – private eller staten – er medeigarar. Ein slik innsynsrett ville gje kommunane ein særrett i forhold til andre eigarar (proposisjonen side 74).

Kommunelova § 80 regulerer uttømmande kva for selskap kontrollutvalets innsynsrett omfattar. Interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 fell utanfor verkeområdet til føresegna.

Selskapskontroll er heimla i kommunelova § 77 nr. 5. Selskapskontroll kan i prinsippet gjennomførast i alle typar selskap, men utan den vide innsynsretten etter § 80.

1.3.2.1.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa uttala at kommunelova § 80 ikkje seier noko om selskapskontroll med samarbeid etter kommunelova § 27. Kommunen har uavkorta innsyn så lenge samarbeidet etter § 27 ikkje er eige rettssubjekt, men kommunelova § 27 blir òg nytta til ulike typar verksemder som er sjølvstendige rettssubjekt. Kommunelova § 80 gjev heller ikkje rett til innsyn i stiftingar som kommunen har teke initiativ til eller er knytt til på annan måte, til dømes gjennom rett til å velje styremedlemmer. Arbeidsgruppa meinte at det bør vere høve til innsyn i samarbeid etter kommunelova § 27 som er eige rettssubjekt. Arbeidsgruppa meinte vidare at det er sjølvsagt at innsynsretten også gjeld heilåtte døtrer av dotterselskap. I proposisjonen blir det vist til at dette bør kome fram i lovteksten.

Departementet fann ingen tungtvegande grunnar som skulle tilseie at det er ulike reglar om innsynsrett i interkommunale selskap etter IKS-lova og interkommunale samanslutningar etter kommunelova § 27, og føreslo difor i høyringsnotatet at innsynsretten i § 80 skal vere den same for begge typane samarbeidsordningar. Departementet gjekk ut frå at innsynsretten var meint å gjelde alle selskap som er heilåtte av dei selskapa som er nemnde i lovteksten i dag, også dotterdotterselskap, sjølv om dette ikkje kjem tydeleg fram i lovteksten. Innsynsretten bør òg gjelde i dei tilfella eit selskap er fullt ut ått i fellesskap av kommunar og slike selskap som er nemnde.

Departementet føreslo at ordlyden i § 80 blir endra slik at paragrafen også skal gjelde for interkommunale styre etter § 27 og i aksjeselskap der ein kommune eller fylkeskommune åleine eller saman med andre kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap direkte eller indirekte eig alle aksjar. Føremålet med framlegget var å slå fast at alle aksjeselskap som er heilåtte av kommunen/fylkeskommunen, anten direkte eller gjennom dotterselskap i eitt eller fleire ledd, skal vere omfatta av føresegna.

Departementet viser i proposisjonen til det som er uttala i høyringsnotatet og den breie tilslutninga til framlegget. Det blir i proposisjonen peikt på at lova bør endrast slik at innsynsretten etter kommunelova § 80 blir utvida til å gjelde for interkommunale styre etter kommunelova § 27, og for alle aksjeselskap som er fullt ut åtte av kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap, anten direkte eller gjennom dotterselskap i eitt eller fleire ledd.

1.3.2.2 Bør overskrifta i kommunelova § 80 endrast?

1.3.2.2.1 Gjeldande rett

Overskrifta til kommunelova § 80 lyder: «Selskapskontroll.»

Sjølv om kommunelova § 80 har reglar med nær tilknyting til gjennomføring av selskapskontroll, inneheld paragrafen ingen heimel for slik kontroll. Dette er ein heimel for innsyn og undersøkingar i dei selskapa som er nemnde i første ledd i paragrafen. Heimelen for selskapskontroll ligg i kommunelova § 77 nr. 5.

Departementet understrekar at heimelen for selskapskontroll gjeld fleire selskap enn dei som blir omfatta av innsynsretten etter § 80.

1.3.2.2.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa peika på at overskrifta til § 80 er misvisande fordi føresegna gjev ein rett til innsyn og ikkje er ein heimel eller eit pålegg om å føre kontroll.

Departementet sa seg i høringsnotatet samd med arbeidsgruppa i at overskrifta til § 80 kan vere misvisande. Overskrifta bør endrast slik at ho dekkjer det reelle innhaldet i føresegna.

Departementet føreslo difor at overskrifta i § 80 blir endra til: «Innsyn og undersøkelser i selskaper.» Departementet viser i proposisjonen til det som er uttala i høyringsnotatet, og den breie tilslutninga til framlegget, og føreslår at lova bør endrast slik at overskrifta til kommunelova § 80 blir i samsvar med innhaldet i paragrafen.

1.3.3 Om reglane om selskapskontroll

1.3.3.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 77 nr. 5 fastset:

«Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper m.m.»

Forskrifta om kontrollutval i kommunar og fylkeskommunar (forskrift av 15. juni 2004 nr. 905) har eit eige kapittel (kapittel 6, §§ 13–15) om selskapskontroll. Det går fram av forskrifta at kontrollen kan ha to delar: eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Eigarskapskontroll er ein obligatorisk del av selskapskontrollen.

Eigarskapskontrollen omfattar ein kontroll av at den som forvaltar kommunens eigarinteresser, gjer dette innanfor ramma av den aktuelle lova, til dømes aksjelova, jf. departementet sine merknader til forskrifta § 14 i rundskriv H-15/04. Dette kjem i tillegg til ei vurdering av om eigarskapet blir utøvd i samsvar med kommunens vedtak og føresetnader.

I tillegg til eigarskapskontroll kan selskapskontrollen òg omfatte forvaltningsrevisjon, jf. kontrollutvalsforskrifta § 14 andre ledd. Dette er ikkje ein obligatorisk del av kontrollen og vil kunne fastsetjast av kommunen. Forvaltningsrevisjon inneber å gjennomføre «systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger», jf. kommunelova § 77 nr. 4 og revisjonsforskrifta (forskrift av 15. juni 2004 nr. 904) § 7.

Det blir i proposisjonen vist til at det sentrale ved forvaltningsrevisjon vil vere ei vurdering av om resultata som det konkrete selskapet oppnår, er i samsvar med vedtak og føresetnader frå dei øvste folkevalde organa. Kva for element som inngår i eit forvaltningsrevisjonsprosjekt, vil avhenge av føremål og problemstilling for det einskilde prosjektet. Kontrollutvalet fastset sjølv kven som skal utføre selskapskontrollen på vegner av det. Det kan vere revisjonen eller sekretariatet for utvalet når det gjeld eigarskapskontroll, jf. kontrollutvalsforskrifta § 13 tredje ledd.

1.3.3.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa tilrådde (tilråding nr. 61):

«Departementet bør klargjere bruken av omgrepa om selskapskontrollen i kontrollutvalsforskrifta og revisjonsforskrifta.»

Arbeidsgruppa uttala at dei har registrert ei uvisse kring omgrepa i selskapskontrollen og meinte det trengst ei opprydding i korleis omgrepa blir nytta i forskriftene. Arbeidsgruppa tilrådde at kontrollutvala bør arbeide vidare med å utvikle selskapskontroll til å bli ein like sjølvsagd del av eigenkontrollen som rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon.

Departementet peika i høyringsnotatet på at det i stor grad vil vere opp til kommunane å fastsetje dei nærare rammene for gjennomføringa av eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskapa. Departementet viste elles til at rapporten frå arbeidsgruppa etter departementet si meining gjev eit godt bidrag til ei nærare forståing av kva som bør vere innhaldet i selskapskontrollen.

Departementet registrerer at høyringsinstansane er delte i synet på om det bør fastsetjast klårgjerande reglar. Halvparten av dei som har uttala seg, er imot slike reglar, medan den andre halvparten er for.

Departementet meiner at dei beste grunnane tilseier at kommunane bør ha handlingsrom til å fastsetje rammene for dei selskapskontrollane dei ynskjer å gjennomføre. Det vil vere lite tenleg, og lite ynskjeleg, å gje regler som i detalj fastset innhaldet i selskapskontrollar og korleis dei skal gjennomførast. Departementet viser i proposisjonen elles til det som er sagt i høyringsnotatet.

1.4 Rapportering i årsmeldinga om arbeidet med internkontrollen

1.4.1 Gjeldande rett

Det blir i proposisjonen vist til at årsmeldinga til kommunen er eit viktig dokument, jf. kommunelova § 48 nr. 5.

Det er ikkje sett noko særskilt krav om at administrasjonssjefen skal rapportere til kommunestyret eller fylkestinget om internkontrollen, men etter ei lovendring i 2009 skal kommunane gjere greie for «tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre en høy etisk standard i virksomheten». I forarbeida til denne lovendringa er rapporteringa om internkontrollen teken opp, jf. Ot.prp. nr. 17 (2008–2009) kapittel 12.1.

