I forbindelse med behandlingen av lov om Riksrevisjonen
(riksrevisjonsloven) påpekte kontroll- og konstitusjonskomiteen
at Riksrevisjonen har en viktig rolle i kampen mot misligheter og
korrupsjon. I lovens § 9 fjerde ledd står det at Riksrevisjonen
gjennom revisjonen skal bidra til å forebygge og avdekke misligheter
og feil.
Intern kontroll skal gi rimelig sikkerhet for måloppnåelse,
blant annet når det gjelder overholdelse av lover og regler. At
en virksomhet har etablert en god intern kontroll, er derfor sentralt for
å sikre virksomhetens evne til å forebygge og avdekke misligheter.
For 2011 er det bevilget 39,2 mrd. kroner til
forsvarssektoren. Forsvaret har en betydelig anskaffelsesvirksomhet
og forvalter store mengder materiell. En god intern kontroll i Forsvaret
er derfor vesentlig for effektiv forebygging og avdekking av misligheter
innen anskaffelser og materiellforvaltning.
Gjennom tidligere revisjoner av forsvarssektorens
regnskap er det avdekket feil og mangler knyttet til både materiellforvaltningen
og etterlevelsen av anskaffelsesregelverket, jf. Dokument 1 for
årene 2007, 2008 og 2009. Regnskapene for 2004 og 2005 ble ikke
godkjent av Riksrevisjonen.
Målet med denne undersøkelsen har vært å vurdere
om det ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger er iverksatt
tilfredsstillende intern kontroll i forsvarssektoren for å forebygge
og avdekke misligheter. For å vurdere om den interne kontrollen
er tilfredsstillende, er det undersøkt om den interne kontrollen
er iverksatt i tilstrekkelig omfang, og om den er av god kvalitet.
Undersøkelsen er gjennomført med utgangspunkt
i tre hovedproblemstillinger:
I hvilken grad legger
forsvarssektoren gjennom styring og oppfølging til rette for effektiv
forebygging og avdekking av misligheter?
I hvilken grad utarbeider og anvender forsvarssektoren
risikovurderinger som omfatter misligheter?
I hvilken grad sikrer forsvarssektoren
gjennom kontrolltiltak at regelverk og rutiner for å forebygge og
avdekke misligheter etterleves?
Intern kontroll defineres der som en prosess
som er gjennomført av de ansatte i en virksomhet, og som er utformet
for å nå fastsatte målsettinger. Intern kontroll skal gi rimelig
sikkerhet for måloppnåelse innen:
målrettet og kostnadseffektiv
drift
pålitelig ekstern regnskapsrapportering
overholdelse av gjeldende lover og regler
Til grunn for undersøkelsen ligger videre en forståelse
av begrepet «misligheter» som en fellesbetegnelse på handlinger
som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg
selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra feil ved
at den underliggende handlingen er tilsiktet. Begrepet omfatter
både straffbare forhold og ikke straffbare forhold, så som brudd
på etiske normer og regler.
Forsvaret har en intern organisering hvor sjefer på
nivået under forsvarssjefen er gitt myndighet og ansvar som sjefer
for driftsenheter i Forsvaret (DIF-er). Sjefer på dette nivået er
blant annet generalinspektørene og sjef for Forsvarets logistikkorganisasjon
(FLO). Underlagt disse sjefene er sjefer med budsjett- og resultatansvar
(BRA-sjefer). Disse leder avdelinger på BRA-nivå.
Revisjonskriteriene som ligger til grunn for
undersøkelsen, er i hovedsak utledet fra riksrevisjonsloven, lov
om offentlige anskaffelser, forvaltningsloven, stortingsdokumenter
og økonomireglementet. Også etiske retningslinjer for statstjenesten,
etatsspesifikke regler og faglige standarder, slik de er beskrevet
i COSOs rammeverk for intern kontroll, er lagt til grunn.
Datainnsamlingen er gjennomført fra februar 2010
til februar 2011. Dokumentet gjør nærmere rede for gjennomføringen
av undersøkelsen.
Ifølge reglement for økonomistyring i staten § 14
skal alle virksomheter etablere systemer og rutiner som har innebygget
intern kontroll. Dette skal blant annet sikre at misligheter og
økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes. Departementets overordnede
ansvar for at underliggende virksomheter har forsvarlig intern kontroll,
framgår av bestemmelser om økonomistyring i staten.
Undersøkelsen viser at Forsvarsdepartementet og
Forsvaret har etablert et godt formelt rammeverk for å sikre tilstrekkelig
intern kontroll og forebygging av misligheter. Både Forsvarsdepartementet
og Forsvarsstaben har etablert et rapporteringssystem, der nøkkelinformasjon
om forsvarlig forvaltning innhentes. Videre er forsvarlig forvaltning
jevnlig et tema i møter på høyt nivå. Både Forsvarsdepartementet
og Forsvarsstaben har således en tett og aktiv styring og oppfølging
for å sikre forsvarlig forvaltning i virksomheten.
Selv om det formelle rammeverket er etablert, viser
undersøkelsen imidlertid på flere områder mangelfull implementering
av dette i organisasjonen. Undersøkelsen har identifisert følgende svakheter
ved implementeringen:
svakheter ved risikostyring
og mangelfull kvalitet på arbeidet med intern kontroll lokalt ved
avdelinger i Forsvaret
svakheter ved intern kontroll og brudd
på regelverk og rutiner innen anskaffelser og materiellforvaltning
mangelfull kjennskap til arbeidet med holdninger,
etikk og ledelse
Forsvarsdepartementet framholder at det i de
senere årene er lagt ned et betydelig arbeid med å forbedre den
interne kontrollen i forsvarssektoren. Forebygging av misligheter
er en viktig del av dette. Departementet viser til undersøkelsens funn
om at det er etablert et godt formelt rammeverk for å sikre tilstrekkelig
intern kontroll og forebygging av misligheter, og at Forsvarsdepartementet
og Forsvarsstaben har en tett og aktiv styring og oppfølging av
virksomheten for å sikre forsvarlig forvaltning. Forsvarsdepartementet
deler Riksrevisjonens generelle vurdering av disse forholdene.
Forsvarsdepartementet viser for øvrig til flere tiltak
som Forsvaret har iverksatt eller er i ferd med å iverksette innen
intern kontroll. Departementet påpeker at det gjennom Forsvarssjefens kampanjeplan
for forbedret forvaltning 2010 ble gitt oppdrag om å sikre at det
er etablert dokumenterbare systemer og rutiner for intern kontroll
ved Forsvarets driftsenheter. Videre har Forsvarsstaben i 2010 utviklet
veilederen Forsvarets praktisering av intern kontroll. Departementet
opplyser at Forsvarsstaben i 2011 vil besøke samtlige driftsenheter
i Forsvaret (DIF-er) for å følge opp arbeidet med implementeringen
av intern kontroll i organisasjonen.
Forsvarsdepartementet ser det generelt som en sentral
del av sin rolle å gi de nødvendige retningslinjer og føringer til
etatene. Forsvarsdepartementet forholder seg til forsvarssjefen
som etatssjef og virksomhetsleder, og krav og oppdrag stilles til
ham og hans stab. Departementet ser det som en forutsetning for
effektiv og relevant styring at forsvarssjefen sikrer nødvendig implementering
internt i etaten. Forsvarsdepartementet følger opp at oppdragene
implementeres. I den grad departementet ikke er tilfreds med Forsvarets
måloppnåelse, tas dette opp blant annet i styringsdialogen med forsvarssjefen.
Økonomireglementet stiller krav om risikostyring.
