Reorganisering av skatteetaten (ROS) ble vedtatt i
Stortinget høsten 2007, jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2006–2007)
og St.prp. nr. 1 (2006–2007), og gjennomført fra 1. januar 2008
til 31. desember 2009.
Før reorganiseringen var skatteetaten organisert i
tre forvaltningsnivåer med Skattedirektoratet på sentralt nivå,
fylkesskattekontor og skattefogdkontor på fylkesnivå og 98 ligningskontorer på
tredje nivå. Etter reorganiseringen er etaten organisert med et
sentralt direktorat og fem underliggende regioner, samt Oljeskattekontoret og
Skatteopplysningen. Hver region er en formell forvaltningsenhet
og har en rekke fysiske kontorsteder. Skatteetaten er dessuten representert
ved mer enn 100 offentlige servicekontorer.
Hensikten med reorganiseringen var å skape en organisasjonsstruktur
som legger til rette for bedre oppgaveløsning og bedre ressursutnyttelse. Etaten
sto overfor betydelige utfordringer knyttet til skattekriminalitet
og måtte styrke kontroll- og innkrevingsvirksomheten overfor de mer
krevende delene av næringslivet. Dette forutsetter sterke fagmiljøer
med spisskompetanse og tverrfaglighet. Samtidig var det behov for
en mer profesjonell telefon- og veiledningstjeneste som kunne gi
bedre service til skatt-yterne.
Regionene er fra 1. januar 2008 organisert med funksjonene
veiledning, fastsetting, kontroll og rettsanvendelse, innkreving
og skattekrim. De regionale skattekontorene har fått riksdekkende myndighet
på samtlige av etatens forvaltningsområder. Dette gir mulighet for
økt arbeidsdeling innad i og mellom regionene. Skatteopplysningen
er etablert som en landsdekkende enhet direkte underlagt Skattedirektoratet.
Reorganiseringen førte til at over 2000 medarbeidere
fikk helt eller delvis nye oppgaver. I Prop. 1 S (2009–2010) for
Finansdepartementet framgår det at reorganiseringen var krevende
og påvirket resultat-oppnåelsen negativt på flere områder, men de
store inntektsgivende produksjonene ble ifølge Finansdepartementet gjennomført
etter planen.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om resultatene
av reorganiseringen i skatteetaten i perioden 2008–2009 er i samsvar
med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen er gjennomført
ut fra tre problemstillinger:
1. Har kontroll- og
innkrevingsvirksomheten i skatteetaten blitt bedre etter reorganiseringen?
2. Har service og veiledning blitt bedre
for brukerne?
3. Har ressursutnyttelse i skatteetaten
og ekstern samhandling blitt bedre i reorganiseringen?
Undersøkelsen omfatter årene 2006–2010 og er basert
på dokumentanalyse og analyse av statistikk samt en spørreskjemaundersøkelse,
intervjuer og spørsmålsliste. Datainnsamlingen ble avsluttet i mai
2011.
Dokumentanalysen har omfattet innhenting og gjennomgang
av stortingsproposisjoner med tilhørende innstillinger, reglement
og bestemmelser om økonomistyring i staten, tildelingsbrev til skatteetaten,
disponerings-/styringsbrev til regionene, halvårs- og årsrapporter
for skatteetatens virksomhet, interne rapporter i skatteetaten,
Riksrevisjonens rapporter på området og eksterne brukerundersøkelser.
Skatteetatens egen statistikk for perioden 2006–2010 er benyttet
for å kartlegge etatens kontroll- og innkrevingsvirksomhet, veiledning,
saksbehandling og ressursbruk.
Det ble gjennomført intervjuer med ledelsen
i Skattedirektoratet, Skatteopplysningen og hver av de fem regionene.
Videre ble det sendt en spørsmålsliste til Finansdepartementet der
det ble lagt vekt på spørsmål om departementets styring og oppfølging
på de aktuelle områdene.
For å belyse i hvilken grad skatteetaten har
blitt en bedre samarbeidspartner for andre offentlige virksomheter,
ble det i november og desember 2010 gjennomført en spørreundersøkelse
blant et utvalg skatteoppkrevere, politidistrikter og regionale
enheter i arbeids- og velferdsetaten og i toll- og avgiftsetaten.
Undersøkelsen viser at etatens primære aktiviteter,
som produksjon av skattekort, selvangivelser og skatteoppgjør, ble
gjennomført til fastsatte frister i reorganiseringsperioden, og
at styrkingen av skattekrimenhetene i regionene har gitt positive
resultater. Ved å opprette Skatteopplysningen og etablere veiledning
som eget funksjonsområde har etaten utvidet og profesjonalisert
servicetilbudet til brukerne. Det er enkelte indikasjoner på at
reorganiseringen har bidratt til større fleksibilitet når det gjelder
oppgaveløsning, og at spesialiseringen har styrket skatteetatens
faglige miljøer slik forutsetningen var.
Undersøkelsen viser imidlertid at kontrollen
av næringsdrivende og selskaper samlet sett ikke er styrket. Etaten
har heller ikke frigjort ressurser til kontrollvirksomhet som forutsatt.
