Mattilsynet ble etablert 1. januar 2004 og overtok
ansvaret for oppgavene til Statens næringsmiddeltilsyn, de kommunale næringsmiddeltilsynene,
Fiskeridirektoratets sjømatkontroll, Statens dyrehelsetilsyn og
Statens landbrukstilsyn. Mattilsynet er administrativt underlagt
Landbruks- og matdepartementet, men forvalter også ansvarsområder
på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet.
Sentrale virkemidler for Mattilsynet er matloven, dyrevelferdsloven,
husdyravlsloven, planteforedlerloven, kosmetikkloven og dyrehelsepersonelloven
med tilhørende forskrifter. Mattilsynet er en desentralisert etat med
ett hovedkontor, åtte regionkontorer og 54 distriktskontorer.
Ved etableringen av Mattilsynet sluttet Stortingets
næringskomité seg til regjeringens forslag om at Mattilsynet skal
framstå som et samordnet og enhetlig tilsyn.
Stortingets næringskomité fastsatte ved behandlingen
av matloven også et mål om en kostnadsreduksjon i Mattilsynet på
ca. 10 prosent i forhold til driften av de tidligere tilsynene.
Videre la næringskomiteen til grunn at reformen skulle bidra til
å skape et bedre og mer kostnadseffektivt mattilsyn.
Mattilsynet har, som ledd i arbeidet med å etablere
et enhetlig og effektivt tilsyn, utviklet et felles elektronisk
tilsynssystem, MATS. Utviklingsarbeidet ble sluttført i 2010, jf.
Prop. 1 S (2010–2011). Ifølge Landbruks- og matdepartementet skulle
tilsynssystemet MATS gi støtte til bedre og mer effektive arbeidsprosesser
i det utøvende tilsynet og bidra til økt kostnadseffektivitet.
Departementet har et overordnet ansvar for at Mattilsynet
gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger
og etter departementets fastsatte mål og prioriteringer. Departementet
skal sørge for at virksomheten bruker ressursene effektivt og skal
planlegge sin styring av virksomheten i både ettårig og flerårig perspektiv.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere i hvilken grad Mattilsynets virksomhet er enhetlig og
har gitt forutsatte effektiviseringsgevinster.
Undersøkelsen fokuserer hovedsakelig på det utøvende
tilsynsarbeidet i Mattilsynet. Å føre tilsyn utgjør om lag to tredeler
av Mattilsynets samlede tidsbruk. Mattilsynet har et bredt spekter
av virkemidler for å nå sine mål. Andre virkemidler er blant annet
veiledning kartlegging, samt regelverksutvikling.
Undersøkelsen gjelder perioden fra Mattilsynet ble
etablert 1. januar 2004, til og med midten av 2011. For å belyse
problemstillingene er dokumentanalyse, saksgjennomgang, intervjuer
og vignettundersøkelse benyttet. Dokumentet gjør nærmere rede for
datainnhentingen og gjennomføringen av undersøkelsen.
Undersøkelsen viser at det har vært en positiv
utvikling på flere sentrale områder av mattilsynsforvaltningen etter
opprettelsen av Mattilsynet. Mattilsynet har etablert et system
for risikobasert tilsyn, og dette er fortsatt under utvikling. Mattilsynets
tilsynsrapporter er blitt mer like når det gjelder hjemmelsgrunnlag
og struktur etter innføringen av tilsynssystemet MATS. Undersøkelsen
viser også at de totale gebyr- og avgiftsinntektene utgjorde gjennomsnittlig
ca. to tredeler av utgiftene til Mattilsynet i perioden 2006–2010,
noe som er i henhold til forutsetningen om at regjeringen skal sørge
for at maksimalt 80 prosent av utgiftene til Mattilsynet dekkes
av inntekter fra avgifter og gebyrer. Samtidig viser undersøkelsen
at det er utfordringer på vesentlige områder.
Undersøkelsen viser at det er vesentlig variasjon i
distrikts- og regionkontorenes vedtak i like tilsyns-, godkjennings-
og klagesaker. Vedtakene viser at kontorene vurderer sakenes alvorlighetsgrad
svært forskjellig og at de vurderer omfang og styrke i sanksjonene
ulikt. Sakene er utformet slik at det ikke foreligger saklige grunner
til en slik betydelig forskjellsbehandling.
Sett i forhold til det sentrale prinsippet om
likebehandling blir det i undersøkelsen vurdert som uheldig at det
er store variasjoner i virksomhetens behandling av like saker. Enkeltpersoner
og næringsdrivende berøres av Mattilsynets saksbehandling, og det
er risiko for ulike vilkår etter hvor de er lokalisert i landet. Det
øker også risikoen for at næringsdrivende uten grunn blir påført
økonomisk tap og omdømmetap. Forskjellen i vedtak i saksbehandlingen av
like saker øker videre risikoen for at Mattilsynet unnlater å iverksette
tiltak som er nødvendige av helsemessige eller dyrevelferdsmessige årsaker.
