1.1 En god start

Meldingen fremhever at en milepæl i norsk barnehagehistorie er nådd. I 2009 trådte retten til barnehageplass i kraft. Rett til plass i barnehage betyr at foreldre får en bedre forutsigbarhet, og alle barn gis like muligheter til en plass i barnehage. Det har vært tatt et krafttak de siste årene for å sikre full barnehagedekning. Samtidig som plasser er bygd ut, er prisen kraftig redusert.

Meldingen understreker at regjeringen har lagt vekt på å fullføre barnehageutbyggingen uten å senke kravet til kvalitet i tilbudet. Med denne stortingsmeldingen tydeliggjør regjeringen ambisjonene om å sikre et barnehagetilbud av høy kvalitet til alle. Det store flertallet av barn i alderen ett til fem år tilbringer mye tid i barnehagen. Barnehagen har derfor en viktig rolle i samfunnet og et stort medansvar for at barn får en trygg og god oppvekst.

Alle barn skal sikres gode og trygge oppvekst- og opplæringsvilkår. I Soria Moria-erklæringen heter det at

«Menneskene er samfunnets viktigste ressurs. Derfor er satsing på barn, utdanning, forskning noe av det viktigste vi som samfunn kan gjøre. Både for å gjøre samfunnet rikere, men også for å gjøre menneskenes liv bedre».

Den store barnehagesatsingen de siste årene inngår som en viktig del av dette.

En gjennomgående målsetting for regjeringens utdanningspolitikk har vært å skape et utdanningssystem som gir alle like muligheter for læring, og som utjevner dagens sosiale skjevheter i elevenes læringsutbytte. Dette er viktig for at den enkelte skal ha mulighet for å realisere sine evner, for å skape seg en trygg framtid og for at vi som samfunn skal få den kompetansen vi har behov for. Et barnehagetilbud av høy kvalitet kan bidra til sosial utjevning, tidlig innsats og livslang læring. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring og St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen har regjeringen uttrykt at tidlig innsats og kvalitetsheving gjennom hele opplæringsløpet er nøkkelen til et utdanningssystem som bidrar til sosial utjevning. Med tidlig innsats menes både et godt pedagogisk tilbud fra barna er små, og at problemer forebygges eller løses tidlig i hele utdanningsløpet. Tidlig og god hjelp til barn som av ulike grunner trenger ekstra oppfølging, kan bidra til å forebygge senere vansker og sosial ulikhet. Alle barn må få like muligheter.

Fordelingsutvalget, som nylig la fram sin innstilling, påpeker at deltakelse i barnehage og det øvrige utdanningssystemet har stor innvirkning på sosiale forskjeller senere i livet. Dette underbygges også av forskning som viser at forebyggende arbeid lønner seg og at tidlig innsats i småbarnsalderen gir stor avkastning både for den enkelte og for samfunnet. Fordelingsutvalget mener at kvaliteten på barnehagetilbudet som gis er helt avgjørende for barnas trivsel og utvikling i barnehagen. Dette omfatter både kvaliteten på relasjonene mellom ansatte og barn, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og innholdskrav.

Regjeringen legger i denne meldingen til grunn at de ansattes kompetanse er avgjørende for kvaliteten i barnehagen. Regjeringen vil bidra til rekruttering og utdanning av et tilstrekkelig antall førskolelærere, at styrerne i barnehagene skal ha god lederkompetanse og at flest mulig av det øvrige personalet i barnehagen har god kompetanse.

Ved å legge barnehagene inn under Kunnskapsdepartementets ansvarsområde har regjeringen understreket at barnehagetilbudet skal være et godt tilrettelagt pedagogisk tilbud. Dette gir gode forutsetninger for en mer helhetlig satsing på oppvekst og opplæring. Regjeringen mener at små barns behov for og evne til å lære i enda større grad må anerkjennes av samfunnet. Det samme må den jobben som gjøres av personalet i barnehagene.

Et godt barnehagetilbud er med på å gi barn en god start i livet. Regjeringen vil ta vare på og videreutvikle det beste i den norske barnehagetradisjonen. Den bygger på en helhetlig pedagogisk tilnærming til omsorg og læring og respekten for barndommens egenverdi. Den norske og nordiske barnehagemodellen høster internasjonal anerkjennelse og blir ofte brukt som et eksempel til etterfølgelse. Barnehagens egenart skal bevares, samtidig som barnehagens innhold og oppgaver skal utvikles videre i takt med samfunnsendringene og ny kunnskap og innsikt.

Etter en periode med sterk vekst i antallet barnehageplasser, innføring av maksimalpris for foreldrebetalingen og rett til plass, skal regjeringens innsats nå rettes mer mot kvalitet og innhold i barnehagene. Mye tyder på at det er store variasjoner i dagens barnehagesektor. Alle barn fortjener et godt barnehagetilbud. Dette må sikres uavhengig om de går i en privat eller offentlig barnehage, om det er store eller små barnehager, gamle eller nye.

I forbindelse med familie- og kulturkomiteens behandling av Ot.prp. nr. 57 (2007–2008) Om lov om endringer i barnehageloven (finansiering av ikke-kommunale barnehager) har departementet mottatt spørsmål om hvilke lovendringer som er nødvendig for å sikre likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager og hvordan de økonomiske konsekvensene av slike lovendringer kan ivaretas. Lovfesting av likeverdig behandling av godkjente barnehager vil bidra til å forhindre at det utvikler seg kvalitetsforskjeller mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Regjeringen har valgt tre hovedmål for kvalitetsarbeidet i barnehagen:

• Sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager

• Styrke barnehagen som læringsarena

• Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap.

1.1.1 Sammendrag av innholdet i meldingen

Det fremgår av meldingen at regjeringen har fastsatt tre hovedmål for barnehagepolitikken: sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager, styrke barnehagen som læringsarena og alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Førskolelærerne og det øvrige personalet i barnehagen er den viktigste innsatsfaktoren for kvaliteten i tilbudet.

Meldingens kapittel 2 gir en kort historisk beskrivelse av framveksten av barnehagene i Norge fra de første barneasylene til dagens barnehager, med vekt på hvilken rolle barnehagene har hatt til ulike tider, og hva som har preget kvaliteten i sektoren. Kapitlet redegjør videre for barnehageforliket fra 2003 og om utbygging, finansiering av barnehagene og foreldrebetaling. Til slutt redegjøres det kort for barnehagesektoren i Norge i et internasjonalt perspektiv.

Kapitlene 3–13 er organisert etter regjeringens tre hovedmål, og inneholder en statusbeskrivelse av sentrale innsatsområder for kvalitet i barnehagen. Statusrapporten bygger på nyere undersøkelser, forskning og statistikk. Hvert kapittel avsluttes med departementets vurderinger og forslag til tiltak.

Kapitlene 3–7 omhandler målet om å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. Kapittel 4 redegjør for behovet for flere førskolelærere og andre pedagoger i barnehagene, og omtaler variasjoner i personalets utdanning og kompetanse. Regjeringen har en målsetting om å øke andelen med barne- og barnehagefaglig kompetanse i barnehagen. Departementet vil øke studiekapasiteten med til sammen 940 plasser til ordinær førskolelærerutdanning, arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning, videreutdanning i barnehagepedagogikk og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter i 2009. Departementet vil videreføre tiltakene i rekrutterings- og kompetansestrategien og utrede nærmere muligheten for å få flere yrkesgrupper inn i barnehagene. Departementet vil tilby alle nyutdannede førskolelærere veiledning fra 2011–2012 ved å utvide programmet Veiledning av nyutdannede lærere. Departementet tar sikte på å endre tittelen førskolelærer til barnehagelærer. Regjeringen tar sikte på å oppnå likeverdig behandling av godkjente barnehager gjennom en opptrappingsplan i løpet av en periode på inntil fem år.