Undersøkelsen gir ikke grunnlag for å fastslå at disse svakhetene
alene skyldes omorganiseringen, men den gir likevel grunnlag for
å stille spørsmål om målet i reorganiseringen, som var styrket kontrollinnsats
og bedre innkreving, er realisert.
I forbindelse med reorganiseringen av skatteetaten
var det et mål å legge til rette for bedre kontrollinnsats, og da
særlig styrke kontrollvirksomheten overfor de mer krevende delene
av næringslivet. Ny organisering skulle bidra til økt avdekking
av skatteunndragelser og bedre etterlevelse av regelverket, og dermed
riktigere skatteinngang.
Skatteetaten gjennomfører flere typer kontrollaktiviteter
overfor næringsdrivende og selskaper. Skatteetatens kontrollarbeid
omfatter kontroll med innsendte oppgaver, slik som selvangivelser
(ligningskontroller) og merverdiavgiftsoppgaver (oppgavekontroller),
og kontroll med grunnlaget for disse gjennom blant annet regnskapskontroller.
Det er gjennom ligningskontroller at det største antallet
næringsdrivende og selskaper blir kontrollert. Ligningskontrollene
innebærer at opplysninger i selvangivelsen eller andre innsendte oppgaver
blir kontrollert opp mot fastsatt parametre. De obligatoriske kontrollene
er i det vesentlige begrenset til å sikre en tilfredsstillende oppgavekvalitet
og å sikre gjennomføringen av ligningsbehandlingen, mens de egendefinerte ligningskontrollene
har som viktigste formål å avdekke skatteunndragelser. Undersøkelsen
viser at de obligatoriske ligningskontrollene i hovedsak blir gjennomført,
mens antall kontrollerte næringsdrivende og selskaper ved egendefinerte
ligningskontroller har gått ned med 44 prosent i perioden 2006–2010.
Undersøkelsen viser at det har vært en nedgang i antall og andel kontrollerte
næringsdrivende og selskaper som har resultert i endret alminnelig
inntekt i perioden. Beløpseffekten knyttet til de egendefinerte kontrollene
av næringsdrivende er blitt redusert fra om lag 1,6 mrd. kroner
i 2006 til 0,2 mrd. kroner i 2010. For selskaper var effektbeløpene
i 2010 om lag 0,2 mrd. kroner lavere enn i 2007.
Finansdepartementet mener de foreløpige tallene
for arbeidet med næringsligning for 2010 viser at etaten nå prioriterer
dette arbeidet høyere enn noen gang siden 2007.
Skatteetaten benytter begrepet oppgavekontroll når
det gjennomføres en begrenset kontroll av avgiftspliktiges regnskaper
og bilagsmasse i forbindelse med merverdiavgiftsoppgaver som er
tatt ut for kontroll, enten i den løpende behandlingen av oppgavene
eller ved uttak til kontroll innen to måneder etter innkomstdato.
Undersøkelsen viser at antall kontrollerte merverdiavgiftsoppgaver
har økt med om lag 65 prosent i perioden 2006–2010, mens avdekket
merverdiavgift har økt med 8 prosent. Kontrollene av merverdiavgiftsoppgaver
i 2006 oppnådde en treffprosent på 37,8, mens tilsvarende treffprosent
i 2010 var på 33,5. Da det i svært liten grad har vært økning i
avdekkede beløp, er det i undersøkelsen anført at det er grunn til
å stille spørsmål om denne økningen i kontroller har gått på bekostning
av kvalitet i planlegging og gjennomføring av kontrollene.
Finansdepartementet viser til at direktoratet nylig
har opplyst at resultatene av merverdiavgiftskontrollen nå har en
positiv utvikling, også for avdekket beløp.
Med stedlige kontroller menes regnskapskontroller,
avgrensede regnskapskontroller og formal- og informasjonskontroller.
Kontrollene kan gjennomføres på inntekt, merverdiavgift, formue
og arbeidsgiveravgift. Undersøkelsen viser at skatteetaten ikke
har økt satsingen på de stedlige kontrollene etter reorganiseringen.
Totalt antall stedlige kontroller har gått ned med om lag 29 prosent
i perioden 2006–2010, selv om de mer ressurskrevende regnskapskontrollene
ligger på om lag samme antall som før reorganiseringen.
Undersøkelsen viser imidlertid at de stedlige kontrollene
har gitt vesentlig økning i årlig avdekket beløp for inntekt og
merverdiavgift. I 2010 resulterte stedlige kontroller i en inntektskorreksjon
på 11,6 mrd. kroner, mens tilsvarende i 2006 var 2,6 mrd. kroner.
Dette indikerer at etaten nå har en bedre prosess knyttet til planlegging
av kontrollvirksomheten, herunder utvelgelse av kontrollobjekter.
Finansdepartementet mener at endrede registreringsrutiner
etter innføringen av nytt system for ligning (SL) har medført at
de rapporterte tallene for 2010 ikke er direkte sammenlignbare med tallene
for tidligere år.
Skattekrimenhetene ble primært opprettet for
å arbeide med de tunge og komplekse sakene. Undersøkelsen viser
at skattekrimenhetene arbeider med omfattende og alvorlige saker
på kontrollområder hvor etaten tidligere ikke hadde tilstrekkelig
kompetanse. Undersøkelsen viser videre at enhetene arbeider med
stadig flere saker, og at både antall domfellelser og avdekkede beløp
øker i tråd med målsettingen for reorganiseringen. Resultatforbedringene
må også ses i sammenheng med at skatteetaten har mottatt betydelige
satsingsmidler på området.
