1.1 Arbeidet med å styrke IMFs utlånskapasitet

De tradisjonelle industrilandene har hatt svak økonomisk utvikling etter finanskrisen. Arbeidsledigheten er høy. Mange land har store problemer med bærekraften i offentlige finanser. Euroområdet opplever nå en nedgang i sysselsetting og produksjon, samtidig som myndighetene gjennomfører omfattende tiltak for å rette opp offentlige finanser og styrke økonomien framover. Også i andre EU-land og i Øst-Europa, Midtøsten og Nord-Afrika er den økonomiske situasjonen særlig vanskelig.

Spørsmålet om IMF har nok ressurser til å kunne møte medlemslandenes behov for kriselån ble aktualisert da krisen i euroområdet tiltok gjennom 2011. Det er fortsatt betydelig usikkerhet om den internasjonale økonomiske utviklingen. Særlig er utsiktene usikre for noen europeiske land, men også land utenfor den tradisjonelle kretsen av industriland kan komme til å få behov for lån fra IMF. Selv om utlåns-kapasiteten til organisasjonen gjennom det siste året har vært vurdert som god, kunne den bli utilstrekkelig dersom flere store land samtidig skulle trenge IMF-lån.

IMF er en kredittunion der lån til medlemsland som har kommet i eller kan komme i betalingsbalanseproblemer finansieres ved hjelp av midler som medlemslandene stiller til disposisjon. IMF har tilgang på midler for utlån fra medlemslandene fra tre ulike kilder. Den viktigste finansieringskilden er kvoteressurssene som alle medlemmer stiller til disposisjon. Disse er også grunnlaget for medlemslandenes stemmerett og for hvor mye et land selv kan låne fra IMF. Ved behov kan IMF også trekke på den multilaterale innlånsordningen «New Arrangements to Borrow» (NAB), der de best stilte medlemmene deltar, herunder Norge. IMF kan videre låne bilateralt fra de enkelte medlemsland. Fordelen med bilaterale lån er at slike avtaler kan komme på plass raskt. Sammenlignet med de andre finansieringskildene er ulempen at en i mindre grad kan lage et rammeverk som sikrer en jevn fordeling av finansieringsbyrdene mellom land.

Etter at det i 2009 ble enighet om å styrke IMFs utlånskapasitet, ble alle de tre finansieringskildene nevnt ovenfor benyttet. Gjennomføring av multilaterale tiltak tar tid, og IMF valgte i første omgang å inngå bilaterale låneavtaler. For Norges del inngikk Norges Bank og IMF i juni 2009 en avtale om et bilateralt lån på inntil 3 mrd. SDR. Dette lånet ble etter hvert innlemmet i en utvidet NAB-avtale. I november 2010 vedtok IMF-styret videre en reform av kvoter og stemmerett som om lag dobler de samlede kvotemidlene. Målsettingen er at reformen skal tre i kraft i løpet av 2012. Den utvidede NAB-ordningen vil bli noe nedskalert når kvoteøkningen iverksettes. En nærmere omtale av disse forholdene finnes i Prop. 58 S (2010–2011). Det er ikke aktuelt å endre vedtakene om kvoteøkning og NAB-avtalen nå. Bilaterale lån er derfor det beste alternativet for å øke lånemidlene i denne omgang.

Den internasjonale diskusjonen om å styrke utlånskapasiteten ytterligere har pågått siden i fjor høst. Krisen i euroområdet gjorde det naturlig for EU å ta en ledende rolle. I desember 2011 ble eurolandene enige om å stille inntil 150 mrd. euro til disposisjon for IMF gjennom bilaterale lån, samtidig som øvrige EU-land ble henstilt om å delta med opp til 50 mrd. euro. I mars ble eurolandene i tillegg enige om å styrke utlånskapasiteten i sine egne kriseordninger EFSM, EFSF og ESM. Dette var avgjørende for at mange land utenfor Europa konkretiserte sine tilbud om bilaterale lån i dagene før IMFC-møtet 21. april.

