Fritaksmetoden for aksjer mv. har vist seg å
gi en utilsiktet, ubegrunnet skattefordel for livsforsikringsselskap
og pensjonsforetak (pensjonskasser og innskuddspensjonsforetak).
Fritaksmetoden innebærer at utbytte og gevinst på
aksjer mv. som eies av selskaper mv., er fritatt for beskatning.
Selskapsoverskudd beskattes dermed én gang i selskapssektoren. Motstykket er
at det ikke gis fradragsrett for tap på aksjer mv. innenfor fritaksmetoden.
Midler som tas ut av selskapssektoren til personlige aksjeeiere, skattlegges
etter aksjonærmodellen.
Livsforsikringsselskap og pensjonsforetak mottar
premieinntekter og forvalter kundemidler etter forsikringslovgivningen.
Disse midlene beskattes etter skattelovens alminnelige regler. Videre
får forsikringsselskapene skattemessig fradrag for avsetning til
forsikringsfond eller annet fond som skal dekke eller sikre forpliktelser overfor
de forsikrede, jf. skatteloven § 8-5 første ledd. Fradraget tilsvarer
aktuelle avsetninger etter forsikrings- og regnskapslovgivningen.
Hensikten med fradraget for avsetninger er å
utligne beskatningen av kundemidlene. Som følge av fritaksmetoden
får imidlertid selskapene også fradrag for avsetninger basert på
avkastning fra aksjer mv. som ikke skattelegges i selskapet.
Regjeringen foreslår at fritaksmetoden ikke lenger
skal omfatte avkastning på aksjer mv. i livsfor-sikringsselskap
og pensjonsforetak som inngår i kollektiv- og investeringsvalgporteføljen.
Også utenlandsk selskap som driver forsikringsvirksomhet i Norge
gjennom filial, er omfattet av forslaget. Forslaget omfatter ikke skadeforsikringsselskap.
Departementet sendte et slikt forslag på høring 31. desember
2011. I høringsnotatet foreslår departementet at endringene gis
virkning fra og med 1. januar 2012. I høringen kom det ikke prinsipielle
innvendinger til forslaget. Flere av høringsinstansene mente imidlertid
at forslaget kommer på et uheldig tidspunkt fordi næringen allerede
har utfordringer ved innføring av et nytt solvensregelverk og et
generelt lavrenteregime.
I denne proposisjonen fremmes forslag til lovendringer
som i hovedsak bygger på høringsforslaget, men med visse justeringer
i lys av høringen.
Forslaget innebærer at inntekter fra slike aksjer mv.
skal skattlegges som alminnelig inntekt. Tilsvarende kan selskapet
eller pensjonskassen kreve fradrag for tap på aksjer mv. Forslaget
omfatter også aksjer mv. som eies indirekte, for eksempel gjennom
et deltakerlignet selskap. Aksjeinntekt og aksjetap vil inngå i
fradraget for avsetninger til forsikringsfond mv. etter skatteloven
§ 8-5, som i dag. Forslaget retter opp en utilsiktet og urimelig
skatteeffekt, og bidrar til at livsforsikringsselskapene og pensjonsforetakene i
større grad vil betale skatt på sine overskudd slik som andre aksjeselskaper.
Forslaget omfatter ikke aksjer mv. som inngår
i selskapsporteføljen i livsforsikringsselskap og pensjonsforetak.
Forslaget vil øke skatten på selskapets hånd
i år med positiv avkastning på aksjer. Tilsvarende reduseres skatten
i år med negativ avkastning på aksjer. Samlet sett har de berørte
virksomhetene store skattemessige underskudd til framføring, noe
som vil skjerme mange av selskapene mot å betale skatt de nærmeste
årene. Selskaper uten framførbare underskudd kan få økt skatt allerede for
2012. På usikkert grunnlag anslås forslaget å øke provenyet med
300 mill. kroner påløpt i 2012. Beløpet bokføres i 2013.
Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 2-38
syvende ledd og nytt åttende ledd, § 10-41 annet ledd annet punktum,
§ 9-2 annet ledd og § 10-36 nytt fjerde ledd.