Reorganiseringen av skatteetaten skulle etter
forutsetningene blant annet bidra til å frigjøre ressurser til kontrollområdet.
Undersøkelsen viser imidlertid at antall ansatte på kontrollområdene er
redusert, og at andelen av totalt antall ansatte som arbeider med
kontroll, er redusert fra 23,0 prosent i 2008 til 21,3 prosent i
2010. Det framgår videre av undersøkelsen at skatteetatens samlede
kontrollvirksomhet overfor næringsdrivende og selskaper har blitt
redusert i perio-den 2006–2010. Andelen av næringsdrivende og selskaper
som er kontrollert, har gått ned fra 15,9 prosent i 2006 til 11,1
prosent i 2010. Samtidig viser gjennomførte undersøkelser at opplevd
oppdagelsesrisiko blant næringsdrivende og selskaper er redusert
i samme periode.
Selv om det er gitt betydelige satsingsmidler,
og det er indikasjoner på at deler av kontrollen har blitt bedre,
har manglende frigjøring av ressurser til kontroll av næringsdrivende
og selskaper medført at skatteetatens samlede kontrollvirksomhet
ikke er blitt styrket slik forutsetningen var ved reorganiseringen.
Finansdepartementet opplyser i svarbrevet at
departementet i de senere år har fulgt særskilt opp kontrollområdet
i styringsdialogen med skatteetaten, jf. også den betydelige budsjettstyrkingen
på området. Departementet viser videre til at skatteetaten er oppmerksom
på utviklingen og sammenhengen mellom den samlede kontrollvirksomheten
og utvikling i oppdagelsesrisikoen. Å øke oppdagelsesrisikoen er
ifølge departementet en av etatens sentrale målsettinger.
Finansdepartementet opplyser for øvrig at det har
forventninger til at de nye styringsparametrene på kontrollområdet,
som ble innført i tildelingsbrevet for 2011, vil gi en hensiktsmessig balanse
mellom de ulike kontrolltypene og mellom kvalitet og kvantitet på
sikt.
I forbindelse med reorganiseringen ble det lagt til
grunn at ny organisering ville bidra til bedre innkreving. Undersøkelsen
viser at merverdiavgiftsrestansen har økt i perioden 2006–2010. Andel
innbetalt merverdiavgift av sum krav har gått ned fra 99,4 til 99,2
prosent i samme periode. I 2010 ville en økning på 0,1 prosentenheter i
totalt innbetalt merverdiavgift utgjort om lag 190 mill. kroner.
Dette understreker betydningen av at skatteetaten har gode innkrevingsrutiner
og tett oppfølging av skyldnerne. Det framgår av undersøkelsen at
det er grunn til å stille spørsmål ved om målet om bedre innkreving
ved reorganiseringen er nådd.
Det stilles i undersøkelsen spørsmål ved om Stortingets
mål for reorganiseringen om styrket kontroll og bedre innkreving
er realisert.
Finansdepartementet opplyser i svarbrevet at årene
2008 og 2009 var krevende år for merverdiavgiftsinnkrevingen, blant
annet som følge av finans-uroen. Det ble registrert en økning i
antall konkursbegjæringer og utleggsbegjæringer, samtidig som skattekontorene
avslo flere søknader om betalingsavtaler og ettergivelser enn tidligere.
Som følge av dette økte merverdiavgiftsrestansen i alle regioner
i disse årene, og resultatene for totalt innbetalt merverdiavgift
ble redusert. Departementet opplyser at det forventer en bedring
av innkrevingsresultatene for 2011.
Reorganiseringen ble mer krevende enn skatteetaten
hadde forutsett. Undersøkelsen viser blant annet at om lag 2000
ansatte fikk helt eller delvis nye oppgaver. Dette var dobbelt så
mange som skatteetaten hadde anslått i sine risikovurderinger. Et
godt arbeidsmarked gjorde også at mange ansatte i etaten sluttet
uten at disse ble erstattet, fordi skatteetaten hadde stillingsstopp
i perioden fra 1. juli 2007 og ut 2008. Det førte til at basiskompetansen
på sentrale produksjonsområder ble svekket. I gjennomføringsfasen
ble erfarne medarbeidere derfor satt til opplæringsoppgaver. Skattedirektoratet
måtte også gripe inn overfor regionene for å sikre den operative
driften. Dette bidro til at andre deler av produksjonen, blant annet
kontroll av næringsdrivende og selskaper, og saksbehandlingstider på
flere områder ikke kunne holdes på ønsket nivå i 2008 og i 2009.
Finansdepartementet viser i svarbrevet til at
det er kjent med at skatteetaten la omfattende planer for omorganiseringen,
og at etaten la stor vekt på å se viktige utfordringer før omorganiseringen ble
iverksatt. Omorganiseringen ble imidlertid mer krevende og møtte
flere utfordringer på enkelte områder enn etaten kunne forutse.
Departementet informerte Stortinget om dette i budsjettforslagene
for 2008 og 2009.
