Finansdepartementet har det overordnede ansvaret
for statens gjeldsforvaltning og forvaltningen av statens kontantbeholdning.
Det er inngått avtaler med Norges Bank om forvaltningen av statens
gjeld og likviditet, herunder om konsernkontoordningen. Norges Banks
oppgaver er særlig knyttet til markedsoperasjonene i statsobligasjoner
og statskasseveksler. Statens kontantbeholdning er plassert som
innskudd på folio i Norges Bank (statens foliokonto), jf. bevilgningsreglementet
§ 14.
Staten må til enhver tid ha en viss likviditetsreserve
slik at en alltid kan dekke daglige betalinger.
Tilbakebetalingen til fordringshaverne til statslån
skjer i interbankoppgjøret i Norges Bank (NBO). Tidligere var Norges
Bank transaksjonsbank for staten, og oppgjør av forfalte statslån ble
derfor håndtert internt i Norges Bank. DnB NOR fungerer nå som statens
transaksjonsbank for oppgjør av statslån.
Rent teknisk gjennomføres oppgjørene av forfalte
statslån ved at forfallsbeløpene godskrives investorenes bankkonto
på termindag via avregningen i NICS (Norwegian Interbank Clearing
System – bankenes felles avregnings- og informasjonssystem i betalingsformidlingen), basert
på instruksjoner fra Verdipapirsentralen (VPS). Dette skjer i morgenoppgjøret
i Norges Bank, som normalt gjennomføres før kl. 05.45. Transaksjonsbanken
forskutterer utbetalingene til eierne av statskassevekslene, og
henter deretter inndekning for beløpet fra statens foliokonto i
Norges Bank.
I forbindelse med den internasjonale finanskrisen
høsten 2008 ble det for å bedre bankenes likviditet og muligheter
for finansiering, etablert en ordning hvor staten låner ut statspapirer
i bytte mot obligasjoner med fortrinnsrett eiet av banker.
Bytteordningen har medført en betydelig økning i
utestående statskasseveksellån. Mens største utestående i statskasseveksellån
tidligere lå på om lag 15 mrd. kroner, har volumet i statskasseveksellånene
ved forfall i den senere tiden typisk ligget på godt over 100 mrd.
kroner. I praksis har veksten i utestående på statskasseveksler
etter at bytteordningen ble innført gjort det utfordrende for transaksjonsbanken
å skaffe til veie tilstrekkelig likviditet til å kunne forskuttere beløpet
ved forfall. For å løse dette problemet har departementet fra mai
2009 åpnet for å kunne dekke forfallsbeløp over 30 mrd. kroner helt eller
delvis. Forskuttering fra staten til transaksjonsbanken vil typisk
kunne løpe fra klokken 05.30 til ca. 06.00 på betalingsdagen.
Ved forfall av veksler brukt i bytteordningen
vil deltagerne i ordningen være forpliktet til å videreføre forfalte
veksler ved å kjøpe nye veksler for et beløp tilsvarende det som
er forfalt. Nettobetalingen for staten på rulleringsdatoene vil derfor
normalt være relativt liten. Oppgjøret ved kjøp og salg av verdipapirer
skjer imidlertid i verdipapiroppgjøret (VPO1), som gjennomføres uavhengig
av og senere enn interbankoppgjøret (vanligvis før klokken 06.10).
Tidsdifferansen innebærer at utbetalingene av forfalte statskasseveksler
og innbetalingene for kjøp av nye statskasseveksler gjøres opp hver
for seg. Dette medfører et større likviditetsbehov for staten enn dersom
oppgjørene hadde skjedd samtidig og dermed kunne gjennomføres som
én nettobetaling.
Veksten i utestående volum av statskasseveksler som
følge av bytteordningen har medført en økt risiko for at det ikke
alltid vil være dekning for bruttobeløpet på statens foliokonto
i Norges Bank når utbetalingene skal gjennomføres. Dette kan føre
til at det oppstår forsinkelser i betalingsoppgjørene. For å sikre
betalingssystemets integritet kan det være ønskelig å etablere en ordning
som sikrer at oppgjørene kan gjennomføres uten avbrudd også dersom
det unntaksvis ikke skulle finnes dekning for bruttobeløpet på statens
foliokonto i Norges Bank. Norges Bank har foreslått at ordningen
kan utformes slik at banken forskutterer det nødvendige beløp ved
å overtrekke statens foliokonto i Norges Bank. Det er imidlertid
spørsmål om en slik ordning kan anses å være i strid med forbudet
etter sentralbankloven § 18 mot at Norges Bank yter kreditt direkte
til staten.
