Arbeidsdepartementet har det overordnede ansvaret
for politikken knyttet til arbeidsmarked, arbeidsmiljø, pensjoner
og velferd i Norge. Innenfor Arbeidsdepartementets ansvarsområde er
arbeids- og velferdsetaten det mest sentrale virkemiddelet for å
iverksette regjeringens politikk. Arbeids- og velferdsetaten forvaltet
i 2011 velferdsordninger med utgifter på nær 300 mrd. kroner. Om
lag halvparten av Norges befolkning er årlig i kontakt med etaten,
og samlet sett har etaten rundt 2,8 millioner brukere. Ytelsene
som forvaltes av etaten, har stor betydning for både enkeltindivider
og samfunnet som helhet.
En hovedmålsetting for Nav-reformen var at en ny
etat skulle skape samarbeid og integrering om saksfelt som tidligere
var fordelt på to statlige etater og på kommunene. Opprettelsen
av én etat skulle resultere i at gamle etatsskiller skulle bli bygget
ned, og at en ny yrkesrolle skulle etableres innen Nav, basert på
målene om arbeidsretting og brukerretting. I St.prp. nr. 46 (2004–2005)
Ny arbeids- og velferdsforvaltning framgår det at forvaltning og
produksjon av arbeids- og velferdstjenestene skal skje på en mest mulig
effektiv måte, og at en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning
må ha oppmerksomheten rettet både mot at ressursene brukes på rette
tiltak og tjenester, og mot at de tjenester som ytes, frambringes
uten unødig ressursbruk.
I St.prp. nr. 46 (2004–2005) framgår det at
Nav-kontorene skal være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids-
og velferdsforvaltningens samlede tjenester, og at de skal oppleves
av brukerne som en samlet enhet. Av proposisjonen framgår det også
at funksjoner hvor brukernærhet ikke er nødvendig, skal kunne ivaretas
gjennom spesialiserte enheter med regional eller landsdekkende funksjon.
Av St.prp. nr. 1 (2006–2007) framgår det at en av hensiktene bak
opprettelsen av de spesialiserte forvaltningsenhetene var å sikre
bedre kvalitet i vedtak og tjenesteyting som følge av kortere saksbehandlingstid,
høyere kvalitet i vedtak/informasjon og likebehandling.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet la 20. mars
2009 fram St.prp. nr. 51 (2008–2009) Redegjørelse om situasjonen
i arbeids- og velferdsforvaltningen og forslag om tilførsel av ressurser
til arbeids- og velferdsetaten. Her beskriver departementet de store
utfordringene etaten har, og varsler at det fortsatt er stor risiko for
svakheter i ytelsesforvaltningen. I Innst. S. nr. 220 (2008–2009)
understreket arbeids- og sosialkomiteen at det er kritisk viktig
at den samlede arbeids- og velferdsetaten fungerer tilfredsstillende
og innfrir de forventninger og krav Stortinget har stilt.
I Prop. 1 S (2009–2010) skriver departementet
at også 2010 vil være et krevende år for Nav. Etatens ressursramme
i 2010 er utvidet med 154,2 mill. kroner sammenliknet med vedtatt
budsjett for 2009. Departementet peker på at reduksjon av saksbehandlingstider
og nedbygging av restanser vil være særlig prioriterte områder for Nav
i 2010. Det pekes videre på at arbeids- og velferdsetaten samtidig
skal arbeide systematisk for å bedre kvaliteten i ytelsesforvaltningen,
slik at det kan dokumenteres at den enkelte har fått riktig ytelse,
og at arbeidet med den enkelte sak utføres mer effektivt.
Arbeids- og velferdsdirektoratet styrer den
statlige delen av etaten gjennom to separate styringslinjer: spesialenhetslinjen
og fylkeslinjen. I fylkeslinjen inngår Nav-kontorene og NAV Forvaltning,
som er de enhetene i hvert fylke som samarbeider om arbeidet med
ytelsesforvaltningen.
Formålet med revisjonen er å undersøke om Nav har
etablert en effektiv ressursutnyttelse i ytelsesforvaltningen i
fylkeslinjen, og å identifisere organisatoriske og styringsmessige
årsaker til at ressursutnyttelsen varierer mellom fylkene.
Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
det etablert en effektiv ressursutnyttelse i arbeids- og velferdsetatens
ytelsesforvaltning i fylkeslinjen?
2. I hvilken grad har arbeids- og velferdsetaten systemer,
styringspraksis og prosesser som sikrer effektiv ressursutnyttelse
i ytelsesforvaltningen i fylkeslinjen?
3. I hvilken grad følger Arbeidsdepartementet
i sin etatsstyring opp at bruken av ressursene og virkemidlene i
fylkeslinjen i arbeids- og velferdsetatens ytelsesforvaltning er
effektiv?
Problemstillingene i undersøkelsen er i hovedsak
belyst ved bruk av statistikk, intervjudata, saksmappegjennomgang
og dokumentanalyse. Alle intervjudata som inngår i undersøkelsen,
er verifisert. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhentingen.
Undersøkelsen viser at det samlede antallet restanser
(saker til behandling) i Navs fylkeslinje er redusert fra august
2008 til desember 2010. Likevel er restansene i desember 2010 kun
marginalt lavere enn restansene i januar 2007. Det framgår av undersøkelsen
at flere saksområder (blant annet pensjonsområdet) er tatt ut av
fylkeslinjen i løpet av perioden 2007 til 2010. Dette har ført til
reduksjon i samlet restansenivå og saksinngang.
Arbeids- og velferdsdirektoratet fastsetter
normtidskrav for utvalgte ytelser i fylkeslinjen i det årlige mål-
og disponeringsbrevet til Nav Fylke. Undersøkelsen viser at etaten
i begrenset grad når kravene som etaten selv har satt til saksbehandlingstid.
I perio-den 2008 til 2010 er det kun for én av de ti ytelsene at
etaten i hele perioden har nådd det fastsatte kravet til saksbehandlingstid.
For seks av de ti ytelsene er saksbehandlingstiden gjennomgående
lengre enn de fastsatte kravene. Sett under ett er det ingen nevneverdig forbedring
i etatens saksbehandlingstider i perioden.
Navs samlede driftsutgifter til forvaltningsenheter
og Nav-kontorer økte betydelig fra 2007 til 2009, men ble noe redusert
fra 2009 til 2010. Samlede driftsutgifter for Nav-kontorer og forvaltningsenheter
i fylkeslinjen var i 2010 på drøyt 4,5 mrd. kroner. I perioden 2007–2010
økte de samlede driftsutgiftene med 26 prosent. Lønnsutgiftene økte
i samme periode med 29 prosent.
Tall fra Nav viser at ansatte ved Nav-kontorer
og i Nav Forvaltning bruker nærmere 60 prosent av sin samlede tid
til faglig arbeid relatert til ytelsene. I overkant av 40 prosent
av tiden benyttes til andre oppgaver, som for eksempel ledelse,
administrasjon og intern opplæring, samt sykefravær. Denne fordelingen
er ikke vesentlig endret fra 2008 til 2010.
Undersøkelsen viser at Nav over flere år har
hatt et sykefravær som vesentlig overstiger sykefraværet i staten
for øvrig, og at fylkeslinjen i Nav har et noe høyere sykefravær
enn Nav generelt. Flere ledere har i intervjuer med revisjonen pekt
på at høyt arbeidspress, en stram ressurssituasjon og manglende
mestringsfølelse er faktorer som er belastende for medarbeiderne. Etter
revisjonens vurdering er det viktig at direktoratet, fylkene og
ledelsen ved den enkelte enhet vier utfordringene med etatens sykefravær den
nødvendige oppmerksomhet.
Undersøkelsen viser at Nav-kontorer og Nav Forvaltning
samlet disponerer omkring 7 500 årsverk. I det enkelte fylke varierer
det noe hvordan årsverkene fordeler seg mellom de to enhetstypene,
men for landet under ett er 70 prosent av årsverkene (5 250 årsverk)
disponert av Nav-kontorer, mens de øvrige 30 prosentene (2 250 årsverk)
disponeres av Nav Forvaltning.