Skatteetaten hadde som mål at gevinstene av
reorganiseringen skulle realiseres i løpet av gjennomføringsfasen.
Med en så stor og omfattende reorganisering er det påregnelig at
det i en periode er utfordringer. Det stilles i undersøkelsen likevel
spørsmål om bedre planlegging og gjennomføring kunne redusert omfanget
av negative konsekvenser, slik som redusert kontrollvirksomhet og
økte saksbehandlingstider i omstillingsperioden.
Undersøkelsen viser at det er redusert ressursbruk
til administrasjon i regionene, men at dette har sammenheng med
overføring av administrative funksjoner fra regionene til Skatteetatens IT-
og servicepartner (SITS). Det har imidlertid ikke vært mulig å få
sammenlignbare ressurstall for hele skatteetaten på området administrasjon. Usikkert
tallgrunnlag gjør det vanskelig å sammenligne ressursbruken i skatteetaten
som helhet før og etter reorganiseringen. Ved store omorganiseringer
er det viktig å kunne vurdere om målene er nådd, også når det gjelder
bruk av ressurser, jf. økonomireglementet § 4. Undersøkelsen gir
grunn til å spørre om skatteetaten ved planleggingen av reorganiseringen
burde lagt bedre til rette for å kunne sammenligne ressursbruk før
og etter omorganiseringen.
Ifølge Finansdepartementet har omfanget av endringene
gjort at det kan være vanskelig å sammenligne ressursbruken før
og etter omorganiseringen. Departementet mener likevel at ressursbruken
til administrative oppgaver i dag er langt mindre enn før omorganiseringen.
Reorganiseringen skulle føre til økt kvalitet
i saksbehandlingen, økt likebehandling, kortere saksbehandlingstider
og økt service og veiledning til brukerne.
Et av målene med reorganiseringen var at skatteetaten
skulle bli mer serviceorientert med vekt på blant annet rask saksbehandling.
Reorganiseringen i 2008 førte til at etaten den første tiden fikk
store utfordringer ved at saksbehandlingstidene økte. Undersøkelsen
viser imidlertid at saksbehandlingstidene gradvis har blitt forbedret,
og at en stadig større andel av sakene blir behandlet innen fastsatte
frister.
Selv om utviklingen av saksbehandlingstidene jevnt
over viser en positiv utvikling, gjenstår det fortsatt noen utfordringer.
Dette gjelder spesielt klagesaker som behandles i skatteklagenemndene
og i Klagenemnda for merverdiavgift. I 2010 ble det stilt krav om
at minst 75 prosent av klagene til skatteklagenemnda skulle behandles innen
seks måneder. Undersøkelsen viser at 42 prosent av klagesakene ble
behandlet innen fristen i 2010. Dette var en nedgang fra 45 prosent
i 2009. Når det gjelder klager til Klagenemnda for merverdiavgift,
er det stilt krav om at 90 prosent av klagene skal behandles innen
seks måneder. I 2006 ble 83 prosent av klagene behandlet innen fristen,
mens andelen i 2010 var redusert til om lag 70 prosent.
For begge disse klageordningene er det viktig
at saksbehandlingen skjer raskt, slik at klageren får avklart sine
forpliktelser. For begge klagetyper kan sakene omfatte vesentlige
beløp. Lang saksbehandlingstid på disse områdene kan derfor ha negativ
innvirkning på både næringsvirksomhet og privatpersoner.
Reorganiseringen førte til at fylkesskattekontor og
skattefogdkontor og ligningskontor i samme fylkeshovedstad ble slått
sammen til én kontorenhet. Reorganiseringen hadde for øvrig liten
innvirkning på kontorstrukturen. Fagområdet veiledning ble eget
funksjonsområde etter reorganiseringen, og publikum kan fortsatt
henvende seg til alle skattekontorer ved fremmøte eller ved e-post
med sine forespørsler. Av brukerundersøkelser som er utført på området,
framgår det at brukerne er delvis fornøyd med åpningstidene på skattekontorene
og den hjelpen de får der.
Skatteopplysningen er en landsdekkende telefontjeneste
med ett felles telefonnummer for alle brukere. Dette medfører at
alle brukerne nå får samme tilbud ved alle telefonhenvendelser til skatteetaten.
Undersøkelsen viser at ventetidene på de fleste tastevalgene
har økt siden Skatteopplysningen ble opprettet i 2008, og at det
ofte er dårligere tilgjengelighet til Skatteopplysningen – i form av
lange ventetider og mange avviste anrop – i den tiden av året da
brukerne har mest behov for bistand. Undersøkelsen viser blant annet
at i en pressperiode i 2010 ble en fjerdedel av anropene på enkelte
tastevalg avvist, og at gjennomsnittlig ventetid var på mer enn
ti minutter. Av brukerundersøkelser som er utført på området, framgår
det også at brukerne ikke er fornøyd med tilgjengeligheten til skatteetaten
ved telefon. Derfor blir det i undersøkelsen stilt spørsmål ved
om skatteopplysningens styring av ressurser og hensynet til service
og tilgjengelighet for brukerne blir tilstrekkelig prioritert. Selv
om skatteetaten har andre kanaler for å gi informasjon, er tilgjengelighet
via telefon i pressperioder viktig.