Prinsippet om risikostyring er også nedfelt gjennom Forsvarets direktiv
for virksomhets- og økonomistyring (DIVØ). Vurdering av pålitelig regnskapsrapportering,
økonomiforvaltning og overholdelse av lover og regler skal ifølge
direktivet inngå som en del av risikovurderingene. Undersøkelsen
viser vesentlige svakheter knyttet til risikostyring. Det framgår
av spørreundersøkelsen at om lag halvparten av avdelingene ikke
har utarbeidet skriftlige risikovurderinger. Blant avdelingene som
har skriftlige risikovurderinger, sier fire av ti sjefer med budsjett-
og resultatansvar (BRA-sjefer) i spørreundersøkelsen at disse ikke
omfatter pålitelig regnskapsrapportering, økonomiforvaltning og
overholdelse av lover og regler. På bakgrunn av svakhetene knyttet
til risiko-styring er det i undersøkelsen påpekt at det er grunn
til å stille spørsmål om de kontrolltiltakene avdelingene iverksetter,
er effektive og de mest relevante sett i forhold til risikobildet.
Avdelingenes kontroller tar i stor grad utgangspunkt
i en standard sjekkliste for intern kontroll, utgitt av Forsvarsstaben
i 2005. Undersøkelsen viser at de fleste avdelinger foretar en månedlig gjennomgang
av avdelingens interne kontroll, med utgangspunkt i enten Forsvarsstabens
standard sjekkliste eller en tilpasset versjon av denne. Undersøkelsen
viser imidlertid at kvaliteten på kontrollen ved den enkelte avdeling
har vært mangelfull, blant annet når det gjelder rammeavtaler, materiellforvaltning
og kontroll med om regelverk og rutiner for anskaffelser følges.
Undersøkelsen viser også mangler knyttet til
dokumentasjon av intern kontroll, slik det er krav om i bestemmelsene
om økonomistyring i staten. Halvparten av avdelingene som er besøkt
i forbindelse med revisjonen, mangler skriftlige rutinebeskrivelser
for hvordan intern kontroll skal utøves eller dokumenteres. En gjennomgang
av sjekklister og annen relevant dokumentasjon ved de besøkte avdelingene
viser dessuten at det i liten grad framgår hvilke kontrollhandlinger
som er foretatt, hvilke funn som er gjort, og hvilke eventuelle
tiltak som er iverksatt der avvik og svakheter er avdekket.
I henhold til bestemmelser om økonomistyring
i staten skal virksomheten etablere systemer og rutiner som sikrer
at anskaffelser av varer og tjenester skjer på en effektiv og forsvarlig
måte. Undersøkelsen omfatter en gjennomgang av 98 anskaffelser,
og viser brudd på regelverk ved flere av disse. Det er også avdekket
svakheter ved systemene for intern kontroll på anskaffelsesområdet.
For en vesentlig del av anskaffelsene som er gjennomgått,
mangler nødvendig dokumentasjon. Kravet i regelverket om at det
skal foreligge anskaffelsesprotokoll, er ikke fulgt for 39 av de 66
anskaffelsene over kr 100 000 eksklusiv merverdiavgift som er gjennomgått.
Anskaffelsesregelverket for Forsvaret legger videre til grunn at
anskaffelsesmyndighetene må begrunne unntak fra kravet om konkurranse
og angi hvorfor kravet om konkurranse fravikes. Undersøkelsen viser
at 60 av 98 av de gjennomgåtte anskaffelsene er foretatt som direktekjøp
uten konkurranse, og at det foreligger tilfredsstillende dokumentasjon
og begrunnelse for ni av disse. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål
om Forsvaret har etablert tilstrekkelige rutiner for å sikre at regelverkets
krav til dokumentasjon etterleves. I undersøkelsen er det videre
påpekt at det er grunn til å stille spørsmål om flere av direktekjøpene
skulle ha vært konkurranseutsatt.
Ifølge direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret
skal anskaffelser over kr 100 000 eksklusiv merverdiavgift foretas
gjennom FLO (Forsvarets logistikkorganisasjon). Undersøkelsen viser imidlertid
at FLO ikke er benyttet i 21 av de 43 gjennomgåtte anskaffelsene
der FLO skulle ha foretatt anskaffelsen. FLO stab bekrefter i intervju
at Forsvarets avdelinger i noen tilfeller vil måtte gjennomføre
anskaffelser over kr 100 000 selv pga. kapasitetsmangel i FLO. På
bakgrunn av at så mange anskaffelser foretas utenfor FLO, er det
i undersøkelsen anført at det kan stilles spørsmål om Forsvaret
i tilstrekkelig grad sikrer at personell som foretar anskaffelser,
har nødvendig merkantil kompetanse.
Forsvarsdepartementet viser i svarbrevet til
at kravet om at anskaffelser skal skje gjennom FLO, er fastsatt
i forsvarssjefens direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret.
Departementet framholder dette kravet som et eksempel på selvpålagte
føringer internt i Forsvaret. Forsvarsdepartementet påpeker at det
for departementet er avgjørende at anskaffelser utføres på en korrekt
måte, ikke hvilken avdeling som er utførende enhet.
Undersøkelsen viser ett brudd på bestemmelsen i
anskaffelsesregelverk for Forsvaret om at personell som har vært
ansatt i forsvarssektoren de siste to år, ikke skal benyttes i kontakt
med forsvarssektoren. Dette gjelder et selskap der en tidligere
forsvarsansatt er sentral på både eier- og ledelsessiden. Undersøkelsen
omfatter tre anskaffelser fra denne leverandøren. Anskaffelsene
er ikke gjennomført etter regelverket, i og med at de er direkte
kjøp som ikke er tilfredsstillende dokumentert og begrunnet. Det
kan dermed ikke verifiseres at anskaffelsen er basert på at det
mest konkurransedyktige tilbudet er valgt.
Undersøkelsen viser eksempler på manglende fakturakontroll,
jf. kravene til attestasjonskontroll som følger av bestemmelsene
om økonomistyring i staten. Det er innenfor kjøreskoleopplæringen
i Forsvaret avdekket bilag med så mangelfulle opplysninger at det
ikke er mulig å kontrollere at fakturabeløpet er korrekt. For eksempel
mangler opplysninger om hvilke elever det faktureres for, og hvilken
opplæring som er gitt. I møte med den aktuelle avdelingen framgår
det videre at avdelingen ikke har foretatt kontroll av om fakturaene
samsvarer med den kjøreopplæringen som faktisk har funnet sted.
Ekstern tjenesteyter har dessuten fakturert for svært lange arbeidsdager
(opptil 19 timer) og -uker uten at det er stilt spørsmål ved dette
fra Forsvarets side. Den aktuelle avdelingen kan heller ikke forklare
bakgrunnen for at det faktureres for så lange arbeidsdager.
I henhold til bestemmelser om økonomistyring
i staten skal virksomheten ha rutiner for kontroll av at mottatte
varer er i henhold til bestilling, pakkseddel eller annen relevant
dokumentasjon, og for hvilke tiltak som skal settes i verk dersom det
er avvik. I spørreundersøkelsen svarer seks av ti virksomhetskontrollere
at det ikke er utarbeidet skriftlige rutiner for hvordan varemottak skal
foretas, eller at de ikke vet om det er utarbeidet slike rutinebeskrivelser.