Når det gjelder årsverk per 1 000 innbyggere, viser
undersøkelsen at det for landet under ett er en samlet bemanning
på 1,54 årsverk ved Nav-kontorene og i NAV Forvaltning, men også
at det er betydelige forskjeller mellom fylkene. Finnmark og Nordland
har en bemanning på henholdsvis 2,2 og 2,0 årsverk per 1 000 innbyggere,
mens Rogaland, Akershus og Hordaland har en bemanning på mellom
1,3 og 1,4 – altså 30 til 40 prosent lavere.
Forhold relatert til kommunestruktur og befolkningsmønster
i det enkelte fylke vil påvirke fylkenes samlede bemanning og bemanningen
ved Nav-kontorene. Forvaltningsenhetene er i større grad sammenlignbare
på tvers av fylkesgrenser og er også den enhetstypen som er mest
sentral når det gjelder saksbehandling i fylkenes ytelsesforvaltning.
Undersøkelsen viser at gjennomsnittlig bemanning i forvaltningsenhetene
per 1 000 innbyggere i fylket er nær 0,5 årsverk. Også her er det
variasjon mellom fylkene. Mens Nav Forvaltning i Nord-Trøndelag
og Finnmark har rundt 0,6 årsverk per 1 000 innbyggere i fylket,
har Nav Forvaltning i Akershus og Hedmark færre enn 0,4. Forvaltningsenhetene
i Nord-Trøndelag og Finnmark har dermed mer enn 50 prosent flere
årsverk per 1 000 innbyggere enn forvaltningsenhetene i Akershus
og Hedmark har.
Undersøkelsen viser at saksinngangen per innbygger
varierer mellom fylkene. I 2010 mottok Finnmark 15 prosent flere
saker per innbygger enn hva Rogaland gjorde. Når fylkenes saksinngang
ses i forhold til årsverkene i forvaltningsenhetene, er forskjellene
mellom fylkene enda større. Undersøkelsen viser at Hedmark har mer enn
50 prosent flere innkomne saker per årsverk i forvaltningsenheten
enn hva Nord-Trøndelag har.
Produksjonen i fylkene er gjort sammenlignbar ved
å gjennomføre en arbeidsmengdemåling. Denne viser at det er betydelige
forskjeller mellom fylkene når det gjelder produktivitet. Det mest
produktive fylket (Oppland) har en produksjon per årsverk som er
47 prosent større enn det minst produktive fylket (Finnmark).
Dersom alle forvaltningsenhetene i Nav hadde en
produktivitet tilsvarende gjennomsnittet av de fem mest produktive
fylkene, ville etaten kunnet løse den samme oppgavemengden med 273 færre
årsverk. Det følger av dette at 13 prosent av årsverkene ved forvaltningsenhetene
da kunne vært disponert til andre formål.
I 2009 ble det i Nav opprettet restansenedbyggingsteam
for å øke den samlede produksjonskapasiteten i fylkeslinjen. Teamene
er finansiert av og sorterer under direktoratet, og mottar saker fra
flere fylker. Restansenedbyggingsteamene behandlet drøyt 130 000
saker i 2010, og omkring 70 prosent av disse sakene gjaldt krav
om sykepenger. Undersøkelsen viser at de fire fylkene som mottok
mest hjelp fra restansenedbyggingsteamene i 2010 målt i arbeidsmengdeenheter,
var Finnmark, Hordaland, Møre og Romsdal og Vest-Agder. De tre førstnevnte
fylkene plasserer seg i den relativt mindre produktive enden av
skalaen.
Undersøkelsen viser at det er store variasjoner mellom
fylkene, både på viktige resultatområder som restansenivå, saksbehandlingstid,
oppfølging av brukere og brukertilfredshet og for andre sentrale
aspekter ved ytelsesforvaltningen. Undersøkelsen viser at høy produktivitet
i fylkene henger sammen med lavt restansenivå og kortere saksbehandlingstid.
Lavt restansenivå henger igjen sammen med høyere måloppnåelse når
det gjelder brukeroppfølging og brukertilfredshet. Bedring i fylkenes
produktivitet er derfor sentralt for å kunne øke måloppnåelsen i
etaten.
Undersøkelsen viser at det er store variasjoner mellom
fylkene når det gjelder restansenivået. I 2010 hadde fylket med
lavest antall restanser (Sør-Trøndelag) gjennomsnittlig 12 ubehandlete saker
per 1 000 innbyggere, mens restansenivået i fylket med høyest antall
(Finnmark) lå på 36 – med andre ord tre ganger så store restanser.
De fleste fylkene har redusert restansenivået fra 2008 til 2010,
og alle har færre restanser per 1 000 innbyggere i 2010 enn i 2009.
Undersøkelsen viser at det er en tendens til at de mer produktive
fylkene har lavest restansenivå.
Undersøkelsen viser at fylkene fortsatt har
store utfordringer med å nå kravene til saksbehandlingstid som etaten
selv har satt. Det er kun Oppland som i siste tertial 2010 hadde
en samlet, gjennomsnittlig normtid for alle ytelsene som var kortere
enn de fastsatte kravene. De lange saksbehandlingstidene og de store
variasjonene mellom fylkene gir store forskjeller i hvor lang tid
brukerne må påregne før de mottar svar på framsatte krav. For eksempel
er normtiden for hjelpestønadssaker over sju ganger så lang i Oslo som
i Oppland, mens det for uføresaker er mer enn dobbelt så lang normtid
i Finnmark som i Sør-Trøndelag. Utfordringene er størst for fylker med
høyt restansenivå, men også fylker med forholdsvis lavt restansenivå
har for lange saksbehandlingstider.
Kvalitet i ytelsesforvaltningen er blant annet
belyst ved omfanget av klager fra brukerne og omgjøringer av tidligere
vedtak. Undersøkelsen viser at antallet klager fra brukerne på vedtak fattet
i fylkeslinjen, har økt med 20 prosent fra 2008 til 2010 (fra 3,5
til 4,2 klager per 1 000 innbyggere). I underkant av 35 prosent
av sakene det klages på, blir omgjort av forvaltningsenhetene selv.
Samtidig er det eksempler på at enkelte fylker på noen ytelsesområder
har en omgjøringsprosent på nesten 80 prosent av klagesakene. Uavhengig
av ytelsesområde omgjør Nav Klageinstans mellom 10 og 20 prosent
av vedtakene som etter klage er opprettholdt i forvaltningsenhetene,
men også her er det eksempler på at omgjøringsandelen for enkeltfylker
og enkeltytelser er betydelig høyere. Nav Klageinstans peker i sin
rapportering på at det er betydelige ulikheter i saksbehandlingspraksis
mellom fylkene, og at den høye omgjøringsprosenten i forvaltningsenhetene
utgjør en rettssikkerhetsrisiko for etatens brukere. Etter revisjonens
vurdering indikerer den store variasjonen i klager og omgjøringer
ulik forvaltningspraksis i fylkene, og dette synes i liten grad
å samsvare med forventningen om at etablering av forvaltningsenhetene
skulle sikre økt kvalitet i saksbehandlingen. Undersøkelsen viser
ingen sammenhenger mellom produktivitet og antall klager eller andel
omgjøringer, og høy produktivitet synes dermed ikke å være uforenlig
med god kvalitet i saksbehandlingen.