Kapittel 5 redegjør for samarbeidet mellom hjem og barnehage og foreldrenes medvirkning i utforming og vurdering av tilbudet. En rekke undersøkelser viser at foreldrenes tilfredshet med tilbudet er stor, selv om en stor andel av foreldrene ikke kjenner barnehagens innhold og oppgaver godt. Det er også variasjoner i foreldrenes opplevelse av medvirkning. For å styrke samarbeidet mellom hjem og barnehage både nasjonalt og lokalt foreslår departementet å sende på høring et forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler i året. Departementet vil etablere et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager (FUB).

Kapittel 6 omhandler forskning og statistikk i barnehagesektoren, og viser at det tidligere har vært lite forskning og systematisk kunnskap om tilstanden i sektoren. Dette er nå i ferd med å endres, bl.a. med bakgrunn i initiativ og tiltak fra departementet de siste årene. Departementet foreslår flere tiltak for å bedre kunnskapsgrunnlaget, bl.a. videreutvikling av statistikk og kvalitetsindikatorer, tiltak for å styrke forskningsmiljøene i sektoren og igangsetting av langsiktige og kortsiktige forskningsprosjekter, undersøkelser og kunnskapsoversikter og utarbeidelse av en årlig nasjonal tilstandsrapport. Departementet vil sette i gang arbeidet med å utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i sektoren.

Kapittel 7 redegjør for status for ansvarsfordelingen og styringen av barnehagesektoren og hvilke utfordringer sektoren står overfor i årene som kommer. Tiltak som foreslås, er bl.a. gjennomgang av barnehageloven for å vurdere om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor, og å vurdere kompetansebehovet til kommunen som barnehagemyndighet. Kapitlet omtaler familiebarnehager spesielt og varsler at departementet vil vurdere behov for endringer i forskriften om familiebarnehager for å sikre god kvalitet.

Kapitlene 8–10 omhandler målet om å styrke barnehagen som læringsarena. Kapittel 9 redegjør for status for barnehagenes arbeid med rammeplanens innhold og oppgaver, herunder barnehagen som arena for omsorg, lek og læring, sosial kompetanse, barns medvirkning, utvikling av språk, barnehagens fagområder, helse, kosthold, fysisk aktivitet og likestilling. Rammeplanen vil bli revidert, og det vil være et mål å klargjøre barnehagens arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering av barnehagens virksomhet. Departementet vil utarbeide en veileder om dokumentasjon og vurdering.

Kapittel 10 redegjør for samarbeidet og sammenhengen mellom barnehage og skole, og hvordan barnehagen kan bidra til å forberede barna til å begynne på skolen. Samarbeidet mellom barnehage og skole må bygge på prinsippet om likeverdig partnerskap. Departementet vil sende på høring forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling. Formålet skal være å sikre alle barn en god skolestart, og at skolen skal kunne dra nytte av den kompetansen det pedagogiske personalet i barnehagen har om barnets utvikling. Departementet vil også vurdere om det er behov for bestemmelser i grunnskolens regelverk om samarbeid mellom barnehage og skole.

Kapitlene 11–13 omhandler målet om at alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Kapittel 12 redegjør for barnehagens potensial som forebyggende arena for alle barn og for å oppdage om barn har et særlig behov for oppfølging. Det redegjøres spesielt for barn med nedsatt funksjonsevne, minoritetsspråklige barn og barn som har barnehagen som et barnevernstiltak. Departementet vil nedsette et utvalg som skal se nærmere på pedagogiske tilbud til alle førskolebarn. Departementet foreslår å innføre et krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehage. Formålet med tiltaket er å oppdage barn som trenger ekstra språkstimulering tidlig og å kunne tilby dem tilrettelagte språkstimuleringstiltak. Dette vil bli innført når en faglig vurdering av språkkartleggingsverktøy foreligger. Videre omtales i kapittel 13 samarbeid mellom barnehagen og andre tjenester og større igangsatte arbeider på dette feltet. Departementet vil følge opp disse arbeidene, og vurdere å styrke førskolelærerutdanningen innenfor tema om vold og omsorgssvikt.

Meldingens kapittel 14 redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i meldingen.

1.2 Sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager

1.2.1 Barnehagens personale

1.2.1.1 Vurderinger og tiltak

Ifølge meldingen vil regjeringen i løpet av 2009 styrke innsatsen for å rekruttere flere pedagoger og for å sikre relevant kompetanse i barnehagene. I statsbudsjettet for 2009 har regjeringen satt av noe over 25 mill. kroner til rekrutteringstiltak, herunder økt studiekapasiteten med om lag 440 nye plasser til førskolelærerutdanning og videreutdanning. Regjeringen vil styrke innsatsen ytterligere, og foreslår derfor å øke bevilgningen med 10 mill. kroner i revidert nasjonalbudsjett for 2009 til flere studieplasser til desentralisert førskolelærerutdanning og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter i barnehagene. Dette utgjør om lag 365 plasser. I tillegg foreslår regjeringen å øke bevilgningen til plasser i lærerutdanningene, herunder 145 plasser til førskolelærerutdanning og videreutdanningen i barnehagepedagogikk. Satsingen i revidert nasjonalbudsjett utgjør til sammen rundt 500 studieplasser.

Opptrapping av tilskuddet til ikke-kommunale barnehager vil sette disse i stand til å tilby likeverdige lønns- og arbeidsvilkår som i kommunale barnehager.

1.2.1.1.1 Øke rekrutteringen av pedagoger

Det er behov for flere førskolelærere i barnehagene for å oppfylle pedagognormen. Den sterke veksten i antall barn i barnehage, flere små barn og overgang fra deltids- til heltidsopphold gir kommunene og barnehageeierne store utfordringer med å rekruttere nok førskolelærere og personer med annen pedagogisk utdanning til barnehagene (heretter kalt pedagoger). Dette gjelder særlig i storbykommuner og storbynære kommuner.

Selv om det er behov for flere førskolelærere i barnehagesektoren, er det likevel utviklingstrekk som tyder på at situasjonen gradvis vil bli bedre. Interessen for førskolelæreryrket har vært høy gjennom en lang periode. Førskolelærerne ser også ut til å være en stabil yrkesgruppe, og det er satt i gang flere tiltak for å øke rekrutteringen til utdanningen og til yrket. Departementet har økt antall ordinære studieplasser i førskolelærerutdanningen og gitt midler til Høgskolen i Oslo og Universitetet i Stavanger til ordningen arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning for bl.a. assistenter som arbeider i barnehage. I tillegg har departementet tildelt midler til enkelte høgskoler og universiteter til studieplasser i videreutdanning i barnehagepedagogikk som kvalifiserer ansatte uten godkjent pedagogisk utdanning til å bli pedagogiske ledere.

Forutsetningene for framskrivningene til SSB om behovet for utdanning av førskolelærere fram mot 2020 er usikre, og det er derfor usikkert om mangelen på førskolelærere vil kunne vedvare til 2013. Departementet vil følge med på utviklingen av søkertall og opptak av studenter til førskolelærerutdanningen, og følge opp med ev. tiltak i rekrutteringsstrategien. Departementet vil også følge med på de regionale forskjellene i førskolelærerdekningen.

Pedagoger er kjerneressursen for å styrke kvaliteten i barnehagetilbudet. Departementet ser behovet for å øke antallet pedagoger, slik at barnehagene over tid får en høyere pedagogtetthet. Departementet vil styrke innsatsen for å rekruttere flere førskolelærere, og foreslår i revidert nasjonalbudsjett for 2009 en økning i bevilgningen til flere studieplasser. Dette vil bidra til å få flere pedagoger om noen år og styrke det kompetansehevende studietilbudet til andre ansatte.

