Det vises i proposisjonen til at Stortinget
8. mai 2009 vedtok byggesaksdelen til plan- og bygningsloven. Endringene
trådte i kraft 1. juli 2010.
Departementet foreslår i proposisjonen lovendringer
som skal gi hjemler for forskrifter for å avklare hvilke krav som
skal stilles ved tiltak på eksisterende bebyggelse.
I proposisjonen foreslås forskriftshjemler fremfor
å ta inn slike regler i loven, særlig siden reglene kan bli tekniske
og detaljerte.
Bakgrunnen for lovforslaget er at det ofte er
vanskelig å tilpasse nye tekniske krav ved arbeider på eksisterende
bebyggelse.
Lovforslaget har vært på alminnelig høring.
Plan- og bygningslovens krav til byggetiltak følger
av lovens fjerde del: Byggesaksdel. Kravene i byggesaksdelen gjelder
både prosessen tiltakene skal følge og de materielle kravene som
skal oppfylles. Tiltakene som omfattes av byggesaksdelen er listet
opp i lovens § 20-1. Bestemmelsen gir en uttømmende opplisting av hvilke
tiltak som skal følge saksbehandlingsreglene og oppfylle de materielle
kravene i byggesaksbestemmelsene.
Lovens kapittel 31 gir særskilte regler for
eksisterende bebyggelse. Paragraf 31-2 angir hvilke tekniske krav
som gjelder ved tiltak på eksisterende bebyggelse. Utgangspunktet
er at alle krav gjelder for tiltaket. For eksempel skal tilbygg som
hovedregel oppføres fullt ut etter de kravene som gjelder på oppføringstidspunktet.
Ved arbeid på del av bygget slår likevel kravene kun inn for den
aktuelle delen (for eksempel bare tilbygget). Unntaket er der kommunen
finner at byggverket er i for dårlig stand, og kan kreve at også
andre deler av byggverket enn det tiltaket gjelder, skal settes
i forsvarlig stand, jf. § 31-2 andre ledd.
Etter § 31-2 gjelder krav i bygningslovgivningen for
«tiltak». Med begrepet «tiltak» menes arbeider som listet opp i
plan- og bygningsloven § 20-1. Tiltak på eksisterende byggverk vil
vanligvis være «vesentlig endring eller vesentlig reparasjon» etter
lovens § 20-1 bokstav b. I proposisjonen er det listet opp både
arbeider som ikke omfattes av tiltaksbegrepet og arbeider som omfattes.
Reglene i forskrift 26. mars 2010 nr. 489 om tekniske
krav til byggverk (byggteknisk forskrift) gjelder for alle tiltak
etter byggesaksreglene, også tiltak på eksisterende bebyggelse. Det
er ikke alltid kravene lar seg tilpasse det eldre bygget på en fornuftig
og regningssvarende måte. Denne problemstillingen blir mer og mer aktuell
jo eldre byggene blir. Kravene i byggteknisk forskrift har endret
seg betydelig over tid, og for eldre bygg er det store forskjeller
i opprinnelige kvalitetskrav og de kravene som stilles i dag. Det
gjelder ikke minst krav til energieffektivitet, tilgjengelighet,
brann, mv. Videre er adgangen for kommunen i § 31-2 fjerde ledd til
å gi tillatelse uten å følge de tekniske kravene snevrere enn den
tilsvarende regelen i tidligere plan- og bygningslov § 88. Problemstillingen har
blitt ytterligere aktualisert når kravene i byggteknisk forskrift
har blitt mer ambi-siøse på en rekke områder.
Ett av hensynene som kan gi utgangspunkt for forskrifter
etter den foreslåtte hjemmelen i § 31-2 er å sørge for at krav som
gjøres gjeldende ved tiltak på eksisterende bebyggelse har en påviselig
effekt.
Et annet forhold som det kan tas hensyn til
ved arbeid på eksisterende byggverk, er bevaringsverdi.
Et sentralt utgangspunkt for forskrifter er
å sikre at det ikke stilles krav til tiltak i eksisterende byggverk
som innebærer en urimelig kostnad.
Departementet kan således ikke fullt ut følge Norsk
Handikapforbund i at kravene om universell utforming og tilgjengelighet
i TEK10 ikke under noen omstendigheter skal kunne fravikes. Departementet
vil imidlertid peke på at forskriftene ikke skal legge opp til en
ren lønnsomhetsvurdering. Det følger av plan- og bygningsloven § 1-1
femte ledd at universell utforming skal ivaretas i det enkelte byggetiltak.
Forskriften skal kun legge opp til unntak fra kravene der byggverket
ikke blir universelt utformet eller tilgjengelig selv om tiltaket
følger reglene, der byggverket i praksis ikke lar seg bygge om,
eller der kostnadene ved å gjøre bygget universelt utformet eller
tilgjengelig medfører at ombygging ikke skjer. En absolutt sperre
mot unntak vil kun gjelde krav til sikkerhet, som regler om brannsikring
og konstruksjonssikkerhet.