Blant dem som har rutinebeskrivelser, er det kun to tredeler som svarer
at disse i stor grad blir fulgt. Det er i undersøkelsen påpekt at
svakheter knyttet til intern kontroll i forbindelse med mottak av
varer og tjenester skaper risiko for mangelfulle leveranser, feilfakturering
og overfakturering fra leverandørers side. Det er derfor i undersøkelsen anført
at det er grunn til å stille spørsmål om den interne kontrollen
relatert til fakturakontroll og mottak av varer og tjenester er
tilstrekkelig til å forebygge og avdekke feil og misligheter.
Forsvarsdepartementet viser på dette punktet
i sitt svarbrev til at det finnes pålagte sentrale rutiner, og departementet
framholder at avdelingene som et minimum må være kjent med og forholde
seg til disse.
Bestemmelser om økonomistyring i staten legger
til grunn at bestilling av varer og tjenester skal bekreftes av
tilsatt som har budsjettdisponeringsmyndighet, og det skal også
foretas attestasjonskontroll. Disse kravene er også lagt til grunn
i Forsvarets regnskapssystem SAP, der det er definert en hovedprosess
som angir prosedyre for blant annet utarbeidelse av innkjøpsordre
og anvisning. Gjennom virksomhetsplanen for 2010 satte Forsvaret
som mål at hovedprosessen skulle følges i 55 pst. av alle innkjøp
ved utgangen av 2010. Hovedprosessen ble for hele 2010 fulgt i 28
pst. av anskaffelsene, og for månedene november og desember 2010
i henholdsvis 35 og 23 pst. av anskaffelsene. Forsvaret ligger dermed
vesentlig under fastsatte måltall. Også beløpsmessig er avviket
fra hovedprosessen omfattende: Det utgjør i sum ca. 10 mrd. kroner. Avviket
fra hovedprosess gjelder først og fremst for driftsanskaffelser,
der anskaffelsene hvor hovedprosessen ikke ble fulgt, utgjorde vel
9 mrd. kroner.
Hovedprosessen gir sporbarhet på den måten at en
bestilling, som utføres i henhold til prosedyren, må være godkjent
før den kan iverksettes. For 66 av de 98 anskaffelsene som er gjennomgått
i forbindelse med undersøkelsen, mangler dokumentasjon på beslutningen
om at anskaffelsen skal gjennomføres. Dette skyldes at hovedprosess
ikke følges, og at beslutning om anskaffelse heller ikke er dokumentert
på annen måte. Ifølge bestemmelser om økonomistyring i staten skal
den som har budsjettdisponeringsmyndighet, foreta kontroll før bestilling gjennomføres.
I tillegg til svakheter som er knyttet til dokumentasjon,
øker manglende bruk av hovedprosessen også risikoen for at personell
uten rett myndighet foretar anskaffelser og dermed inngår forpliktelser
på vegne av Forsvaret. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål om
Forsvaret i tilstrekkelig grad realiserer det potensialet for god
intern kontroll som ligger innebygget i SAP-systemet.
Forsvarsdepartementet gir i sitt svar uttrykk
for at avvik fra hovedprosess er et svært viktig forbedringsområde.
Det framgår av St.meld. nr. 10 (2005–2006) Om økonomisk
styring i Forsvaret, jf. Innst. S. nr. 176 (2005–2006), at pålegg
om bruk av rammeavtaler ved anskaffelser er presisert innenfor Forsvaret
og følges opp i organisasjonen. Undersøkelsen viser at lojalitet
til rammeavtaler er en vesentlig utfordring.
Det er også svakheter ved egenkontrollen av bruken
av rammeavtaler. I spørreundersøkelsen opplyser 25 pst. av virksomhetskontrollerne
at kontroller av hvorvidt rammeavtaler benyttes, foretas sjeldnere
enn hver måned, og ni prosent vet ikke hvor ofte det foretas kontroller
ved egen avdeling. Flere av intervjuene viser også at det enten
ikke foretas kontroller av bruk av rammeavtaler, eller at kvaliteten
på kontrollen er utilfredsstillende pga. mangelfull oversikt over hvilke
rammeavtaler som finnes, og hvilke produkter de omfatter. På bakgrunn
av rammeavtalenes økonomiske vesentlighet, utfordringene knyttet
til lojalitet til rammeavtalene og de påviste svakhetene ved egenkontrollen,
er det i undersøkelsen framholdt at det kan stilles spørsmål om
ansvaret for å gjennomføre egenkontroll av bruk av rammeavtalene
ivaretas på en tilfredsstillende måte.
For å sikre effektiv og korrekt bruk av rammeavtalene
er mange av rammeavtalene tilgjengelige via Forsvarets innkjøpsportal. Undersøkelsen
viser at om lag halvparten av virksomhetskontrollerne og dem som
foretar anskaffelser, vurderer innkjøpsportalen som lite brukervennlig,
og mange viser til at det er enklere å ta kontakt med leverandøren
via telefon eller e-post. Dette øker risikoen for at avdelingene
anskaffer produkter som ikke er omfattet av rammeavtalen. Slike
anskaffelser vil da i realiteten være direkte anskaffelser uten konkurranse.
Undersøkelsen viser videre at det i Forsvaret er etablert en oppfatning
om at prisene som framgår av portalen, ikke er oppdatert. Flere avdelinger
uttaler i intervju at de derfor ikke bruker prisene i portalen som
et kontrollgrunnlag, men i stedet legger prisen som leverandøren krever,
til grunn. Driftsanskaffelsesavdelingen framholder i intervju at
dette innebærer risiko for systematisk prisglidning fra leverandørenes
side. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål om både manglende bruk
av innkjøpsportalen og manglende bruk av kontrollgrunnlag innebærer risiko
for at rammeavtaleleverandører systematisk kan komme til å overfakturere
Forsvaret.
Forvaltningsloven § 6-10, etiske retningslinjer for
statstjenesten, punkt 4.1, og forskrift om offentlige anskaffelser
§ 3-7 legger til grunn krav om habilitet. Habilitet blant personell
som foretar anskaffelser, er en nødvendig forutsetning for å sikre
at det mest konkurransedyktige tilbudet blir valgt. Spørreundersøkelsen
viser at om lag 70 prosent av virksomhetskontrollerne og dem som
foretar anskaffelser, svarer nei eller vet ikke på spørsmål om det
foretas regelmessige habilitetsvurderinger i avdelingen. Intervjuene
i avdelinger på BRA-nivå bekrefter at det i liten grad foretas systematiske
samtaler eller vurderinger av habilitet. Undersøkelsen viser imidlertid
at sentrale anskaffelsesmiljøer i FLO har betydelig oppmerksomhet
rundt habilitet. FLO har i tillegg satt i gang en prosess for å
utarbeide et frivillig habilitetsregister som skal omfatte hele
FLO. På bakgrunn av Forsvarets betydelige anskaffelsesvirksomhet
er det i undersøkelsen likevel stilt spørsmål om Forsvaret – utenfor
de sentrale anskaffelsesmiljøene i FLO – har etablert systemer og
rutiner som sikrer at habilitetsproblematikken ivaretas på en tilfredsstillende
måte.
Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) vedlikeholder
Forsvarets leverandørregister. FRA gjennomfører kontroll av opplysninger
som er nødvendige for å sikre korrekt betaling, men det foretas
ikke merkantile vurderinger av leverandørene. Når det gjelder rammeavtaler,
viser driftsanskaffelsesavdelingen i FLO i intervju til at avdelingen
pga. ressurssituasjonen ikke foretar rutinemessige kontroller av
hvordan leverandører oppfyller inngåtte rammeavtaler. Avdelingene
som er intervjuet på BRA-nivå, foretar i liten grad kontroller av
leverandører utover løpende bilagskontroll og kontroll med hovedbok,
og flere avdelinger forklarer dette med at de forventer at nødvendige
kontroller foretas av FRA eller FLO. Det økonomiske omfanget av
driftsanskaffelsene er betydelig. I undersøkelsen er det derfor
påpekt at det kan stilles spørsmål om Forsvaret i større grad –
ut fra vurderinger av vesentlighet og risiko knyttet til ulike leverandører
– bør foreta kontroller for å kunne avdekke leverandører som det
kan være knyttet mislighetsrisiko til.