1.4.2 Framlegget frå departementet

Det blir i proposisjonen vist til at arbeidsgruppa meinte at «dei folkevalde har ei sjølvsagd interesse i internkontrollen fordi internkontrollen heng saman med kvalitetsarbeidet og kvalitetsutviklinga i kommunen». Arbeidsgruppa rådde til at administrasjonssjefen burde rapportere om arbeidet med internkontrollen overfor kommunestyret.

Departementets vurdering i høyringsnotatet tok utgangspunkt i at det bør vere interessant for eit kommunestyre å ha kjennskap til korleis administrasjonssjefen arbeider med internkontroll. Likevel meinte departementet at det burde vere opp til kvart kommunestyre å vurdere om administrasjonssjefen skal rapportere om dette arbeidet i årsmeldinga og ville difor ikkje følgje tilrådinga frå arbeidsgruppa. Departementet har vurdert spørsmålet på nytt etter høyringa. Den prinsipielle grunngjevinga for ikkje å innføre eit krav om rapportering som departementet gav i høyringsnotatet, er framleis relevant. Vidare er det på det reine at kommunelova § 48 nr. 5 allereie omfattar ei lang rekkje perspektiv som årsmeldinga skal seie noko om, mellom anna likestilling mellom kjønna, universell utforming, etikk og diskriminering.

Departementet har merka seg at eit krav om rapportering om internkontrollarbeidet har fått støtte i høyringa.

Departementet viser i proposisjonen til at kravet om forsvarleg («betryggende») kontroll i kommunelova § 23 nr. 2 gjeld heile verksemda. Arbeidet med internkontrollen vil vere vesentleg for kommunane og fylkeskommunane. Etter departementets vurdering verkar arbeidet med å etablere og halde forsvarleg kontroll som eit meir sentralt tema å omtale i årsmeldinga enn fleire av dei spesifikke faktorane som det i dag skal rapporterast om.

NKRF støtta kravet om rapportering, men ville heller at det skulle heimlast i forskrift om årsregnskap og årsberetning. Departementet viser i proposisjonen til rekkja med krav i kommunelova § 48 nr. 5 til rapportering i årsmeldinga, og meiner at også eit krav om rapportering om internkontrollarbeidet bør stå her.

Riksrevisjonen viser i si fråsegn til at revisor kan ha vanskeleg for å vurdere internkontrollen dersom det blir stilt få eksplisitte krav. Departementet vil i proposisjonen streke under at føremålet med betre styring og kontroll i kommunane er betre tenester og korrekte avgjerder.

Eit krav om rapportering om arbeidet med internkontrollen i årsmeldinga til kommunen er meint som eit verkemiddel til å setje arbeidet med internkontroll på dagsordenen lokalt. Gjennom rapporteringa vil kommunestyret få informasjon og med det òg høve til å drøfte internkontrollarbeidet i kommunen. Ein må kunne vente at kontrollutvalet vil vere oppteke av denne rapporteringa, men rapporteringa vil også gje administrasjonssjefen høve til å trekkje med seg heile organisasjonen og leiarane sine i arbeidet med å presentere internkontrollarbeidet og planar for framtida.

Departementet føreslår difor å innføre eit krav om rapportering om internkontrollen i årsmeldinga til kommunen ved å føye til «betryggende kontroll» i § 48 nr. 5 andre setning.

1.5 Kommunale føretak

1.5.1 Opne møte i styret i kommunalt føretak

1.5.1.1 Gjeldande rett

Det følgjer av kommunelova § 68 nr. 5 at styret i kommunale føretak held møta sine for lukka dører dersom ikkje kommunestyret har fastsett noko anna i vedtektene. Styret kan likevel aldri ha opne møte dersom det skal handsame opplysningar som er underlagde teieplikt, eller dersom det skal handsame ei sak som gjeld tenestlege tilhøve til ein arbeidstakar, jf. § 68 nr. 5.

Kapitlet om kommunale føretak i kommunelova tok til å gjelde 1. januar 2000. I proposisjonen blir det sitert frå forarbeida (Ot.prp. nr. 53 (1997–1998), s. 70–71).

1.5.1.2 Framlegget frå departementet

I høyringsnotatet viste departementet til endringane frå desember 2010 i den alminnelege føresegna om opne og lukka møte i kommunelova § 31, jf. Prop. 152 L (2009–2010).

Departementet peiker på at det er viktig at også dei delane av kommunen som er organiserte som kommunale føretak, driv verksemda si på ein tillitvekkjande måte.

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at den gjeldande føresegna går lenger enn omsynet bak regelen tilseier, og lenger enn naudsynt. Sjølv om organisasjonsmodellen kommunale føretak er tilpassa meir forretningsprega verksemd, er han ikkje avgrensa til berre å gjelde for slik verksemd. Hovudregelen om lukka møte inneber at også føretak som i liten eller ingen grad driv forretningsprega verksemd, kan ha styremøta bak lukka dører.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at styremøte som hovudregel skal vere opne, og vurderte i kva omfang føretaka skal ha høve til å fråvike hovudregelen, særleg med tanke på omsynet til forretningsverksemda til føretaket. I vurderinga trekte departementet fram kommunelova § 31 nr. 5, som regulerer høvet folkevalde organ har til å lukke møte når omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det. Openheit gjev innbyggjarar og media større høve til å følgje med på kva som skjer i kommunen, og kan medverke til å skape større innsikt i og forståing for kommunale avgjerder. Departementet er såleis ikkje samd med Oslo kommune når kommunen uttalar at dette omsynet verkar meir som eit honnørord og lite konkret enn som eit direkte argument for opne styremøte.

Lova opnar i prinsippet for at alle delar av kommunen kan organiserast som kommunalt føretak. Kva saker føretaka driv med, vil difor kunne vere svært varierande, både i ein kommune og mellom kommunane. Sjølv om éin kommune meiner at ein hovudregel om opne møte ikkje vil passe for dei kommunale føretaka deira, er det andre høyringsinstansar (kommunar) som ikkje gjev uttrykk for det same. Departementet viser også til at departementet under arbeidet med lova var i tvil om utgangspunktet burde vere at møte skulle gå for lukka dører, sjå omtalen av Ot.prp. nr. 53 (1997–1998) i kapittel 6.1.1. Departementet held difor i proposisjonen fast ved vurderinga i høyringsnotatet om at den gjeldande føresegna går lenger enn omsynet bak regelen tilseier, og ynskjer å endre føresegna til at møte som hovudregel skal haldast for opne dører.

Eit særleg spørsmål er omsynet til behovet føretaka har for å verne om eventuell forretningsprega verksemd. Ifølgje kommunelova § 31 nr. 5 kan ein «vedta å lukke et møte når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter [...] (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument». Dei mest praktiske unntaksgrunnlaga i offentleglova er truleg omsynet til dei økonomiske interessene det offentlege har i forhandlingar (§ 23), sjå Prop. 152 L (2009–2010), særleg s. 44–45.

I proposisjonen blir det om offentleglova § 23 gjeve att frå Rettleiar til offentleglova, utgjeven av Justisdepartementet, s. 138–139.

Departementets vurdering i høyringsnotatet var at denne føresegna gjev ein fornuftig balanse mellom omsynet til at allmenta skal ha innsyn i kommunal verksemd, og omsynet til den kommunale verksemda sitt behov for å skjerme forretningsverksemda si. Departementet peika på at sjølv om føresegna ikkje kan nyttast på alle saker som gjeld forretningsverksemd, vil ho regelmessig kunne nyttast når økonomisk interesse tilseier det. Departementet held fast ved denne vurderinga i proposisjonen.

Departementet kan heller ikkje sjå at det ligg føre tungtvegande grunnar for at høvet til å lukke dørene bør vere avhengig av om det er eit kommunalt føretak eller eit folkevalt organ, til dømes kommunestyret, som handsamar saka.

1.5.2 Internkontroll i kommunale føretak

1.5.2.1 Gjeldande rett

Det følgjer av kommunelova § 71 nr. 2 at «[d]aglig leder skal sørge for at foretakets bokføring er i samsvar med lov og forskrifter og at formuesforvaltningen er ordnet på betryggende måte». Lova nemner såleis nokre særskilde plikter som dagleg leiar har i samband med internkontrollen. Det blir i proposisjonen peika på at dette likevel ikkje kan tolkast slik at det berre er i desse samanhengane dagleg leiar har eit kontrollansvar. Det er leiinga i ein organisasjon som har ansvaret for å etablere eit tilfredsstillande internkontrollsystem. Dette inneber at dagleg leiar har ansvar for heile den interne administrative kontrollen (internkontrollen) med verksemda til føretaket. Eit slikt syn blei også lagt til grunn av departementet i samband med at internkontrollansvaret til administrasjonssjefen blei regulert i kommunelova § 23 nr. 2, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003).

1.5.2.2 Framlegget frå departementet

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at det er viktig at ordlyden i lova § 71 nr. 2 speglar det reelle innhaldet i internkontrollansvaret, jf. tilråding nr. 36 frå arbeidsgruppa. Departementet føreslo difor at lova § 71 nr. 2 bør lyde:

«Daglig leder skal sørge for at foretaket drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at det er gjenstand for betryggende kontroll».