I en av sakene ønsket 7 av 20 distriktskontorer
å stenge et serveringssted. De resterende 13 ville la næringsvirksomheten
fortsette driften. For serveringssteder vil et unødvendig vedtak
om stengning kunne ha stor negativ økonomisk betydning og gi vesentlig
ulike konkurransevilkår, både på grunn av tapte inntekter i stengningstiden
og på grunn av omdømmetap.
I en annen vignettsak ble det tatt utgangspunkt
i at det var påvist bakterier i en vannprøve hos et vannverk. Undersøkelsen
viste at 11 av 19 distriktskontorer anbefalte at vannverket umiddelbart
måtte iverksette kokevarsel, mens 8 av 19 kontorer anbefalte ikke
å gå ut med kokevarsel. For personer med svekket immunforsvar kan
det å ikke utstede nødvendig kokevarsel i verste fall medføre dødsfall.
Det kan også få helsemessige konsekvenser ved skoler, sykehus og
i befolkningen for øvrig. Et kokevarsel som ikke viser seg nødvendig,
kan også få økonomiske konsekvenser for vannverkseier og næringsmiddelindustrien
som er avhengig av rent vann.
Undersøkelsen viser i tillegg forskjeller i
en tilsynssak om dyrevelferd. 7 av 20 distriktskontorer fattet vedtak
om avlivning av skadde kyllinger i en kyllingbesetning, mens 13
distriktskontorer mente det ikke var grunn til å avlive kyllingene.
Undersøkelsen viste også forskjeller i behandling
av klagesaker. Forskjellsbehandling i klagesaker er særlig uheldig
siden de normalt ikke kan påklages. Fire av åtte regionkontorer
tok en klage til følge, to regionkontorer avviste den, og to tok
klagen delvis til følge.
I undersøkelsen blir det pekt på flere mulige
årsaker til at det er ulik praksis ved distrikts- og regionkontorene
når det gjelder klagesaker. Begge regionkontorene som er intervjuet,
og et flertall av de seks intervjuede distriktskontorene, gir uttrykk
for at saksbehandlingen av klagesaker ikke er harmonisert fordi
det ikke finnes en samlet oversikt over vedtakene som er fattet
i klagesaker. Det pekes også på manglende formidling av resultatene
av andre kontorers klagesaksbehandling.
Landbruks- og matdepartementet har opplyst at det
i perioden 2005–2008 samlet har realisert en effektiviseringsgevinst
gjennom en kostnadsreduksjon i Mattilsynets budsjett på 100 mill. kroner.
Ifølge departementet utgjør dette en kostnadsreduksjon på 10 prosent
av kostnadene ved etableringen av Mattilsynet.
Undersøkelsen viser at deler av denne nedgangen
skyldes reduksjonen i omstillingsmidler. Omstillingsmidler er ekstraordinære
utgifter knyttet til etableringen av Mattilsynet, og en reduksjon
av ekstraordinære utgifter viser ikke en effektivisering av ordinær
drift i forhold til driften av de tidligere tilsynene, samt kjøttkontrollen.
Det har videre i undersøkelsen vært vanskelig
å fastslå omfanget av kostnadsreduksjonen i Mattilsynet fordi ekstraordinære
omstillingsmidler delvis er regnskapsført som driftsutgifter i perioden
fra 2004 til 2008.
Det har i undersøkelsen derfor ikke vært grunnlag
for å fastslå at forutsatte kostnadsreduksjoner i etaten er nådd,
jf. Stortingets næringskomités forutsetning om en kostnadsreduksjon
på 10 prosent.
Beregninger basert på departementets eget tallmateriale
tyder imidlertid på at det har vært en viss nedgang i kostnader
i tråd med det Stortinget har forutsatt. Denne undersøkelsen viser
at netto ordinære driftsutgifter kan være redusert med 5,3 prosent
i perioden 2004–2008. For hele undersøkelsesperioden 2004–2010 kan
Mattilsynets netto ordinære driftsutgifter være redusert med 3,6
prosent.
Når det gjelder Mattilsynets produksjon av tilsyn,
regelverksutvikling, veiledning m.m. for perioden 2004–2007, framgår
det av undersøkelsen at Mattilsynet ikke har tilstrekkelig tallmateriale
til å kunne konkludere om etaten er blitt mer produktiv.
I perioden 2008–2010 ble tilsynsproduksjonen (målt
i antall tilsyn) redusert med 10 prosent, selv om registrert oppgavetid
til å føre tilsyn har økt med 3,7 prosent. Produktiviteten på området synes
således å ha gått ned. En overgang til et mer risikobasert tilsyn
kan forklare noe av nedgangen, fordi slike tilsyn kan være mer ressurskrevende.
Forhold i organisasjonen, som etableringen av tilsynssystemet MATS,
kan også ha bidratt til reduksjonen i tilsynsproduksjonen.