Innenfor investeringsvirksomheten er kontrollen tettere,
gjennom leverandørvurderinger, kostnadskontroll og kontraktsoppfølging
foretatt av kontraktsrevisjonskontoret i FLO. Kontraktsrevisjonskontoret
skal foreta kostnadskontroll ved alle eneleverandørsituasjoner,
og også i andre situasjoner, etter forespørsel fra divisjonene. Kontraktsrevisjonskontoret
opplyser imidlertid at det pga. ubesatte stillingshjemler ikke alltid
er ressurser til å foreta kontroll av leverandørene som forutsatt.
Det foretas i liten grad kontroller når leveransen er under 4–5
mill. kroner. Det er i undersøkelsen anført at det kan være grunn
til å stille spørsmål om omfanget av kontrollen er tilstrekkelig
til å forebygge og avdekke misligheter.
Bestemmelser om økonomistyring i staten slår fast
at virksomhetens ledelse skal etablere rutiner for etterkontroll,
eksempelvis ved gjennomføring av nødvendig budsjettoppfølging og kontroll
basert på stikkprøver. Gjennomførte kontrollaktiviteter skal være
dokumentert. Undersøkelsen viser at de fleste avdelingene foretar egenkontroller
av anskaffelser, for eksempel ved at virksomhetskontroller gjennomgår
hovedbok eller foretar stikkprøver. Undersøkelsen viser imidlertid
svakheter ved dokumentasjon av og kvaliteten på kontrollene. Med
unntak av én avdeling er det ingen som har dokumentert gjennomførte
kontrollhandlinger. Tre av de besøkte avdelingene foretar ikke stikkprøvekontroller
av anskaffelser. Undersøkelsen viser videre at bruk av hovedprosess
– som har stor betydning for forsvarlig forvaltning i forbindelse
med anskaffelser – i varierende grad kontrolleres i avdelingene.
Det er i undersøkelsen påpekt at de nevnte forhold samt de funn
som er gjort i gjennomgangen av anskaffelser, gir grunn til å stille spørsmål
om Forsvarets egenkontroll på anskaffelsesområdet er tilstrekkelig.
I henhold til direktiv for materiellforvaltning
i Forsvaret skal enhver som har materiellansvar, gjennomføre pålagte
og nødvendige materiellkontrolltiltak, for blant annet å sikre at
beholdninger er i overensstemmelse med fastsatte og regnskapsførte
mengder. Forsvaret har innført SAP som materiellregnskapssystem
fra 1. juni 2008. Riksrevisjonen har tidligere, i Dokument 1 (2009–2010),
konstatert at det oppsto en rekke problemer under og etter innføringen
av økonomiprosjektet FIF 2.0, og pekt på usikkerhet rundt materiellbeholdninger
og den kontrollen Forsvaret har på disse.
Undersøkelsen viser at det fremdeles er utfordringer
knyttet til materiellforvaltningen. En gjennomgang av rapporter
fra FLOs materiellforvaltningskontroller viser at 14 av 16 avdelinger
ikke har materiellet registrert på en tilfredsstillende måte i SAP.
Som årsak til mangler ved materiellregnskapet, viser flere avdelinger
til kapasitetsproblemer i FLO, og både FLO stab og Forsvarsstaben
bekrefter at det er mangel på materiellregnskapsførere. Det er i undersøkelsen
stilt spørsmål om Forsvarsstaben ivaretar sitt overordnede ansvar
for at regnskapsføring av materiell blir gitt tilstrekkelig prioritet.
Forsvarsdepartementet ga i 2010 Forsvaret i
oppdrag å ferdigstille arbeidet med å etablere et fullstendig materiellregnskap
i SAP snarest mulig, og senest innen 31. desember 2010. Forsvarsdepartementet
opplyser i sitt svar at Forsvarsstaben i resultat- og kontrollrapport
nr. 3 for 2010 rapporterer at Forsvaret ikke har lykkes med å oppnå
fullstendig materiellregnskap i SAP innen utgangen av 2010. Departementet
er per mars 2011 i dialog med Forsvarsstaben om når fullstendig
materiellregnskap i SAP kan forventes oppnådd.
Undersøkelsen viser også svakheter ved avdelingenes
egenkontroll av materiellforvaltningen. 11 av 16 avdelinger mangler
dekkende egenkontrollplaner og tilfredsstillende egenkontroll av materiell.
Videre har flere avdelinger i intervju påpekt at kvaliteten på egenkontrollen
som er gjennomført, er varierende pga. mangelfullt tellegrunnlag.
8 av 11 avdelinger som er intervjuet, kan ikke basere tellinger
av materiell utelukkende på oversikter fra SAP, men må også bruke lokale
lister. På grunnlag av mangler knyttet til gjennomføring av egenkontroll
samt svakheter i kvaliteten på tellegrunnlaget ved flere avdelinger,
er det i undersøkelsen stilt spørsmål om det er etablert en intern
kontroll som er tilstrekkelig for å sikre oversikt og kontroll over materiell,
og gjennom dette forebygge misligheter. Undersøkelsen viser også
svakheter ved egenkontrollen av lett omsettelig og attraktivt ikke
regnskapspliktig materiell. Det er i undersøkelsen stilt spørsmål
om risikoen for misligheter i form av tyveri av lett omsettelig materiell
er håndtert på en tilfredsstillende måte.
Forsvarsdepartementet har utarbeidet etiske grunnregler
for forsvarssektoren, etiske retningslinjer for næringslivskontakt
samt handlingsplan for holdninger, etikk og ledelse. Spørreundersøkelsen
viser at det er mangelfull kjennskap til de ovennevnte dokumentene nedover
i organisasjonen. På spørsmål om dokumentene er kjent, svarer et
klart flertall av sjefene med budsjett- og resultatansvar (BRA-sjefene)
at de i stor grad er kjent med dokumentene. Blant virksomhetskontrollere
og personell som foretar anskaffelser, er derimot kjennskapen til
dokumentene til dels mangelfull. Undersøkelsen viser også at BRA-sjefene
svarer at det er et høyere fokus på holdninger, etikk og ledelse,
enn det virksomhetskontrollere og de som foretar anskaffelser, opplever.
Det er i undersøkelsen stilt spørsmål om innholdet i de styrende
dokumentene på dette området i tilstrekkelig grad er implementert
i organisasjonen.
I undersøkelsen er følgende forhold framholdt som
sentrale for å forklare de avdekkede manglene ved den interne kontrollen:
Virksomhetens ledelse har ifølge bestemmelser om
økonomistyring i staten ansvaret for å påse at den interne kontrollen
er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte,
og at den kan dokumenteres.
Undersøkelsen viser at avdelinger i Forsvaret
i varierende grad kontrolleres og følges opp fra overordnet nivå.