Departementet viser i proposisjonen til vurderingane i høyringsnotatet, som ikkje har møtt nokon innvendingar i høyringsrunden. Det er viktig at ordlyden i lova § 71 nr. 2 speglar det reelle innhaldet i internkontrollansvaret. Det bør ikkje være nokon tvil om at dagleg leiar har eit heilskapleg internkontrollansvar i føretaket. Departementet legg til grunn at dette heilskaplege ansvaret ligg i gjeldande føresegn, men meiner det er ynskjeleg å presisere dette. Departementet held difor fast ved framlegget som blei gjort i høyringsnotatet.

1.5.3 Val av tilsette til styret i kommunalt føretak

1.5.3.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 65 nr. 3 andre punktum seier:

«Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges blant de ansatte.»

1.5.3.2 Framlegget frå departementet

Departementet gjorde i høyringsnotatet greie for handsaminga i Stortinget då føresegna blei vedteken, jf. Innst. O. nr. 14 (1998–1999). Dersom det skal veljast tilsette til styret, seier lova at dei skal veljast «blant» dei tilsette. Lova seier ikkje at dei skal veljast «av» dei tilsette. Departementet gav uttrykk for at det kan vere grunn til å tru at Stortinget meinte «av og blant» då lova blei vedteken, men at omgrepet «av» ved ein inkurie ikkje kom med i lovteksten som blei endeleg vedteken.

Departementet føreslo difor i høyringsnotatet å ta inn omgrepet «av» i kommunelova § 65. nr. 3 andre punktum. Departementet viser i proposisjonen til vurderingane i høyringsnotatet og held fast ved framlegget om å ta inn omgrepet «av» i kommunelova § 65 nr. 3 andre punktum. Det blir i proposisjonen peika på at det er eit viktig prinsipp at det er dei tilsette sjølve som skal velje tilsettevalde.

1.6 Endringar i visse økonomiføresegner i kommunelova

1.6.1 Avgrensingar i høvet til å finansiere med lån når investeringa gjev rett til momskompensasjon

1.6.1.1 Gjeldande rett

Det blir i proposisjonen vist til at kommunelova § 50 nr. 1 er forstått slik at kommunane og fylkeskommunane kan ta opp lån inntil brutto anskaffingskost for bygg, anlegg og varige driftsmiddel. Normalt kjem bruk av eventuelle øyremerkte investeringstilskot til fråtrekk. Det er ikkje stilt krav i regelverket om at kommunane og fylkeskommunane først skal finansiere investeringar i bygg, anlegg og varige driftsmiddel med sine eigne inntekter, før dei kan ta opp lån. Kompensasjon av meirverdiavgift for investeringar er å rekne som frie inntekter i investeringsrekneskapen. Det inneber at kommunar og fylkeskommunar kan finansiere det samla investeringsbudsjettet med lån (brutto) i tillegg til andre inntekter, deriblant meirverdiavgiftskompensasjon for investeringane.

Etter gjeldande reglar om rekneskap for kommunar og fylkeskommunar skal momskompensasjonen for investeringar førast som inntekt i driftsrekneskapen. Frå 2010 til 2013 gjeld ei ordning der kommunane og fylkeskommunane gradvis og i stadig større grad skal overføre momskompensasjonen for investeringane frå driftsrekneskapen til investeringsrekneskapen. Frå 2014 av skal kommunar og fylkeskommunar inntektsføre all momskompensasjon for investeringar direkte i investeringsrekneskapen. Desse reglane skal medverke til at kommunar og fylkeskommunar ikkje baserer driftsaktivitetane på eit investeringsnivå som ikkje kan forsvarast over tid.

1.6.1.2 Framlegget frå departementet

I høyringsnotatet viste departementet til at gjeldande rett for handtering av momskompensasjon i rekneskapen på den eine sida i aukande grad sikrar at driftsutgifter ikkje blir finansierte gjennom investeringsaktivitetar og dermed heller ikkje indirekte finansierte med lån. På den andre sida inneber rekneskapsreglane at investeringsrekneskapen frå 2010 på fast basis blir tilført ei finansieringskjelde utover det som følgjer av dei vedtaka kommunen eller fylkeskommunen gjer om anna finansiering (bruk av lån, tilskot frå andre, salsinntekter eller oppsparte midlar). Om investeringane i bygg, anlegg og varige driftsmiddel er fullt ut finansierte med lån, vil inntektene frå momskompensasjon for investeringane vere midlar som kan finansiere andre investeringar i investeringsrekneskapen. Regelverket avgrensar ikkje kva type investeringar dette vil kunne vere.

Departementet meinte i høyringsnotatet at reglane bør hindre at utgifter i investeringsrekneskapen som etter kommunelova § 50 ikkje kan finansierast med lån, blir finansierte gjennom momskompensasjon frå lånefinansierte investeringar. Dette vil sikre konsistens i regelverket.

Departementet føreslo på denne bakgrunnen at opninga for å ta opp lån til bygg, anlegg og varige driftsmiddel etter kommunelova § 50 nr. 1 frå 2014 blir avgrensa til netto anskaffingskost. Med netto anskaffingskost meiner departementet summen av brutto anskaffingskost for investeringane i året etter at kompensasjon for meirverdiavgift knytt til anskaffingane er trekt frå. For perioden 2011–2013 føreslo departementet at opninga for å ta opp lån blir avgrensa til anskaffingskost med fråtrekk for momskompensasjon som er overført til investeringsrekneskapen.

Ved bruk av eventuelle øyremerkte tilskot vil dette òg kome som fråtrekk i det maksimale låneopptaket. Dette følgjer av at øyremerkte tilskot ikkje kan nyttast til andre føremål. Departementet vurderte dette i høyringsnotatet som gjeldande rett og meiner at det difor ikkje er nødvendig å presisere det i lova.

Departementets vurdering etter tilbakemeldingane frå høyringsinstansane er at lova bør endrast.

Departementet er likevel i proposisjonen einig med dei høyringsinstansane som meiner iverksetjinga bør utsetjast, og tilrår difor at endringa ikkje tek til å gjelde før 1. januar 2014, det vil seie samstundes med at kompensasjonen av meirverdiavgift frå investeringar etter rekneskapsreglane skal førast fullt ut i investeringsrekneskapen.

Departementet er einig med Ålesund kommune at lova ikkje bør regulere kvart einskilt låneopptak, men ho bør sikre at dei samla låneopptaka ikkje overstig dei samla nettoanskaffingane. Departementet har justert lovteksten frå høyringsnotatet for å klårgjere dette.

1.6.2 Avdrag på likviditetslån og trekkrettar

1.6.2.1 Gjeldande rett

Høvet til å ta opp likviditetslån er regulert i kommunelova § 50 nr. 5. Likviditetslån kan vere anten reine likviditetslån eller ein avtale om likviditetstrekkrettar (typisk kassekreditt).

Hovudregelen er at likviditetslånet skal vere gjort opp seinast når årsrekneskapen blir fastsett, jf. § 50 nr. 7 bokstav b. Unntaket er i dei tilfella driftsutgifter saknar finansiering når rekneskapen blir avslutta, altså ved rekneskapsmessige underskot. Etter kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b kan tilbakebetalingstida for likviditetslånet i slike høve setjast like lang som inndekkingsperioden.

1.6.2.2 Framlegget frå departementet

Departementet føreslo i høyringsnotatet å fjerne regelen om oppgjer av likviditetslån og likviditetstrekkrettar. Departementets vurdering i høyringsnotatet var at denne regelen er overflødig i det regelverket som kommunesektoren er underlagd i dag, og at dette bør stå uregulert.

I høyringsnotatet viste departementet til at økonomireglane i kommunelova skal sikre to hovudomsyn: økonomisk balanse og betalingsevne.

Kravet om økonomisk balanse er det sentrale styringsinstrumentet for å regulere aktiviteten i kommunesektoren. Saman med krav om å dekkje inn eventuelle underskot i rekneskapen sikrar dette at utgiftene over ein viss periode ikkje overstig inntektene. I tillegg er aktiviteten regulert gjennom eit skilje mellom drift og investering, og reglar om kva for inntekter som kan finansiere visse aktivitetar. Saman avgrensar dette dei moglegheitene kommunane og fylkeskommunane har til å ta på seg forpliktingar dei ikkje har finansiell dekning for. Departementet vurderte i høyringsnotatet det slik at balansekravet også regulerer likviditetsutviklinga til kommunane og fylkeskommunane på sikt. Over tid inneber kommunelova at utgiftene og utbetalingane ikkje vil kunne overstige inntektene og innbetalingane.