Det framgår av undersøkelsen at tilsynssystemet MATS
har utfordringer som gjør det mindre brukervennlig og fører til
at saksbehandlingen tar lengre tid. I undersøkelsen understrekes
det at eierdepartementene bør følge opp utbedringsarbeidet som Mattilsynet
er i gang med, og sørge for at det blir sluttført.
Undersøkelsen har avdekket mangelfull pålitelighet
i Mattilsynets datagrunnlag for egen ressursbruk. På bakgrunn av
gjennomgang av Mattilsynets årsrapporter, og korrespondanse mellom
Riksrevisjonen og Landbruks- og matdepartementet, knyttes det usikkerhet
til hvor mye som faktisk er brukt til omstilling i Mattilsynet,
og hvor mye som er brukt til ordinær drift. Presis styringsinformasjon
er en viktig forutsetning for god styring. I undersøkelsen stilles
det derfor spørsmål ved om eierdepartementene i tilstrekkelig grad
har fulgt opp at Mattilsynet prioriterer dette.
Det er videre svakheter i Mattilsynets rapportering
om hvordan forutsetningen om enhetlig tilsyn er fulgt opp. Årsrapportene
til Mattilsynet konkretiserer ikke dette utover generell omtale av
at arbeidet med å utvikle et mer enhetlig tilsyn er prioritert.
I undersøkelsen framgår det også at eierdepartementene ikke har
etablert egnede måleindikatorer for effektivitet i Mattilsynet fra etableringen
i 2004. Undersøkelsen gir grunnlag for å stille spørsmål ved om
Landbruks- og matdepartementet i sin styring i tilstrekkelig grad har
fulgt opp at tilsynet skal være enhetlig og effektivt.
Etableringen av Mattilsynet 1. januar 2004 var en
stor og viktig reform. Den nye organisasjonen har forbedret tilsynsarbeidet
på noen områder, som å utvikle et system for risikobasert tilsyn. Riksrevisjonen
finner likevel at Stortingets forutsetning om enhetlig tilsyn ikke
er nådd. Forskjellsbehandlingen som er avdekket gjennom undersøkelsen
er uheldig, og kan ha konsekvenser for mattrygghet og dyrevelferd
og gi næringsdrivende ulike konkurransevilkår avhengig av hvor de
er lokalisert.
Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn spørsmål
om Landbruks- og matdepartementet i større grad bør legge til rette
for et mer enhetlig tilsyn i Mattilsynet gjennom for eksempel raskere
avklaring av prinsipielle spørsmål i Mattilsynet, økt kunnskapsdeling
innen etaten og oppfølging av tilsynssystemet MATS.
Riksrevisjonen konstaterer videre at det i undersøkelsen
ikke er grunnlag for å fastslå at etableringen av Mattilsynet har
gitt de forutsatte effektiviseringsgevinstene på 10 prosent gjennom
kostnadsreduksjoner, selv om kostnadene trolig har gått noe ned.
Riksrevisjonen er også av den oppfatning at Landbruks-
og matdepartementet bør følge utviklingen av tilsynsvirksomheten
nøye, slik at nedgangen i antall tilsyn skyldes overgang til mer
risikobasert tilsyn, som krever mer ressurser per tilsyn.
Landbruks- og matdepartementet bør også heve kvaliteten
på styringsinformasjonen fra Mattilsynet, ved blant annet å etablere
måleindikatorer for enhetlig tilsynsvirksomhet og forbedre kvaliteten
på tallmaterialet i rapporteringen fra Mattilsynet.
Det er etter Riksrevisjonens vurdering for øvrig positivt
at omfanget av de totale gebyr- og avgiftsinntektene i Mattilsynet
for perioden 2006–2010 ikke overstiger 80 prosent av utgiftene.
Dette er i tråd med Stortingets forutsetninger.
Saken har vært forelagt Landbruks- og matdepartementet,
og statsråden har i brev av 7. desember 2011 svart:
«Jeg viser til mine kommentarer til Riksrevisjonens
bemerkninger til undersøkelsen av Mattilsynet, sendt Riksrevisjonen
16. november 2011.
Riksrevisjonen har i en e-post
til Landbruks- og matdepartementet (LMD) 5. desember 2011 opplyst
at det i oversendelsen til LMD 3. november 2011 ved en inkurie var
satt inn en feilaktig påstand i Riksrevisjonens rapport. Riksrevisjonen har
meddelt at denne påstanden vil bli tatt ut i endelig dokument. På
bakgrunn av Riksrevisjonens henvendelse har jeg dermed følgende oppdaterte
kommentarer til Riksrevisjonens bemerkninger til undersøkelsen av
Mattilsynet.
Riksrevisjonen har beskrevet at formålet
med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Mattilsynets
virksomhet er enhetlig og har gitt forutsatte effektiviseringsgevinster.