Undersøkelsen viser at Nav har store utfordringer
med å nå målene for oppfølging av brukere. For eksempel er det i
2010 bare ett fylke som når måltallet for oppfølging av ordinære
arbeidssøkere. Når det gjelder oppfølging av sykmeldte i form av
dialogmøte 2, er det ingen av fylkene som når målkravet. Bedre oppfølging
av brukerne var en viktig premiss for Nav-reformen, og er sentralt
for hovedmålet om å stimulere til arbeid og aktivitet. Når fylkene
ikke når målene etaten har satt for oppfølging av prioriterte brukergrupper,
kan det synes som om dette området ikke er tilstrekkelig vektlagt
i etatens arbeid, verken i det daglige arbeidet eller av ledelsen
på ulike nivå i etaten. At Nav-kontorene ifølge Navs egen statistikk
bruker så lite som 14 prosent av sin samlede ressursmengde på denne viktige
oppgaven, indikerer også at dette området ikke er viet tilstrekkelig
oppmerksomhet.
Navs brukerundersøkelser viser at brukertilfredsheten
med Navs tjenester er redusert i perioden 2008–2011 for landet under
ett, og at det kun er ett fylke som har oppnådd økt brukertilfredshet. Brukertilfredsheten
henger sammen med hvilke behov brukerne har. Brukere som har vært
i kontakt med Nav på bakgrunn av ytelser relatert til helsetjenesten
og alder og uførhet, er relativt mer fornøyd enn brukere som har
kontakt med Nav i forbindelse med familieytelser, arbeidsledighet og
sosialtjenesten. Brukerne er i varierende grad fornøyd med sentrale
forhold ved Navs tilgjengelighet. Særlig misfornøyd er brukerne
med saksbehandlingstiden, tilgjengeligheten per telefon og oppfølgingen
av brukernes behov. Nav arbeider for å bedre måloppnåelsen på alle
disse tre områdene, men undersøkelsen viser at resultatene fortsatt
er svake når det gjelder saksbehandlingstid og brukeroppfølging. Undersøkelsen
viser at de fylkene som har best resultater når det gjelder saksbehandlingstid,
også har mer fornøyde brukere enn andre fylker.
Arbeidsdepartementet stiller i sitt tildelingsbrev til
Arbeids- og velferdsdirektoratet krav knyttet til en rekke forhold
som synes å være sentrale for å sikre en effektiv ressursutnyttelse
i ytelsesforvaltningen i fylkeslinjen. Mål- og disponeringsbrevet
fra direktoratet til fylkene viderefører og operasjonaliserer kravene
gitt av departementet. I forbindelse med sin oppfølging av Arbeids-
og velferdsdirektoratets arbeid med ytelsesforvaltningen mottar
Arbeidsdepartementet en omfattende rapportering som i store trekk
svarer til bestillingen fra departementet. Likevel framgår det av
undersøkelsen at departementet selv opplever at det ikke har god
nok informasjon om effektivitetsutviklingen i etaten, og ikke har grunnlag
for å vurdere om de bedrede resultatene er et produkt av bedret
ressursutnyttelse eller et resultat av økte ressurser. Et forbedret
informasjonsgrunnlag for å følge resultatutviklingen i etaten og
ressursinnsatsen som benyttes for å nå resultatene, vil være et
nyttig supplement i forbindelse med departementets styring og oppfølging.
Undersøkelsen viser at departementet, direktoratet
og fylkene i perioden fra og med 2008 til og med 2010 har prioritert
saksproduksjon og restansenedbygging i sin styring, mens kvalitet er
viet mindre oppmerksomhet i styringen og oppfølgingen. Undersøkelsen
viser at direktoratet har iverksatt tiltak for å bedre etatens internkontroll
og for å videreutvikle styringsinformasjon om kvalitet i ytelsesforvaltningen.
Departementets og direktoratets oppfølging av hvorvidt etaten når
det sentrale målet om rett ytelse til rett tid, forutsetter bedre
informasjon om både saksbehandlingstid og kvalitet.
Når både direktoratets og fylkenes styringsmessige
oppmerksomhet har vær rettet mot restansenedbygging og produksjon
i forvaltningsenhetene, har det vært lagt mindre vekt på viktige
oppgaver knyttet til brukeroppfølging ved Nav-kontorene. Etter revisjonens vurdering
er mer styringsmessig oppmerksomhet rettet mot arbeidet med brukeroppfølging
ved Nav-kontorene viktig for å bedre Navs samlede resultater på
dette området.
God organisering av arbeidet er en forutsetning for
en effektiv ressursutnyttelse i ytelsesforvaltningen. Arbeids- og
velferdsdirektoratet har utviklet forbedringsmetodikk som er benyttet
i forbedringsprosjekter i samarbeid med utvalgte fylker. Undersøkelsen
viser at besøkte Nav-kontorer og forvaltningsenheter i all hovedsak
har gode erfaringer med forbedringsprosjektene. Samtidig viser undersøkelsen
at direktoratet, til tross for utstrakt enighet om at denne forbedringsmetodikken
er nyttig, ikke har prioritert gjennomføringen av denne typen tiltak
i 2010.
Produksjonsstyring er en sentral ledelsesoppgave
ved forvaltningsenhetene. Undersøkelsen viser at måltallene for
hvor mange saker en heltidsansatt i de to utvalgte fylkene (Sør-Trøndelag og
Hordaland) skal håndtere per uke, er svært ulike. Det er rimelig
at dette varierer noe mellom fylkene, og disse forskjellene kan
ha sin bakgrunn i reelle forskjeller i produktivitet i de to fylkene.
Det synes likevel ikke rimelig at det planlegges med så ulike produksjonsmål
som det undersøkelsen viser for hva som er forventet av Nav-ansatte
i forskjellige fylker. For eksempel viser undersøkelsen at det på
området uførepensjon forventes at en saksbehandler håndterer 75 prosent
flere saker i det ene av de besøkte fylkene (Sør-Trøndelag) enn
i det andre (Hordaland).
Undersøkelsen viser videre at det er en sentral utfordring
i forvaltningsenhetene å sikre at hvert ytelsesområde til enhver
tid har tilstrekkelige personellressurser til å håndtere saksinngangen. For
flere ytelser varierer saksinngangen betydelig gjennom året, og
disse ytelsesområdene har derfor i enkelte perioder behov for større
personellressurser enn i andre perioder. Det framgår av undersøkelsen
at forvaltningsenhetene ikke fullt ut har tilstrekkelig fleksibilitet
til å møte det variable behovet for ressurser på ulike ytelsesområder.
At undersøkelsen viser at saksproduksjonen i stor utstrekning følger
saksinngangen, og at det til enkelte tider av året er urimelig lange saksbehandlingstider
på noen ytelsesområder, tilsier at dette er utfordringer etaten
bør arbeide videre med å løse.
Undersøkelsen viser at det er klare begrensninger
i de eksisterende verktøyene for produksjonsstyring som er utviklet
av direktoratet. Det framgår av undersøkelsen at fylkene kompenserer
for manglende systemstøtte ved å utvikle egne verktøy for produksjonsstyring,
og gjennom å drive manuelle tellinger og registreringer. Denne praksisen
synes lite effektiv og er sårbar for feil, og medfører ulikheter
i produksjonsstyringen mellom fylker og mellom ytelsesområder ved den
enkelte forvaltningsenhet.
Stortinget understreket allerede i 2005 viktigheten
av å ha tilstrekkelig kompetanse i Nav. Den store bredden i Nav-kontorenes
ansvarsområde gir et betydelig kompetansebehov når det gjelder både
veiledning og oppfølging av brukere. Mange veiledere ved de besøkte
Nav-kontorene framhever at de ikke har tilstrekkelig kompetanse
til å gi den veiledningen som brukerne forventer i møte med Nav.
Undersøkelsen viser videre at det mellom 2008 og
2010 har vært en reduksjon i hvor mye tid som brukes på interne
opplæringsaktiviteter ved Nav-kontorene. Ledere og veiledere ved
Nav-kontorene peker på at det i praksis er vanskelig å sette av
tid til oppbygging og vedlikehold av kompetanse. Mange peker på
at det er særlig utfordrende å utvikle trygdefaglig kompetanse og ferdigheter
i bruk av etatens elektroniske saksbehandlingssystemer.
Undersøkelsen viser at det i liten grad foregår
faglig utveksling mellom forvaltningsenhetene i de ulike fylkene.