Departementet peika i høyringsnotatet på at dersom kommunane og fylkeskommunane skal kunne utlikne mellombelse skilnader mellom inn- og utbetalingar og alltid kunne dekkje dei jamlege skyldnadene sine, må regelverket opne for at ein kan ta opp likviditetslån eller inngå avtale om trekkrettar. Dette er i dag sikra gjennom kommunelova § 50 nr. 5. Det einaste føremålet eit likviditetslån har, er å utlikne tidsforskyvingar mellom inn- og utbetalingane til kommunane og fylkeskommunane. Kommunane og fylkeskommunane kan ikkje inntektsføre slike lån som finansieringskjelde i driftsbudsjettet og rekneskapen. Lånet har altså ikkje andre konsekvensar for budsjettet enn dei rentene, gebyra og sakskostnadene som blir lagde på kommunen eller fylkeskommunen.

Departementet peika vidare på at kommunesektoren ikkje fører rekneskap etter kontantprinsippet. Etter gjeldande rekneskapsreglar vil det difor ikkje vere fullt samsvar mellom rekneskapsresultata og likviditetsutviklinga i den einskilde kommunen og fylkeskommunen. I høyringsnotatet vurderte departementet regelen i kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b om oppgjer av likviditetslån og trekkrettar som overflødig. Kommunelova pålegg kommunane og fylkeskommunane ei plikt til likviditetsstyring gjennom § 52. Eit krav om ein gjeven frist for tilbakebetaling er heller ikkje nødvendig for å sikre likviditet og økonomisk balanse. I særskilde høve kan det også gje uheldige utslag. Ettersom det ikkje er fullt samsvar mellom rekneskapsresultatet og likviditetsutviklinga, peika departementet på at det med reglane i dag i visse høve vil kunne tenkjast at det heller ikkje er fullt samsvar mellom det kommunen eller fylkeskommunen treng av likviditet for å dekkje skyldnader, og det dei kan ha uteståande i likviditetslån eller trekkrettar. Om ein opphevar kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b, vil ikkje ein slik situasjon kunne oppstå.

Departementet føreslo i høyringsnotatet å oppheve kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b.

I proposisjonen går det fram at departementet har merka seg at dei fleste høyringsinstansane var positive til å endre lova på dette punktet. Departementet vil peike på at kommunestyret også etter ei slik endring vil ha det overordna ansvaret for likviditetsutviklinga i kommunen, og dette vil framleis gå fram av kommunelova § 52, som regulerer finansforvaltninga i kommunane.

Departementets vurdering i proposisjonen er på bakgrunn av dette at lova bør endrast som føreslått i høyringsnotatet.

1.7 Lov om interkommunale selskap – endringar i visse føresegner om økonomiforvaltning

Kommunar som er deltakarar i eit interkommunalt selskap, har uavgrensa ansvar for skyldnadene til selskapet. Etter at lov om interkommunale selskap tok til å gjelde i 2000, har kommunelova seinare blitt endra på visse punkt. Det er difor nødvendig å gjere nokre endringar i lov om interkommunale selskap for å sikre at det er betre samanheng mellom desse reglane og reglane i kommunelova. I tillegg føreslår departementet ein del andre justeringar i lov om interkommunale selskap.

1.7.1 Låneopptak, avdrag på lån og statleg lånegodkjenning

1.7.1.1 Gjeldande rett

I Ot.prp. nr. 53 (1997–1998) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak) blei det lagt til grunn at låneretten for interkommunale selskap skulle svare til låneretten for kommunar og fylkeskommunar etter kommunelova § 50. Etter lov om interkommunale selskap § 22 kan interkommunale selskap berre ta opp lån til kapitalføremål og konvertering av eldre gjeld, i tillegg til likviditetslån. Avgrensingane i låneretten for kommunar og fylkeskommunar blei justert ved endringar i kommunelova som tok til å gjelde 1. januar 2001. Dei same presiseringane er ikkje gjorde gjeldande for interkommunale selskap.

Lov om interkommunale selskap § 22 siste ledd seier at departementet kan gje forskrifter til utfylling av føresegnene i paragrafen. Forskrift 17. desember 1999 nr. 1567 om lån og lånevilkår for interkommunale selskap gjev reglar for avdragsmåte og avdragstid i interkommunale selskap. I tillegg stiller forskrifta krav om at låna må takast opp i norske kroner, med mindre departementet har gjeve dispensasjon til selskapet for å ta opp lån i annan valuta.

Lov om interkommunale selskap § 22 fjerde ledd seier at vedtak i selskapet om å ta opp lån må godkjennast av departementet.

1.7.1.2 Høyringsnotatet

Lån og avdrag på lån

Departementet peika i høyringsnotatet på at interkommunale selskap berre bør kunne ta opp lån til kapitalføremål når det er tale om å finansiere anskaffingar av varig verdi som blir ein reell del av formuen i selskapet, på same måte som låneretten for kommunar og fylkeskommunar er avgrensa etter kommunelova § 50. Departementet føreslo i høyringsnotatet at sentrale føresegner i kommunelova blir tekne inn i lov om interkommunale selskap, til erstatning for gjeldande § 22 andre ledd første punktum. Denne presiseringa inneber at låneretten for interkommunale selskap når det gjeld kapitalføremål, berre omfattar investeringar i fysiske eigedelar av varig verdi, og at kjøp av aksjar og liknande finansielle investeringar fell utanom.

Vidare føreslo departementet i høyringsnotatet ei presisering om at interkommunale selskap også kan inngå avtalar om likviditetstrekkrettar (kassakreditt), i tillegg til å ta opp likviditetslån. Det blei òg føreslått å ta inn i lov om interkommunale selskap at interkommunale selskap skal kunne ta opp lån til lånefond.

I høyringsnotatet føreslo departementet endringar i kommunelova § 50 som inneber at kommunar og fylkeskommunar må trekkje frå momskompensasjon for investeringane ved låneopptak til finansiering av bygningar, anlegg og varige driftsmiddel. Med dei same grunngjevingane føreslo departementet tilsvarande avgrensingar i låneretten for interkommunale selskap.

Departementet føreslo i høyringsnotatet at forskrift 17. desember 1999 nr. 1567 om lån og lånevilkår for interkommunale selskap blir oppheva. Departementet peika på at føresegner om nedbetaling av lån i interkommunale selskap bør kome fram av lov og ikkje av forskrift, slik det er for kommunar og fylkeskommunar. Departementet føreslo at interkommunale selskap skal ha eit krav til minste avdrag på lån på same måte som kommunar og fylkeskommunar etter kommunelova § 50 nr. 7, og at dette blir teke inn i lov om interkommunale selskap. Framlegget i høyringsnotatet var også ei oppheving av regelen i forskrifta om at låneopptak i interkommunale selskap skal skje i norske kroner. Departementet føreslo i staden eigne føresegner om finansiell risiko i interkommunale selskap etter mønster av kommunelova § 52 (forbodet mot å ta på seg vesentleg finansiell risiko), sjå avsnitt 9.2 i proposisjonen. Når dei sentrale omsyna med dette blei føreslått tekne inn i lova, såg departementet i høyringsnotatet ikkje behov for ein særskild heimel for departementet til å fastsetje nærare reglar om lån og lånevilkår, og føreslo å oppheve forskriftsheimelen i lov om interkommunale selskap § 22 siste ledd.

Statleg godkjenning av lån

Ordninga med statleg lånegodkjenning i kommunelova gjeld berre for dei kommunane og fylkeskommunane som oppfyller kriteria for økonomisk ubalanse i kommunelova § 60. Departementet meinte i høyringsnotatet at det ikkje er sterke grunnar til at interkommunale selskap skal vere underlagde strengare statleg kontroll enn kommunar og fylkeskommunar når det gjeld låneopptak. Departementet meinte at det i ei viss utstrekning vil kunne vere behov for å avgrense låneopptak i eit interkommunalt selskap. Framlegget i høyringsnotatet var at ordninga med lånegodkjenning for interkommunale selskap blir knytt til om ein eller fleire av deltakarkommunane er registrerte for vilkårsbunden godkjenning og kontroll (ROBEK) etter reglane i kommunelova § 60.

1.7.1.3 Framlegget frå departementet

Departementet viser i proposisjonen til det som er uttala i høyringsnotatet, og at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget.

Departementet viser til at låneretten for kommunar og fylkeskommunar ikkje opnar for å ta opp lån når det er risiko for at investeringa kan gå tapt. Departementet legg stor vekt på at deltakarane i eit interkommunalt selskap har eit uavgrensa ansvar for forpliktingane til selskapet, og finn på denne bakgrunnen ikkje sterke grunnar til at interkommunale selskap skal ha ein meir omfattande rett til å ta opp lån enn det som gjeld for deltakarane sjølve.

I høyringsnotatet føreslo departementet at interkommunale selskap må trekkje frå momskompensasjon for investeringane ved låneopptak til finansiering av bygningar, anlegg og varige driftsmiddel, og føreslo ei overgangsordning for interkommunale selskap som fører rekneskap etter dei kommunale rekneskapsprinsippa. Departementet vil i staden for ei overgangsordning, føreslå at dette tek til å gjelde frå 2014.