Jeg
vil innledningsvis peke på at etableringen av Mattilsynet var en
omfattende reform i norsk forvaltning. Etableringen av Mattilsynet
innebar at Norge fikk ett tilsyn som dekker hele produksjonskjeden
fra jord og fjord til bord. Mattilsynet har et svært bredt og viktig
ansvarsområde som har betydning for hele befolkningen.
Mattilsynet
har siden 2004 gjort en betydelig innsats for å etablere felles
systemer, felles kultur og tilpasninger i oppgaveportefølje og bemanning.
Dette er gjennomført på en solid og smidig måte, og Mattilsynet
har hatt god faglig kvalitet og leveranseevne. Samtidig har etaten måttet
forholde seg til de effektiviseringskravene som var en forutsetning
i reformen.
Jeg vil videre trekke fram at undersøkelser
viser at Mattilsynet har et godt omdømme i befolkningen. Etter mitt
syn er det gode omdømmet et resultat av faglig styrke, åpenhet og
etatens evne til å vise handlekraft.
Jeg vil uttrykke
tilfredshet med at Riksrevisjonen mener Mattilsynet har forbedret
tilsynsarbeidet på noen områder, og at Riksrevisjonen bekrefter
at de totale gebyr- og avgiftsinntektene i Mattilsynet for perioden
2006-2010 er i tråd med Stortingets forutsetninger.
Riksrevisjonens
merknader er knyttet til tre hovedproblemstillinger, manglende enhetlighet
i Mattilsynets tilsynsvirksomhet, om etableringen av Mattilsynet
har gitt forventede kostnadsreduksjoner/effektiviseringsgevinster,
samt departementets styring av Mattilsynet, herunder krav til styringsinformasjon
fra Mattilsynet.
Manglende enhetlighet
i Mattilsynets virksomhet
Riksrevisjonen har
i sin undersøkelse særskilt oppmerksomhet på det utøvende tilsynsarbeidet. Utøvende
tilsyn i virksomhetene er ett av flere virkemidler Mattilsynet anvender
for å nå etatens mål.
Jeg mener det er viktig, og
riktig, at tilsyn forstås i en vid betydning som et fellesbegrep
for ulike aktiviteter og virkemiddelbruk som iverksettes for å følge
opp et lovverks intensjoner. Dette er også i tråd med prinsippene
som er lagt til grunn for statlige tilsyn i St. meld. nr 17 (2002-2003) og
ideen om et helhetlig tilsyn. Departementet har i sine kommentarer
til hovedanalysen kommentert dette.
For å belyse Mattilsynets
enhetlighet i møte med brukerne har Riksrevisjonen brukt vignettundersøkelser
overfor distriktskontorene og regionkontorene. Vignettene skal,
i følge Riksrevisjonen, gi distrikts- og regionkontorene den samme
faktabeskrivelsen og derfor gi det samme utgangspunkt for vurderingene,
slik at lokal variasjon ikke vil ha vesentlig betydning.
Bruk
av vignettundersøkelser for å fremskaffe data medfører noen egenskaper
ved datasettet som det kan være grunn til å drøfte nærmere. Kvaliteten
på datasettet er av vesentlig betydning for validiteten i analysen.
Flere vignetter beskriver mange avvik fra regelverket som i sin tur
kan hjemles i ulike deler av lovgivningen. Respondentene har også
i noen grad brukt egne tilleggsforutsetninger eller levert mangelfulle besvarelser.
Dette kan gjøre det krevende å analysere enhetlighet ut fra datamaterialet.
I
innspillet til hovedanalyserapporten har departementet kommentert
at det kunne være hensiktsmessig å omtale vignettmetodens styrker
og svakheter. Jeg kan ikke se at dette er reflektert i Dok 3.
Jeg
mener det er viktig å være bevisst den kompleksiteten og det mangfoldet
som Mattilsynets mange saker representerer. Selv om en vignettundersøkelse
benytter faktiske saker som utgangspunkt for spørsmålsstillingen,
så vil beskrivelser som fremgår av vignettene aldri helt ut kunne
dekke alle forhold og alle observasjoner som vil bli gjort under
tilsyn.
Jeg vil understreke betydningen som faglig skjønn
og lokal kompetanse nødvendigvis må ha i møte med brukerne. Dette
kan føre til ulike konkrete løsninger i de enkelte sakene fordi
det overordnet er hensynet og formålet i regelverket som skal ivaretas.
Jeg mener det er av stor betydning at den høye fagkompetansen som
medarbeiderne på distrikts- og regionkontorene har, blir brukt til
å utøve faglig godt skjønn.
Et annet viktig forhold
er at rettsutviklingen på matområdet innenfor EØS har gått fra i
stor grad å innebære detaljerte bestemmelser til et mer målrettet
regelverk. Dette er gjort for å gi virksomhetene større fleksibilitet
til å velge løsning for å etterleve regelverket. Fleksibiliteten
kan vanskelig oppnås uten lokal kunnskap og utøvelse av faglig skjønn.