Dette innebærer en risiko for at enkelte fylker utvikler sin egen
forvaltningspraksis, og for at likeartede saker ikke behandles likt
uavhengig av hvor i landet et krav fremmes for Nav. Klage- og omgjøringsstatistikken
og vurderinger fra NAV Klageinstans gir også grunnlag for å reise
spørsmål ved forvaltningspraksisen i fylkene og forvaltningsenhetenes
kompetanse.
Saksflyten i fylkene avhenger av hvor godt samarbeidet
mellom Nav-kontorene og forvaltningsenhetene er. Det er etablert grensesnittsutvalg
som skal bidra til avklaringer og tilpasninger knyttet til rutinene
for samhandling mellom disse enhetene. Undersøkelsen viser at grensesnittsutvalget
har bidratt til bedre samarbeid mellom enhetene i fylkene etter
at det ble etablert.
Undersøkelsen viser at mange saker ikke er godt nok
dokumentert når de skal behandles ved forvaltningsenhetene, og at
dette forsinker saksbehandlingen i ytelsesforvaltningen. Saksbehandlerne
ved forvaltningsenhetene opplever at de må bruke mye tid på å innhente
supplerende dokumentasjon for å kunne behandle søknadene. Det framgår
av undersøkelsen at saksbehandlerne ved NAV Forvaltning ikke opplever
at søknader som er levert ved Nav-kontorene, er bedre dokumentert
enn søknader som bruker selv har sendt inn ved hjelp av Navs skjemaveileder
på Internett.
Det går fram av dybdeundersøkelsen i to fylker at
det ikke gis systematisk tilbakemelding om kvaliteten i arbeidet
fra forvaltningsenhetene til Nav-kontorene. Informantene ved Nav-kontorene
mener at mer systematiske tilbakemeldinger ville gitt viktige korrektiver
og læring til praksisen ved det enkelte kontor. Med mange små Nav-kontorer
er det etter revisjonens vurdering særlig viktig med god dialog
med forvaltningsenhetene for å sikre ensartet og god ytelsesforvaltning
også ved Nav-kontorer med begrenset fagmiljø.
Det framgår av undersøkelsen at dagens IKT-verktøy
i etaten ikke i tilstrekkelig grad ivaretar prosess- og informasjonsbehovene
i den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, men at det var tilpasset
arbeidsformen i de gamle etatene. Lederne, veilederne og saksbehandlerne
som er intervjuet i Nav i Hordaland og i Nav i Sør-Trøndelag, beskriver
utford-ringer knyttet til at datasystemene må benyttes parallelt
for å sikre tilgang til all relevant informasjon i saksbehandlingen.
Av fylkesledelsen i Sør-Trøndelag framheves IKT-verktøyene som den
største utford-ringen når det gjelder å få til en effektiv saksflyt
og ytelsesforvaltning i Nav. Konsekvensene av de mange fagsystemene
er ifølge informantene mangelfull informasjonsflyt mellom de ulike
ytelsesområdene i forvaltningsenheten, at saksbehandlere må registrere opplysninger
i flere systemer, og at det må foretas mange manuelle arbeidsoperasjoner.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er
betydelige forskjeller i fylkenes samlede bemanning ved Nav-kontorer
og forvaltningsenheter. Forhold relatert til kommunestruktur og
befolkningsmønster i det enkelte fylke kan til en viss grad påvirke
fylkenes samlede bemanning og bemanningen ved Nav-kontorene, mens
bemanning ved forvaltningsenhetene i større grad er sammenlignbar
på tvers av fylkesgrenser. Undersøkelsen viser at det er store forskjeller
i forvaltningsenhetenes bemanning per innbygger. Riksrevisjonen
reiser på denne bakgrunn spørsmål ved forskjellene i de bemanningsmessige
ressursene ved forvaltningsenhetene, og rimeligheten av at forvaltningsenheten
i ett fylke har 50 prosent flere årsverk per innbygger enn forvaltningsenheten
i et annet fylke.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det generelt
er svak måloppnåelse og store forskjeller mellom fylkene på sentrale
resultatområder som restansenivå, saksbehandlingstid, brukeroppfølging
og brukertilfredshet. Undersøkelsen viser videre at det på tross
av betydelig ressurstilførsel og stor styringsmessig oppmerksomhet
fortsatt er utfordringer knyttet til høyt restansenivå og lange
saksbehandlingstider. Riksrevisjonen mener at det innenfor dagens
ressursramme er grunnlag for å kunne forvente at Nav i større grad
når sine målsettinger for saksbehandlingstid, og at de store fylkesmessige
variasjonene i resultater reduseres.
Undersøkelsen dokumenter store variasjoner i fylkenes
produktivitet. Når et fylke har nærmere 50 prosent høyere produktivitet
enn et annet og det samlet sett er et betydelig potensial for økt effektivitet
i ytelsesforvaltningen, synliggjør det etter Riksrevisjonens vurdering
behovet for at direktoratets arbeid med produktivitetsanalyser videreutvikles
og innlemmes som et viktig element i styringen og oppfølgingen av
fylkene. Etter Riksrevisjonens vurdering vil styringsinformasjon
om produktivitet og effektivitet være sentralt for å bedre ressursutnyttelsen
i etaten. Samtidig vil mer informasjon om ulike oppgavers reelle
arbeidsmengde gi grunnlag for bedre ressursstyring og kunne bidra
til å forebygge og redusere det høye sykefraværet i etaten. Etter
Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål om direktoratet
og departementet i nødvendig grad har etablert et grunnlag for å styre
etatens ressurser på en best mulig måte.
Undersøkelsen viser at det er en sammenheng mellom
produktivitet i forvaltningsenhetene og de oppnådde resultatene
i fylkene. Fylker med høyere produktivitet i forvaltningsenhetene
har lavere restansenivå, kortere saksbehandlingstid og mer fornøyde
brukere enn fylker med mindre produktive forvaltningsenheter. Undersøkelsen indikerer
at produktivitetsforskjeller henger sammen med interne forhold i
det enkelte fylke. Produktivitet og måloppnåelse forutsetter god håndtering
av forhold av ledelsesmessig karakter. Etter Riksrevisjonens vurdering
har både direktoratet, NAV Fylkene og den enkelte enhet et betydelig
potensial når det gjelder systematisk videreutvikling av gode organisatoriske
løsninger med mål om en effektiv ytelsesforvaltning.
Det foreligger lite informasjon om kvaliteten
i arbeidet som utføres i NAV Forvaltning og ved Nav-kontorer. Direktoratet
har iverksatt kontrolltiltak i form av nøkkelkontroller for å fremme
kvaliteten i ytelsesforvaltningen, men utviklingen av robust styringsinformasjon
om kvaliteten i Navs arbeid ligger fortsatt fram i tid. Foreliggende
informasjon om klager og omgjøringer indikerer variabel kvalitet
og forvaltningspraksis i ytelsesforvaltningen. Etter Riksrevisjonens
vurdering kan det stilles spørsmål om brukernes rettigheter er ivaretatt
i tilstrekkelig grad, og om forvaltningsenhetene har god nok kompetanse
til å ivareta sine oppgaver.
Det er en sentral målsetting at arbeids- og
velferdsetaten er brukerorientert, og at etatens tjenester og oppfølging
er tilpasset brukernes behov. Navs brukerundersøkelse viser at brukertilfredshet
med Navs tjenester er redusert i perioden 2008–2011. Nav arbeider
for å bedre måloppnåelsen på flere av de områdene brukerne er mest
kritisk til, men resultatene er fortsatt svake når det gjelder for
eksempel brukeroppfølging og saksbehandlingstid. Systematisk styring
og oppfølging fra ledelsen vurderes å være en forutsetning for nødvendig
bedring av etatens resultater. Etter Riksrevisjonens vurdering bør prioritering
av restansenedbygging videreføres og intensiveres i de fylkene der
utfordringene er størst. Samtidig mener Riksrevisjonen at det er grunnlag
for å reise spørsmål om det viktige arbeidet med brukeroppfølging
er viet tilstrekkelig oppmerksomhet i etatens styring.