For å unngå skattemotiverte tilpasninger ved
at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak realiserer aksjegevinster
skattefritt før endringene trer i kraft og venter med å realisere
aksjetap til etter ikrafttredelsestidspunktet, foreslår regjeringen
som i høringsnotatet at endringene trer i kraft fra og med den dato
høringsforslaget ble offentliggjort. Det vil si at fritaksmetoden
ikke kommer til anvendelse på aksjer mv. i kollektivporteføljen
og investeringsvalgporteføljen som realiseres fra og med 1. januar
2012. Tilsvarende vil utbytte på slike aksjer mv. som innvinnes
fra og med 1. januar 2012, ikke være omfattet av fritaksmetoden.
Endringene i skatteloven § 9-2 og § 10-36 ble ikke
omtalt i høringsnotatet. Av hensyn til forutberegnelighet hos forsikringsselskapene
foreslår regjeringen at disse endringene trer i kraft fra og med
framleggelsen av forslaget, det vil si 8. oktober 2012.
Tre høringsinstanser (FNO, LO og NHO) reiser spørsmål
om forslaget, slik det er utformet, vil ha tilbakevirkende kraft
i strid med Grunnloven § 97. FNO uttaler at:
«(d)et kan ikke utelukkes at en regimeendring uten
overgangsregel som fritar urealiserte gevinster opptjent i tidligere
år, kan innebære en grunnlovsstridig tilbakevirkning.»
Departementet viser til at det i rettspraksis
er oppstilt et hovedskille mellom regelendringer med virkning for
hendelser som allerede har inntruffet, og regelendringer som får
betydning for framtidige hendelser knyttet til allerede etablerte
posisjoner, se høyeste-rettsdom inntatt i Rt. 2010 side 143 (Rederiskattedommen)
avsnitt 153:
«Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp
nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til
tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar,
er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet
er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre
hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot
berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast
for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta
finst det overgangsformer.»
Etter hovedregelen om inntekt i skatteloven
anses ikke urealiserte verdiendringer på formuesobjekter som skattepliktig
inntekt. Netto gevinster eller tap på slike objekter, herunder aksjer,
kommer først til beskatning ved realisasjon, jf. skatteloven § 5-1
og § 6-2. Før realisasjonstidspunktet har eieren dermed ikke innvunnet
en aksjeinntekt (eller tap) i skattemessig forstand. Departementet
viser for øvrig til at et markedsverdiprinsipp for utenlandske aksjer og
noterte aksjer ble avvist ved skattereformen i 1992, se Ot.prp.
nr. 35 (1990–1991) side 299.
I utgangspunktet er Grunnloven § 97 ikke til
hinder for at nye inntektsskatteregler omfatter latente realisasjonsgevinster
og tap opparbeidet før endringslovens virkningstidspunkt, se blant annet
Rt. 2005 side 855 (Allseasdommen) avsnitt 67:
«Det aksepteres også i meget betydelig utstrekning
at en ny lovbestemmelse gjør endringer i skattelovens inntektsbegrep,
blant annet slik at noe som tidligere ikke ble regnet som inntekt,
etter lovendringen tas med ved beregningen av inntekten.»
I lys av dette mener departementet at Grunnloven
§ 97 ikke er til hinder for at forslaget også regulerer aksjer mv.
som forsikringsselskapene har ervervet før 1. januar 2012 (virkningstidspunktet).
Dette innebærer at aksjeinntekter mv. innvunnet etter virkningstidspunktet
kan beskattes etter forslaget her. Realisasjonsgevinster (og tap)
på slike aksjer mv. realisert før virkningstidspunktet, skal fortsatt
beskattes etter gjeldende regler. Tilsvarende gjelder utbytte innvunnet
før dette tidspunktet. Departementet viser for øvrig til at de alminnelige
reglene om beskatning av gevinst og tap på aksjer ved flere anledninger
er endret med virkning også for eksisterende aksjeinvesteringer.
En annen problemstilling er om endringer i gevinstbeskatningsreglene
kan gis med tilbakevirkende kraft for aksjeinntekter mv. som blir
innvunnet i innføringsåret, men før Stortingets lovvedtak foreligger.