Etter departementets mening vil forskriftene bidra
til at byggverk oppgraderes og at standarden, også med hensyn til
universell utforming og tilgjengelighet, vil bli bedre enn om det
ikke blir foretatt noen arbeider på byggverket.
Departementet kan ikke se at det er behov for
en særskilt forskrift for tiltak som iverksettes av helsemessige
grunner, slik Nasjonalt Folkehelseinstitutt og Helsedirektoratet
foreslår.
Kommunen har hjemmel til å føre tilsyn med eksisterende
byggverk og arealer i § 31-7, ved siden av den generelle hjemmelen
for tilsyn gitt i lovens kapittel 25. Disse bestemmelsene gir omfattende
mulighet til å føre tilsyn, og det er derfor ikke behov for en særskilt
tilsynshjemmel slik Norsk brannskole foreslår.
Forskriftene vil i all hovedsak kodifisere § 31-2 første
ledd, siden tilpasningen av tekniske krav til tiltak på eksisterende
bebyggelse i en rekke tilfeller kan gjøres i hvert enkelt tiltak.
Grunnen til dette er at det etter § 31-2 er «relevante» tekniske
krav som gjelder, jf. merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr.
45 (2007–2008). De tekniske kravene gjelder den delen eller funksjonen
tiltaket omfatter.
Departementet mener det vil være hensiktsmessig
at forskriftshjemlene så langt mulig angir grensene som er tenkt
for forskriftene.
Departementet anser videre at forskriftshjemlene
bør korrespondere med bestemmelsen for øvrig. «Bebyggelse» erstattes
derfor av «byggverk», slik Boligprodusentenes forening foreslår.
Departementet anser imidlertid ikke at det er behov for å angi et
skille mot «tilhørende uteareal». Krav til utearealer vil uansett
kun gjelde der krav til tiltaket utløser krav til utearealene.
Det vises i proposisjonen til at i høringen
uttrykte flere et ønske om klarere definisjoner i tilknytning til
§ 31-2, og da særlig av begrepet «hovedombygging». Siden en hovedombygging innebærer
at tekniske krav ikke bare gjelder for det arbeidet det søkes om,
men for hele byggverket, og således er mer kostnadskrevende, er
vurderingen av om et tiltak innebærer en hovedombygging til tider
omstridt. Det fremgår av proposisjonen at departementet imidlertid ikke
vil foreslå en hjemmel for forskrifter om definisjoner fordi vurderingen
av når det foreligger en hovedombygging nødvendigvis vil variere
fra tiltak til tiltak. Beslutningen er derfor overlatt til kommunenes
skjønn. I rettspraksis har det sentrale fokuset vært om skjønnet
er forsvarlig. For øvrig har ikke et forslag til en forskriftshjemmel
om definisjoner vært på høring.
I tråd med forslaget som var på høring foreslås
i proposisjonen en forskriftshjemmel som et nytt tredje punktum
i § 31-2 fjerde ledd, der departementet gis adgang til å gi forskrifter
som nærmere regulerer kommunens adgang til å gi tillatelse etter
fjerde ledd. Det fremgår av proposisjonen at formålet med forskriftene
vil være å ha klare og fornuftige rammer for når kommunene skal
kunne tillate tiltak i eksisterende byggverk også der tiltaket ikke
oppfyller tekniske krav.
Etter fjerde ledd i § 31-2 kan kommunen gi tillatelse
til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering selv om
tiltaket ikke oppfyller de tekniske krav som gjelder. Bestemmelsen
erstattet § 88 i tidligere plan- og bygningslov, men er ment å være
snevrere. For at kommunen skal kunne gi slik tillatelse uten å dispensere
etter lovens kapittel 19, må en rekke kriterier være oppfylt:
Det er uforholdsmessige
kostnader ved å oppfylle dagens tekniske krav.
Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er
forsvarlig for å sikre hensiktsmessig bruk.
Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er
nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk.
Noen kommuner har uttrykt at de er usikre på hvordan
kriteriene i bestemmelsen skal forstås.
Departementet anser det som hensiktsmessig at det
gis hjemmel for å gi forskrift til bestemmelsen for å avklare eventuelle
uklarheter, og legger til grunn at forskriftene kan definere det nærmere
innholdet i kriteriene for kommunens unntak. I dette ligger en mulighet
for å gi innhold til begrepene uforholdsmessige kostnader, forsvarlig
og nødvendig.
En problemstilling departementet har blitt gjort oppmerksom
på, er spørsmålet om kriteriet «nødvendig for å sikre hensiktsmessig
bruk» kan omfatte omdanning av loft eller kjeller til boareal. Etter
departementets mening kan omdanning til boareal omfattes av bestemmelsen,
slik at kommunen kan unnta fra tekniske krav, men mener at dette
må bero på en konkret vurdering. De nærmere grensene avklares i
forskrift gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum til § 31-2 fjerde
ledd.
En særlig problemstilling gjelder ved bygging
i fareområder. Det er et sentralt hensyn i plan- og bygningsloven
at bebyggelsen skal være tilstrekkelig sikret mot mulig fare.