I høyringsnotatet føreslo departementet ei endring i ordninga med statleg godkjenning av låneopptak i interkommunale selskap på den måten at statleg godkjenning berre skal skje dersom ein eller fleire av deltakarkommunane sjølve er underlagde statleg godkjenning etter kommunelova (ROBEK). Framlegget i høyringsnotatet om å gjere ordninga med statleg godkjenning av låneopptak i interkommunale selskap vilkårsbunden er ei lemping av godkjenningsordninga slik ho er i dag. Ordninga som departementet legg fram, inneber ikkje automatisk at eit interkommunalt selskap skal bli nekta å ta opp lån. Godkjenninga må som etter gjeldande rett byggje på ei nærare vurdering av økonomien i selskapet og deltakarkommunane. Innhaldet i godkjenningsordninga for selskapet vil elles tilsvare det som følgjer av gjeldande ordning.

På denne bakgrunnen held departementet i proposisjonen fast på framlegget i høyringsnotatet om å harmonisere lov om interkommunale selskap med kommunelova når det gjeld låneopptak, avdrag på lån og statleg lånegodkjenning.

Departementet har etter ei nærare vurdering komme til at lånefondsordninga ikkje er føremålstenleg eller nødvendig for interkommunale selskap, og viser i proposisjonen til at selskapa vil kunne ta hand om lån på ein god måte innanfor dei ordinære reglane.

1.7.2 Finansiell risiko

1.7.2.1 Gjeldande rett

Etter lov om interkommunale selskap § 22 tredje ledd har selskapet forbod mot å stille garanti eller pantsetje eigedelane sine til trygd for andre sine økonomiske skyldnader. Forskrift 17. desember 1999 nr. 1567 om lån og lånevilkår for interkommunale selskap set forbod mot at selskapet utset seg for valutarisiko ved låneopptak. Lov om interkommunale selskap har likevel ingen generelle føresegner som regulerer finansiell risiko i selskapet.

1.7.2.2 Framlegget frå departementet

Departementet viste i høyringsnotatet til at interkommunalt selskap er ei selskapsform som i stor grad blir nytta til samarbeid om verksemd som har stor nytteverdi for samfunnet, og tenester som selskapet yter til deltakarkommunane eller innbyggjarane i kommunane. Interkommunale selskap vil også kunne forvalte store verdiar på vegner av deltakarkommunane og fellesskapet. Departementets vurdering var at interkommunale selskap må vere underlagde krav i lov om ei forsvarleg finansforvaltning, på same måte som kommunar og fylkeskommunar.

Departementet viser i proposisjonen til det som er uttala i høyringsnotatet og at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget, og held fast på framlegget i høyringsnotatet om ei ny føresegn i lova som set eit generelt forbod mot at interkommunale selskap tek på seg vesentleg finansiell risiko, tilsvarande føresegna i kommunelova § 52.

1.7.3 Bruk av inntekter ved sal av fast eigedom (realiserte verdiar)

1.7.3.1 Gjeldande rett

Etter lov om interkommunale selskap § 21 kan interkommunale selskap ikkje bruke inntekter frå sal av fast eigedom eller andre større kapitalgjenstandar til å dekkje faste utgifter. Departementet har heimel til i særlege tilfelle å dispensere frå dette forbodet.

1.7.3.2 Framlegget frå departementet

Departementet viste i høyringsnotatet til at høvet til dispensasjon for interkommunale selskap har samanheng med at det tidlegare var gjeve tilsvarande dispensasjonshøve for kommunar og fylkeskommunar i kommunelova av 1992. Det var ein føresetnad at dispensasjonshøvet skulle nyttast strengt. Høvet til dispensasjon for kommunar og fylkeskommunar blei teke ut ved endringane i kommunelova som tok til å gjelde 1. januar 2001.

Departementet viste i høyringsnotatet til at det er eit viktig prinsipp at verdiar i form av faste eigedommar eller andre større kapitalgjenstandar, verdiar som gjerne er bygde opp over lang tid, ikkje kan nyttast til å dekkje selskapets faste driftsutgifter. Departementet føreslo på denne bakgrunn å oppheve høvet til dispensasjon.

Departementet viser i proposisjonen til at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget. Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet.

1.7.4 Einskilde endringar i reglane om årsbudsjett og økonomiplan

1.7.4.1 Gjeldande rett

Lov om interkommunale selskap § 18 tredje ledd fastset at dersom budsjettet til selskapet føreset tilskot frå deltakarane, er budsjettet ikkje endeleg før budsjetta til dei kommunale eller fylkeskommunale deltakarane, med dette tilskotet, er handsama etter kommunelova § 45 nr. 4. Føresegna i § 18 tredje ledd viser til kommunelova § 45 nr. 4 slik ordlyden var tidlegare, som innebar at departementet i alle tilfelle skulle føre lovlegkontroll med budsjettvedtaka til kommunestyret. Denne føresegna i kommunelova om automatisk budsjettkontroll blei oppheva i 2001.

Lov om interkommunale selskap § 20 gjev reglar om økonomiplanen til selskapet, under dette krav om at det i økonomiplanen skal vere med ei oversikt over selskapets garantiansvar (første ledd). Føresegna (siste ledd) gjev departementet heimel til å fastsetje forskrift med nærare reglar om innhaldet i økonomiplanen.

1.7.4.2 Framlegget frå departementet

Departementets vurdering i høyringsnotatet var at gjeldande § 18 tredje ledd er ei overflødig føresegn, og departementet føreslo å oppheve den. Framlegget i høyringsnotatet inneber at selskapets budsjett vil vere å rekne som endeleg når det er vedteke av representantskapet, men at budsjettet må reviderast dersom det oppstår vesentlege endringar i inntekter og utgifter i forhold til det som er budsjettert.

Departementet viste i høyringsnotatet til at gjeldande reglar krev at det i økonomiplanen skal vere med ei oversikt over selskapets garantiansvar. Men gjeldande lov om interkommunale selskap § 22 set forbod mot at selskapet stiller garanti for andre sine økonomiske forpliktingar. Departementet føreslo i høyringsnotatet å bringe kravet til innhaldet i økonomiplanen i samsvar med garantiforbodet.

Departementet såg i høyringsnotatet ikkje at det ligg føre nokon sterk trong for forskrifter om innhaldet i økonomiplan i tillegg til reglane i lov om interkommunale selskap. Departementet føreslo å oppheve forskriftsheimelen i lov om interkommunale selskap § 20 siste ledd.

Departementet viser i proposisjonen til det som er uttala i høyringsnotatet, og at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget.

1.7.5 Bokføring

1.7.5.1 Gjeldande rett

Departementet la til grunn i høyringsnotatet at interkommunale selskap som følgjer rekneskapslova, skal rette seg etter reglane i bokføringslova med tilhøyrande forskrift. Når det gjeld interkommunale selskap som fører rekneskap etter kommunale prinsipp, jf. lov om interkommunale selskap § 27 første ledd andre punktum, er det ikkje fastsett kva for bokføringsreglar som gjeld.

1.7.5.2 Framlegget frå departementet

Departementet føreslo i høyringsnotatet å ta inn ei ny føresegn i lov om interkommunale selskap som fastset at interkommunale selskap skal vere bokføringspliktige etter bokføringslova.

Departementet viser i proposisjonen til at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget og held fast på framlegga i høyringsnotatet om at interkommunale selskap skal vere bokføringspliktige etter bokføringslova.

1.7.6 Styrets ansvar for rekneskapen

1.7.6.1 Gjeldande rett

Lov om interkommunale selskap § 27 andre ledd seier at rekneskapen skal fastsetjast av representantskapet. Det er ikkje gjeve nærare reglar i lova for styrets ansvar i samband med avlegginga av rekneskap for selskapet.

1.7.6.2 Framlegget frå departementet

Departementet viste i høyringsnotatet til at det er reist spørsmål om kva ansvar styret har i samband med avlegginga av rekneskapen for det interkommunale selskapet, før rekneskapen blir fastsett av representantskapet. Departementets vurdering i høyringsnotatet var at styret har ansvar for å gjere framlegg om årsrekneskap (og årsmelding) til representantskapet, tilsvarande det ansvaret som styret i eit aksjeselskap har. Departementet føreslo at dette blir presisert i lova.

Departementet viser i proposisjonen til at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget, og held fast på framlegget i høyringsnotatet.

1.7.7 Opplysningar om godtgjering – forskriftsheimel

1.7.7.1 Gjeldande rett

Interkommunale selskap som fører rekneskap etter rekneskapslova, skal i samsvar med rekneskapslova opplyse om ytingar og lån til dei einskilde leiande tilsette og medlemmer av styret. Tilsvarande opplysningskrav er ikkje gjevne for interkommunale selskap som fører rekneskap etter reglane i kommunelova.

1.7.7.2 Framlegget frå departementet

Departementet føreslo i høyringsnotatet å utvide heimelen i lov om interkommunale selskap § 27 tredje ledd til også å gjelde interkommunale selskap som fører rekneskap etter kommunale rekneskapsprinsipp.