Det
er også viktig at forholdsmessighetsprinsippet legges til grunn,
slik at vedtak ikke er mer inngripende enn det som er nødvendig
for å oppnå regelverksetterlevelse. I det ligger at Mattilsynet
i hver enkelt sak har en viss frihet til å vurdere om det skal fattes
vedtak eller ikke. I tillegg til vurderingen av alvorlighetsgraden
av regelverksbruddet, skal kunnskap og erfaring med den enkelte
virksomheten tillegges vekt.
Utvikling av et mer
enhetlig tilsyn enn det man hadde med de tidligere tilsynsetatene,
var et sentralt mål for matforvaltningsreformen.
Som
det fremgår av Riksrevisjonens hovedanalyserapport, har departementet
i styringsdialogen med Mattilsynet hatt oppmerksomhet på tiltak som
kan bidra til enhetlighet i Mattilsynet. Viktige tiltak omfatter
utvikling av tilsynssystemet MATS, nasjonale bransjevise retningslinjer, nasjonale
og regionale tilsynskampanjer, områdeanalyser, etatsrevisjoner,
regelverksforenkling og -forbedring, etablering av nasjonale fora
og tilsynsveiledere.
Selv om det er gjort mye godt
arbeid for å utvikle enhetlig tilsyn, viser Riksrevisjonens undersøkelse
at det fortsatt er behov for betydelig oppmerksomhet på dette fremover.
Utvikling av et enhetlig tilsyn fremstår fortsatt som en hovedutfordring
for Mattilsynet, noe som også er beskrevet i Prop. 1 S (2011-2012)
Landbruks- og matdepartementet.
Samtidig mener jeg
det er nødvendig å erkjenne at målet om nærhet til brukerne og lokal kunnskap
om den enkelte virksomheten, sammen med et målrettet regelverk,
tilsier at det vanskelig vil kunne oppnås fullstendig enhetlighet
i de enkelte sakene.
Departementene har i styringsmøtet
med Mattilsynet 11. november 2011 igjen tatt opp med Mattilsynet
hvilke ytterligere tiltak som er mest hensiktsmessige for i større
grad å legge til rette for enhetlig tilsyn. De tiltakene Riksrevisjonen eksemplifiserer;
raskere avklaring av prinsipielle spørsmål i Mattilsynet, økt kunnskapsdeling
innen etaten og oppfølging av tilsynssystemet MATS, er verdifulle
innspill til denne vurderingen.
Vurdering
av om forutsatte effektiviseringsgevinster er oppnådd
Riksrevisjonen
beskriver at Stortingets næringskomité fastsatte et mål om en kostnadsreduksjon
i Mattilsynet på ca 10 prosent i forhold til driften
av de tidligere tilsynene.
I innstillingen om
ny organisering av matforvaltningen uttaler en samlet komité:
'Det
vises til at Regjeringen legger til grunn at reformen samlet sett
skal gi en effektiviseringsgevinst på minimum 10 pst. og at siktemålet
er at hovedtyngden av potensialet bør kunne tas ut i løpet av 2006.'
I
innstillingen til matloven vedrørende § 21 om avgifter og gebyrer
hadde komiteen følgende flertallsmerknad:
'Flertallet
vil peke på at en av intensjonene ved å etablere et nytt mattilsyn
var å redusere kostnadene både for staten og for tilsynsobjektene, og
at det ble antydet en reduksjon på ca. 10 pst. i forhold til driften
av de tidligere tilsynene.'
Departementet har lagt
stor vekt på å oppfylle Stortingets effektiviseringsforutsetning.
Riksrevisjonen konkluderer med at undersøkelsen ikke gir grunnlag
å bekrefte at etableringen av Mattilsynet har gitt de forutsatte
effektiviseringsgevinstene på 10 pst. gjennom kostnadsreduksjoner.
Det
kan etter min vurdering stilles spørsmål ved om Riksrevisjonens
konklusjon på dette punktet skyldes at forutsatte effektiviseringsgevinster
i form av kostnadsreduksjoner ikke er nådd, eller om konklusjonen
har sammenheng med forhold ved Riksrevisjonens metodiske tilnærming,
anvendelse og tolkning av data.
Departementet har
tolket effektiviseringsforutsetningen slik at det etter etableringen
av Mattilsynet skulle tas ut en effektiviseringsgevinst over Mattilsynets
budsjett på om lag 10 prosent av de samlede driftsutgiftene i de
tidligere tilsynene.
Det ble utarbeidet en referanseramme/et
beregningsgrunnlag for uttak av denne gevinsten. Referanserammen
ble beregnet til 984,5 mill. kroner (2003-kroner). I St.prp. nr.
1 (2005-2006) Landbruks- og matdepartementet ble det signalisert
en ambisjon om at effektiviseringsgevinsten over Mattilsynets budsjett
skulle være nådd i 2008.