Saken har vært forelagt Arbeidsdepartementet, og
statsråden har i brev av 11. januar 2012 svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 14. desember
2011 hvor det bes om departementets merknader til Riksrevisjonens
bemerkninger i Dokument 3:10 (2011-2012) om effektiv ressursutnyttelse
i Arbeids- og velferdsetatens ytelsesforvaltning.
Vedlagt
følger noen administrative merknader til faktagrunnlaget i rapportutkastet.
1. Generelle kommentarer
Riksrevisjonen
har gjennomført en omfattende undersøkelse av produktiviteten i
ytelsesforvaltningen i Arbeids- og velferdsetaten. Den inneholder
interessante funn og vil være med å danne et grunnlag for arbeidet
med å forbedre ytelsesforvaltningen.
Deler av funnene
og merknadene fra Riksrevisjonen er allerede kjent, blant annet
ved omtale i sluttrapporten fra ekspertgruppa som vurderte oppgave-
og ansvarsdelingen i NAV datert 24.6.2010 og St.prp. nr. 51 (2008-2009).
Tiltak som er etablert, blant annet som følge av disse dokumentene,
vil bli omtalt under.
I Prop. 1 S (2011-2012) fremgår
det at arbeidet med å sikre brukerne rett stønad til rett tid har stått
sentralt i forbedringsarbeidet som Arbeids- og velferdsetaten har
gjennomført. Kvalitet og robusthet i ytelsesforvaltningen vil fremover fortsatt
være en utfordring for etaten, og arbeidet med å redusere saksbehandlingstidene
og sikre god kvalitet i ytelsesforvaltningen skal fortsette. Etter
at etaten i 2008 og særlig i 2009 måtte prioritere arbeidet med
å få ned saksbehandlingstidene, er fokus nå i større grad dreid
mot å øke kvaliteten i ytelsesforvaltningen. Arbeidet er forankret
i etatens virksomhetsstrategi, og det er utviklet handlingsplaner
for forbedringsarbeidet som skal følges opp og revurderes årlig.
Det pågår i tillegg et omfattende arbeid med å etablere et helhetlig
kvalitetssystem med tilhørende kvalitetsmålinger som gradvis skal omfatte
alle ytelsesområder.
I mine svar til Riksrevisjonens
Dokument 1 de to siste årene har jeg redegjort for tiltak som er
satt i verk for å forbedre kvaliteten i ytelsesforvaltningen. I
mitt svar til Dokument 1 (2011-2012) trakk jeg fram at:
'Arbeids-
og velferdsetatens størrelse og kompleksitet tilsier at videreutviklingen
av etaten vil måtte ha et langsiktig og helhetlig perspektiv. Dette
gjelder både arbeidet med forbedring av ytelsesforvaltningen og
oppfølging av brukere for å få flere over i arbeid, herunder de
merknader som Riksrevisjonen tar opp i rapporten. Med det brede
spekteret av oppgaver som etaten har, og innenfor de økonomiske
rammer etaten disponerer, vil forbedringer måtte skje gradvis. Det
vil derfor ta tid før både ytelsesforvaltningen og oppfølgingsarbeidet
har en akseptabel kvalitet. Dette må også ses i lys av at mye av forbedringen
vil være basert på IKT-moderniseringen der forbedringer vil oppnås
gradvis.'
Undersøkelsen som er gjennomført viser situasjonen
i 2010. Utviklingen gjennom 2011 viser en positiv utvikling på mange
områder både for ytelsesforvaltningen og brukeroppfølgingen. Dette
vil jeg redegjøre for under punkt 2.5.
Arbeids- og
velferdsdirektoratet har etablert en ny virksomhetsstrategi for
2011-2020. De fleste av Riksrevisjonens merknader vil bli håndtert
innenfor rammen av denne strategien. Departementet vil ha dialog
med direktoratet om oppfølgingen av virksomhetsstrategien.
2.
Kommentarer til Riksrevisjonens bemerkninger
2.1 Bemanningsvariasjoner
Riksrevisjonen har i undersøkelsen vist at det
er store variasjoner i forvaltningsenhetenes bemanning per innbygger
i det enkelte fylke. Riksrevisjonen reiser på denne bakgrunn spørsmål ved
forskjellene i de bemanningsmessige ressursene ved forvaltningsenhetene,
og rimeligheten av at forvaltningsenheten i ett fylke har 50 prosent
flere årsverk per innbygger enn forvaltningsenheten i et annet fylke.
Arbeids-
og velferdsdirektoratet fordeler driftsmidler i form av rammebudsjetter
til det enkelte fylkeskontor. Fylkeskontorene er ansvarlige for
å sikre at denne driftsrammen blir fordelt mellom fylkets enheter
på en måte som gir grunnlag for at disse har tilnærmet like budsjettmessige
forutsetninger for å kunne ha tilfredsstillende måloppnåelse.
Arbeids-
og velferdsdirektorats fordeling av driftsmidler mellom fylkene
tar sikte på at fylkene skal ha like forutsetninger for å kunne
yte gode tjenester til brukerne. De fordelingsmodellene som ble
benyttet til og med 2011, var basert på de tidligere modellene til
Aetat og Trygdeetaten. Disse modellene fanget ikke opp oppgavesituasjonen
i Arbeids- og velferdsetaten på en tilstrekkelig god måte. Arbeids-
og velferdsdirektoratet ble i tildelingsbrevet for 2011 bedt om
å utvikle en ny ressursfordelingsmodell. Direktoratet har utarbeidet
en ny ressursfordelingsmodell for fylkeslinjen. For ikke å få for store
budsjettendringer fra et år til et annet har direktoratet opplyst
at den nye modellen vil bli implementert gradvis. Modellen er for
første gang blitt tatt i bruk ved budsjettfordelingen for 2012,
men med overgangsordninger. Direktoratet opplyser at modellen gradvis
vil føre til endret bemanningssituasjon fylkene imellom. Departementet
har ingen merknader til implementeringstakten i direktoratet.
Forvaltningsenhetene
er noe ulikt organisert og bemannet blant annet som følge av ulik
kommunestruktur, bosettingsmønster og ulik befolkningssammensetning.
Dette kan begrunne ulik bemanning ved forvaltningsenhetene. Riksrevisjonens
funn gir imidlertid grunnlag for å vurdere om variasjonene er større
enn det som følger av slike forhold.
I forbindelse
med moderniseringen av IKT-systemene i Arbeids- og velferdsetaten
vil det bli stilt krav til direktoratet om å frigjøre årsverk i ytelsesforvaltningen.
I den forbindelse har direktoratet igangsatt et arbeid for å vurdere
organiseringen av ytelsesforvaltningen, blant annet med sikte på
å redusere variasjoner mellom fylker og å ha en mer robust organisering
på tvers av fylker. Dette er et arbeid som departementet fremover
vil ha dialog med direktoratet om.
2.2
Saksbehandlingstid
Riksrevisjonen
mener at det innen dagens ressursramme er grunnlag for å kunne forvente
at Arbeids- og velferdsetaten i større grad når sine målsetninger
for saksbehandlingstid, og at de store fylkesmessige variasjonene
i resultater reduseres.
Jeg er enig i Riksrevisjonens
vurdering av at det bør være grunnlag for at målsettingene om saksbehandlingstider
nås, og at de fylkesvise variasjonene reduseres. Grunnlaget for
å oppnå dette er også bedre framover, blant annet som følge av at perioden
med etablering av NAV-kontorer og forvaltningsenhetene nå er fullført.
Direktoratet
har i sin rapportering i 2011 vist at etaten har klart bedre måloppnåelse
på mange områder, og det er nå flere fylker som klarer å oppnå kravene
til saksbehandlingstider. Det er grunnlag for å forvente ytterligere
forbedringer gjennom 2012, og direktoratet opplyser at etaten har
som mål at alle fylker skal innfri kravene til saksbehandlingstider
i løpet av 2012 for de fleste ytelser.