I spørreundersøkelsen svarer én av tre virksomhetskontrollere at
de ikke får noen formell tilbakemelding fra overordnet nivå på hvordan
den interne kontrollen utøves. I tillegg svarer elleve prosent av
virksomhetskontrollerne «vet ikke» på spørsmål om hvordan tilbakemelding
gis. At kontroll og oppfølging varierer, bekreftes også gjennom
intervjuene. Mens noen avdelinger jevnlig følges opp gjennom forvaltningskontroller
og krav om å sende inn utfylte sjekklister for intern kontroll,
legges det overfor andre avdelinger i stor grad opp til delegering
av ansvar for at intern kontroll gjennomføres på en tilfredsstillende
måte. Riksrevisjonen har tidligere, i Dokument 1 (2010–2011), avdekket
omfattende svikt i den interne kontrollen ved Forsvarets sanitet
(FSAN), uten at dette tidligere var blitt avdekket gjennom oppfølging
fra overordnet nivå. Tilsvarende gjelder for en enhet i Luftforsvaret,
der det er avdekket vesentlige brudd på anskaffelsesregelverket.
På bakgrunn av dette, samt ovennevnte resultater fra intervju- og
spørreundersøkelse, er det i undersøkelsen stilt spørsmål om oppfølgingen
av underliggende avdelinger i Forsvaret er tilstrekkelig. Det er
i undersøkelsen anført at det også kan stilles spørsmål om Forsvarsstaben
i større grad bør kommunisere tydeligere forventninger til innholdet
i DIF-nivåets oppfølging av underliggende avdelinger på BRA-nivå.
Intervjuene i avdelinger på BRA-nivå viser svakheter
ved ledelsesinvolveringen lokalt ved enkelte avdelinger, men også
eksempler på at aktiv involvering fra ledelsen virker positivt inn
på forsvarlig forvaltning. To avdelinger kan for eksempel vise til
en positiv utvikling i bruk av hovedprosessen i SAP som følge av
aktiv oppfølging fra ledelsen på dette området. På denne bakgrunn
framholdes det i undersøkelsen at ledelsesoppfølging er en viktig
forutsetning for å sikre god kvalitet på den interne kontrollen.
Forsvarets forvaltningssystem SAP er et sentralt verktøy
for å sikre forsvarlig forvaltning, og systemet har innebygget tiltak
som skal sikre god intern kontroll. Undersøkelsen viser imidlertid
at mange brukere vurderer flere systemer og rutiner som kompliserte
å bruke eller ikke vurderer de som hensiktsmessige og dekkende,
sett ut fra egen avdelings behov. Innenfor materiellforvaltningen
bruker for eksempel mange avdelinger egne tilleggssystemer fordi
SAP ikke oppleves som tilstrekkelig for å sikre oversikt over avdelingens
materiell. Videre viser undersøkelsen at mange avdelinger anser
hovedprosessen i SAP i forbindelse med anskaffelser som for tidkrevende,
og derfor i stor grad etterregistrerer innkjøpsordren når fakturaen
er mottatt, da dette oppfattes som enklere. At etablerte prosedyrer fravikes,
får imidlertid konsekvenser for målet om å sikre god intern kontroll.
Kompetanse er en nødvendig forutsetning for
at etablerte systemer skal kunne brukes riktig. Utfordringer med
å sikre tilstrekkelig forvaltningskompetanse generelt var et av
hovedfunnene fra generalinspektøren for Hærens forvaltningskontroll
for 2010. Å inneha tilstrekkelig kompetanse til å sikre god intern
kontroll er også trukket fram som en utfordring i intervjuer, både
på DIF-nivå og av Forsvarsstaben og Forsvarsdepartementet.
Undersøkelsen viser svakheter når det gjelder kompetanse
på anskaffelsesområdet. Blant annet er det gjennom undersøkelsen
påvist at avdelinger i flere tilfeller foretar anskaffelser selv,
i stedet for å benytte merkantil kompetanse i FLO. To avdelinger
viser i intervju til at avdelingene ikke er forutsatt å være profesjonelle
innkjøpere, og at manglende bruk av FLO har ført til brudd på anskaffelsesregelverket.
Også innen materiellforvaltning er kompetanse trukket fram som en
utfordring, både i intervjuer og i FLOs materiellforvaltningskontroller.
Dette gjelder både i den enkelte avdeling og i form av tilstrekkelig
tilgang på materiellregnskapsførere i FLO. Også generalinspektøren
for Hæren påpeker i forbindelse med forvaltningskontrollen for 2010
at Hæren har vesentlige utfordringer innen materiellforvaltningskompetanse
på alle nivå i virksomheten. Dette skaper utfordringer for god materiellkontroll.
Undersøkelsen viser at flere avdelinger trekker fram
god kjennskap til eget personell og tillit til hverandre som forklaring
på at det ikke foretas systematiske vurderinger av habilitet. Også manglende
dokumentasjon av interne prosesser knyttet til bestilling og varemottak
ved flere avdelinger begrunnes på samme måte. En avdeling sier det
slik: «Når personellet er tilsatt, er systemet i stor grad basert
på tillit. Tillit internt er en grunnleggende forutsetning [for
å] fungere i militære oppdrag. Tillit ligger også til grunn for innretningen
på den interne kontroll og rutiner for å sikre forsvarlig forvaltning.»
To avdelinger på BRA-nivå har også trukket fram tillit til den enkelte
arbeidstaker i organisasjonen som årsak til at avdelingene ikke
har sett behov for å foreta risikovurderinger med hensyn til misligheter.
Riksrevisjonen har i Dokument 1 (2010–2011) påpekt
svak intern kontroll i Forsvarsbygg. Forsvarsbygg har etter dette
iverksatt flere tiltak for å styrke intern kontroll i etaten. Blant
annet har Forsvarsbygg innført en standard sjekkliste for intern
kontroll for alle forretningsområder med månedlig rapportering til
konsernledelsen. Også ressursmessig er arbeidet med intern kontroll styrket,
blant annet gjennom personell som skal foreta kvalitetssikring av
alle anskaffelser. Tiltakene har ikke virket tilstrekkelig lenge
til at det i denne revisjonen har vært grunnlag for å vurdere om
de har hatt ønsket effekt. Riksrevisjonen vil komme tilbake til
forhold relatert til intern kontroll i Forsvarsbygg i forbindelse
med den årlige revisjon.
Undersøkelsen viser at Forsvarsdepartementet og
Forsvaret har etablert et godt formelt rammeverk for å sikre tilstrekkelig
intern kontroll og forebygging av misligheter. Selv om det formelle
rammeverket er etablert, viser undersøkelsen imidlertid at dette
på flere vesentlige områder er mangelfullt implementert i Forsvaret.
Forsvarsdepartementet framholder i sitt svarbrev at
det er forsvarssjefen som skal sikre nødvendig implementering av
intern kontroll internt i etaten. Riksrevisjonen sier seg enig i
dette, men vil samtidig understreke Forsvarsdepartementets ansvar
for at Forsvaret får en bedre intern kontroll slik at misligheter
og feil kan forebygges og avdekkes mer effektivt. Riksrevisjonen
ber derfor Forsvarsdepartementet redegjøre for hvordan departementet
i sin etatsstyring vil følge opp de påviste svakhetene i implementeringen
av intern kontroll i Forsvaret.
Riksrevisjonen vil i denne sammenheng blant annet
peke på at god intern kontroll skal være risikobasert, og at risikovurderinger
derfor vil være nødvendig for å sikre at kontrolltiltakene som avdelingene
iverksetter, er effektive.
Riksrevisjonen har videre i sine undersøkelser gjentatte
ganger avdekket brudd på lover og regler for anskaffelser. Riksrevisjonen
ser alvorlig på at det også i denne undersøkelsen er avdekket vesentlige
brudd, blant annet når det gjelder krav om tilfredsstillende dokumentasjon
eller begrunnelse for hvorfor anskaffelser er foretatt som direktekjøp
uten konkurranse. Riksrevisjonen vil i denne sammenheng påpeke at
etterlevelse av anskaffelsesregelverket er et viktig tiltak for
å forebygge misligheter.