Undersøkelsen viser at en stor andel av svarene som
Skatteopplysningen gir til brukerne, kan være ufullstendige eller
inneholde feil. Konsekvensene blir at brukerne ikke får den informasjonen
de trenger for å kunne handle riktig og etterleve regelverket. Det
er derfor viktig at etaten iverksetter tiltak for å bedre kompetansen
til dem som arbeider med veiledningsoppgaver.
Finansdepartementet opplyser at skatteetaten
i 2011 gjennomfører flere tiltak som det forventes skal styrke kompetansen
og øke graden av riktige svar. For øvrig viser departementet til
at skatteetaten også veileder gjennom en rekke andre kanaler, for
eksempel skatteetatens eget nettsted.
I forbindelse med omorganiseringen vedtok Stortinget
en lovendring som innførte riksdekkende vedtakskompetanse. Undersøkelsen
viser at skatteetaten har benyttet seg av denne muligheten og blant
annet overført deler av lignings- og klagebehandlingen for lønnstakere
og pensjonister fra Skatt øst til Skatt nord. Dette har frigjort
ressurser i Skatt øst til andre oppgaver. Videre har skatteetaten
overført landsdekkende funksjoner fra regionene til Skatteetatens
IT- og servicepartner (SITS). Opprettelsen av SITS har imidlertid
gitt noen praktiske utfordringer knyttet til gjennomføringen av
tjenestene i de ulike regionene. Skatteetaten har iverksatt et program for
å effektivisere SITS.
Skatteetatens nye organisering fremmer spesialisering
i funksjonsområder. Etaten var før reorganiseringen klar over at
dette kunne gi utfordringer knyttet til samhandling på tvers av funksjonsområder
og mellom regioner. Undersøkelsen viser at regionene i reorganiseringsperioden
måtte bruke mye ressurser for å få på plass egne funksjonsområder.
Samhandling på tvers av funksjonsområder og mellom regioner ble
derfor ikke prioritert i denne perioden. Undersøkelsen viser imidlertid
at samhandling mellom funksjonsområder og mellom regioner er bedret
i 2010.
Det var et mål med reorganiseringen å bygge større
og mer robuste fagmiljøer. Det er indikasjoner på at spesialiseringen
har styrket skatteetatens faglige miljøer slik forutsetningen var, blant
annet for skattekrimområdet. Videre er det enkelte indikasjoner
på at reorganiseringen har bidratt til større fleksibilitet når
det gjelder oppgaveløsning, ved at oppgaver kan flyttes innad i og
mellom regionene.
Ifølge Finansdepartementet gjelder spesialiseringen
på flere fagfelt enn arbeidet mot skattekriminalitet. Departementet
er kjent med at skatteetaten har organisert de store kontroll- og rettsanvendelsesenhetene
i fagmiljøer som for eksempel områdene internprising og finans, store
selskaper, selskapsomdannelser og utland. Også innen området fastsetting
er oppgavene samlet og spesialisert.
Undersøkelsen viser imidlertid at etaten har noen
utfordringer når det gjelder å bygge og opprettholde kompetanse
innen veiledningsområdet og Skatteopplysningen, der behovet for breddekompetanse
er en forutsetning for god oppgaveløsning.
Det var et mål for reorganiseringen at skatteetaten
skulle bli en enda bedre samarbeidspartner for andre offentlige
myndigheter, eksempelvis gjennom felles kontrollaksjoner og informasjonsutveksling.
Undersøkelsen viser at skatteetatens samarbeid med skatteoppkreverne,
politietaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten
er på om lag samme nivå som før reorganiseringen. Det betyr at skatteetaten
ikke har nådd målet om å bli en bedre samarbeidspartner. Samarbeid
mellom offentlige myndigheter er avgjørende for å få til en god
og effektiv innsats mot blant annet økonomisk kriminalitet.
Departementet påpeker i sitt svarbrev at skatte-etatens
samarbeidsflate er vesentlig utvidet de senere årene. Blant annet
har skatteetaten utvidet samarbeidet med arbeids- og velferdsetaten, Mattilsynet,
Utlendingsdirektoratet (UDI) og Arbeidstilsynet og gjennomført flere
felles kontrollaksjoner med politi og andre kontrolletater. Sammen
med politietaten, UDI og Arbeidstilsynet har etaten også etablert
servicekontor for utenlandske arbeidstakere med tilbud i både Oslo,
Stavanger og Kirkenes.
Reorganiseringen av skatteetaten som ble gjennomført
fra 2008, medførte betydelige endringer både regionalt og sentralt.
Etter Riksrevisjonens vurdering har reorganiseringen på vesentlige områder
ført til en forbedret skatteforvaltning. Det vises her til styrkingen
av skattekrimenhetene i regionene, opprettelsen av Skatteopplysningen
og vektleggingen av veiledningsfunksjonen på skattekontorene. Det er
også positivt at skatteetatens primære aktiviteter ble gjennomført
til fastsatte frister i reorganiseringsperioden.