En effektiviseringsgevinst
på 100 mill. kroner ble tatt ut over Mattilsynets budsjett i årene
2005 (50 mill. kroner), 2006 (18 mill. kroner), 2007 (20 mill. kroner)
og 2008 (12 mill. kroner). Departementet har i de årlige budsjettproposisjonene
redegjort både for reduksjon og nivå på omstillingsmidler og for
uttak av effektiviseringsgevinst. I proposisjonen for 2008 ble det
redegjort for at departementet hadde gjort særskilte effektiviseringskutt
på i alt 100 mill. kroner i Mattilsynets budsjett siden etableringen, og
at dette utgjorde 10 prosent av den referanserammen som effektiviseringsgevinsten
blir beregnet ut fra. Stortinget har ikke hatt merknader til dette.
Departementet
har videre håndtert effektiviseringsuttak og andre budsjettendringer,
blant annet omstillingsmidler og satsinger til særskilt prioriterte
oppgaver, som separate problemstillinger. Det er i de enkelte budsjettproposisjonene
redegjort for særskilte satsinger og andre budsjettendringer som
har påvirket størrelsen på Mattilsynets driftsbudsjett. Stortinget
har gitt sin tilslutning til disse endringene.
Riksrevisjonen
synes å bygge sin konklusjon på en vurdering av utviklingen i netto
regnskapsførte driftsutgifter (driftsutgifter eksklusive regnskapsførte
omstillingskostnader) i Mattilsynet fra første driftsår (2004) til
og med 2010. Riksrevisjonens tallmateriale kan være relevant for
en vurdering av produktivitetsutviklingen i Mattilsynet.
Det
er imidlertid tvilsomt om utviklingen i netto regnskapsførte driftsutgifter
i Mattilsynet fra etableringsåret 2004 til henholdsvis 2008 og 2010
er egnet for å vurdere om Stortingets effektiviseringsforutsetning
er oppnådd.
Departementet har i dialog med Riksrevisjonen, senest
i vårt brev 30. september 2011, pekt på at en sammenlikning av situasjonen
før etablering av Mattilsynet med situasjonen etter etablering, ville
kunne gitt et bedre bilde av hva reformen har ført til av effektiviseringsgevinster.
For
en analyse av kostnadsreduksjoner sammenlignet med tidligere tilsyn,
slik Stortinget har forutsatt, er det mer relevant å ta utgangspunkt
i kostnadene i de tidligere tilsynene korrigert for en del oppgaveendringer
og tekniske budsjettendringer i forbindelse med etableringen av
Mattilsynet.
Når Riksrevisjonens konkluderer med
at forutsatte kostnadsreduksjoner ikke kan bekreftes, synes dette
videre å være tuftet på en tolkning av at Stortingets forutsetning
var at Mattilsynet skulle oppnå 10 prosent lavere kostnader i 2008/2010,
uavhengig av utvikling i oppgaveporteføljen og senere budsjettvedtak
i Stortinget. Etter min vurdering kunne Riksrevisjonen med fordel
ha drøftet denne tolkningen av Stortingets målsetting.
Mattilsynets
oppgaveportefølje er ikke statisk, og analysen omfatter en relativt
lang tidsperiode. Stortinget har etter etableringen av Mattilsynet ved
flere anledninger bevilget midler til nye eller endrete oppgaver
og/eller særskilte prioriteringer i Mattilsynet. Netto videreførte
slike bevilgninger over Mattilsynets budsjett utgjør etter våre
beregninger i alt 61,5 mill. kroner fra 2006 til 2010. Vedtatte
budsjettøkninger fordeler seg slik: 2006: +20 mill. kroner, 2007:
+10 mill. kroner, 2009: +27 mill. kroner og 2010: +4,5 mill. kroner.
Riksrevisjonen
uttaler at det har vært vanskelig å fastslå omfanget av kostnadsreduksjonen
i Mattilsynet fordi ekstraordinære omstillingsmidler delvis er regnskapsført
som driftsutgifter i perioden 2004 til 2008.
Alle
omstillingsutgifter i Mattilsynet har blitt regnskapsført på samme
post som de ordinære driftsutgiftene, i tråd med Stortingets forutsetninger.
Utgifter til omstilling har innenfor driftsregnskapet (kap. 1115
post 01) vært skilt regnskapsmessig fra utgifter til drift så langt dette
er praktisk mulig.
Jeg ser at det kan ha vanskeliggjort
Riksrevisjonens analyse av utviklingen av Mattilsynets netto driftsutgifter
fra et år til neste at det ikke har vært full konsistens i Mattilsynets
rapportering av omstillingskostnader.
Jeg vil imidlertid
peke på at det ikke i enhver sammenheng er et åpenbart skille mellom
hva som er ordinære driftsutgifter og hva som er omstillingskostnader.
Relevant for denne analysen er personalkostnader for medarbeidere
i Mattilsynet som har vært tilknyttet utviklingsprosjektet for tilsyns-
og saksbehandlingssystemet MATS. I en tidlig utvik-lingsfase er
disse medarbeidernes ressursbruk kategorisert som omstillingskostnad.