Undersøkelsen viser også svakheter ved systemene
for intern kontroll relatert til Forsvarets anskaffelsesvirksomhet.
Riksrevisjonen vil peke på at svakhetene skaper risiko for mangelfulle leveranser,
feilfakturering og overfakturering fra leverandørers side. Etter
Riksrevisjonens syn er det derfor nødvendig å iverksette tiltak
for å styrke kontrollen på dette området. Riksrevisjonen vil videre
vise til undersøkelsens funn om at hovedprosessen for innkjøp i
forvaltningssystemet SAP i 2010 ikke ble fulgt i 72 prosent av innkjøpene.
Dette utgjør i sum ca. 10 mrd. kroner. For å sikre forsvarlig intern
kontroll i forbindelse med anskaffelser er det etter Riksrevisjonens
syn nødvendig å oppnå en vesentlig økning i bruken av hovedprosess.
Habilitet blant personell som foretar anskaffelser,
er en nødvendig forutsetning for å sikre at det mest konkurransedyktige
tilbudet blir valgt. Riksrevisjonen vurderer det som uheldig at
det – utenfor de sentrale anskaffelsesmiljøene i FLO – i liten grad
foretas systematiske samtaler eller vurderinger av habilitet.
Undersøkelsen viser svakheter knyttet til forvaltning
av rammeavtaler. Lojalitet til rammeavtaler er en erkjent utfordring,
men likevel er kontrollen med bruken av rammeavtalene mangelfull. Kontroll
av at rammeavtaleleverandører fakturerer riktig pris, er heller
ikke tilfredsstillende. Dette innebærer risiko for at rammeavtaleleverandører
systematisk kan komme til å overfakturere Forsvaret. På bakgrunn
av rammeavtalenes betydelige økonomiske omfang vil Riksrevisjonen
understreke betydningen av god kontroll av lojalitet til rammeavtaler
og av at rammeavtaleprodukter leveres til riktig pris.
Riksrevisjonen har både tidligere og gjennom denne
undersøkelsen påvist svakheter ved materiellforvaltningen i Forsvaret.
Mange avdelinger har ikke materiellet registrert på en tilfredsstillende
måte i forvaltningssystemet SAP. Riksrevisjonen ber Forsvarsdepartementet i
sin redegjørelse også beskrive hvordan svakhetene ved materiellforvaltningen
vil bli fulgt opp.
Undersøkelsen viser at det er en utfordring
for Forsvaret å inneha tilstrekkelig kompetanse til å sikre forsvarlig
forvaltning i virksomheten. Det er gjennom undersøkelsen påvist
at avdelinger i flere tilfeller foretar anskaffelser selv, i stedet
for å benytte merkantil kompetanse i FLO. En vesentlig årsak til
dette er manglende kapasitet i FLO til å bistå med anskaffelser.
FLO mangler også tilstrekkelig mate-riellregnskapsførere til å sikre
et oppdatert materiellregnskap. Riksrevisjonen vil peke på at tilstrekkelig
tilgang på merkantil kompetanse og materiellforvaltningskompetanse
er avgjørende for å sikre forsvarlig forvaltning.
De påviste svakhetene gir samlet sett et bilde
av at Forsvaret ikke i tilstrekkelig grad utnytter poten-sialet
som ligger i god intern kontroll. Riksrevisjonen vil påpeke at dette
svekker Forsvarets evne til å forebygge og avdekke misligheter og
feil.
Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet, og
statsråden har i brev av 6. mai 2011 svart:
«Innledning
Jeg viser til brev fra
Riksrevisjonen datert 14. april 2011 vedrørende Riksrevisjonens
undersøkelse av intern kontroll i forsvarssektoren, samt tidligere
korrespondanse om samme sak.
Riksrevisjonen har foretatt
en omfattende undersøkelse av intern kontroll i forsvarssektoren, med
vekt på forebygging av misligheter. Et godt system for intern kontroll
er en avgjørende forutsetning for forsvarlig gjennomføring av virksomheten,
og jeg er glad for at undersøkelsen viser at Forsvarsdepartementet
og Forsvaret har lykkes i å etablere et tydelig formelt rammeverk for
å sikre tilstrekkelig intern kontroll og forebygging av misligheter.
Som
det fremgår av Forsvarsdepartementets svar til Riksrevisjonen, datert
25. mars 2011, er departementet kjent med at Forsvaret har betydelige
utfordringer når det gjelder den praktiske implementeringen av intern
kontroll. Forsvaret er en stor organisasjon, og har de senere år
vært preget av omfattende omstilling. Forsvarssjefens fokus på forsvarlig
forvaltning og intern kontroll har vært og er derfor viktig for
å sikre prioritet og ledelsesforankring for dette viktige arbeidet
på alle nivåer i organisasjonen.
Forsvarlig forvaltning
– herunder intern kontroll – er et av hovedmålene i forsvarssektorens
strategiske målbilde, og er derved et hovedtema i styringsdialogen
mellom Forsvarsdepartementet og Forsvaret. Jeg er derfor glad for
at Riksrevisjonen konkluderer med at både Forsvarsdepartementet
og Forsvarsstaben har en tett og aktiv styring og oppfølging for
å sikre forsvarlig forvaltning i virksomheten.
Implementering
av Intern kontroll
Forsvarsdepartementet følger opp
implementeringen av internkontrollen gjennom iverksettingsbrev (IVB),
presiseringer, endringer og tillegg til IVB, samt gjennom tiltak
basert på statusrapporteringer fra etatene. Status for arbeidet rapporteres
i resultat- og kontrollrapportene. På særskilt utvalgte områder
gjennomføres det hyppigere rapportering. Rapportering på tiltaksliste for
økonomistyring og forsvarlig forvaltning (TØFF) er et eksempel på
en slik hyppigere rapportering fra Forsvaret.
Som
et tiltak for ytterligere å følge opp implementeringen av intern
kontroll besluttet Forsvarsdepartementet i etatsstyringsmøtet 31.
mars 2011, og på bakgrunn av dialog med Forsvarsstaben, å innføre
styringsparameteren Andel driftsanskaffelser som følger hovedprosess
i SAP. Forsvarsdepartementet har også bedt om at fremdriften i arbeidet
med intern kontroll tilknyttet forebygging av misligheter innarbeides
i TØFF. Forsvarsdepartementet vil påse at nye nødvendige tiltak
tilknyttet intern kontroll innarbeides i tiltakslisten, evt. følges
opp gjennom egne oppdrag.
Forsvarsdepartementet har
innført risikostyring som en integrert del av styringen av forsvarssektoren.
Forsvarssjefen er i IVB for 2011 pålagt å sørge for at risikostyring
iverksettes og gjennomføres innenfor alle ansvarsområdene til budsjett-
og resultatansvarlige sjefer i Forsvaret. I resultat- og kontrollrapportene
rapporterer også Forsvaret på risiko og risikoreduserende tiltak. Dette
gjøres som en integrert del av rapporteringen på mål, styringsparametere
og tiltak.
Forsvarsdepartementet har også utviklet
et strategidokument for internrevisjon i forsvarssektoren 2010–2013.
Strategien skal bidra til sektorens arbeid med styrket oppfølging
av risikostyring og intern kontroll.