Resultatforbedringene
i 2011 har skjedd i en periode hvor bemanningen i forvaltningsenhetene ikke
har økt. Dette er en klar indikasjon på at produktiviteten i ytelsesforvaltningen
har blitt forbedret. Dette skyldes blant annet effekter av tidligere
tiltak knyttet til bedre produksjonsstyring og mer systematisk resultatoppfølging,
mindre etablerings- og endringsbelastninger, samt at etaten har
tatt i bruk løsning for elektronisk dokumenthåndtering.
2.3 Ressursstyring
Etter Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål
om direktoratet og departementet i nødvendig grad har etablert et
grunnlag for å styre etatens ressurser på en best mulig måte.
Som
redegjort for under pkt 2.1 utøver direktoratet en rammestyring
av ressursene til fylkene, og det er utarbeidet en ny ressursfordelingsmodell
som gradvis implementeres.
Direktoratet følger opp
hvert fylke i månedlig styringsdialog med utgangspunkt i fastsatte
resultatkrav hvor ytelsesforvaltningen i forvaltningsenhetene og
oppfølgingsarbeidet i NAV-kontorene er faste hovedtemaer. I denne
dialogen benyttes statistikk som viser hvor det enkelte fylke resultatmessig
ligger an i forhold til tidligere måneder og hvordan fylket ligger
an i forhold til øvrige fylker. Det blir også benyttet data for ressursbruk
i forhold til oppgavemengde på sentrale ytelser. Direktoratet opplyser
at de jevnlig følger opp produktiviteten med fylkene i oppfølgingsmøtene.
Arbeids-
og velferdsdirektoratet opplyser at de mål- og rammestyringsprinsipper
som ligger til grunn for styring og oppfølging av etatens virksomhet
gir et tilfredsstillende grunnlag for å styre etatens ressurser.
Som Riksrevisjonen påpeker i rapporten, er det imidlertid begrensninger
i verktøyene for produksjonsstyring. I tildelingsbrevet for 2012
stilles det krav om å videreutvikle det metodiske grunnlaget for produktivitetsmåling
og arbeidet med å utvikle etatens produktivitet.
I
forbindelse med IKT-moderniseringen vil det i følge foreliggende
planer for fase 1 også bli prioritert å utvikle systemløsninger
for bedre produksjonsstyring i etaten.
2.4 Videreutvikling av organisatoriske løsninger
Etter Riksrevisjonens vurdering har både direktoratet,
NAV Fylkene og den enkelte enhet et betydelig potensial når det
gjelder systematisk videreutvikling av gode organisatoriske løsninger
med mål om en effektiv ytelsesforvaltning.
Riksrevisjonen
skriver at undersøkelsen indikerer at produktivitetsforskjeller
henger sammen med interne forhold i det enkelte fylke. Dette er blant
annet bakgrunnen for at etaten har arbeidet med ulike metoder for
å overføre god praksis mellom fylker gjennom prosjekter som «kontinuerlig
forbedring» og «beste interne praksis». Jeg viser også til punkt
2.1 og at organiseringen av ytelsesforvaltningen vil bli vurdert
i sammenheng med IKT-moderniseringen.
Arbeids- og
velferdsetaten er en relativ ny virksomhet som har vært gjennom
en omfattede omorgansiering, samtidig som det har skjedd endringer
i betydelige deler av det regelverket som etaten skal forvalte.
Jeg finner det derfor naturlig at etaten jevnlig må vurdere behovet
for justeringer med sikte på å forbedre organiseringen av arbeidet
og virksomheten.
Jeg kan opplyse at direktoratet
er i ferd med å gjennomgå organiseringen av direktoratet. Et av formålene
med gjennomgangen er å utvikle en bedre styring av ytre etat, herunder
ytelsesforvaltningen.
2.5 Kvalitet
i ytelsesforvaltningen
Etter
Riksrevisjonens vurdering kan det stilles spørsmål ved om det er
god nok kvalitet i ytelsesforvaltningen og om forvaltningsenhetene
har god nok kompetanse til å ivareta sine oppgaver.
Som
Riksrevisjonen kjenner til, hadde Arbeids- og velferdsetaten i perioden
2007 – 2010 driftsutfordringer knyttet til ytelsesforvaltningen. For
å håndtere denne situasjonen var det nødvendig å prioritere nedbygging
av restanser gjennom økt saksproduksjon, spesielt i 2008 og 2009.
Arbeidet med å bedre kontroll og kvalitet i ytelsesforvaltningen
er blitt klart høyere prioritert fra 2010, og det er også skjedd
klare forbedringer i oppfølgingsarbeidet gjennom 2011. Ettersom
prosessen med å etablere NAV-kontorer og forvaltningsenheter er
sluttført, og at mange av regelverksendringene er satt i kraft, har
etaten nå et bedre handlingsrom for å drive et fortsatt forbedringsarbeid
både i ytelsesforvaltningen og i brukeroppfølgingen.
Min
vurdering er at etaten i perioder ikke har vært i stand til å følge
opp kvalitet i ytelsesforvaltningen i ønsket grad, og jeg har derfor
satt dette området høyt på dagsorden. Som ledd i dette arbeidet
jobbes det nå med å utarbeide og implementere et kvalitetssystem
som på sikt vil omfatte alle hovedprosesser i etaten. Dette er også
omtalt i mitt svar til Dokument 1 (2011-2012).
Jeg
forventer at kvalitetssystemet i årene fremover vil gi etaten et
ytterligere løft i kvalitetsarbeidet. Arbeidet er kommet lengst
på alderspensjon, der det har vært gjennomført stikkprøvebaserte
kvalitetsmålinger hver måned siden høsten 2010. Tilsvarende stikkprøvebaserte
kvalitetsmålinger vil bli innført på andre ytelser i 2012.
For
å sikre god kvalitet i ytelsesforvaltningen er det også innført
manuelle nøkkelkontroller på de fleste ytelser. De manuelle nøkkelkontrollene
vil over tid også erstattes av automatiske kontroller i takt med
forbedringer av tjenester basert på IKT-moderniseringen.
Som
nevnt under 2.1 har direktoratet igangsatt et arbeid for å vurdere
organiseringen av ytelsesforvaltningen. Dette kan legge et grunnlag
for ytterligere styrking av kvalitetsarbeidet og gi bedre forutsetninger
for å sikre tilfredsstillende kompetanse på ytelsesområdene.
Arbeids-
og velferdsdirektoratet har opplyst at etter deres vurdering har
forvaltningsenhetene i dag tilgang til en tilstrekkelig kompetanse
for at de skal kunne utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende
måte.
Jeg vil understreke at Arbeids- og velferdsetaten i
reformperioden har gjennomført en rekke kompetansetiltak på mange
nivåer i organisasjonen. Formålet har vært å bidra til god kvalitet
i oppgaveløsningen. Arbeidet har vært fulgt opp i styringsdialogen.
Dette gjelder kompetansetiltak knyttet til blant annet etablering
av NAV-kontor, pensjonsreformen, arbeidsavklaringspenger og arbeidsevnevurderinger.
Det er også gjennomført kompetansetiltak i fellesskap med kommunesektoren
og fylkesmennene om forvaltningen av kvalifiseringsprogrammet mv.
Som ledd i kompetansetiltakene, legges det også vekt på å etablere
et godt kontrollmiljø og etterlevelse av intern kontroll i etaten.
Departementet har imidlertid vært kjent med at etaten har vært nødt
til å ha en løpende avveining av tid og ressurser brukt til hhv.
kompetansetiltak og løpende tjenesteproduksjon, ikke minst i en
situasjon der det har vært sterkt behov for å redusere saksbehandlingstidene
i ytelsesforvaltningen og øke omfanget av brukeroppfølging.