Av lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet
mv. (sentralbankloven) § 18 følger det at Norges Bank ikke kan ikke
yte kreditt direkte til staten. Forbudet ble innført ved lovendring
20. juni 2003. Før denne lovendringen var hovedregelen at Norges
Bank kunne yte sesongmessig og annen kortsiktig kreditt til staten innenfor
særskilte rammer fastsatt av Stortinget. I særlige tilfeller kunne
Norges Bank også yte langsiktig kreditt innenfor særskilte rammer fastsatt
av Stortinget. Bankens kjøp av statskasseveksler, statsobligasjoner
og andre gjeldsdokumenter var før lovendringen eksplisitt unntatt fra
virkeområdet til bestemmelsen.
Finansdepartementet viser i brev 11. november 2009
til Norges Bank til at dagens ordning for gjennomføring av rulleringer
av statskasseveksler innebærer at staten må ha et beløp stående
på konto som svarer til bruttobetalingen ved rullering. Det pekes
på at det ikke er sannsynlig at staten alltid vil ha et tilstrekkelig
stort beløp på konto til å forskuttere de framtidige bruttobeløpene.
Departementet viser videre til at selv om nærmeste rullering vil
kunne håndteres med gjeldende ordning, vil det likevel måtte etableres en
alternativ ordning med tanke på senere forfall. Finansdepartementet
ber på den bakgrunn om Norges Banks forslag til hvordan dette kan
løses.
I brev til Finansdepartementet 22. januar 2010 viser
Norges Bank til at en eventuell situasjon hvor statens bankforbindelse
ikke har tilstrekkelig likviditet til å foreta utbetalinger for
staten som er lagt inn i masseoppgjøret, vil medføre at betalingssystemet
stopper opp. I brevet heter det at Norges Bank i slike situasjoner,
som en beredskapsordning, vil kunne legge til rette for å overføre
det nødvendige beløpet fra statens konto i Norges Bank selv om staten
ikke har dekning for beløpet.
Norges Bank peker på at en eventuell situasjon med
forskuttering fra Norges Bank som eneste utvei ikke er ønskelig.
Det vises til at dette ikke stiller seg annerledes utelukkende fordi
formålet er å håndtere et ekstraordinært og svært tidsbegrenset
behov knyttet til bytteordningen. Norges Bank ber derfor om at departementet,
før en slik beredskapsordning iverksettes, gir en grundig redegjørelse
for de alternative muligheter som departementet har vurdert for
å unngå situasjonen med manglende dekning på statens foliokonto
i Norges Bank.
Norges Bank tar i brevet også opp spørsmålet
om en beredskapsordning som skissert kan være i strid med forbudet
mot at sentralbanken yter kreditt direkte til staten etter sentralbankloven § 18.
Norges Bank antar ut fra en formålsbetraktning at en særskilt beredskapsordning
med svært kortvarige overtrekk på statens kronekonto i sentralbanken
i løpet av dagen for å gjennomføre rulleringene av statskasseveksler,
ikke rammes av forbudet i sentralbankloven § 18 mot direkte kreditt
til staten. Norges Bank mener det må tillegges en viss vekt at Sveriges
Riksbank, som er en del av ECSB-systemet (det europeiske sentralbanksystemet),
har lovfestet en adgang til å bevilge staten kreditt i løpet av
dagen, uten krav om sikkerhet. Norges Bank viser videre til at en
beredskapsløsning som nevnt ikke vil medføre sentralbankfinansiering
av staten.
Departementet viser til at dagens organisering
av betalingsoppgjørene, hhv. oppgjørene i Norges Bank av massebetalinger
(NICS Netto) og verdipapiroppgjøret (VPO1), medfører at oppgjør
av utbetalinger og innbetalinger ved rullering av statskasseveksler
vil måtte skje hver for seg som bruttobetalinger. Samtidig viser
departementet til at den beløpsmessige økningen i disse rulleringene,
grunnet bytteordningen, har medført et behov for at staten avsetter
en betydelig likviditet for et svært kortvarig tidsrom. I gitte
situasjoner vil slik likviditetsstillelse etter departementets vurdering
kunne representere en lite effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Samtidig vil det etter departementets oppfatning kunne ha svært
negative konsekvenser dersom man grunnet uforutsette omstendigheter
skulle komme i en situasjon hvor betalingssystemet stopper opp på
grunn av mang-lende likvider på statens foliokonto.
På denne bakgrunn ser departementet et klart
behov for en ordning som sikrer at rulleringene av statskasseveksler
kan gjennomføres uten avbrudd selv om det på oppgjørstidspunktet skulle
være en helt kortsiktig underdekning på statens foliokonto i Norges
Bank.