Det er iverksatt
et omfattende program i 2011 for forbedring av Forsvarets praktisering
av intern kontroll, samt mål-, resultat- og risikostyring. Forsvarsstaben
besøker samtlige driftsenheter i Forsvaret, for å gi konkret veiledning
og støtte til ledelsen av driftsenhetene i arbeidet med å sikre tilfredsstillende
styring og kontroll. Forebygging og avdekking av misligheter inngår
som et sentralt ledd i dette arbeidet. Det er utarbeidet et praktisk
veiledningsmateriale for forebygging og avdekking av misligheter.
Forsvarsdepartementet følger opp status og fremdrift i arbeidet gjennom
etatsstyringen.
Anskaffelser
Riksrevisjonen
har avdekket brudd på lover og regler for anskaffelser. Funnene
relaterer seg til manglende dokumentasjon eller begrunnelse for hvorfor
anskaffelser er foretatt som direktekjøp uten konkurranse, manglende
lojalitet til rammeavtaler og manglende habilitetsvurderinger. Jeg
er enig med Riksrevisjonen i at etterlevelse av anskaffelsesregelverket
er et viktig tiltak for å forebygge misligheter, og at dette må
ses i lys av det overordnede kravet til intern kontroll.
For
å sikre effektiv utnyttelse av forsvarssektorens midler er det viktig
at anskaffelser konkurranseutsettes når anskaffelsesregelverket krever
dette, at inngåtte rammeavtaler benyttes lojalt og at gjeldende
innkjøpsrutiner følges slik disse er definert i foreliggende bestemmelser.
Et godt system for intern kontroll er med på å bygge opp under dette.
Videre
er det en grunnleggende forutsetning at de som foretar anskaffelsene,
er habile i sine avgjørelser når de skal finne frem til det for
forsvarssektoren mest fordelaktige tilbudet. Habilitetsreglene knytter
seg til saksbehandlingen i forvaltningen, og skal blant annet sikre
at allmennheten har tillit til at det blir truffet korrekte avgjørelser.
Den enkelte tjenestemann skal selv avgjøre om han er habil til å
treffe en avgjørelse. I denne sammenheng vil jeg vise til forsvarssektorens
reviderte handlingsplan for holdninger, etikk og ledelse som blant
annet har som sentralt siktemål at samtlige medarbeidere i forsvarssektoren
skal være klar over hvilke forventninger som stilles innenfor disse
områdene. Jeg er opptatt av at den enkelte tjenestemann kjenner
til de krav som stilles og selv vurderer sin habilitet når avgjørelser
skal foretas.
Materiellforvaltningen i Forsvaret
Det
er i 2010 gjennomført en rekke tiltak knyttet til materiellforvaltningen
i Forsvaret. Imidlertid er det fremdeles utfordringer med å få på
plass et sentralt og fullstendig materiellregnskap i SAP. Departementet
ga Forsvaret i oppdrag å etablere et sentralt materiellregnskap
i løpet av 2010. Forsvaret har rapportert at denne målsettingen ikke
ble nådd. Denne situasjonen er jeg ikke tilfreds med. Forsvaret
har nylig gjennomført en analyse av virksomhetsstyringen med tanke
på snarlige forbedringstiltak, et arbeid som også omfattet materiellforvaltningen.
Forsvarsdepartementet vil følge opp dette arbeidet i styringsdialogen
med Forsvaret.
Kompetanse
Jeg er enig
med Riksrevisjonen i at tilstrekkelig tilgang på merkantil kompetanse
og materiellforvaltningskompetanse er avgjørende for å sikre forsvarlig
forvaltning. Det er avgjørende at anskaffelser foretas av personell
som har kompetanse på området, for å minimere risikoen for at brudd
på anskaffelsesregelverket inntreffer.
Også fagpersonellet
som bruker Forsvarets forvaltningssystem som verktøy, må ha riktig
og tilstrekkelig kompetanse. For å sikre dette må spesielt nøkkelpersonell
beholdes i sine stillinger over tid. Forsvaret har rapportert at
det arbeides konkret med tiltak for å få til forbedringer på dette
området. Jeg har forhåpninger til at disse tiltakene vil ha effekt,
også på kort sikt.
Holdninger, etikk og ledelse
Riksrevisjonen
refererer i sine undersøkelser til mangelfull kjennskap til arbeidet
med holdninger, etikk og ledelse. Jeg vil understreke at det etiske
og holdningsmessige aspektet ved virksomheten har høy prioritet
i Forsvaret. I den forbindelse er det verdt å merke seg hvordan Forsvaret
har tatt tak i holdningsdimensjonen både lokalt og sentralt, og
innenfor de ulike sidene ved virksomheten. Dette synliggjøres blant
annet gjennom styrende dokumenter, temasamlinger og i utdanningen.
Forsvarsstaben påpeker for øvrig at mange av de som ikke kjenner
til betegnelsen 'holdning, etikk og ledelse', vil være kjent med
temaet under andre betegnelser. For eksempel har Hæren brukt 'respekt,
ansvar, mot' i implementeringen av sitt etikkprogram.
Forsvarssektorens
reviderte handlingsplan for holdninger, etikk og ledelse (HEL) omfatter
en rekke satsingsområder og tiltak. Blant disse er et e-læringsprogram
innenfor HEL som ble overlevert Forsvaret i 2010. Det er et mål
at alle ansatte skal gjennomføre denne e-læringen. Videre fullføres
i 2011 et arbeid med å etablere lokale HEL-handlingsplaner for samtlige avdelinger
i Forsvaret, og det skal etableres et etisk råd for hele forsvarssektoren.
Utfordringen
innenfor HEL-området ligger primært i å holde et kontinuerlig og
langsiktig fokus, spesielt fra ledelsesnivået. Videre stilles det
krav til at ledere evner å integrere og etterspørre etiske og holdningsmessige
perspektiver i den daglige virksomheten. Riksrevisjonen karakteriserer
Forsvaret som preget av en 'tillitskultur' som kan komme i veien
for nødvendig intern kontroll. Tillit er helt avgjørende i løsning
av mange av forsvarssektorens krevende oppgaver, men tillit må være
basert på tydelig regelverk, etisk bevissthet, god ledelse og en
arbeidskultur hvor forsvarlig forvaltning står i sentrum for den daglige
virksomheten.
Avslutning
Riksrevisjonens
undersøkelse av intern kontroll i forsvarssektoren bekrefter en
rekke av de funn som tidligere er gjort ved gjennomganger internt i
sektoren. Jeg har tiltro til at de tiltak som er iverksatt, vil
bidra til en forbedret lokal intern kontroll, og Forsvarsdepartementet
vil følge opp utviklingen i etatsstyringen. Også oppfølgingen av
Strategidokument for internrevisjon i forsvarssektoren 2010–2013
vil kunne bidra til en bedre forankret, lokal intern kontroll.
Det
fremgår av departementets tidligere refererte svar til Riksrevisjonen
at Forsvaret har lagt ned et betydelig arbeid for å styrke Forsvarets
interne kontroll, og at Forsvarsstaben i 2011 vil besøke samtlige
driftsenheter i Forsvaret for å følge opp arbeidet med implementeringen
av intern kontroll i organisasjonen. Som en del av Forsvarsstabens
besøksvirksomhet legges det vekt på intern kontroll knyttet til
forebygging og avdekking av misligheter. Jeg anser dette arbeidet
å være et vesentlig bidrag for å styrke Forsvarets etterlevelse
av det sentrale rammeverket.
Jeg registrerer Riksrevisjonens
konklusjon om at forsvarssektoren har lykkes i å etablere et godt rammeverk
for å sikre tilstrekkelig intern kontroll og forebygge misligheter.