Fordelingsutvalget peker på at pedagogtettheten er lavere i Norge enn i Sverige og Danmark, og at det bør vurderes å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm. Utvalget påpeker at dette kan lette rekrutteringen av førskolelærere, siden førskolelærere som jobber i barnehage, da vil få et bedre faglig arbeidsmiljø. 26 pst. av kommunene har vedtatt lokale mål om høyere pedagogtetthet. Det er mange førskolelærere som arbeider i andre yrker, og det er ønskelig at flere av disse skal komme tilbake til førskolelæreryrket. Departementet mener at flere pedagoger vil bidra til økt kvalitet i barnehagene. Departementet vil videreføre innsatsen for å øke antall pedagoger i barnehagene med sikte på å kunne innfri dagens pedagognorm raskt. Det er også et mål å øke antall førskolelærere med innvandrerbakgrunn. Dette vil bidra til at personalet i barnehagene representerer det samme mangfoldet som barna, både når det gjelder landbakgrunn og kjønn.

Tilsyn med kommunene har avdekket at enkelte kommuner organiserer styrerressursene i strid med barnehageloven. I noen tilfeller har dette ført til at pedagognormen ikke oppfylles. Barnehageeier har da ikke søkt om dispensasjon, og kommunen har ikke vurdert dette i tråd med regelverket om dispensasjoner. Departementet vil gi ut en veileder til kommunene om barnehagelovens krav til pedagogisk bemanning.

Departementet ønsker å styrke mangfoldet i personalet, og vil arbeide for å få flere personer med annen faglig bakgrunn til å jobbe i barnehagene. Dette kan for eksempel være personer med kunstfaglig utdanning, idretts- og friluftsfag og barnevernspedagoger. For å kunne gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tilbud, kan det for eksempel være en styrke at barnehagene rekrutterer fagpersonale med spesialkompetanse på enkelte områder. Flere yrkesgrupper i barnehagen kan i større grad bidra til å ivareta barnehagens mange oppgaver. Disse yrkesgruppene skal ikke erstatte pedagogene, men de kan være et viktig supplement til barnehagens samlede kompetanse. Departementet vil utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagen.

Bedre overgang mellom utdanning og arbeidsliv

Mulighet for kompetanseutvikling og faglig oppdatering er svært viktig for å øke barnehageansattes stabilitet i yrket. Førskolelærerutdanningen skal gi studentene best mulig forutsetning for å bli dyktige profesjonsutøvere, men kan ikke fullt ut forberede dem på hverdagen som venter ute i barnehagene. Enkelte deler av yrkesutøvelsen erfares og læres best i praksis.

Førskolelærerens første år i barnehagen er viktig. Det er her grunnlaget for videre yrkesliv legges. De nyutdannede førskolelærerne får prøvd ut det de har lært i utdanningen og testet sine idealer for å drive en god pedagogisk virksomhet. Mange nyutdannede førskolelærere opplever møtet med yrkeslivet i barnehagen som krevende. Dette kan føre til at de velger å slutte i barnehagen etter kun få år i yrket. Departementet mener det er behov for systematisk oppfølging og veiledning de første årene førskolelærerne er i arbeidslivet. God veiledning kan bidra til at flere velger å bli i yrket.

Departementet har satt av 2 mill. kroner til ordningen Veiledning av nyutdannede lærere i 2009 til veiledning av nyutdannede førskolelærere. Departementet mener at erfaringene med denne ordningen er så gode at alle nyutdannede lærere i barnehage og skole bør tilbys veiledning det første året i yrket. Veiledning bidrar bl.a. til at de nyutdannede bedre ser nytten av det de har lært i utdanningen og styrker sin faglige identitet. KS legger i sin Utdanningspolitiske plattform til grunn at alle kommuner skal tilby mentorordning for nytilsatte lærere i barnehage og skole. KS og Kunnskapsdepartementet har i forbindelse med St.meld. nr. 11 (2008–2009) Læreren – rollen og utdanningen inngått et forpliktende samarbeid for å kunne tilby veiledning til alle nyutdannede lærere i barnehage, grunnskole og videregående opplæring. For lærere i grunnskolen og den videregående skolen gjelder dette fra skoleåret 2010–2011. For nyutdannede førskolelærere i barnehage gjelder det fra barnehageåret 2011–2012. Dette vil ha stor betydning for å rekruttere flere førskolelærere inn til barnehagene og til at flere av disse blir i barnehagene.

Førskolelærerutdanning og yrkestittel

Førskolelærerutdanningen evalueres av NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen). Departementet vil utvikle førskolelærerutdanningen i tråd med resultatene fra evalueringen. Departementet vil ta sikte på å endre tittelen fra førskolelærer til barnehagelærer. Barnehagelærer er en tittel som viser direkte til profesjonens kompetanseområde og det arbeidslivsområdet utdanningen kvalifiserer for. Samsvar mellom betegnelsen på arbeidslivsområdet og yrkestittelen kan bidra til at barnehagen får en tydelig og selvstendig plass i utdanningssystemet.

Rekruttering av menn til barnehagen

I forbindelse med handlingsplanen for likestilling i perioden 2003–2007 ble det satt i gang utviklingsprosjekter i en rekke kommuner. Erfaringer fra likestillingsarbeidet i handlingsplanperioden 2003–2007 tyder på at barnehagene og kommunene arbeider med å rekruttere og beholde menn i barnehagene. Mannlige rollemodeller og studier tilrettelagt for menn har vist seg å være effektive når det gjelder rekruttering av menn til førskolelærerstudiet. Departementet vil følge opp tiltakene i den nye Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnopplæring 2008–2010.

1.2.1.1.2 Behov for å styrke personalets kompetanse

Evalueringen av den første fasen i kompetansestrategien tyder på at strategien har hatt stor betydning for kommunenes satsing på kompetansetiltak for barnehageansatte. Mangelen på pedagoger og det varierende kompetansenivået blant personalet i barnehagene er imidlertid en utfordring. Det ser ut til at de private barnehagene i noe mindre grad har blitt inkludert i kommunenes kompetansetiltak.

Kontinuerlig kompetanseutvikling er viktig for å skape gode barnehager og for å utvikle barnehagen i tråd med samfunnets krav, foreldrenes forventninger og lov og rammeplan. Barnehageeiere har ansvaret for nødvendig kompetanseutvikling og etter- og videreutdanning for personalet. Departementet har støttet opp om dette gjennom tiltak i den nasjonale kompetansestrategien. Departementet vil understreke at kommunene som barnehagemyndighet i større grad må inkludere de ansatte i de ikke-kommunale barnehagene i sitt arbeid med kompetanseheving av ansatte i barnehagene. Departementet har initiert ulike kompetansetiltak. Det er satt av om lag 86 mill. kroner til kompetanse- og rekrutteringstiltak i 2009. Departementet vil videreføre tiltak knyttet til kompetansestrategien og styrke innsatsen på kompetansehevingstiltak for personalet i barnehagene. Regjeringen har derfor foreslått en økning i bevilgningen i revidert nasjonalbudsjett for 2009 til bl.a. etter- og videreutdanningstilbud for førskolelærere, styrere og assistenter i barnehagene.

Som lærende organisasjon må barnehagen utvikle, fornye, forvalte og ta i bruk sine kunnskapsressurser på en slik måte at barn får et godt barnehagetilbud. Alle ansatte i barnehagene har mye kontakt med og ansvar for barna. Ulikt kompetansenivå blant ansatte i barnehagene vil kreve ulike kompetansetiltak.

Styrking av den barnehagefaglige og barnefaglige kompetansen

Utviklingen de siste årene, med flere ett- og toåringer i barnehagene og større sosialt og kulturelt mangfold i barnegruppene, krever økt formell og reell kompetanse blant personalet. Barnehagen er en del av utdanningsløpet, noe som krever økt pedagogisk kompetanse blant de ansatte. En styrking av barnehagen som læringsarena kan ikke realiseres uten et kompetent personale. Alle som arbeider i barnehagen, må ha kunnskap om barn, barndom og barnehagens samfunnsmandat. Det er også viktig at ansatte har tilstrekkelig med kompetanse for å møte kravene som ligger i barnehageloven og Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver. Det er derfor behov for at flere ansatte får barnehagefaglig eller barnefaglig kompetanse i tillegg til eventuell annen formell kompetanse. Kontinuerlig kompetanseutvikling er en forutsetning for å kunne utvikle barnehagen i samsvar med forventningene samfunnet har til barnehagen som arena for god oppvekst, tidlig innsats og sosial utjevning.