Departementet viser i proposisjonen til at fleirtalet av høyringsinstansane som uttalar seg, sluttar seg til framlegget og held fast på framlegget i høyringsnotatet om å utvide heimelen til å fastsetje krav i forskrift til årsrekneskapen.

Den gjeldande heimelen i § 27 tredje ledd inneber at for selskap som fører rekneskap etter rekneskapslova, kan departementet gje føresegner som er naudsynte for å tilpasse denne rekneskapen til reglane om selskapets økonomiforvaltning i lova. Det er samstundes naudsynt at departementet i forskrift kan gje reglar om rekneskapen til alle interkommunale selskap og ikkje berre dei som føre rekneskap etter rekneskapslova. Departementet viser til at det i forskrift 17.12.1999 nr. 1568 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper mellom anna også er gjeve tidsfristar for avslutning av rekneskapen, og visse særreglar for selskap som fører rekneskap etter prinsippa i kommunelova. Departementets framlegg inneber difor at forskriftsheimelen i lova blir utforma meir generelt, slik at heimelen er meir dekkjande enn det som kjem fram av ordlyden i gjeldande § 27 tredje ledd.

1.8 Samansetjing av fellesnemnda etter inndelingslova

1.8.1 Gjeldande rett

Inndelingslova er ei prosesslov som regulerer korleis ein går fram ved fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser, sjå lov 15. juni 2001 nr. 70.

Etter inndelingslova kan innbyggjarane sjølve ta initiativ til ei utgreiing om grenseendringar, men berre kommunestyret eller fylkestinget kan ta initiativ til å få greidd ut samanslåing og deling. Det er Stortinget som tek avgjerda i saker som er så store at dei får verknad for stortingsmandat, eller når det er usemje mellom kommunane om ei samanslåing, sjå inndelingslova §§ 4 til 6. Kongen eller fylkesmannen tek avgjerda i andre saker.

Når det er gjort vedtak om endring av grenser, startar ein prosess fram mot iverksetjing. Etter inndelingslova § 26 blir det oppretta ei fellesnemnd ved samanslåing av kommunar for å samordne og førebu samanslåinga.

1.8.2 Framlegget frå departementet

Samansetjinga av fellesnemnda skal drøftast på felles kommunestyremøte og blir vedteken av dei einskilde kommunestyra. Inndelingslova krev at kvar av kommunane skal ha minimum fem representantar i fellesnemnda, samstundes som samansetjinga av nemnda skal spegla innbyggjartalet i kommunane som skal slå seg saman. I situasjonar der det er markert ulik storleik på kommunane, vil dette kunne føre til at fellesnemnda må ha fleire medlemmer enn det som er tenleg. I tre av dei fem siste sakene om kommunesamanslåing har departementet måtta gjere unntak frå inndelingslova ved samansetjinga av fellesnemnda.

Departementet meinte i høyringsnotatet at det er rimeleg og tenleg at den kommunen som har flest innbyggjarar, har flest medlemmer i fellesnemnda. Departementet gav uttrykk for tillit til at kommunane vil finne fram til ei samansetjing som gjev dei involverte kommunane høveleg representasjon, samstundes som talet på medlemmer i fellesnemnda ikkje hindrar at nemnda er funksjonsdyktig. Departementet meinte at lova ikkje lenger bør krevje ei samansetjing som speglar innbyggjartalet, men at lova i staden slår fast at nemnda bør spegle innbyggjartalet. Departementet meinte òg at kravet om minimum fem medlemmer frå kvar kommune bør endrast til eit krav om minimum tre medlemmer.

Departementet sende difor framlegg om å endra § 26 første ledd andre og tredje punktum på høyring.

Departementet held i proposisjonen fast ved at inndelingslova bør gje ei føring om at samansetjinga av fellesnemnda bør avspegle innbyggjartalet. Framlegget frå departementet gjev større fridom for kommunane enn gjeldande rett. Departementet viser til at det rettsleg sett er skilnad på skal- og bør-krav i lover. Ein konsekvens av ei lovendring vil vere at ein i saker om kommunesamanslåing ikkje lenger må ha unntak frå nasjonalt regelverk for å setje saman ei fellesnemnd som ikkje avspeglar innbyggjartalet.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvensar

Det går fram av proposisjonen at departementet meiner at framlegga i proposisjonen ikkje får administrative eller økonomiske konsekvensar av noko særleg omfang.

Framlegget til endring i kommunelova § 17 inneheld ikkje nye plikter for kommunane og fylkeskommunane. Det er berre tidspunktet for val av kontrollutval, og når kontrollutvalet skal tre i funksjon, som blir føreslått endra. Dette vil ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar. Framlegget til endring av § 77 nr. 2 inneber heller ikkje slike konsekvensar, sidan det berre er ei presisering av gjeldande rett.

Framlegga om at det som hovudregel skal vere opne møte i kontrollutvala og i styret i kommunale føretak, vil kunne innebere noko behov for opplæring i regelverket av dei som sit i utvala og styra. Departementet meiner likevel at det ikkje over tid vil få administrative eller økonomiske konsekvensar av noko særleg omfang, fordi regelverket om møteoffentlegheit er kjent i store delar av kommunane.

Framlegget om at den som er ansvarleg for revisjon av rekneskapen for kommune eller fylkeskommune skal ha plikt til å rapportere etter kvitvaskingslova, vil krevje noko meirarbeid i rekneskapsrevisjonen, men neppe i stort omfang. Departementet legg til grunn at rapportering svært sjeldan vil vere aktuelt, men at det samla sett er lønsamt og fornuftig i samfunnssamanheng at rekneskapsrevisor i kommunane og fylkeskommunane får plikt til å undersøkje og eventuelt rapportere dersom dei har mistanke om at ein transaksjon er knytt til kvitvasking eller terrorfinansiering.

Framlegget til endring i kommunelova § 80 første ledd inneber at kontrollutval og revisor får rett til å krevje opplysningar frå eller gjere undersøkingar i interkommunale samanslutningar etter § 27 i kommunelova. Dette er nye rettar for desse organa som kan medføre at dei får noko meir arbeid, og det vil bli auka kostnader dersom dei brukar desse rettane. Departementet legg likevel til grunn at konsekvensane av endringa vil bli små.

Framlegget om å krevje rapportering i årsmeldinga om internkontroll vil krevje noko meirarbeid med årsmeldinga til kommunane og fylkeskommunane.

Framlegget til endring i kommunelova § 50 inneber at investeringar som etter lova ikkje kan finansierast med lån, heller ikkje kan bli finansierte gjennom meirverdiavgiftskompensasjon frå dei lånefinansierte investeringane. Departementet legg til grunn at dette er normal praksis i dei aller fleste kommunane og fylkeskommunane, og at konsekvensane av endringa vil vere små. Også når det gjeld framlegget om å oppheve avdragsføresegna for likviditetslån og trekkrettar, vil konsekvensane vere små, men endringa vil fjerne ei mogleg avgrensing og medverke til at kommunane og fylkeskommunane vil ha naudsynt likviditet.

Departementet gjer framlegg om at overskrifta i § 80 blir endra. Dette er berre ei justering for at overskrifta skal vere i samsvar med innhaldet i paragrafen, og inneber ikkje noka endring i realiteten.

Framlegget om endringar i lov om interkommunale selskap inneber ei harmonisering med økonomireglane i kommunelova og visse justeringar. Departementet meiner at dei økonomiske og administrative konsekvensane er av lite omfang.

Endringa i inndelingslova vil gje kommunane og fylkeskommunane større fridom og forenkle arbeidet i departementet med resolusjonane i samanslåingssaker.

Det går fram av proposisjonen at departementet samla sett meiner at framlegga ikkje fører til behov for auka overføringar til kommunane.

2. Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemmene frå Arbeidarpartiet, Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen og Eirik Sivertsen, frå Framstegspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen og Åge Starheim, frå Høgre, Trond Helleland og Michael Tetzschner, frå Sosialistisk Venstreparti, leiaren Aksel Hagen, frå Senterpartiet, Heidi Greni, og frå Kristeleg Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, meiner at alle kommunar og fylkeskommunar må prioritere å ha god styring av ressursane, både i kommunen si eiga verksemd og ved eigarskap til verksemd som er skilt ut i heil- eller deleigde selskap.

Komiteen meiner prinsipp for god eigarstyring er viktig i både privat og offentleg eigde selskap.

Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre, ser det som viktig å gjennomføre foreslåtte endringar i kommunelova og tilhøyrande forskrifter for å styrke rolla og drifta til kontrollutvalet.

Fleirtalet meiner at endringane som blir gjort i kommunelova, vil bidra til meir openheit og styrka eigenkontroll, og dermed også styrke tilliten til kommunane frå både innbyggjarane og staten.

Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at § 30 nr. 4 fastset at avgjersla om at eit møte skal haldast for lukka dører skal førast i møteboka og at heimelen for avgjersla går fram. Dette fleirtalet meiner dette òg bør gjelde for styret i kommunale føretak. Dette fleirtalet ynskjer difor ei tilvising til § 30 nr. 4 i § 29 nr. 4. Denne tilvisinga inneber at § 30 nr. 4 vil gjelde for eit kommunalt føretak si protokolleringsplikt etter § 68 nr. 9.

På denne bakgrunn gjer dette fleirtalet følgjande framlegg til endring i kommunelova:

Ǥ 29 nr. 4 skal lyde:

Bestemmelsene gjelder ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak, jf. kapittel 11. Bestemmelsene i §§ 30 nr. 4, 31, 31 a og 36 til 38 a kommer likevel til anvendelse.»

Dette fleirtalet ber regjeringa vurdere om det trengs ei presisering i lovverket om at kontrollutvalet si rapportering til kommunestyret eller fylkestinget om kva for forvaltningsrevisjonar som er gjennomførde og resultata av desse, skal skje årleg, jf. kontrollutvalsforskrifta § 11.

Dette fleirtalet ser at det i små kommunar kan være utfordrande å finna personer som er valbare etter § 77 nr. 2 til å sitje i kontrollutvalet. Fleirtalet ber regjeringa vurdere om tilsette i kommunen på visse vilkår bør være valbare til kontrollutvalet.

Dette fleirtalet er tilfreds med at Kommunal- og regionaldepartementet har sendt på høyring ei vurdering om teieplikta til kommunerevisorar skal mjukast opp (ref. høringsnotat om endringer i kommuneloven og offentleglova (innbyggerinitiativ, revisors taushetsplikt, utsatt offentlighet).

Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.

Medlemene i komiteen frå Framstegspartiet synest på generelt grunnlag at mange av framlegga i Prop. 119 L (2011–2012) er uproblematiske og utgjer korreksjonar til ulike lover.

Desse medlemene viser til, som regjeringa òg gjer i proposisjonen i kapittel 3.5.4, at mellom anna KS går inn for å utelukke leiarar og styremedlemer frå val til kontrollutvalet. Desse medlemene deler ikkje regjeringa sitt syn på at dette på avgjerande vis utelukkar «ei ny gruppe innbyggjarar frå val til kontrollutvalet». Desse medlemene meiner omgrepet «ubunden» avspeglar at ein ikkje har daglege bindingar til den delen av kommunal verksemd som vert teken opp, og at dette i små kommunar er viktig for å gje innbyggjarane innsyn i viktige lokale saker.

På denne bakgrunn gjer desse medlemene føljande framlegg:

«I kommunelova skal § 77 nr. 2 lyde:

Utelukket fra valg er ordfører, fylkesordfører, varaordfører, medlem og varamedlem av formannskap og fylkesutvalg, medlem og varamedlem av kommunal eller fylkeskommunal nemnd med beslutningsmyndighet, medlem av kommuneråd eller fylkesråd, medlem og varamedlem av kommunestyrekomité og fylkestingskomité etter § 10a, ansatte i kommunen eller fylkeskommunen, og ledere og styremedlemmer i kommunale selskap.»

Desse medlemene meiner openheit og innsyn er viktige demokratiske prinsipp. Desse medlemene støtter difor at også møte i interkommunale selskap og kommunale føretak skal vere opne, men meiner det finst tungtvegande grunner til å skilje mellom interkommunale selskap og kommunale føretak som driv med næringsverksemd og dei som ikkje gjer det.

På denne bakgrunn gjer desse medlemene følgjande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa gjere dei nødvendige framlegg som avgrensar prinsippet om opne møte til bare å gjelde interkommunale selskap og kommunale føretak si handsaming av næringssaker.»

Elles er det etter desse medlemene si oppfatning lite gunstig at kommunar og fylkeskommunar driv kommersiell næringsverksemd.

Desse medlemene meiner kontrollutvala må få rammer slik at fleire forvaltningsrevisjonar blir bestilt. Desse medlemene meiner dette kan gjerast ved at føresegn om årleg forvaltningsrevisjon vert innskjerpa, slik at den no gjeldande ordlyden i forskrifta faktisk praktiserast. Desse medlemene viser mellom anna til forvaltningsrevisjonsregisteret som Norsk Kommunerevisorforbund (NKRF) driv i samarbeid med KS, og som viser at viktige forvaltningsområde sjeldan blir forvaltningsrevidert, noko som går ut over både nasjonale og lokale politiske målsettingar.

Ut frå kommunelovas § 77 nr. 6 skal kontrollutvalet rapportere om si verksemd til kommunestyre/fylkesting. Kontrollutvalet er bestillerorgan for forvaltningsrevisjon, og i kontrollutvalsforskriftens § 11 er utvalets rapporteringsplikt om forvaltningsrevisjon.

Desse medlemene gjer på denne bakgrunn føljande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa sjå til at krav om rapportering av forvaltningsrevisjon vert gjort årleg til kommunestyre eller fylkesting om kva forvaltningsrevisjonar som er gjennomførde og om resultata av desse.»

Desse medlemene meiner revisjonsmandatet til Riksrevisjonen og kommunal revisjon må samordnast. Desse medlemene viser til at på dei aller fleste velferdsområde er nivåa innanfor offentleg sektor avhengige av kvarandre. Desse medlemene meiner det er lite føremålstenleg at tenester som heng saman skal reviderast etter ulike prinsipp. Dagens skilnader kan føre til at verdien av styringsinformasjonen vert svekka, noko desse medlemene meiner skader legitimiteten.

Desse medlemene peiker på at på viktige velferdsområde er det utstrakt samhandling mellom kommunal og statleg sektor, til dømes fylkes- og riksvegar, Nav, og ikkje minst helsesektoren gjennom samhandlingsreforma. Desse medlemene meiner det er ulogisk at det skal leggjast andre faglege standardar til grunn for revisjon av ein riksveg enn for ein fylkesveg, når det er Statens vegvesen som gjer mykje av jobben.

Desse medlemene meiner teieplikta til kommunerevisorar må mjukast opp og samordnast med dei same prinsipp som gjeld for Riksrevisjonen. Desse medlemene viser til at ein kommunerevisor i dag har ei veldig streng teieplikt, som er nesten altomfattande og går mykje lenger enn føresegner om teieplikt for Riksrevisjonen. Desse medlemene merkjer seg at somme tolkar teieplikta for kommunens revisor til å omfatte også offentlege opplysingar og offentlege dokument. Desse medlemene meiner dette ikkje er høveleg for den offentlege debatten og kan skade lokaldemokratiet.

Desse medlemene gjer på denne bakgrunn følgjande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa leggja frem dei nødvendige framlegga som justerer revisor si teieplikt i kommunelova slik at denne er meir i harmoni med dei prinsipp som gjeld for Riksrevisjonen.»

Desse medlemene ynskjer ei mindre streng føresegn om teieplikt, men er på same tid oppteken av å kvalitetssikra opplysingar før dei når det offentlege rom. Desse medlemene meiner difor at det bør innførast ei utsatt offentlegheit for revisors høyringsutkast, og at kommunens administrasjon har rett til å uttale seg innan endeleg rapport leggjast fram. Desse medlemene visar til at høyringsutkast i dag ikkje er unnateken offentlegheit på kommunen si hand, slik Riksrevisjonens høyringsutkast er når dei sender sine rapportar på høyring. Desse medlemene meiner at rapporter frå kommunens revisorar bør handsamast etter same prinsipp som gjeld for rapporter frå Riksrevisjonen, og visar til lov om riksrevisjonen § 18 andre ledd.

Desse medlemene meiner kommunale revisjonsrapportar bør handsamast på same vis som i staten ved at det innførast utsatt offentlegheit for høyringsutkast, og gjer på denne bakgrunn følgjande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa fremje dei nødvendige framlegg om å innføre utsatt offentlegheit for høyringsutkast.»

Medlemene i komiteen frå Høgre viser til at framlegga i denne proposisjonen i hovudsak kan delast inn i to. Den eine, sjølve innhaldsdelen om avgrensingar i høvet til å finansiere med lån når investeringa gjev rett til momskompensasjon, og ein del som i hovudsak gjeld føresegner som regulerer eigenkontrollen i kommunane, og har sin bakgrunn i den nemnde arbeidsgrupperapporten.

Desse medlemene støttar presiseringa i proposisjonen av at ein ikkje skal kunne låne opp momsandelen på investeringsprosjekt, fordi det i realiteten vil bety å omgå forbodet mot å låne til drift. For desse medlemene er det lokale sjølvstyret viktig, og sjølv om mange av forslaga kan vere gode isolert sett, er dette føresegner kommunane sjølve kan vedta. Ein ser òg at kommunane allereie i dag klarar å regulere desse forholda sjølve, innanfor eksisterande lovverk. Organisasjonsforma med kommunale føretak er søkt tilpassa meir forretningsprega verksemd, og føretaket bør difor ha tilnærma same rammevilkår som eventuelle private konkurrentar. Desse medlemene vil derfor ikkje støtte regjeringa sitt forslag til endringar i kommunelova §§ 17 nr. 2 tredje punktum, 17 nr. 3 første punktum og 77 nr. 2.