IMFs administrasjon har så langt fått inn løfter om bilaterale lån på over 430 mrd. dollar fordelt på mer enn 30 land. Japan stiller med lån på 60 mrd. dollar. Det er grunn til å tro at Kina vil bidra med tilsvarende beløp, men det er ikke offentliggjort et spesifikt tall fra kinesisk side. Andre framvoksende økonomier som blant annet Brasil, India, Korea, Polen, Russland og Tsjekkia deltar også. Blant de tradisjonelle industrilandene utenfor EU er Australia, Sveits og Norge långivere. De nordiske landene bidrar til sammen med over 30 mrd. dollar, som er et betydelig beløp målt i forhold til økonomienes størrelse. Ut over dette vil også enkelte andre land i G20-kretsen konkretisere sine bidrag i de kommende månedene, slik at totalbeløpet kan øke noe.

IMF er nå i dialog med medlemslandene om utformingen av låneavtalene. Avtalene vil i all hovedsak ha likelydende innhold, men med nødvendige tilpasninger for det enkelte land. Hver enkelt avtale må godkjennes av IMFs styre. Det er ventet at avtalene vil være klare for undertegning i løpet av de kommende månedene.

1.2 Nærmere om Norges bilaterale avtale med IMF

Norge har en god økonomisk og finansiell stilling. EU-landene er blant våre viktigste handels- og samarbeidspartnere. Norge har derfor stor interesse av økonomisk og finansiell stabilitet i Europa. IMF er hovedsporet for norsk støtte til kriserammede land. Samtidig er det en norsk grunnholdning å støtte multilaterale institusjoners arbeid. IMF har spilt en særlig viktig rolle i å støtte utsatte land i den aktuelle krisen. Framfor passivt å avvente en forespørsel var det regjeringens vurdering at Norge var tjent med selv å ta et initiativ overfor IMF.

På bakgrunn av konsultasjoner med Norges Bank sendte finansminister Sigbjørn Johnsen 21. desember 2011 et brev til administrerende direktør Christine Lagarde i IMF med tilbud om å stille inntil 6 mrd. SDR til disposisjon for organisasjonens generelle låneordninger gjennom en bilateral låneavtale. Det ble tatt forbehold om Stortingets samtykke. En forutsetning fra norsk side var at avtalen skulle inngå i en større internasjonal innsats for å styrke IMFs utlåns-kapasitet. Utenfor euroområdet var Norge det første landet som formaliserte sitt lånetilbud. Dette gjenspeiler at en legger vekt på de multilaterale institusjonenes rolle for å sikre internasjonal økonomisk stabilitet.

Forutsetningen om at det norske lånet skal være del av en større internasjonal innsats, er etter Finansdepartementets vurdering oppfylt. Faktisk deltar flere land utenfor Europa enn det var grunn til å vente i månedene før IMFC-møtet 21. april. Norske myndigheter er nå i dialog med IMF om å ferdigstille en konkret låneavtale.

Avtalen vil innebære at IMF får en låneadgang i Norges Bank i form av en trekkrettighet på inntil 6 mrd. SDR. Basert på valutakursen 10. mai tilsvarer det om lag 54 mrd. kroner. I vurderingen av omfanget av et bilateralt lån er det sett hen til Norges kvoteandel i IMF, den bilaterale låneavtalen mellom Norges Bank og IMF fra 2009, samt at den økonomiske krisen nå rammer store land i våre nærområder.

Det er forventet at låneavtalen vil ha lignende innretning som den bilaterale låneavtalen mellom Norges Bank og IMF fra 2009. På enkelte punkter er vilkårene fortsatt gjenstand for diskusjon i IMF-styret og derfor ikke endelig avklart. Dette gjelder blant annet hvor lenge avtalen maksimalt skal være tilgjengelig for å kunne finansiere trekk og forpliktelser knyttet til nye låneprogram fra IMF, og hvor lang maksimal løpetid det skal være på trukne beløp. Fra norsk side er en innstilt på å kunne akseptere en tilgjengelighetsperiode på inntil 5 år og en løpetid på inntil 15 år. IMF-styret diskuterer også i hvilken takt og rekkefølge man skal trekke på henholdsvis kvotemidler, NAB og bilaterale lån. Fra norsk side legger en vekt på at de bilaterale lånemidlene skal være et andrelinjeforsvar som trer i kraft når midlene tilgjengelig via kvoter og NAB har nådd et nedre kritisk nivå. Det er en forutsetning for Norge at trekk på de bilaterale avtalene fordeles på de bilaterale avtalene som er aktive på trekktidspunktet. Det er ikke avklart om det blir en øvre grense for hvor store ukentlige/månedlige trekk som kan foretas under avtalen.