Regjeringens målsetting er å øke andelen ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse. Dette vil bidra til å heve kompetansenivået i barnehagene, som i dag er lavt sammenlignet med andre OECD-land. Ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse omfatter bl.a. førskolelærere, andre pedagoger og barne- og ungdomsarbeiderutdannede. I 2009 har departementet styrket innsatsen på kompetanseheving av personalet og økt studiekapasiteten til etter- og videreutdanningstilbud og førskolelærerutdanning. Dette vil bidra til å øke antall med barnehagefaglig kompetanse på sikt. For å øke den barnefaglige kompetansen i barnehagen vil det også være nødvendig å øke kompetansen til de ufaglærte assistentene.

Styrernes kompetanse

Styrer har ansvar for å lede hele barnehagens virksomhet og har en viktig rolle for oppfølging av det pedagogiske arbeidet. Utviklingen innenfor barnehagesektoren og barnehagens betydning som første trinn i et livslangt læringsløp stiller krav til god ledelse i barnehagen. Barnehagene har mange oppgaver, barnehagene blir større og må være i stadig utvikling for å møte nye krav og utfordringer. God ledelse er nødvendig for å kunne imøtekomme disse endringene. Styreren må ha forutsetninger for å følge opp den enkelte ansatte, herunder drive kompetanse- og kvalitetsutvikling, og lede barnehagens samlede kompetanseutvikling. Styreren har også ansvar for barnehagens samarbeid med andre aktører, for eksempel barnevernstjeneste og helsestasjon og pedagogisk-psykologisk tjeneste.

Ledelse er ikke et eget fag innenfor førskolelærerutdanningen. Utviklingen mot større barnehager vil kreve økt kunnskap om administrasjon og ledelse. Ledelsen har stor betydning for at institusjonen skal klare å møte de mange og komplekse kravene som stilles til deres virksomhet. Barnehageeierne har ansvar for at styrerne får tilstrekkelig tilbud om kompetansetiltak. Departementet vil bidra til at slike tilbud videreutvikles. Det er kun 1 pst. av førskolelærerne som har videreutdanning i organisasjon og ledelse. Departementet vil vurdere ev. nye tiltak for å styrke styrernes ledelseskompetanse.

Pedagogenes kompetanse

Etter- og videreutdanning for pedagogene er av betydning for å styrke deres kompetanse i tråd med endringer i kravene til kvalitet og innhold i barnehagene og ny kunnskap om barns læring og utvikling. Kompetanseutvikling er også viktig for å motivere ansatte til å bli i barnehagen, og vil kunne bidra til å rekruttere personale til barnehagen. Etter- og videreutdanning kan foregå på flere måter. Departementet har gode erfaringer med studiet Pedagogisk utviklingsarbeid i barnehagen (PUB-studiet). Denne videreutdanningen styrker førskolelærernes formelle kompetanse og utvikler spisskompetanse på arbeid i barnehagen. I tillegg fører den til en positiv utvikling for hele barnehagen, da studiet i stor grad baserer seg på utviklingsarbeid i egen barnehage. Departementet vil videreføre satsingen på PUB-studiet. I 2009 er satsingen styrket, og det er utlyst midler til universiteter og høgskoler for utvikling og igangsetting av PUB-studier innenfor aktuelle fagområder. Studiet innrettes mot områder der det er behov for kompetanseutvikling. Departementet vil styrke innsatsen på PUB-studiene ytterligere i forslaget i revidert nasjonalbudsjett for 2009. Studiene knyttes i første omgang opp mot ett av følgende prioriterte fagområder:

• Kommunikasjon, språk og tekst

• Antall, rom og form

• Kunst, kultur og kreativitet

• Natur, miljø og teknikk.

Kompetansen til andre ansatte

Assistentene utgjør halvparten av de ansatte i barnehagen. De har stor betydning for hverdagen til barnehagebarna med hensyn til læring og omsorg. De skal iverksette store deler av det pedagogiske opplegget som den pedagogiske ledelsen legger opp til. Deres utdanning og kompetanse kan ha stor betydning for god kvalitet i tilbudet, for eksempel språkstimulering. Halvparten av de ansatte i barnehagene har ingen formell barnehagefaglig kompetanse. Departementet har en langsiktig ambisjon om å styrke kompetansen til denne gruppen ansatte.

Assistentene kan ta barne- og ungdomsarbeiderutdanning innenfor videregående opplæring. Fagbrev i barne- og ungdomsarbeiderfaget er en aktuell utdanning. Departementet vil styrke kunnskapsgrunnlaget om barne- og ungdomsarbeidere. Dette omfatter bl.a. hvilken arbeidsplass disse ønsker å gå til etter endt utdanning, hvilket yrke personer som avlegger fagprøve som praksiskandidater er i og omfanget av læreplasser i barnehagene. Med dette vil departementet få bedre grunnlag for å vurdere om det er behov for særskilte tiltak for å stimulere ansatte i barnehagene og personer på vei til å ta videregående utdanning til å velge denne fagutdanningen.

Barne- og ungdomsarbeidere i barnehagene har barnefaglig kompetanse fra videregående skole. Departementet mener at det er viktig at barne- og ungdomsarbeidere får styrket sin kompetanse gjennom tilpasset videreutdanning og kompetansetiltak.

Departementet vil videre følge med i utviklingen på kompetansebehovene innenfor ulike områder og fagområder i rammeplanen. Departementet vil vurdere kompetansetilbudet og etter- og videreutdanningstilbudet for alle grupper ansatte og hvilke områder det er behov for kompetanseheving på.

Departementet vil invitere til et nasjonalt barnehageforum for rekruttering og kompetanseutvikling. Forumet skal være en møteplass for dialog, debatt og kunnskapsdeling mellom sentrale aktører i sektoren. Forumet skal bidra til økt samarbeid om rekruttering av personale og kompetanseutvikling i barnehagen. Formålet er å bidra til å styrke kvaliteten i barnehagen.

1.2.1.1.3 Departementet vil:

• øke andelen ansatte med barnehagefaglig og barnefaglig kompetanse i barnehagene

• øke antall studieplasser i 2009 med til sammen om lag 940 plasser til ordinær førskolelærerutdanning, arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning, videreutdanning i barnehagepedagogikk, desentralisert førskolelærerutdanning og etter- og videreutdanning av førskolelærere, styrere og assistenter

• videreføre tiltak i rekrutteringsstrategien for å få flere pedagoger i barnehagene

• tilby alle nyutdannede førskolelærere veiledning gjennom å utvide programmet «veiledning av nyutdannede lærere» i 2011–2012

• utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagene

• vurdere tilrådningene i NOKUTs evaluering av førskolelærerutdanningen

• ta sikte på å endre tittelen førskolelærer til barnehagelærer

• videreføre satsingen på kompetansetiltak og etter- og videreutdanningstilbud for alle grupper ansatte i barnehagen

• utarbeide en veileder til kommunene om kravene til pedagogisk bemanning i barnehageloven med forskrifter.

1.2.2 Samarbeid mellom hjem og barnehage

1.2.2.1 Vurderinger og tiltak – Styrke samarbeidet mellom hjem og barnehage

Et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet forutsetter et godt og tillitsfullt samarbeid mellom barnehage og hjem. Jo yngre barna er, desto viktigere er det for både barna og foreldrene at personalet har tid til daglig kontakt og dialog om barnets trivsel og erfaringer. I barnehagen møtes barn, foreldre og personale med ulik sosial bakgrunn, kjønn, religion, etnisk tilhørighet eller funksjonsevne. Med nesten full barnehagedekning vil barnehagen i stor grad gjenspeile mangfoldet i samfunnet.

Departementet mener det er svært positivt at foreldrenes tilfredshet er opprettholdt i en periode med sterk utbygging og økte krav til kvalitet og innhold i barnehagene. Dette tyder på at personalet gjør en stor innsats i de daglige møtene med barn og foreldre.