Etter hvert som deler av systemet er levert og tatt i bruk, har
ressursinnsatsen dels vært knyttet til utvikling av nye funksjonaliteter og
dels til oppretting, innfasing og vedlikehold av ferdig utviklede
funksjonaliteter. Her har Mattilsynet gjort en skjønnsmessig fordeling
av kostnader mellom omstilling og drift, slik det er redegjort for
i departementets brev til Riksrevisjonen 17. oktober 2011.
Det
er også usikkert hvor mye spørsmålet om rapportering om bruk av
det øremerkete beløpet til omstilling innenfor ordinær driftsbevilgning betyr
for det spørsmålet Riksrevisjonen har hatt som ambisjon å besvare;
om Mattilsynet har oppnådd en kostnadsreduksjon på 10 prosent i
forhold til driften av de tidligere tilsynene.
Mattilsynets
årlige budsjetter har fra etableringen til og med 2010 inneholdt
ordinære midler og øremerkete midler til omstilling innenfor en driftsbevilgning.
Departementet har i flere budsjettproposisjoner klargjort at avsatte
midler til omstilling var til delvis dekning av omstillingskostnadene
og at de faktiske omstillingskostnadene har vært større enn de særskilte bevilgningene.
Stortinget har ikke hatt merknader til dette.
Riksrevisjonen
uttaler videre i Dok. 3 at deler av kostnadsnedgangen i Mattilsynet
skyldes reduksjon i omstillingsmidler. Videre uttales at omstillingsmidler
er knyttet til ekstraordinære utgifter ved etableringen, og at en
reduksjon av ekstraordinære utgifter ikke viser en effektivisering
av ordinær drift sammenlignet med driften av de tidligere tilsynene.
Departementet har som tidligere nevnt, i de årlige budsjettproposisjonene
redegjort både for reduksjon og nivå på særskilt omstillingsbevilgning
og uttak av effektiviseringsgevinst. Stortinget har ikke hatt merknader
til dette.
Etter min vurdering er kostnadene i Mattilsynet redusert
med om lag 10 prosent sammenlignet med driften av tidligere tilsyn
når man korrigerer for budsjetterte omstillingsmidler, budsjettendringer
ved etablering av Mattilsynet og Stortingets bevilgninger til nye
eller endrete oppgaver etter etableringen.
Styring og styringsinformasjon
I
Dok. 3 (første avsnitt under overskriften «Styring») sies det at
undersøkelsen har avdekket mangelfull pålitelighet i Mattilsynets
datagrunnlag for egen ressursbruk. Dette synes å være begrunnet
med at det er knyttet usikkerhet til hvor mye som faktisk er brukt
til omstilling i Mattilsynet. Under henvisning til det som er sagt tidligere
i dette brevet, kan det stilles spørsmål ved om den usikkerheten
som er avdekket, gir grunnlag for å trekke en så vidt bastant konklusjon.
Riksrevisjonen
uttaler at departementet bør følge utviklingen av tilsynsvirksomheten
nøye, blant annet med sikte på å forsikre at eventuell reduksjon
i antall tilsyn bør være relatert til mer ressurskrevende, risikobasert
tilsyn. Riksrevisjonen peker videre på at Landbruks- og matdepartementet
bør heve kvaliteten på styringsinformasjonen fra Mattilsynet, ved
blant annet å etablere måleindikatorer for enhetlig tilsynsvirksomhet og
å forbedre kvaliteten på tallmaterialet i rapporteringen fra Mattilsynet.
Departementene
har hatt betydelig oppmerksomhet på Mattilsynets tilsynsproduksjon
gjennom flere år og vil fortsatt følge tilsynsproduksjonen tett.
Det vil bli lagt stor vekt på å utnytte data som genereres gjennom
MATS til å forbedre styringsinformasjonen. Dette forutsetter også
at arbeidet med utbedring av MATS fortsetter. Departementene vil
følge opp dette i sin dialog med Mattilsynet.
Etter
min vurdering er måling av tilsynsproduksjon i form av antall tilsyn bare ett av flere relevante
mål for Mattilsynets produktivitet og effektivitet. Det er stor
variasjon i tilsynsobjektenes størrelse og kompleksitet, både innen
og mellom de ulike innsatsområdene. Ressursbruk ved et enkelt tilsyn
varierer med hvilke tilsynsobjekter det føres tilsyn med. Tilsyn
i en stor og/eller komplisert bedrift vil gjennomgående kreve mer
ressurser enn tilsyn i en liten og/eller enkel bedrift.
I
tillegg til å ha stor oppmerksomhet på utviklingen i tilsynsproduksjonen,
arbeides det med å etablere styringsinformasjon som kan si noe mer om
sammenhengen mellom tilsyn, ressursbruk ved tilsyn og andre aktiviteter
for å fremme regelverksetterlevelse på den ene siden og graden av
regelverksetterlevelse og formålseffektivitet på den andre.