Departementet har vurdert om en slik ordning
vil være i strid med forbudet i sentralbankloven § 18 mot at Norges
Bank yter kreditt direkte til staten.
Departementet anser det isolert sett ikke for
tvilsomt at benyttelse av en overtrekksfasilitet innebærer en kredittstillelse.
Dette er blant annet lagt til grunn i EF-traktaten artikkel 101
nr. 1, vist til i Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) under behandlingen
av forslaget om et forbud mot at Norges Bank yter staten kreditt.
Departementet antar at slik kredittstillelse vil kunne betraktes
som direkte dersom Norges Bank forskutterer utbetaling av statens
forpliktelser ved debitering av statens foliokonto dersom dette
medfører at kontoen overtrekkes.
På den annen side vil en beredskapsordning som foreslått
av Norges Bank kun åpne for overtrekk av statens konto innenfor
en enkelt dag, idet inndekning forutsettes gjennomført etter at
rulleringen av statskassevekslene har blitt gjennomført. Dette innebærer
at statens konto vil måtte være i balanse senest ved arbeidsdagens utløp,
og slik kortsiktig kreditt vil dermed ikke kunne løpe over natten.
Følgelig vil en slik ordning ikke kunne brukes til å finansiere
staten ved løpende å fornye kreditten. Ut fra en formålsbetraktning
er departementet på denne bakgrunn enig med Norges Bank i at det
er mye som kan tale for at den typen kortsiktig kreditt det her
er tale om ikke kan anses omfattet av forbudet i sentralbankloven
§ 18.
Departementet viser videre til at det etter
Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) var en klar forutsetning at lovendringen
ikke skulle svekke Norges Banks mulighet til å ivareta de gjeldsforvaltningsoppgavene
som banken utfører på vegne av Finansdepartementet. Departementet
vurderer det slik at behovet for en ordning som skissert har oppstått
som en følge av kombinasjonen av de store forfallsbeløpene bytteordningen
har ført med seg og organiseringen av betalingssystemet, som krever
bruttooppgjør av statens forpliktelser i interbankoppgjøret. Også
det forhold at et forbud mot kreditt i løpet av dagen som del av
en slik ordning vil medføre en klar svekkelse av Norges Banks mulighet
til å ivareta gjeldsforvaltningsoppgaver for staten, taler således
etter departementets oppfatning for at ordningen må anses å falle
utenfor bestemmelsen.
På bakgrunn av at betenkelighetene som begrunnet
lovendringen i 2003 ikke gjør seg gjeldende for en intradag overtrekksadgang,
og at situasjonen som har oppstått uansett er en følge av endringer
i organiseringen av statsgjeldsforvaltningen, mener departementet etter
en samlet vurdering at de beste grunner taler for at ordningen som
det her er tale om må anses for å falle utenfor virkeområdet til
sentralbankloven § 18. Departementet ser imidlertid at den absolutte
utformingen av lovens ordlyd, sett i sammenhengen med merknadene
til bestemmelsen i forarbeidene, kan være egnet til å skape en viss
tvil om rekkevidden av forbudet i sentralbankloven § 18. Departementet
finner det derfor likevel hensiktsmessig å foreslå en lovendring som
fjerner enhver tvil om at forbudet mot å yte direkte kortsiktig
kreditt til staten ikke er til hinder for at Norges Bank kan stille
til rådighet likviditet for staten forutsatt at kreditten ikke løper utover
kalenderdagen.
Departementet ser det som hensiktsmessig at
ordlyden gis en generell utforming. Selv om det særlige behovet
for en intradag kredittadgang som har oppstått har sin bakgrunn
i bytteordningen og hovedsakelig skyldes oppgjørstekniske forhold,
vil departementet ikke utelukke at det også kan være andre situasjoner
hvor det kan være hensiktsmessig at Norges Bank forskutterer betaling
for staten mot tilbakebetaling samme dag. Departementet mener at
bestemmelsen ikke i seg selv bør hindre slike løsninger dersom et konkret
behov skulle vise seg å oppstå. Det vises som nevnt til at de betenkelighetene
som begrunnet forbudet mot direkte kreditt fra Norges Bank til staten
ikke gjør seg gjeldende på samme måte for kortsiktig kreditt, og
enda mindre for kreditt med løpetid innenfor en kalenderdag. Det
vises videre til opplysninger fra Norges Bank om at det i Sverige
er lovfestet en adgang for Sveriges Riksbank, som er en del av ECSB-systemet
(det europeiske sentralbanksystemet), til å bevilge staten intradag
kreditt.
Komiteen slutter seg
til departementets vurderinger og forslag under dette punktet.