Hovedutfordringen er å sikre konsekvent etterlevelse av det etablerte
regelverket innenfor alle deler av Forsvarets organisasjon. Forbedret
kompetanse fremstår som en nøkkelfaktor for å lykkes med dette.
Forsvarsdepartementet vurderer Forsvarets driftsanskaffelser og
materiellforvaltning som gjenstående hovedutfordringer når det gjelder
forsvarlig forvaltning og intern kontroll. Departementet vil derfor
følge opp disse områdene særskilt i tiden som kommer.»
En god intern kontroll er en forutsetning for
at en virksomhet i tilstrekkelig grad skal ha evne til å forebygge
og avdekke misligheter. Selv om Forsvarsdepartementet og Forsvaret
har lykkes i å etablere et tydelig formelt rammeverk for å sikre
tilstrekkelig intern kontroll, gjenstår betydelige utfordringer
når det gjelder den praktiske implementeringen.
Forsvarsdepartementet viser i sitt svar til
at departementet i etatsstyringen har iverksatt flere nye tiltak
for å forbedre implementeringen av intern kontroll i Forsvaret.
Riksrevisjonen ser positivt på disse tiltakene, og forutsetter at Forsvarsdepartementet
gjennom etatsstyringen følger opp status og framdrift i arbeidet.
Forsvarsdepartementet sier seg videre enig i
at etterlevelse av anskaffelsesregelverket er et viktig tiltak for
å forebygge misligheter. Forsvarsdepartementet framholder Forsvarets driftsanskaffelser
og materiellforvaltning som gjenstående hovedutfordringer når det
gjelder forsvarlig forvaltning og intern kontroll. Riksrevisjonen
slutter seg til dette, og vil i den årlige revisjonen følge opp
at et sentralt materiellregnskap blir etablert, og at anskaffelsesregelverket etterleves.
Når det gjelder de påviste svakhetene ved systemene
for intern kontroll relatert til Forsvarets anskaffelsesvirksomhet,
vil Riksrevisjonen særlig peke på manglende måloppnåelse når det gjelder
bruken av hovedprosessen for innkjøp i forvaltningssystemet SAP.
Med tanke på de betydelige midlene som er brukt på anskaffelse av forvaltningssystemet
SAP, forutsetter Riksrevisjonen at Forsvaret benytter det potensialet
for god intern kontroll som ligger i systemet. Dette innebærer at
det må oppnås en betydelig økning i bruken av hovedprosessen. Riksrevisjonen merker
seg at Forsvarsdepartementet har innført en styringsparameter om
bruken av hovedprosess i SAP.
Undersøkelsen viser for øvrig svakheter når
det gjelder ledelsesoppfølging, både fra generalinspektørnivået
og fra den enkelte budsjett- og resultatansvarlige sjef. Undersøkelsen
viser også at det mang-ler tilstrekkelig tilgang på blant annet merkantil
kompetanse og materiellforvaltningskompetanse. Riksrevisjonen merker
seg at Forsvarsdepartementet trekker fram både ledelsesforankring,
holdninger, etikk og tilstrekkelig kompetanse som nøkkelfaktorer
for å sikre god intern kontroll. Riksrevisjonen forutsetter at det legges
vekt på disse nøkkelfaktorene i arbeidet med å styrke den interne
kontrollen i Forsvaret.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Ola Elvestuen,
viser til Riksrevisjonens undersøkelse av intern kontroll i forsvarssektoren,
Dokument 3:9 (2010–2011).
Komiteen vil peke på at Forsvaret
er en av de statlige sektorene med relativt store innkjøp i form
av løpende drift og investeringer. De har en betydelig mengde materiell.
Det er av vesentlig samfunnsmessig betydning at Forsvaret med alle sine
underliggende etater har et entydig regelverk som følges i praksis.
Ifølge reglement for økonomistyring i staten § 14 skal alle virksomheter
etablere systemer og rutiner for intern kontroll. Dette skal bidra
til å hindre at feil, misligheter og økonomisk kriminalitet forekommer. Komiteen sier
seg fornøyd med at Forsvarsdepartementet og forsvarsledelsen har
etablert et tydelig rammeverk med formål om å forebygge og avdekke
kritikkverdige forhold, og merker seg at Riksrevisjonen ikke framfører
kritikk av dette. Det gjenstår imidlertid mye på at dette rammeverket
blir anvendt i organisasjonen.
Komiteen merker seg at rapporten
avdekker svakheter på disse områdene: risikostyring, intern kontroll
lokalt ved avdelinger i Forsvaret, intern kontroll og brudd på regelverk
og rutiner innen anskaffelser og materiellforvaltning og i arbeidet
med holdninger, etikk og ledelse. Forsvarsdepartementet svarer i
sitt brev datert 6. mai 2011 at de er kjent med disse utfordringene,
og at de jobber langsiktig med å bøte på mangler og svakheter. Komiteen finner
det rimelig at full effekt av tiltakene vil ta noe tid, men vil
påpeke at svakhetene umulig kan være av ny dato for forsvarsledelsen.
Komiteen vil understreke at rapporten
viser at tilstanden i Forsvaret må forbedres kraftig. Komiteen oppfatter
situasjonen slik at det er en reell fare for mislighold, og at dette
ikke vil bli fanget opp gjennom dagens praktisering av den interne
kontrollen. Komiteen deler Riksrevisjonens syn på
behovet for at Forsvarets ledelse – på alle nivåer – viser nødvendig
lederansvar og påser at rammeverket blir implementert i sin fulle
bredde. I tillegg til lederoppfølging vil komiteen påpeke,
i pakt med Riksrevisjonens anbefaling, at det er nødvendig å styrke
den merkantile kompetanse og materiellforvaltningskompetanse på
alle berørte nivå. Komiteen viser til at rapporten
avdekker svakheter ved risiko og intern kontroll og legger til grunn
at forsvarsministeren gjennomgår disse rutinene med Forsvarets ledelse.
Komiteen har konkret særlig merket
seg at det kostbare IT-forvaltningssystemet SAP i så liten grad
blir brukt i anskaffelsesprossesser. 72 prosent av alle anskaffelser
følger ikke hovedprosessen i SAP. Et godt og dyrt verktøy som SAP,
som i stor grad hindrer mislighold og feil, må brukes. Komiteen trekker
særlig fram at virksomhetsplanen for 2010 satte som mål at hovedprosessen
med SAP skulle følges i 55 prosent av alle innkjøp ved utgangen
av 2010. Hovedprosessen ble for hele 2010 likevel bare fulgt i 28
prosent av anskaffelsene, og for månedene november og desember 2010
i henholdsvis 35 og 23 pst. av anskaffelsene. Forsvaret ligger dermed
vesentlig under sine egne måltall. Også beløpsmessig er avviket
fra hovedprosessen omfattende: Det utgjør i sum ca. 10 mrd. kroner.
Avviket fra hovedprosess gjelder først og fremst for driftsanskaffelser,
der anskaffelsene hvor hovedprosessen ikke ble fulgt utgjorde vel
9 mrd. kroner. Komiteen forutsetter at forvaltningssystemet
SAP følges de neste tre årene, da ny rapport fra Riksrevisjonen
vil foreligge for ny stortingsbehandling.
Det er fra Riksrevisjonen påvist mangler i Forsvarets
materialforvaltning i flere år (jf. Dokument 1 for årene 2007, 2008
og 2009). Komiteen forutsetter nå at materiellregnskapet kommer
i orden per 1. januar 2012.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:9 (2010–2011) – Riksrevisjonens undersøkelse
av intern kontroll i forsvarssektoren – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 6. desember 2011
Anders Anundsen |
Per Olaf Lundteigen |
leder |
ordfører |