Departementet
har siden etableringen av Mattilsynet vært opptatt av å videreutvikle
styringsparametere og styringsinformasjon i tråd med økende dokumentasjonsevne
i Mattilsynet. Eksempler på dette er også omtalt i Riksrevisjonens hovedanalyserapport.
Mattilsynet
har lagt ned betydelige ressurser i å utvikle hensiktsmessige effekt-
og produktivitetsmål for sine aktiviteter. Jeg vil i den forbindelse
vise til at flere av de effekt- og produktivitetsmål som Mattilsynet
har utarbeidet, benyttes som eksempler i veiledningsmateriell fra
Direktoratet for økonomistyring (tidligere SSØ). Det er også henvist
til krav og formuleringer i departementets tildelingsbrev til Mattilsynet
i eksempelsamling fra SSØ om styringsdokumenter og tildelingsbrev
fra departement til underliggende virksomheter.
Behovet
for å etablere styringsindikatorer for å kunne måle enhetlighet
ble tatt opp på styringsmøte med Mattilsynet i juni 2011 og gjentatt i
styringsmøte 11. november 2011. Departementene har også hatt egne
møter med Mattilsynet om hensiktsmessige indikatorer/styringsparametere
som kan benyttes for å vurdere utvikling med hensyn til enhetlighet.
Jeg legger til grunn at dette vil være på plass i tildelingsbrevet
for 2012.»
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er
vesentlig variasjon i Mattilsynets saksbehandling av like tilsyns-
og klagesaker. Riksrevisjonen har merket seg at Landbruks- og matdepartementet erkjenner
at enhetlig saksbehandling fortsatt er en hovedut-fordring for Mattilsynet,
og ser positivt på at eier-departementene har vært i dialog med
Mattilsynet om hvilke tiltak som er mest hensiktsmessige for å legge
til rette for en mer enhetlig saksbehandling i tilsyns- og klagesaker. Riksrevisjonen
forutsetter at eierdepartementene og Mattilsynet bidrar til en vesentlig
reduksjon av variasjonen i saksbehandlingen, og vil vurdere effekten
av tiltakene ved oppfølgingen av denne undersøkelsen.
Riksrevisjonen har videre merket seg at Landbruks-
og matdepartementet vil følge opp arbeidet med utbedringen av tilsynssystemet MATS,
og at data som genereres gjennom MATS, vil bli benyttet til å forbedre
styringsinformasjonen.
Gjennomgangen av kostnadsutviklingen i Mattilsynet
i perioden 2004–2008 viser at etableringen av tilsynet har gitt
en kostnadsreduksjon av Mattilsynets netto driftsutgifter i forhold
til de sammenslåtte tilsynene. Landbruks- og matdepartementet framhever
i sitt svar at kostnadene for Mattilsynet er redusert med 100 mill.
kroner fra 2004 til 2008. I gjennomgangen av dette spørsmålet har
Riksrevisjonen lagt til grunn Stortingets forutsetning om en reduksjon
på ca. 10 prosent i forhold til driften av de tidligere tilsynene.
Deler av den rapporterte nedgangen på 100 mill. kroner skyldes reduksjon
i ekstraordinære utgifter bevilget i forbindelse med etableringen
av Mattilsynet. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved om
den rapporterte kostnadsreduksjonen er i tråd med Stortingets forutsetning.
Riksrevisjonen har videre merket seg at Landbruks-
og matdepartementet i sitt svar erkjenner at mangelfull konsistens
i utgiftsføringen av de ekstraordinære utgiftene har gjort det vanskelig å
fastslå omfanget av kostnadsreduksjonen etter etableringen av Mattilsynet
i 2004. Departementets egne beregninger har tatt utgangspunkt i
de budsjetterte og ikke de faktiske utgiftene til omstilling. Inkonsistent
utgiftsføring har gjort det vanskelig for Riksrevisjonen å fastslå
om målet om 10 prosents reduksjon i driftskostnader er realisert.
I tillegg framhever departementet i sitt svar
at Riksrevisjonen i sin gjennomgang av kostnadsreduksjonen bør ta
hensyn til nye eller endrete oppgaver og/eller særskilte prioriteringer
som har kommet til etter etableringen av Mattilsynet. Riksrevisjonen
vil her vise til at Mattilsynet etter etableringen også er blitt
fritatt for oppgaver, for eksempel bortfall av godkjenningsordningene
i Mattilsynet. For å ivareta hensynet til en konsekvent tilnærming
i undersøkelsen er det derfor verken korrigert for bortfallet eller
tilførselen av oppgaver. Riksrevisjonen har lagt til grunn at slike
oppgaver er en del av Mattilsynets oppdrag, med noe variasjon fra
år til år. For øvrig har Riksrevisjonen lagt til grunn de samme
forholdene som departementet i sin analyse av kostnadsutviklingen.