I tråd med dagens praksis vil trukne beløp under avtalen fortsatt regnes som del av Norges Banks internasjonale reserver. Norge kan også, etter nærmere regler, kreve hurtig tilbakebetaling dersom vi selv skulle få betalingsbalanseproblemer. Slike rettigheter vil gjelde likt for alle land. Det innebærer at så lenge det er utestående utlån fra IMF som er finansiert over de bilaterale avtalene, kan IMF komme til å trekke på den norske avtalen for å finansiere slike tilbakebetalinger.

Det er lagt opp til at Norge får såkalt «most-favored creditor»-status i avtalen. Det innebærer blant annet at dersom andre långivere senere skulle få bedre rentebetingelser, vil avkastningen på Norges Banks lån bli justert opp til den avkastning andre långivere får. Det vil også være bestemmelser som gir trygghet for at Norges Banks fordringer likebehandles med andre innlån i tilfelle illikviditet i IMF.

I likhet med den bilaterale avtalen i 2009 er det lagt opp til at den nye avtalen inngås med Norges Bank og IMF som de formelle partene. Sentralbankloven § 26 åpner for at «banken kan inngå avtaler om innskudds-, kreditt-, og garantiordninger med utenlandske sentralbanker og andre kredittinstitusjoner og med internasjonale organisasjoner og institusjoner», gitt at det foreligger «betryggende sikkerhet for dens tilgodehavende». Avtaler etter sentralbankloven § 26 må forelegges Finansdepartementet for godkjenning. Lån til IMF anses å gi betryggende sikkerhet, ettersom hele medlemskretsen på 188 land står solidarisk til ansvar for IMFs forpliktelser innenfor rammen av landenes kvoter.

I likhet med de ordinære kvoteressursene og lån under NAB kan midlene som stilles til disposisjon gjennom den bilaterale avtalen bare brukes til utlån under IMFs generelle ordninger.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den administrative oppfølgingen av den bilaterale avtalen med IMF vil i hovedsak skje i Norges Bank. Trekk under avtalen vil kreve omplasseringer av Norges Banks valutareserver, som i dag utgjør om lag 250 mrd. kroner. De rent administrative kostnadene ved å følge opp lån til IMF anslår Norges Bank vil være av om lag samme størrelse som kostnadene ved andre plasseringer av valutareservene.

Avtalen vil utvide IMFs trekkadgang i Norges Bank betydelig. Per i dag stiller Norge om lag 6 mrd. SDR til disposisjon for IMFs utlånsordninger i form av kvotemidler og lån til IMF. En ny låneavtale på ytterligere 6 mrd. SDR innebærer at Norges Bank stiller til sammen om lag 12 mrd. SDR til disposisjon for IMF, tilsvarende om lag 108 mrd. kroner med valutakursen 10. mai. Det vil binde opp en betydelig del av valutareservene og begrense midlene som er fritt tilgjengelig til andre formål. Norges Banks vurdering er at dette kan håndteres.

Som for andre lån til IMF vil avkastningen på trukne beløp være SDR-renten. Den er en sammenveiing av kortsiktig statspapirrenter i amerikanske dollar, euro, britiske pund og japanske yen. For avtaleperioden sett under ett mener Norges Bank at det må påregnes at avkastningen på lån til IMF i gjennomsnitt kan bli noe lavere enn det banken ellers kunne oppnådd. I den grad avtalen påvirker Norges Banks overskudd vil det påvirke overføringene fra Norges Bank til statskassen med et tidsetterslep.