Desse medlemene meiner difor at det er riktig å halde fast ved eksisterande ordning med lukka styremøte, med mindre kommunestyret har fastsett noko anna i vedtekta. Ei formell opning kan medføra større grad av faktisk lukking, ved at aktørane føretek det dei meiner er naudsynte samtalar og gjer avtalar før møte. Desse medlemene meiner difor ein av omsyn til å sikra maktspreiing ikkje treng lovfesting av dei tiltaka som no er foreslått i delen om nye lokale reguleringar.

Desse medlemene ynskjer å gje uttrykk for offentlegheit som prinsipp for interkommunale selskap, fordi dei er å finne på eit område som ligg utanfor kommunen. Kommunane har her delegert myndigheit ut av kommunen, til utanforståande. Veljarane, gjennom sjølvsyn eller presse, må ha innsyn i korleis vedkommande kommune opptrer i det interkommunale selskapet.

3. Framlegg frå mindretal

Framlegg frå Framstegspartiet:

Framlegg 1

I kommunelova skal § 77 nr. 2 lyde:

Utelukket fra valg er ordfører, fylkesordfører, varaordfører, medlem og varamedlem av formannskap og fylkesutvalg, medlem og varamedlem av kommunal eller fylkeskommunal nemnd med beslutningsmyndighet, medlem av kommuneråd eller fylkesråd, medlem og varamedlem av kommunestyrekomité og fylkestingskomité etter § 10 a, ansatte i kommunen eller fylkeskommunen, og ledere og styremedlemmer i kommunale selskap.

Framlegg 2

Stortinget ber regjeringa fremme dei nødvendige framlegg som avgrensar prinsippet om opne møte til bare å gjelde interkommunale selskap og kommunale føretak si handsaming av næringssaker.

Framlegg 3

Stortinget ber regjeringa sjå til at krav om rapportering av forvaltningsrevisjon vert gjort årleg til kommunestyre eller fylkesting om kva forvaltningsrevisjonar som er gjennomførde og om resultata av desse.

Framlegg 4

Stortinget ber regjeringa leggja frem dei nødvendige framlegga som justerer revisor si teieplikt i kommunelova slik at denne er meir i harmoni med dei prinsipp som gjeld for Riksrevisjonen.

Framlegg 5

Stortinget ber regjeringa fremje dei nødvendige framlegg om å innføre utsatt offentlegheit for høyringsutkast.

4. Tilråding frå komiteen

Komiteen har elles ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjere slikt

vedtak til lov

om endringar i kommunelova m.m. (eigenkontroll mv.)

I

I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner skal desse endringane gjerast:

§ 17 nr. 2 tredje punktum skal lyde:

Når det er avgjort at valg som nevnt i første og annet punktum er gyldige, foretas valg av formannskap eller fylkesutvalg, ordfører eller fylkesordfører, varaordførere og kontrollutvalg for den nye valgperioden.

§ 17 nr. 3 første punktum skal lyde:

Kommunestyre og fylkesting, formannskap, fylkesutvalg og kontrollutvalg trer i funksjon fra det konstituerende møte.

§ 29 nr. 4 skal lyde:

Bestemmelsene gjelder ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak, jf. kapittel 11. Bestemmelsene i §§ 30 nr. 4, 31 og 31 a og 36 til 38 a kommer likevel til anvendelse.

§ 48 nr. 5 andre punktum skal lyde:

Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten.

§ 50 nr. 1 skal lyde:

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Det kan ikke tas opp lån etter første punktum for den delen av anskaffelseskost som tilsvarer rett til kompensasjon for merverdiavgift etter lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet.

§ 50 nr. 7 bokstav b blir oppheva.

Noverande bokstav c blir bokstav b.

§ 65 nr. 3 andre punktum skal lyde:

Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges av og blant de ansatte.

§ 68 nr. 5 blir oppheva.

Noverande nr. 6 til nr. 9 blir nr. 5 til nr. 8.

§ 71 nr. 2 skal lyde:

Daglig leder skal sørge for at foretaket drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at det er gjenstand for betryggende kontroll.

§ 77 nr. 2 skal lyde:

Utelukket fra valg er ordfører, fylkesordfører, varaordfører, medlem og varamedlem av formannskap og fylkesutvalg, medlem og varamedlem av kommunal eller fylkeskommunal nemnd med beslutningsmyndighet, medlem av kommuneråd eller fylkesråd, medlem og varamedlem av kommunestyrekomité og fylkestingskomité etter § 10 a og ansatte i kommunen eller fylkeskommunen.

§ 77 nr. 8 blir oppheva.

Noverande nr. 9 til nr. 11 blir nr. 8 til nr. 10.

Overskrifta til § 80 skal lyde:§ 80 Innsyn og undersøkelser i selskaper

§ 80 første ledd skal lyde:

I interkommunale selskaper etter lov 29. januar 1999 nr. 6, i interkommunale styrer etter § 27 og i aksjeselskaper der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjer, har kommunens eller fylkeskommunens kontrollutvalg og revisor rett til å kreve de opplysninger som finnes påkrevd for deres kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den valgte revisor for selskapet. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan kontrollutvalget og kommunens revisor selv foreta undersøkelser i selskapet.

II

I lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper skal desse endringane gjerast:

§ 18 tredje ledd blir oppheva.

Noverande fjerde ledd blir tredje ledd.

§ 20 første ledd siste punktum skal lyde:

I økonomiplanen skal det inngå en oversikt over selskapets samlede gjeldsbyrde og utgifter til renter og avdrag i planperioden.

§ 20 siste ledd blir oppheva.

§ 21 første ledd andre punktum blir oppheva.

§ 22 skal lyde:§ 22 Lån, garantier og finansiell risiko

Selskapet kan bare ta opp lån dersom dette er fastsatt i selskapsavtalen. Dersom selskapet skal kunne ta opp lån, skal avtalen inneholde et tak for selskapets samlede låneopptak.

Selskapet kan ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk, og for å konvertere eldre lånegjeld. Det kan ikke tas opp lån etter første punktum for den delen av anskaffelseskost som tilsvarer rett til kompensasjon for merverdiavgift etter lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. Selskapet kan ta opp likviditetslån eller inngå avtale om likviditetstrekkrettighet.

Dersom en av deltakerne er underlagt reglene i kommuneloven § 60, skal selskapets vedtak om opptak av lån eller vedtak om langsiktig avtale om leie av bygninger, anlegg og varige driftsmidler som kan påføre selskapet utgifter utover de fire neste budsjettår, godkjennes av departementet.

Selskapets samlede lånegjeld etter andre ledd første punktum skal avdras med like årlige avdrag. Gjenstående løpetid for selskapets samlede gjeldsbyrde kan ikke overstige den veide levetiden for selskapets anleggsmidler ved siste årsskifte.

Selskapets likviditetslån eller benyttet trekkrettighet etter andre ledd tredje punktum skal være gjort opp senest når årsregnskapet fastsettes. Foreligger det regnskapsunderskudd som etter økonomiplanen skal dekkes over flere år, kan løpetiden for likviditetslånet forlenges tilsvarende inndekningsperioden.

Selskapet kan ikke stille garanti eller pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser.

Selskapet skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at selskapet skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall.

Avtale i strid med bestemmelsene i første, tredje og sjette ledd er ugyldig.

§ 27 skal lyde:§ 27 Selskapets regnskap

Selskapet har regnskapsplikt etter regnskapsloven. Det kan i selskapsavtalen bestemmes at selskapet i stedet skal avgi regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper. Selskapet har bokføringsplikt etter bokføringsloven.

Regnskapet og årsberetningen fastsettes av representantskapet. Styret fremlegger forslag til årsregnskap og årsberetning.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om årsregnskapet for interkommunale selskaper.

III

I lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser skal § 26 første ledd andre og tredje punktum lyde:

Nemnda bør spegle av innbyggjartalet i dei enkelte kommunane eller fylkeskommunane. Det skal likevel vere minimum tre medlemmer i nemnda frå kvar kommune eller fylkeskommune.

IV

I lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering mv. skal § 4 andre ledd nr. 1 lyde:

1. statsautoriserte og registrerte revisorer, samt revisor som er ansvarlig for revisjon av regnskapet for kommune eller fylkeskommune, samt for kommunalt og fylkeskommunalt foretak, i samsvar med nærmere bestemmelser fastsatt av departementet, jf. lov om kommuner og fylkeskommuner § 78 nr. 8,

V

• 1. Lova gjeld frå den tida Kongen fastset. Kongen kan setje i kraft dei enkelte føresegnene til ulik tid.

• 2. Endringa i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner § 50 nr. 1 andre punktum tek til å gjelde 1. januar 2014.

• 3. Endringa i lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper § 22 andre ledd andre punktum tek til å gjelde 1. januar 2014.