Kravene som følger av plan- og bygningsloven § 28-1
og byggteknisk forskrift kapittel 7 skiller i utgangspunktet ikke
mellom personlig og materiell sikkerhet. Regelverket har imidlertid
vært forstått og praktisert slik at det er en svært lav aksept for
å tillate bygging ved fare for tap av menneskeliv. Tiltak som kan
føre til skade på materielle verdier vil i større grad kunne aksepteres.
Etter § 28-1 skal byggverk ha tilfredsstillende sikkerhet
mot å bli skadd av naturpåkjenninger. Hvordan dette nivået skal
oppfylles, vil avhenge av de konkrete naturforholdene. Kravene er
formulert ut fra at jo større konsekvensen av et skred kan være,
jo lavere nominell sjanse for skred kan aksepteres.
Etter plan- og bygningsloven av 1985 §§ 87 og 88
ble det ansett som mulig å tillate en viss utbygging i fareområder
slik at bokvaliteten kan opprettholdes.
Kommunen anses å kunne tillate tiltaket selv
om ikke alle materielle krav er oppfylt, jf. § 31-2 fjerde ledd.
Ut fra sin ordlyd alene åpner imidlertid ikke § 31-2 for å tillate
oppføring av tilbygg eller påbygg, som for eksempel veranda, carport
eller garasje i tilknytning til huset når tiltaket er i strid med
§ 28-1. Dette fremstår som en endring i forhold til plan- og bygningsloven
av 1985. Den tilsynelatende innstrammingen av § 31-2 var utilsiktet
fra departementets side og har også medført uønskede uklarheter.
Departementet ser det derfor som en fordel at regelverket
klargjøres, slik at kommunene igjen kan tillate oppføring av enkelte
mindre tiltak selv i fareutsatte områder. Begrunnelsen er at bruksmulighetene
og bruksverdien over tid kan bli mye dårligere enn for annen bebyggelse,
hvis ikke bebyggelsen kan oppgraderes. Det vil ofte kunne være en
urimelig begrensning for beboere/brukere som lovlig kan benytte
bebyggelsen hvis deres bolig ikke kan opprettholde en viss standard.
Samtidig er det viktig at tiltak på bebyggelse i fareområder ikke
medfører at flere personer bringes i fare. Det er relativt strenge kriterier
i loven for unntak.
Forskrifter gitt med hjemmel i et nytt tredje punktum
kan også angi at tilbygg og påbygg mv. kan tillates av kommunen
med hjemmel i § 31-2 fjerde ledd.
Tilpasning av kravene til tiltak på eksisterende byggverk
har for en stor del blitt løst gjennom tillatelser fra kommunen
og tolkning av loven. I proposisjonen pekes det på at det imidlertid
er uheldig at viktige grenser trekkes i tolkingspraksis i stedet
for i regelverket. Det fremkommer av proposisjonen at det derfor
bør gis regler som trekker opp grensene mer konkret.
I høringen anså NBBL at det er prinsipielle betenkeligheter
ved at en stor andel av reglene om den fysiske utformingen av ny
og eksisterende bebyggelse er forskriftsregulert og dermed ikke
er underlagt den demokratiske kontroll som finner sted ved lovregulering.
Departementet peker i proposisjonen på at Stortinget flere ganger
har vurdert prinsippet om at tiltak på eksisterende byggverk skal
holde samme standard som nye tiltak. Dette utgangspunktet har fulgt
av lovverket siden bygningsloven av 1965. Videre er kravene i teknisk
forskrift omfattende, detaljerte og tekniske, noe som tilsier at
reglene bør vedtas i forskrift. Dette støttes av at det er behov
for å endre kravsnivået i teknisk forskrift relativt ofte. Forskriftene
vedtas for øvrig etter en bred høring blant berørte myndigheter
og organisasjoner.
Når det gjelder innspillet fra Oslo kommune
om at kommunene i større grad skal kunne stille tekniske krav i
plan, så fremgår det av proposisjonen at dette ikke har vært på
høring. Det legges i proposisjonen ikke opp til at statlig regelverk begrenses
slik at reglene heller knyttes opp til kommunens planverk. Forskriftshjemlene
til § 31-2 gir ikke rom for lokal differensiering, ut over at kommunen
etter § 31-2 fjerde ledd har en viss anledning til å avgjøre konkret
om et tiltak skal tillates selv om det ikke kan oppfylle tekniske
krav.
Det vises i proposisjonen til at innføringen
av forskriftshjemler i loven ikke innebærer administrative eller
økonomiske konsekvenser.
Innføring av forskrifter som gjelder ved tiltak
på eksisterende bebyggelse vil i all hovedsak være avklaringer og
presiseringer innenfor loven, og vil derfor kun ha begrensede administrative
eller økonomiske konsekvenser. Klarere rammer gitt i regelverket
skal imidlertid gi en administrativ og økonomisk gevinst for både
bygningsmyndighetene og partene.