Undersøkelsen viser imidlertid at kontrollen
av næringsdrivende og selskaper samlet sett ikke er styrket, noe
som var et av de sentrale målene for reorganiseringen. Dette vil
etter Riksrevisjonens vurdering kunne føre til mangelfull avdekking av
skatte- og avgiftsunndragelser og svekke den preventive effekten
av kontrollvirksomheten.
Undersøkelsen viser også at saksbehandlingstidene
økte den første tiden etter reorganiseringen, men at det har vært
en positiv utvikling på flere områder i 2010. Det er etter Riksrevisjonens
oppfatning uheldig at klagebehandling knyttet til klagenemndene
for henholdsvis skatt og merverdiavgift i mange tilfeller tar for
lang tid, og at det har vært en negativ utvikling i perioden fra
2006 til 2010. For begge klagetypene kan sakene omfatte vesentlige
beløp, og lang saksbehandlingstid på disse områdene kan ha negativ innvirkning
både på næringsvirksomhet og på privatøkonomiske disposisjoner.
Riksrevisjonen ser det derfor som viktig at saksbehandlingen skjer
raskt i disse sakene, slik at klagerne får avgjort sine forpliktelser.
Riksrevisjonen konstaterer at etableringen av Skatteopplysningen
som en landsdekkende telefontjeneste i stor grad har gitt brukerne
lik tilgjengelighet til skatteetaten. Brukerundersøkelser som er
utført på området, viser imidlertid at brukerne ikke er fornøyd
med ventetid ved telefonkontakt, og at de bare er delvis fornøyd
med Skatteopplysningens åpningstider. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at tilgjengeligheten til Skatteopplysningen er dårligere i
den tiden av året brukerne har mest behov for bistand. Riksrevisjonen
vil derfor presisere at selv om skatteetaten har andre kanaler for
informasjon, er det viktig at tilgjengeligheten per telefon blir
bedre også i pressperioder. Det er etter Riksrevisjonens oppfatning
også viktig at skatteetaten øker kvaliteten på veiledningen overfor publikum
både i Skatteopplysningen og på skattekontorene.
Undersøkelsen viser at det er redusert ressursbruk
til administrasjon i regionene, men at dette har sammenheng med
overføring av administrative funksjoner fra regionene til Skatteetatens IT-
og servicepartner (SITS). Riksrevisjonen registrerer at Finansdepartementet
er av den oppfatning at ressursbruken til administrative oppgaver
i dag er mindre enn før omorganiseringen. Usikkert tallgrunnlag
har ikke gjort det mulig for Riksrevisjonen å bekrefte dette. Ved
store omorganiseringer er det viktig å kunne vurdere om målene er
nådd, også når det gjelder bruk av ressurser. Riksrevisjonen stiller
derfor spørsmål om skatteetaten ved planleggingen av reorganiseringen
burde ha lagt bedre til rette for å kunne sammenligne ressursbruk
før og etter reorganiseringen.
Reorganiseringen av skatteetaten ble mer krevende
enn etaten hadde forutsett. Undersøkelsen viser blant annet at om
lag 2000 ansatte fikk helt eller delvis nye oppgaver, og dette var
dobbelt så mange som skatteetaten hadde anslått i sine risikovurderinger.
Et godt arbeidsmarked gjorde også at mange ansatte i etaten sluttet
uten at de ble erstattet fordi skatteetaten hadde innført stillingsstopp.
Basiskompetansen på sentrale produksjonsområder ble dermed svekket.
Erfarne medarbeidere ble tatt ut av produksjonen og satt til opplæring.
Dette bidro blant annet til at kontrollen av næringsdrivende og
selskaper og saksbehandlingstidene ikke kunne holdes på ønsket nivå
i 2008 og 2009. Samhandling internt i skatteetaten og med andre
etater ble også redusert fordi regionene prioriterte etableringen
av nye enheter. Riksrevisjonen er innforstått med at ved en så stor
og omfattende reorganisering er det påregnelig at det i en pe-riode
er utfordringer. Riksrevisjonen stiller likevel spørsmål om bedre planlegging
og gjennomføring kunne redusert omfanget av de negative konsekvensene.
Det var for øvrig et mål for reorganiseringen
at skatteetaten skulle bli en enda bedre samarbeidspartner for andre
offentlige myndigheter, eksempelvis gjennom felles kontrollaksjoner
og informasjonsutveksling. Det er derfor etter Riksrevisjonens vurdering
uheldig at skatteetatens samarbeid med de fire mest sentrale offentlige etatene
ikke har blitt bedre etter reorganiseringen.
Saken har vært forelagt Finansdepartementet,
og statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 17. oktober 2011
svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 29. september
2011 om ovennevnte undersøkelse for årene 2006 – 2010 vedlagt dokument til
Stortinget om samme sak. Det bes her om departementets uttalelse
til Riksrevisjonens bemerkninger.
Jeg har merket meg
at reorganiseringen etter Riksrevisjonens vurdering har ført til
en forbedret skatteforvaltning på vesentlige områder. Det vises
her til styrkingen av skattekrimenhetene i regionene, opprettelsen
av Skatteopplysningen og vektleggingen av veiledningsfunksjonen
på skattekontorene. Dette er også departementets inntrykk. Som anført
i Finansdepartementets brev av 29. august 2011 var det også viktig
for departementet at etaten greide å opprettholde de store inntektsbringende
produksjonene på et høyt nivå gjennom hele omstillingsperioden.