Mødre og fedre utgjør en viktig ressurs for utviklingen av og kvaliteten på barnehagetilbudet lokalt og nasjonalt. Det må derfor legges til rette for et godt samarbeid mellom hjem og barnehage. Foreldre har rett til medvirkning, og barnehagens ledelse har ansvar for å invitere foreldre til å delta aktivt i planleggingen og vurderingen av barnehagens innhold. Departementet har merket seg at mange foreldre ønsker mer medvirkning i barnehagen.

Barnehagene og myndighetene har et felles ansvar for å gi god informasjon om barnehagens innhold og oppgaver til foreldrene. Barnehagens formål, verdigrunnlag og oppgaver er omfattende. Foreldre har varierende kjennskap til rammeplanen. Departementet mener det er viktig at alle foreldre får tilstrekkelig informasjon om barnehagens oppgaver og innhold, og at informasjon blir formidlet slik at den blir forstått av alle, uavhengig av foreldrenes språklige og kulturelle bakgrunn. Departementet utarbeidet en informasjonsfolder på norsk til foreldrene da den reviderte rammeplanen ble innført i 2006. For å støtte barnehagene i arbeidet med å informere om rammeplanen, vil departementet sørge for at informasjon om rammeplanen blir utgitt på flere språk.

Foreldrerådene og samarbeidsutvalgene har en sentral rolle som deltakere i utvikling av barnehagens kvalitet. Det er viktig at samarbeidsutvalgene og foreldrerådene kjenner sitt mandat og sine muligheter til å påvirke barnehagens virksomhet. Undersøkelser kan tyde på at foreldremedvirkningen i foreldrerådene og samarbeidsutvalgene kan bli bedre.

De fleste barnehagene gjennomfører minst to foreldresamtaler årlig. Departementet mener alle foreldre til barnehagebarn bør få tilbud om jevnlige samtaler med det pedagogiske personalet i barnehagen, og vil derfor sende på høring et forslag om at barnehagen skal tilby minst to foreldresamtaler per år.

1.2.2.1.1 Nasjonalt foreldreutvalg for barnehagen (FUB)

Departementet mener det er behov for å opprette et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager (FUB) tilsvarende Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG). En lovfestet rett til barnehageplass, som nå er innført, vil kunne medføre et økende behov for veiledning og informasjon om denne rettigheten. I tillegg kan det forventes at barnehageforeldres engasjement i spørsmål knyttet til barnehagenes kvalitet og innhold vil øke når det er full barnehagedekning. Et nasjonalt FUB kan bidra til at foreldreressursen synliggjøres og foreldrestemmen høres i aktuelle barnehagepolitiske saker, og departementet vil få et rådgivende organ og en høringsinstans som ivaretar foreldreperspektivet. Utvalget kan bidra til å informere og veilede foreldre om deres rettigheter og muligheter til medvirkning på lokalt plan. Samarbeid mellom FUB og FUG vil stå sentralt i arbeidet med å skape sammenheng i utdanningsløpet og gode overganger fra barnehage til skole. Opprettelse av et nasjonalt foreldreutvalg for barnehagen markerer foreldrenes rett til å fremme sine interesser og foreldrenes ansvar for å bidra til samarbeid om barnas beste. Departementet vil utarbeide et mandat for foreldreutvalget for barnehagen.

1.2.2.1.2 Kommunale foreldreutvalg

Kommuneloven gir kommunene stor frihet til selv å velge hvordan de vil organisere seg. Kommunene står fritt til å bestemme om de vil etablere et kommunalt foreldreutvalg for barnehager. Både kommunene og foreldrene kan ha nytte av et forum for dialog og samarbeid om saker av felles interesse. Enkelte kommuner har i dag kommunale foreldreutvalg for barnehager. Et nasjonalt FUB vil kunne gi råd og veiledning til kommuner som ønsker å opprette kommunale foreldreutvalg. Departementet mener at kommunale foreldreutvalg kan gi verdifulle innspill i arbeidet med å styrke samarbeidet mellom hjem og barnehage, og vil derfor oppfordre kommuner til å etablere kommunale foreldreutvalg for barnehager.

1.2.2.1.3 Departementet vil:

• opprette et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager i løpet av 2010

• sende på høring et forslag om at alle barnehager skal tilby minst to foreldresamtaler per år

• utarbeide informasjon om Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver på flere språk.

1.2.3 Kunnskap om barnehager

Forskningsbasert kunnskap er en forutsetning for kvalitetsutvikling i barnehagesektoren. Kunnskapsdepartementet har et overordnet ansvar for å sikre tilgjengelig kunnskap og statistikk innenfor barnehagesektoren. Departementet har også et ansvar for å sikre at det finnes forskningsmiljøer som har kompetanse til å utvikle relevant kunnskap om barnehager. Barnehagesektoren har gått gjennom store forandringer i løpet av de siste årene og står fortsatt overfor betydelige endringer i tiden som kommer. Dette påvirker i stor grad behovet for statistikk, forskning og utredninger.

1.2.3.1 Vurderinger og tiltak – Styrke kunnskapsgrunnlaget

Etter departementets vurdering er barnehager fortsatt et underforsket område sett i forhold til sektorens størrelse og betydning for barn, foreldre og samfunnet. Det er nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget for å kunne nå målet om likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. God og pålitelig statistikk og oppdatert forskning er viktig som grunnlag for både politikkutforming, førskolelærerutdanningen og for faglig utvikling i barnehagene. Dette fordrer bedre system for formidling av informasjon og forskningsresultater enn det som finnes i dag. Departementet vil derfor vurdere å opprette en nettportal om og for barnehager tilsvarende Skoleporten.

1.2.3.1.1 Forskning

Selv om det har vært en betydelig styrking av barnehageforskning de siste årene, er barnehageforskningen fortsatt preget av små miljøer med få personer som har forskerkompetanse på doktorgradsnivå. Det er derfor behov for å styrke forskningsmiljøer og forskningskompetanse på barnehageområdet. Departementet vil opprette en nasjonal forskerskole for lærerutdanningene. Forskerskolen skal bidra til å gi lærerutdanningene en solid plattform for å øke FoU-kompetansen, styrke samarbeidet mellom institusjoner og legge til rette for forskning av høy kvalitet. Forskerskolen skal gi et tilbud til stipendiater i lærerutdanningene med prosjekter som har relevans for lærerutdanningene og læreryrket i barnehage og skole. Departementet har gitt Norges forskningsråd i oppdrag å gjennomføre en nasjonal utlysning for å etablere en nasjonal nettverksbasert forskerskole rettet mot lærerutdanningene og læreryrkene. Forskerskolen skal etableres for en periode på åtte år, og vil bli vurdert etter halvgått tid. Departementet vil også vurdere å opprette et kunnskapssenter for utdanningsforskning, jf. strategi for utdanningsforskning. Senteret skal bidra til å koordinere den brukerrettede forskningen innenfor utdanningssektoren, slik at ny kunnskap når ut til og blir relevant for de ulike brukerne i sektoren.

Det tar tid å frambringe ny kunnskap, og det er en krevende oppgave å dokumentere og analysere praksis og utvikling i en sektor som er så mangfoldig som dagens barnehagesektor. Nye spørsmål og utfordringer vil dukke opp i takt med ny kunnskap om barn og barndom og endringer i barnehagesektoren og i samfunnet generelt. Departementet har iverksatt flere tiltak de siste årene. De pågående forskningsprogrammene i regi av Norges forskningsråd vil etter hvert bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget på barnehageområdet og tette noen av kunnskapshullene som norske og nordiske kunnskapsoversikter har pekt på. Departementet vil også ta initiativ til oppdragsforskning og kartlegginger som kan gi svar på problemstillinger som til enhver tid er aktuelle i forbindelse med departementets sektoransvar.