Arbeids-
og velferdsdirektoratet arbeider med en helhetlig kompetansestrategi
som etter planen skal ferdigstilles i løpet av første halvår 2012. Strategien
skal blant annet tydeliggjøre roller og ansvar i etaten og forholdet
mellom stat og kommune innenfor kompetanseområdet. Strategien skal
sikre en større grad av felles og enhetlig retning i kompetansearbeidet,
samtidig som det nødvendige lokale handlingsrommet ivaretas. Det
er viktig å være oppmerksom på at det vil ta tid å bygge opp nødvendig
kompetanse i arbeids- og velferdsforvaltningen, og at også dette
er en av grunnene til at det er tidkrevende å få på plass tilstrekkelig
god kvalitet i alle ledd av saksbehandlingen. Dette er også noe
jeg understreket i mitt svar i Dokument 1 (2011-2012).
2.6 Brukeroppfølging
Riksrevisjonen mener at prioritering av restansebygging
bør videreføres og intensiveres i de fylkene der utfordringene er
størst. Riksrevisjonen mener samtidig at det er grunnlag for å reise
spørsmål om det viktige arbeidet med brukeroppfølging er viet tilstrekkelig
oppmerksomhet i etatens styring.
I mitt svar
i Dokument 1 (2011-2012) peker jeg på at det innenfor ytelsesforvaltningen
fortsatt vil være behov for å avveie ressursbruken for å redusere
saksbehandlingstiden opp mot ulike tiltak for økt kontroll og bedre
kvalitet. Jeg påpeker også at selv om oppfølgingsarbeidet i etaten
gradvis er blitt bedre ved at flere får oppfølging og for mange
på et tidligere tidspunkt, er det fortsatt for mange som ikke får
den oppfølgingen de skal ha og med tilstrekkelig kvalitet. I arbeidet
med å videreutvikle etaten er det derfor også nødvendig å balansere
oppgaver knyttet til ytelsesforvaltningen opp mot andre store oppgaver,
ikke minst på oppfølgingsområdet.
Jeg er således
enig med Riksrevisjonen i at det er viktig med økt oppmerksomhet
i styringsdialogen knyttet til spørsmål om forbedringer i oppfølgingsarbeidet.
I Prop. 1 S (2011-2112) har jeg eksempelvis varslet at forbedringer
i oppfølgingsarbeidet vil måtte skje gradvis og over flere år, og
at departmentet vil be direktoratet utarbeide en langsiktig plan
for dette arbeidet.
I reformperioden har det vært
stor oppmerksomhet rundt ytelsesforvaltningen både for å redusere
saksbehandlingstider og for å sikre en bedre dokumentasjon av disposisjonene
i regnskapet, noe Riksrevisjonen også har vært svært opptatt av,
senest i Dokument 1 (2011-2012). I en situasjon der en har vært
nødt til å prioritere dette arbeidet høyt, er det ikke mulig å samtidig prioritere
andre store oppgaver like høyt.
Som påpekt ovenfor
har det imidlertid, også i styringsdialogen, vært rettet betydelig
oppmerksomhet både til oppfølgingsarbeidet og kompetanseutvikling
i etableringsperioden. Dette har blant annet vært knyttet opp mot
innføring av nytt regelverk på en rekke områder. Arbeids- og velferdsdirektoratet
har opplyst at fylkene månedlig har blitt fulgt opp på sentrale
styringsparametre knyttet til oppfølgingsarbeidet i NAV-kontorene
fra og med annet halvår 2010. Parametere knyttet til brukeroppfølging
står sentralt både i målekortene direktoratet bruker for å følge
opp fylkene og i målekortene fylkene benytter for å følge opp NAV-kontorene.
Som nevnt innledningsvis har det også skjedd en gradvis bedring
i oppfølgingsarbeidet, blant annet knyttet til oppfølging av sykmeldte,
AAP-mottakere og arbeidssøkere.
Riksrevisjonen bruker
Arbeids- og velferdsetatens ressursbruksundersøkelse som indikasjon
på at brukeroppfølgingen ikke er viet tiltrekkelig oppmerksomhet.
Jeg kan opplyse at resultatene fra ressurskartleggingen i 2011 viser
en positiv utvikling.
Jeg vil også opplyse at Arbeids-
og velferdsdirektoratet i desember 2011 etablerte et system for
serviceklager i etaten. Serviceklager omfatter blant annet klager
på saksbehandlingstid, tilgjengelighet, opptreden og rutinesvikt.
Jeg legger til grunn at dette også kan bidra til bedre brukeroppfølging
i etaten. Jeg vil fortsette å følge utviklingen på dette området
nøye fremover.»
Riksrevisjonens undersøkelse viser at de samlede
driftsutgiftene ved Nav-kontorene og forvaltningsenhetene økte med
26 prosent fra 2007 til 2010, og at lønnsutgiftene økte med 29 prosent
i den samme perioden. Den betydelige økningen i ressurser skulle
blant annet bidra til reduksjoner i så vel restanser som saksbehandlingstider.
Undersøkelsen viser imidlertid at restansene kun er marginalt redusert
i den samme perioden, og at det heller ikke har vært en nevneverdig
forbedring i etatens saksbehandlingstider fra 2008 til 2010. Videre
viser undersøkelsen at kun 60 prosent av arbeidstiden til ansatte
ved Nav-kontor og i forvaltningsenhetene brukes til faglig arbeid
relatert til ytelsene. Riksrevisjonen mener at økt effektivitet
i ytelsesforvaltningen og mer målrettet bruk av ressursene er nødvendige
forutsetninger for at arbeids- og velferdsetatens ytelsesforvaltning skal
fungere tilfredsstillende og innfri de forventninger og krav som
Stortinget har stilt til etaten.
Undersøkelsen dokumenterer at det er betydelige
forskjeller i fylkenes bemanning ved forvaltningsenhetene, samtidig
som det er store forskjeller i hvor mange saker forvaltningsenhetene
skal behandle. Undersøkelsen viser for eksempel at forvaltningsenheten
i Nord-Trøndelag i 2010 hadde 50 prosent høyere bemanning per innbygger
enn tilsvarende enhet i Hedmark, samtidig som Nord-Trøndelag mottok
færre saker per innbygger enn Hedmark. Riksrevisjonen har merket
seg at Arbeidsdepartementet mener at funnene gir grunnlag for å
vurdere om variasjonene i bemanning er større enn det som følger av
fylkesvise ulikheter i kommunestruktur, bosettingsmønster og befolkningssammensetning, og
at etaten gradvis vil innføre en ny ressursfordelingsmodell. Etter
Riksrevisjonens vurdering er det nødvendig at departementet og direktoratet
i større grad enn hva de har gjort til nå, styrer og følger opp
at etatens ressurser fordeles og brukes på en måte som sikrer rimelig like
forutsetninger for god oppgaveløsning i fylkene. Riksrevisjonen
viser for øvrig til at etaten har et høyt sykefravær, og understreker
at bedre ressursstyring også vil kunne bidra til å forebygge og
redusere sykefraværet.
Analysene viser at det er betydelige forskjeller mellom
fylkene når det gjelder produktivitet i behandlingen av ulike ytelser.
Undersøkelsen viser at det mest produktive fylket (Oppland) har en
produksjon per årsverk som er 47 prosent større enn det minst produktive
fylket (Finnmark). Beregninger viser at etaten kunne ha løst den
samme oppgavemengden med 273 færre årsverk dersom alle forvaltningsenhetene
i Nav hadde en produktivitet tilsvarende gjennomsnittet av de fem
mest produktive fylkene. Riksrevisjonen har merket seg at departementet
i tildelingsbrevet til direktoratet for 2012 har stilt krav om å
videreutvikle det metodiske grunnlaget for produktivitetsmåling
og arbeidet med å utvikle etatens produktivitet. I forbindelse med forutsetninger
for effektiv drift av arbeids- og velferdsetaten har Stortinget
sluttet seg til at det er en styringsoppgave å sikre riktig prioritering av
ressursene i forhold til oppgavene som skal løses, og målene som
er satt. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor nødvendig
at departementet og direktoratet skaffer seg bedre styringsinformasjon
om produktivitet og effektivitet for å bedre ressursutnyttelsen
og øke måloppnåelsen i etaten.