Riksrevisjonen
bemerker imidlertid at undersøkelsen viser at kontrollen av næringsdrivende og
selskaper samlet sett ikke er styrket, noe som var et av de sentrale
målene for reorganiseringen.
Det er mitt inntrykk
at kontrollarbeidet i Skatte-etaten har fått økt kvalitet, selv
om det har vært en utfordring å nå målsettingen om å vri ressurser
fra likningsarbeidet til tyngre kontroll av næringsdrivende og selskaper.
I nevnte brev 29. august 2011 vises det til flere forhold som forklarer
utviklingen i samlet kontrollvirksomhet og ressursbruk på området
i perio-den 2006-2010, blant annet behovet for å omdisponere ressurser
til likningsarbeid for å sikre provenykritiske oppgaver og frafallet
av relativt mange erfarne revisorer og jurister pga. endringer i
arbeidsmarkedet. Å vri ressurser fra likningsarbeid til tyngre kontroll
er også krevende kompetansemessig. Verken departementet eller Skattedirektoratet
er fornøyd med utviklingen i den samlede kontrollinnsatsen mot næringsdrivende
og selskaper. Jeg konstaterer forøvrig at resultatutviklingen på
flere områder er bedret de siste årene, både i 2009 og ikke minst
i 2010. Resultatene fra 2010 viser at etaten har klart å gjennomføre
flere tyngre kontroller. Jeg vil samtidig understreke at Skatteetaten
nå tydeligere enn før ser på hele verdikjeden og bruken av varierte virkemidler
i ulike faser. Etaten er ellers oppmerksom på utviklingen og sammenhengen
mellom den samlede kontrollvirksomheten og utviklingen i oppdagelsesrisiko.
Å øke den opplevde oppdagelsesrisikoen er en av etatens sentrale
målsetninger.
Riksrevisjonen viser til at saksbehandlingstidene økte
den første tiden etter reorganiseringen, men at det har vært en
positiv utvikling på flere områder i 2010. Riksrevisjonen bemerker
imidlertid at det er uheldig at klagebehandling knyttet til klagenemndene
for henholdsvis skatt og merverdiavgift i mange tilfeller tar for
lang tid, og at det har vært en negativ utvikling i perioden fra
2006 til 2010.
Jeg kan slutte meg til Riksrevisjonens
bemerkning om at det er viktig av hensyn til skattyter at saksbehandlingen
i klagesakene skjer raskt slik at klager får avgjort sine forpliktelser.
Saksbehandlingstidene ved skatteklagenemndene og for Klagenemnda
for merverdiavgift har vært en spesiell utfordring ved overgang
til både ny etatsstruktur og ny nemndstruktur, noe som innebar helt
nye saksbehandlingsrutiner for skatteklagenemndene. I tillegg var
det et behov for å rydde opp i gamle saker. Problemene med lang saksbehandlingstid
kan også være sammensatt, i mange tilfeller er det behov for dialog
fram og tilbake mellom skattyter og nemnda. Dette påvirker selvfølgelig
også den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden. Jeg kan opplyse
at Skattedirektoratet har iverksatt flere tiltak for å bedre disse
saksbehandlingstidene, og departementet forventer at saksbehandlingstidene
blir klart bedre inneværende år.
Riksrevisjonen konstaterer
at etableringen av Skatteopplysningen som en landsdekkende telefontjeneste
i stor grad har gitt brukerne lik tilgjengelighet til Skatteetaten.
Brukerundersøkelser Riksrevisjonen har gjennomført, viser imidlertid
at brukerne ikke er fornøyd med ventetid på telefonkontakt og at
de bare delvis er fornøyd med Skatteopplysningens åpningstid. Undersøkelsen
viser at tilgjengeligheten til Skatteopplysningen er dårligere i
den tiden av året hvor brukerne har mest behov for bistand. Riksrevisjonen
anser det viktig at tilgjengeligheten blir bedre også i pressperioder,
samt at Skatteetaten øker kvaliteten på veiledningen overfor publikum
både i Skatteopplysningen og på skattekontorene.
Jeg
anser Skatteopplysningen som et stort løft for etatens service overfor
skattyterne. Gjennom etableringen av Skatteopplysningen og egne
seksjoner for forebyggende veiledning i alle regionene, er den samlede
ressursinnsatsen på området nær doblet siden 2007. Gjennomsnittlig
telefontid for Skatteopplysningen i 2010 var 1 minutt og 37 sekunder,
og to tredjedeler av henvendelsene ble besvart innen 2 minutter.
Samtidig vil jeg peke på at Skatteopplysningen tilbyr å ringe tilbake
til skattyter som alternativ til å vente på svar. Jeg mener dette
er et tilfredsstillende servicenivå for telefonhenvendelser til
Skatteetaten, men erkjenner at ventetiden kan være en utfordring
i pressperioder. Skattedirektoratet vurderer fortløpende tiltak
for å sikre tilstrekkelig servicenivå også i disse periodene. Jeg
har fått opplyst at Skatteetaten i 2011 gjennomfører flere tiltak
som forventes å øke kompetansen og øke graden av riktige svar i
Skatteopplysningen. Ifølge Skattedirektoratet har det tatt noe tid
å bygge opp nødvendig kompetanse på dette området.