Regjeringen er opptatt av barnehagens potensial som arena for tidlig innsats og sosial utjevning. Fordelingsutvalget viser til internasjonale studier som dokumenterer at læring i småbarnsalderen legger grunnlaget for det videre læringsløpet. Internasjonale undersøkelser har også påvist positiv sammenheng mellom barnehagedeltakelse og kognitiv utvikling. Utvalget peker samtidig på at forskningsresultater fra barnehager i andre land ikke uten videre kan overføres til norske forhold. Departementet støtter Fordelingsutvalgets vurdering, og vil fortsette de siste årenes satsing på å styrke kunnskapen om og for barnehager.

Kvaliteten på barnehagetilbudet som gis, er helt avgjørende for barnas trivsel og utvikling i barnehagen. Dette omfatter både kvaliteten på relasjonene mellom ansatte og barn, relasjoner mellom barna, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og barnehagens innhold og aktiviteter. Selv om kunnskapsgrunnlaget er betydelig styrket i løpet av få år, mener Kunnskapsdepartementet det er behov for mer forskning på alle disse områdene. Det trengs mer kunnskap om hva som faktisk skjer i barnehagene, og hva slags sted barnehagen er for barn. I tillegg er det behov for mer forskning som tar utgangspunkt i barns perspektiv.

Barnehagenes innsats for sosial utjevning må bygge på kunnskap om faktorer som hemmer og fremmer læring og utvikling i alderen null til seks år. Departementet vil særlig framheve behovet for mer kunnskap om barnehagen som omsorgs- og læringsarena for de aller yngste barna. Antall barnehageplasser for barn under tre år har økt kraftig de siste årene. Det er godt dokumentert at de første årene i menneskers liv både er læringsintensive og at grunnlaget for livslang læring blir lagt tidlig.

SSB har tidligere gjennomført barnetilsynsundersøkelser for daværende Barne- og familiedepartementet. Forrige gang undersøkelsen ble gjennomført, var i 2002/2003. Undersøkelsen har til nå sett på sammenhenger mellom ønsket tilsynsordning for barnet, foreldres utdanning og inntekt, bruk av kontantstøtte, yrkesdeltakelse og arbeidsdeling i hjemmet. Kunnskapsdepartementet vil ta initiativ til å få gjennomført en ny og revidert barnetilsynsundersøkelse, som kan gi detaljert informasjon om barns deltakelse i barnehage, foreldrebetaling, brukertilfredshet osv. Undersøkelsen vil omfatte et bredt utvalg foreldre, og gi kunnskap om bl.a. foreldrenes sosioøkonomiske bakgrunn, og om denne har betydning for foreldrenes valg, bruk av og holdninger til barnehager. Departementet vil vurdere om det er behov for å gjennomføre jevnlige undersøkelser av denne typen.

Departementet tar også sikte på å initiere eller støtte opp under longitudinelle studier som kan belyse barnehagens betydning for sosial utjevning, variasjoner i kvaliteten på barnehagetilbud, foreldres sosiale bakgrunn og bruk av barnehage, hvilke faktorer som har betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, og langsiktige effekter av barnehagebruk i Norge. Det vil også bli igangsatt studier som undersøker kvalitetsutvikling i barnehagene sett i lys av nasjonale mål og ressursbruk.

Departementet mener det er behov for systematiske kunnskapsoversikter på barnehagefeltet både i Norge og i Norden, og vil derfor gi støtte til å få utarbeidet slike kunnskapsoversikter.

1.2.3.1.2 Statistikk

Grunnlaget for nasjonal barnehagestatistikk må opprettholdes også etter at rammefinansiering er innført. Rapporteringsløsningen BASIL (BArnehage-Statistikk-InnrapporteringsLøsning) gir mulighet for å publisere data på ulike nivåer, på samme måte som det gjøres på skoleområdet gjennom Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Når rammefinansiering av barnehagene innføres, vil BASIL være et viktig verktøy for departementet for å innhente opplysninger om barnehagene. Løsningen gir svært gode muligheter for effektiv innsamling og publisering av data på flere nivåer. I dag publiseres det statistikk på nasjonalt nivå, fylkesnivå og kommunenivå, mens det publiseres lite statistikk på barnehagenivå. For å få kunnskap om kvalitet og kvalitetsforskjeller i barnehagene er det nødvendig å produsere statistikk på barnehagenivå. Departementet ser derfor at det kan være formålstjenlig å publisere statistikk som viser hvordan barnehagene er fordelt etter ulike variabler, for eksempel type barnehage, antall barn og ansatte, barnegruppenes størrelse og pedagogtetthet, og vil legge til rette for publisering av slik statistikk i BASIL.

Departementet vil i samarbeid med andre aktører videreføre arbeidet med å utvikle kvalitetsindikatorer som kan publiseres regelmessig i KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) og BASIL. Departementet vil også vurdere mulighetene for å produsere barnehagerelevant statistikk basert på opplysninger fra ulike eksisterende SSB-registre. Videre vil departementet vurdere om det er behov for å utvikle nye indikatorer som kan gi departementet grunnlag for å vurdere hvor langt barnehagene og kommunene har kommet i arbeidet med å nå regjeringens tre hovedmål for barnehagesektoren. Det vil særlig bli lagt vekt på å utvikle nye indikatorer knyttet til personalets kompetanse, kvaliteten på læringsmiljøet i barnehagen og tilbudet til barn med behov for særskilt oppfølging.

Statistikken som samles inn på barnehagefeltet, bør i større grad enn i dag bearbeides og analyseres på nasjonalt nivå. Departementet vil ta initiativ til at det utarbeides en årlig tilstandsrapport fra barnehagesektoren etter mønster av Utdanningsspeilet, som er en årlig tilstandsrapport om grunnopplæringen. Publikasjonen skal sammenstille statistikk, forskning og analyser og belyse sentrale utviklingstrekk i barnehagesektoren. En slik tilstandsrapport kan bidra til kvalitetsutvikling i sektoren og danne et godt beslutningsgrunnlag for aktører på lokalt og nasjonalt nivå.

1.2.3.1.3 System for å følge med på utviklingen av kvalitet i barnehagesektoren

Dagens statistikk og de siste årenes periodiske kartlegginger gir et visst grunnlag for å vurdere utviklingsretning på kvaliteten i sektoren, men departementet har i dag ikke god nok oversikt over hvordan regelverket om barnehagens innhold og kvalitet følges opp i praksis. Oppfølging og kontroll på nasjonalt nivå har historisk sett vært sporadisk og ufullstendig. Manglende oppfølging kan bl.a. skyldes at forvaltningen på kommunalt og nasjonalt nivå ikke har vokst i takt med sektorens vekst.

Barn er en sårbar gruppe som trenger de voksnes omsorg og beskyttelse. Kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for tilsyn med barnehagene, og fylkesmannen har ansvar for å føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Overordnet sektorovervåking er et nasjonalt ansvar.

Departementet vil sette i gang arbeidet med å utvikle et bedre system for å følge med på kvalitetsutviklingen i barnehagesektoren. Dette systemet vil også omfatte de samiske barnehagene. Formålet med systemet vil være å skaffe oppdatert, vesentlig og tilstrekkelig informasjon om tilstanden i sektoren. Dette er nødvendig for at departementet skal kunne ivareta sektoransvaret på en tilfredsstillende måte. Behovet for systematisk datainnsamling vil bli ytterligere forsterket når finansieringssystemet etter planen legges om i 2011.

Det nasjonale systemet skal primært kontrollere at nasjonale mål og kvalitetskrav blir innfridd og ivareta behovet for løpende oppdatering av kunnskap om ressursinnsats og barnehagenes, kommunenes og fylkesmennenes arbeid.

Departementet mener det er nødvendig å innhente informasjon fra flere aktører og ved hjelp av ulike metoder, slik at tilstanden i sektoren blir godt belyst.

Videre vil det bli foretatt jevnlige kartlegginger av kommunenes og barnehagenes oppfølging av barnehageloven og rammeplanen og foreldrenes tilfredshet med barnehagetilbudet. Systematisk kunnskapsinnhenting fra barnehager, foreldre og kommuner vil inngå som sentrale elementer i et system for å følge med på kvalitetsutviklingen i sektoren.