Departementet viser her til høyesterettsdom inntatt i Rt. 2006 side
293 (Arves Trafikkskole) avsnitt 62 og 63:
«På skatte- og avgiftsrettens område har det tradisjonelt
vært skilt mellom alminnelig inntekts- og formuesskatt og de såkalte
handlingsskattene, som dokumentavgift, arveavgift og toll. En langvarig
rettspraksis har godtatt at satsene for alminnelig inntekts- og
formuesskatt fastsettes i slutten av et inntektsår og dermed gis
tilbakevirkende kraft. I vid utstrekning er det også – med utgangspunkt
i plenumsdommen i Rt-1925 – 588 – akseptert at inntekts- og fradragsregler kan
endres med tilbakevirkende kraft innenfor inntektsåret dersom lovgiveren
har funnet det nødvendig. Begrunnelsen er at Stortinget først ved
utgangen av et inntektsår har full oversikt over de inntekter som
kan beskattes, og statens inntektsbehov. Det er fremhevet at det
er den samlede skatte-evnen og ikke en enkeltstående handling som
rammes.
Når det gjelder den alminnelige inntekts-
og formuesskatt, synes det imidlertid som det kan ha skjedd en viss
glidning fra en klar regelteori mot standardteorien. Av nyere rettsavgjørelser
går det frem at det er begrensninger i adgangen til å gi lover tilbakevirkende
kraft også her. Jeg viser særlig til avgjørelsen i Rt-2001 – 762
hvor førstvoterende på side 767 ved vurderingen av Grunnloven § 97
som grense for skattelovers tilbakevirkning tar utgangspunkt i den
norm som ble stilt opp i Borthendommen, som altså rettet seg mot
klart «urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning.»
Departementets forslag om å begrense fritaksmetoden
for aksjer mv. eid av livsforsikringsselskap og pensjonsforetak
ble sendt på høring 31. desember 2011. Etter forslaget skal endringen
få virkning for aksjeinntekter mv. innvunnet fra og med 1. januar
2012. Gitt at Stortinget vedtar departementets forslag, vil regelendringene bli
vedtatt innen utløpet av 2012. Hensynet til uheldige skattemessige
tilpasninger nødvendiggjør at lovendringene trer i kraft fra og
med offentliggjøringen av forslaget, se omtalen i punkt 5.6 i proposisjonen.
Departementet viser videre til at forslaget retter opp en asymmetrisk
og uheldig effekt i skattesystemet. Dessuten vil skatt på aksjeinvesteringer
som forvaltes i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen, motsvares
av fradraget for forsikringstekniske avsetninger. Skatteeffekten
for selskapene blir dermed utlignet både i perioder med netto avkastning
og netto tap på disse kundemidlene. Departementet kan i lys av dette
ikke se at forslaget gir en «klart urimelig eller urettferdig tilbakevirkning»
for inntektsåret 2012 for forsikringsselskapene.
Etter departementets syn kan forslaget vedtas uten
å komme i konflikt med Grunnloven § 97.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
slutter seg til regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at
det kommer signaler fra flere hold om at situasjonen innen livsforsikringsvirksomhet
er vanskelig. Disse medlemmer peker på at den regulatoriske usikkerheten
har gitt store konsekvenser i pensjonsmarkedet, med manglende dynamikk
og konkurranse. Dette går ut over kundene, i hovedsak norske bedrifter.
Banklovkommisjonens forslag om fripoliser med investeringsvalg er
et positivt tiltak, men neppe nok for å redusere kapitalkravet tilstrekkelig. Disse
medlemmer understreker at ytterligere tiltak fra myndighetene
er nødvendig.
Disse medlemmer er kritiske til
at regjeringen foreslår å stramme til overfor livsforsikringsbransjen.
Norske pensjonskontrakter, med langvarige forpliktelser og krav
om årlig tildeling av garantert avkastning og overskudd, medfører
allerede store utfordringer for næringen i dagens lavrenteregime.
Videre innebærer Solvens II-reglene og pensjonsreformen en vesentlig
omlegging, og det råder stor usikkerhet rundt implementeringstidspunkt
og hva som vil bli de reelle konsekvensene av nye krav og reguleringer. Disse
medlemmer mener en ytterligere skjerpende regulering av livsforsikringsselskapene
vil svekke forsikringsbransjens evne til å bygge kapital, og fremmes på
et lite heldig tidspunkt.