Riksrevisjonen
bemerker at et usikkert tallgrunnlag ikke har gjort det mulig for
revisjonen å få bekreftet om reorganiseringen har ført til redusert
ressursbruk til administrasjon i regionene. Riksrevisjonen stiller
derfor spørsmål om Skattetaten ved planleggingen av reorganiseringen
burde ha lagt bedre til rette for å kunne sammenligne ressursbruk
før og etter reorganiseringen. Riksrevisjonen viser videre til at
ved en så stor og omfattende reorganisering er det påregnelig at
det i perioder er utfordringer. Riksrevisjonen stiller likevel spørsmål
ved om bedre planlegging og gjennomføring kunne redusert omfanget
av de negative konsekvensene.
Jeg vil understreke
at omorganiseringen er en av de største i offentlig sektor på mange
år, og mange av utfordringene kunne ikke planlegges eller forutses
i detalj. Enkelte forhold kunne etaten vanskelig ha forutsett, blant
annet det store frafallet av erfarne revisorer og jurister. I budsjettforslagene
for 2008 og 2009 ble Stortinget orientert på følgende måte: 'Et
stramt arbeidsmarked og høy turnover i viktige stillingsgrupper
vil i tillegg til pågående omorganisering, kunne medføre særlige
utfordringer for etatens oppgaveløsning.' Videre vil jeg peke på
at det på flere områder er en metodisk utfordring å isolere effektene
av ROS. Parallelt med innføringen av ROS har etaten også gjennomført
flere andre større tiltak. Når det gjelder de administrative funksjonene,
gjør omfanget av endringene at det kan være vanskelig å sammenlikne
ressursbruken før og etter omorganiseringen. Det er imidlertid ingen
tvil i følge direktoratet om at ressursbruken til administrative
oppgaver i dag er langt mindre enn før omorganiseringen. En analyse
som er gjennomført i regi av direktoratet, viser at 9,2 pst. ble brukt
til administrasjon og lederstøtte i regio-nene i 2008, 7,7 pst.
i 2009 og 6,8 pst. i 2010.
Jeg har videre merket meg
at en undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen indikerer at Skatte-etatens
samarbeid med de fire mest sentrale offentlige etatene ikke har
blitt bedre etter reorganiseringen. Selv om erfaringer tilsier at større
endringer i en av flere samarbeidende etater på kort sikt kan skape
ubalanse i samarbeidet, er jeg noe overrasket over resultatet av undersøkelsen.
Riksrevisjonens spørreundersøkelse var sendt til et fåtall av Skatteetatens mange
samarbeidspartnere. Etatens samarbeidsflate er vesentlig utvidet
de senere årene. Blant annet har Skatteetaten utvidet samarbeidet
med NAV, Mattilsynet, UDI og Arbeidstilsynet og har gjennomført
flere felles kontrollaksjoner med politi og andre kontrolletater.
Sammen med Politiet, UDI og Arbeidstilsynet har etaten også etablert
servicekontor for utenlandske arbeidstakere med tilbud både i Oslo,
Stavanger og Kirkenes.
Det var ikke et fastsatt mål
overfor Stortinget at gevinstene av reorganiseringen skulle realiseres i
løpet av gjennomføringsfasen. Store organisasjonsendringer krever
ofte tid før resultatene viser seg fullt ut. Jeg vil imidlertid
understreke at Skatteetaten med ny organisering er blitt mer robust
til å møte framtidige utfordringer. Det er fortsatt behov for forbedringer
på enkelte områder, for eksempel i likningskontroll av næringsdrivende
og selskaper. Skatteetatens resultater i 2010 er imidlertid på flere
områder bedre enn noen gang, både innenfor deler av kontroll- og
innkrevingsvirksomheten, service og veiledning samt på folkeregisterområdet.
Jeg mener dette viser potensialet i de organisatoriske løsningene
som er valgt.»
Reorganiseringen av skatteetaten i perioden 2008–2009
har på flere områder ført til en forbedret skatteforvaltning, men
etter Riksrevisjonens vurdering er det fortsatt forbedringsområder
innen kontrollvirksomheten og service overfor brukerne. Riksrevisjonen
konstaterer at Finansdepartementet i all hovedsak har sluttet seg
til Riksrevisjonens bemerkninger.
Riksrevisjonen forventer at Finansdepartementet følger
opp forbedringsområdene gjennom styringsdialogen med skatteetaten.
Departementet bør vektlegge mer stabil tilgjengelighet for publikum
også i pressperioder samt sørge for at kvaliteten på veiledningen
styrkes. Departementet bør også særlig følge opp at kontrollen av næringsdrivende
og selskaper styrkes.
Ved reorganiseringen i 2008–2009 ble for øvrig kontorstrukturen
i liten grad endret. Flere kontorer er imidlertid nedlagt i 2011,
og kontorer er også lagt ned fra 2002 og fram til reorganiseringen.
Riksrevisjonen forventer at Finansdepartementet sørger for at skatte-etaten
iverksetter tiltak overfor brukerne som kompenserer for redusert tilgjengelighet
til etatens kontorer.