Mange av elementene i et nasjonalt system er på plass, men systemet skal videreutvikles og bygges opp over tid. Det er mange likhetstrekk mellom barnehagene i Norden. Erfaringer fra våre naboland kan derfor komme til nytte i arbeidet med å utvikle et bedre system for sektorovervåking og kvalitetsutvikling.

1.2.3.1.4 Departementet vil:

• utvikle et nasjonalt system for å følge med på utviklingen av kvaliteten i barnehagesektoren

• utarbeide en årlig nasjonal rapport om tilstanden i barnehagesektoren

• etablere en nasjonal forskerskole for stipendiater i lærerutdanningene

• initiere eller støtte longitudinelle studier om kvalitet og langsiktige effekter av barnehagetilbudet

• opprette en nettportal om og for barnehager.

1.2.4 Ansvarsfordeling og styring av barnehagesektoren

Barnehagesektoren reguleres først og fremst gjennom barnehageloven med forskrifter. Sektoren består av barnehagene, både kommunale og ikke-kommunale, kommunene som lokal barnehagemyndighet og staten ved fylkesmannsembetene som regional myndighet og Kunnskapsdepartementet som nasjonal myndighet.

Barnehagesektoren skiller seg fra andre offentlige tjenestetilbud ved at 46 pst. av barna går i privat barnehage. Til sammenligning gikk 2,2 pst. av grunnskoleelevene i private skoler høsten 2007. Det store innslaget av private aktører gir noen særskilte styringsutfordringer. Kommunen har i barnehagesektoren en dobbeltrolle som både eier og myndighet. Dette kan være en utfordring fordi kommunen både skal godkjenne kommunale og ikke-kommunale barnehager, føre tilsyn med at lovens krav overholdes og finansiere alle barnehagene. De private aktørene er også svært forskjellige. De består av bl.a. foreldredrevne, ideelle og kommersielle utbyggere og drivere. Det er en utfordring med hensyn til å etablere systemer som sikrer at nasjonalt vedtatte mål oppfylles i alle de ulike barnehagene.

Loven har bestemmelser om barnehagens formål og innhold, barns og foreldres medvirkning, godkjenning, personalet, tilsyn og ansvars- og oppgavefordeling.

Barnehageloven regulerer en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet, barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Prosedyrer for godkjenning av nye virksomheter, et hensiktsmessig system for tilsyn med eksisterende virksomheter og bestemmelser som sikrer kvalitet, er utformet med dette perspektivet for øye.

1.2.4.1 Vurderinger og tiltak – Sikre god styring av barnehagesektoren

God styring av barnehagesektoren kan etter departementets syn bidra til å redusere kvalitetsforskjellene mellom barnehagene i Norge. Kunnskapsdepartementet er derfor opptatt av at de styringsvirkemidlene som benyttes i barnehagesektoren, bidrar til å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager. For å kunne vurdere hvilke virkemidler som skal benyttes for å oppnå målet om kvalitet, er det nødvendig å kjenne til barnehagesektorens mangfoldige struktur, kommunenes dobbeltrolle som eier og myndighet og sektorens behov for kompetanse og ressurser.

Når sektoren rammefinansieres, innebærer det at det økonomiske styringsvirkemiddelet får redusert betydning. Staten må fra dette tidspunktet hovedsakelig styre via lov og myke virkemidler, for eksempel veiledere. Kunnskapsdepartementets mulighet til å sikre at de mål og ambisjoner Stortinget vedtar blir oppfylt, vil være mer krevende i en sektor som har større oppmerksomhet på innhold og kvalitet enn i en sektor i en utbyggingsfase. Det er lettere å følge med på og måle om utbyggingsmålene nås, enn om den enkelte barnehage gir et godt pedagogisk tilbud. En hensiktsmessig regulering av sektoren for å oppnå de nasjonale målene om kvalitet og møte endrede rammebetingelser er svært viktig. Departementet vil gjennomgå barnehageloven med forskrifter og vurdere eventuelle behov for endringer i lovverket for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset framtidens barnehagesektor.

1.2.4.1.1 Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet

I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, det vil si kommunen selv, forholde seg både til barnehager som den selv eier, og til barnehager som eies av private. Som lokal barnehagemyndighet har kommunen et overordnet ansvar for barnehagetilbudet til innbyggerne. Kommunen er i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager samtidig som den er godkjennings- og tilsynsmyndighet for private barnehager. Kommunens rolle som henholdsvis lokal barnehagemyndighet og barnehageeier ble tydeliggjort i den nye loven av 2005. Loven skal være et hjelpemiddel i håndteringen av dobbeltrollen. Departementet har også gitt ut veiledere om godkjenning av barnehager og om tilsyn med barnehager. Veilederne har som formål å hjelpe og støtte kommunene ved godkjennings- og tilsynsarbeidet.

Departementet ser det som viktig at alle forvaltningsnivåer har tilstrekkelig og nødvendig kompetanse for å møte utfordringene i barnehagesektoren. Kommunen har et helhetlig ansvar for å sikre alle barn et kvalitativt likeverdig barnehagetilbud i sin kommune.

Det er krav om at kommunen skal ha skolefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået. Det har vært reist spørsmål fra ulike hold i sektoren om hvorvidt et tilsvarende krav burde stilles i barnehageloven.

Departementet mener det er av stor betydning at kommunen har god kompetanse som barnehagemyndighet for å kunne sikre et barnehagetilbud med høy kvalitet framover. Kommunen skal anvende et skjønnsmessig regelverk ved godkjenning av barnehager og ved behandling av søknader om midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere. Videre skal kommunene forvalte nær 30 mrd. kroner i henhold til et omfattende regelverk. I tillegg til dette må kommunen kunne føre kontroll med det pedagogiske tilbudet i den enkelte barnehage.

Departementet mener det er viktig at kommunen er bevisst på sine ulike roller, og at den likebehandler de kommunale og ikke-kommunale barnehagene ved sin myndighetsutøvelse. En undersøkelse utført av NOVA (Norsk institutt for oppvekst, velferd og aldring) viser at det kan forekomme ulik behandling av de ikke-kommunale og kommunale barnehagene. På spørsmål om barnehagen har årlige kontaktmøter med kommunen, om den mottar veiledning fra kommunen og om barnehagen informerer kommunen om personalsituasjonen, viser svarene at det er klare forskjeller mellom de ikke-kommunale og kommunale barnehagene, uavhengig av barnehagens størrelse. En annen undersøkelse viser at det er ulikheter mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager når det gjelder involvering og deltakelse i kompetanseutviklingstiltak igangsatt av kommunen. Departementet mener dette er bekymringsfullt når kommunene skal få det helhetlige ansvaret for barnehagesektoren ved rammefinansiering.

Tilstrekkelig kompetanse i forvaltningen er en nøkkelfaktor for å nå og opprettholde de nasjonale målene. Departementet vil vurdere om kompetansen hos lokale barnehagemyndigheter er tilfredsstillende.

1.2.4.1.2 Kommunalt tilsyn

Kommunen er tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn både med ikke-kommunale barnehager og egen virksomhet. Omfang og metode for kommunens tilsyn med barnehagene er ikke lovfestet. Kommunens tilsyn skal være en kontinuerlig oppgave, og det er viktig at kommunene selv vurderer behovet for tilsyn ut fra lokale forhold og risikovurderinger. Dersom kommunene ikke fører tilsyn med den enkelte barnehage, kan ikke kommunen være sikker på at det er likeverdig høy kvalitet i alle barnehagene. Tilsynshjemmelen er gitt kommunen som et verktøy for og et pålegg om å kunne kontrollere og sikre at barna har det trygt, og at det pedagogiske tilbudet er i samsvar med lov og rammeplan.