Stortinget har sluttet seg til at det er kritisk
viktig at den samlede arbeids- og velferdsetaten fungerer tilfredsstillende
og innfrir de forventninger og krav Stortinget har stilt, og at
etaten må arbeide systematisk for å bedre kvaliteten i ytelsesforvaltningen.
Riksrevisjonen har merket seg at Arbeidsdepartementet erkjenner
at etaten i perioder ikke har vært i stand til å følge opp kvalitet i
ytelsesforvaltningen i ønsket grad. Undersøkelsen viser at høy produktivitet
i fylkene henger sammen med lavt restansenivå og kortere saksbehandlingstid,
og at et lavt restansenivå igjen henger sammen med høyere måloppnåelse når
det gjelder brukeroppfølging og brukertilfredshet. Antallet klager
fra brukerne på vedtak som er fattet i fylkeslinjen, har økt med
20 prosent fra 2008 til 2010. Rundt 35 prosent av sakene det klages
på, blir omgjort av forvaltningsenhetene selv. Nav Klageinstans
omgjør deretter mellom 10 og 20 prosent av vedtakene som etter klage
er opprettholdt i forvaltningsenhetene. Riksrevisjonen mener at
ulikhetene i saksbehandlingspraksis mellom fylkene og den høye omgjøringsprosenten
i forvaltningsenhetene er en rettssikkerhetsrisiko for etatens brukere.
Etter Riksrevisjonens vurdering er dette ikke i samsvar med forutsetningen
om at etablering av forvaltningsenhetene skulle sikre økt kvalitet
i saksbehandlingen eller forventninger om bedringer i kvaliteten
over tid. Riksrevisjonen konstaterer at høy produktivitet er forenlig med
god kvalitet i saksbehandlingen.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er
betydelige utfordringer knyttet til utviklingen av en effektiv ressursutnyttelse
i arbeids- og velferdsetatens ytelsesforvaltning. Riksrevisjonen
har merket seg at Arbeidsdepartementet mener at undersøkelsen av
produktiviteten i Arbeids- og velferdsetaten vil være med å danne
et grunnlag for arbeidet med å forbedre ytelsesforvaltningen. Etter
Riksrevisjonens oppfatning er det behov for at departementet og
direktoratet i styringen av virksomheten benytter kriterier for
produktivitet og bedre ressursutnyttelse. Etter Riksrevisjonens
vurdering har både ledelsen i direktoratet, Nav Fylkene og forvaltningsenhetene
et ansvar når det gjelder systematisk videreutvikling av gode organisatoriske
løsninger med sikte på å etablere en effektiv ytelsesforvaltning.
For å lykkes med dette er det etter Riksrevisjonens oppfatning nødvendig
at departementet og direktoratet etablerer et bedre informasjons-
og kunnskapsgrunnlag for å styre etatens ressurser på en best mulig
måte, og at ressurser omdisponeres mellom enhetene slik at den samlede måloppnåelsen
blir vesentlig bedre. Riksrevisjonen mener at en ny ressursfordelingsmodell for
etaten må ha et slikt utgangspunkt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
vil vise til at Nav i dag er selve ryggraden i velferdssamfunnet. Komiteen vil
derfor understreke at det er viktig at organisasjonen har en fungerende
ytelsesforvaltning og en forsvarlig virksomhetsstyring som bidrar
til en positiv utvikling når det gjelder saksbehandlingstider, restanser
og service overfor brukerne. Det er avgjørende for Navs troverdighet
at de som kontakter eller oppsøker Nav, opplever en serviceorientert
og lett tilgjengelig førstelinjetjeneste.
Komiteen vil understreke at Nav-kontorene skal
være en gjenkjennelig inngangsdør til arbeids- og velferdsforvaltningens
samlede tjenester.
Komiteen har merket seg at Arbeids-
og velferdsdirektoratet styrer den statlige delen av etaten gjennom
to separate styringslinjer: spesialenhetslinjen og fylkeslinjen.
Komiteen har videre merket seg
at formålet med Dokument 3:10 (2011-2012) har vært å undersøke om
Nav har etablert en effektiv ressursutnyttelse i ytelsesforvaltningen
i fylkeslinjen, samt å identifisere organisatoriske og styringsmessige
årsaker til at ressursutnyttelsen varierer mellom fylkene.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
i at det innenfor dagens ressursramme er grunnlag for å forvente
at etaten får ned saksbehandlingstiden. Komiteen har
merket seg at bare 60 prosent av de ansattes arbeidstid ved Nav-kontorene
brukes til arbeid relatert til ytelser overfor brukere. Komiteen har
videre merket seg at Nav også har et stort sykefravær. Når det i
intervjuer med Riksrevisjonen pekes på at høyt arbeidspress og manglende
mestringsfølelse er faktorer som er belastende for de ansatte, mener komiteen at departementet
må sette særlig fokus på dette. Komiteen vil understreke
at det ofte er sammenheng mellom arbeidssituasjonen for ansatte og
de ytelser og den service som formidles til brukerne.
Komiteen vil også vise til at
Stortinget ved flere anledninger har forutsatt at Nav-kontorene både
må ha den nødvendige kompetanse og kunne ta enkle avgjørelser. Det
har vært vist til at Nav-kontorene mangler breddekompetanse fordi
kompetanse og myndighet bak kulissene er blitt flyttet til de såkalte
forvaltningsenhetene. Komiteen vil vise til at det
under komiteens kontrollhøring 15. januar 2010 kom fram at det var
økende frustrasjon hos de ansatte ved Nav-kontorene over ikke å
kunne ta de enkleste avgjørelser og ikke kunne saksbehandle eller svare
på spørsmål.
Komiteen registrerer at Arbeids-
og velferdsdirektoratet arbeider med en helhetlig kompetansestrategi
som etter planen skal ferdigstilles før sommeren i år. Strategien
skal tydeliggjøre roller og ansvar i etaten og forholdet mellom
stat og kommune innenfor kompetanseområdet. Komiteen har
merket seg at Arbeidsdepartementet i sitt svar til Riksrevisjonen
understreker at:
«Det er viktig å være oppmerksom på at det vil ta
tid å bygge opp nødvendig kompetanse i arbeids- og velferdsforvaltningen,
og at også dette er en av grunnene til at det er tidkrevende å få
på plass tilstrekkelig god kvalitet i alle ledd av saksbehandlingen.»
Komiteen vil imidlertid understreke
viktigheten av at departementet følger opp kompetanseut-ford-ringen.
Det er en viktig målsetting at ytelsesforvaltningen reduserer saksbehandlingstiden
og sikrer rask service overfor brukerne.
Komiteen mener det er viktig
at direktoratet i desember 2011 etablerte et system for serviceklager
i etaten, et system som blant annet omfatter klager på saksbehandlingstid,
tilgjengelighet, opptreden og rutinesvikt.
Komiteen er tilfreds med at statsråden
vil følge utviklingen på dette området framover.
Komiteen vil gi uttrykk for at
en effektiv utnyttelse av ressursene også er en forutsetning for
en effektiv ytelsesforvaltning som sikrer brukerne service og fjerner
restanser.
Komiteen mener videre at en forutsetning
for kvalitet i brukerservicen er at førstelinjetjenesten også får
den nødvendige del av ressursene og kompetansen i etaten.
Komiteen vil dog peke på at Nav
stort sett utfører oppgaver som tidligere ble utført av de fusjonerte
etater og at det nå er seks år siden fusjonen.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:10 (2011–2012) – om Riksrevisjonens
undersøkelse om effektiv ressursutnyttelse i Nav – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 15. mai 2012
Anders Anundsen |
Marit Nybakk |
leder |
ordfører |