Det er positivt at nær halvparten av barnehagene i undersøkelsen utført av NOVA har hatt tilsyn det siste året. Dette indikerer at kommunene bruker myndighetsrollen for å sikre kvaliteten i tilbudet, selv om det har vært en nedgang i tilsynsbesøk i barnehagene på 8 prosentpoeng fra 2002 til 2008. Tilsyn med kommunene gjennomført av fylkesmennene i 2007 viste imidlertid store mangler ved kommunens tilsynsvirksomhet i de utvalgte kommunene. Hele 65 pst. av kommunene det ble ført tilsyn med, fikk avvik for ikke å ha gode nok systemer for tilsynsvirksomhet av de enkelte barnehagene i kommunen. Fylkesmannen velger ut tilsynsobjektene ut fra en risikovurdering. Departementet kan derfor ikke på bakgrunn av fylkesmennenes årsrapporter si om regelverket generelt etterleves på landsbasis. Undersøkelsen utført av NOVA viser dessuten at mange kommuner fører tilsyn med barnehagene. Sektoren har ved flere anledninger påpekt at det er uheldig at kommunen har tilsynsansvaret for barnehagene. Departementet mener det er svært viktig at tilsynsmyndigheten har den nødvendige legitimitet og troverdighet. En sentral funksjon ved tilsynet er at omverdenen har tillit til og opplever at tilsyn blir ført av en nøytral og uhildet instans. Kommunen må ha nødvendig kompetanse og ressurser til å kunne utføre den lovpålagte oppgaven med å føre tilsyn med barnehagene. Departementet ser at det kan være utfordrende for kommunene å føre tilsyn med både egne barnehager og de ikke-kommunale barnehagene. Departementet vil derfor foreta en overordnet og prinsipiell vurdering av hvem som bør ha tilsynsansvaret for barnehagene og organiseringen av dette.

1.2.4.1.3 Statlig tilsyn

Fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Formålet er å sikre oppfyllelse av barnehagelovens krav både i den enkelte barnehage og på kommunalt nivå. Gjennom tilsyn med kommunene bidrar fylkesmennene til å sikre en enhetlig lovforståelse og praktisering. Loven stiller krav om at barnehagetilbudet skal tilpasses lokalt, og dette vil medføre variasjoner. De lokale variasjonene må samtidig være innenfor rammene av regelverket. Det er ikke noe krav om å ha barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen, og mange kommuner har små administrasjoner. I mange kommuner vil det være lite kompetanse og ressurser satt av til utvikling og oppfølging av barnehagesektoren. Risikoen for at kommunen ikke klarer å oppfylle sine plikter som barnehagemyndighet, er derfor til stede.

Det er grunn til å tro at det er en del regionale forskjeller i sektoren. Disse kan bli ytterligere forsterket ved overgang til rammefinansiering. Kommunene får da i større grad enn i dag råderett over de økonomiske midlene. Staten må endre kontrollsystemet fra å føre kontroll med ressursbruken til å følge med på om barna får tilbudet de har krav på, og om loven etterleves.

Departementet er opptatt av at kommunene må føre tilstrekkelig tilsyn med barnehagene. Departementet har derfor gitt fylkesmennene i oppdrag å føre tilsyn med bl.a. kommunen som tilsynsmyndighet. Departementet har per i dag ikke fullstendig oversikt over hvordan regelverket følges opp i praksis. Departementet er opptatt av å sikre et best mulig statlig tilsyn og vil arbeide for at tilsynet skal bli mest mulig effektivt og av god kvalitet. Departementet vil videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet på barnehageområdet og vil se på erfaringer fra andre sektorer og sammenlignbare land.

1.2.4.1.4 Forvaltningsapparat

Den kraftige volumøkningen og den økte kompleksiteten i barnehagesektoren de senere årene skaper utfordringer for det statlige apparatet for styring og kvalitetsutvikling.

De pågående reformene vil kreve en annen tilnærming fra staten i årene som kommer, for å sikre at barna får det tilbudet loven og rammeplanen foreskriver. Det statlige apparatet må ha den kompetansen som er nødvendig for å møte de nye utfordringene og for å kunne bidra til å sikre høy kvalitet i sektoren.

OECD har i rapporten Starting Strong II anbefalt at det skapes nødvendige styringsstrukturer som sikrer et ansvarlig system og kvalitetssikring. I rapporten framhever OECD spesielt tre forhold. For det første et aktivt sentralt styringsapparat som til enhver tid er tilpasset sektorens behov og utfordringer. For det andre å sikre at sentrale føringer kommuniseres effektivt slik at alle forvaltningsnivåer får en felles forståelse for sektorens overordnede mål. For det tredje må det sikres at forvaltningsnivåene har tilstrekkelig kompetanse.

Målet er at sektoren skal forbedres slik at økte forventninger fra befolkningen, sektoren selv og det politiske nivået møtes på en god måte. Departementet mener at Utdanningsdirektoratet kan ha en sentral rolle også på barnehageområdet. Kunnskapsdepartementet tar sikte på å delegere oppgaver på barnehagefeltet til Utdanningsdirektoratet. Hvilke oppgaver som skal delegeres, må utredes nærmere.

1.2.4.1.5 Departementet vil:

• foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet er godt nok tilpasset dagens og framtidens barnehagesektor

• vurdere om kompetansen hos lokale barnehagemyndigheter er tilfredsstillende

• vurdere organiseringen av tilsynet med barnehagene i framtiden

• videreutvikle og styrke det statlige tilsynssystemet på barnehageområdet

• utrede hvilke oppgaver som bør delegeres til Utdanningsdirektoratet.

1.2.4.2 Vurderinger og tiltak – Økte kvalitetskrav til familiebarnehager

Ordningen med familiebarnehager har i følge meldingen en rekke svakheter, og det er grunn til å stille spørsmål ved om familiebarnehager som driftsform ut fra dagens regelverk er forenlig med målet om et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet.

Intensjonen bak ordningen med familiebarnehager er å kunne tilby et pedagogisk alternativ til dagmamma i private hjem. Assistentene i familiebarnehagen skal motta veiledning av en førskolelærer for å sikre det pedagogiske tilbudet. Bemanningsnormen tillater at en pedagogisk veileder kan ha ansvar for inntil 30 barn. Det er ikke skilt mellom barn over og under tre år når det gjelder normen for pedagogisk veiledning i familiebarnehager. I praksis betyr dette at i en dobbel gruppe med åtte barn under tre år veiledes assistentene bare 12 timer per uke. Til sammenlikning skal det i en ordinær barnehage være minimum en pedagogisk leder i full stilling per 7–9 barn når barna er under tre år.

Per i dag går det om lag 9 200 barn i familiebarnehager. KOSTRA-tall viser at gjennomsnittstallet for antall barn per hjem er 5,2. Dette betyr at det er mange barn som går i doble grupper. Departementet mener det er uheldig at mange barn går i doble grupper med lite pedagogisk veiledning av assistentene.

Familiebarnehagene skal som hovedregel ha tilhold i private hjem. Unntaksbestemmelsen om ubebodde lokaler gir kommunen anledning til å foreta en skjønnsvurdering av hvorvidt lokalet har såkalte hjemlige kvaliteter. En slik skjønnsmessig unntaksbestemmelse kan være krevende for kommunene å håndtere. Det kan stilles spørsmål ved om unntaksbestemmelsen i praksis gir åpning for å omgå regelverket som er knyttet til godkjenning av ordinære barnehager. Det stilles også strengere krav til lokaler som skal godkjennes som ordinær barnehage når det gjelder leke- og oppholdsareal både inne og ute og til pedagogisk bemanning.

Departementet vil sette i gang en utredning for å vurdere behovet for å endre forskriften om familiebarnehager, for å sikre god kvalitet også i denne særskilte barnehagetypen.

I flere kommuner utgjør familiebarnehager i dag et supplement for å dekke behovet for tilstrekkelige antall barnehageplasser. Det er grunn til å tro at familiebarnehagene også i framtiden vil benyttes av enkelte kommuner for å møte mindre svingninger i barnetallet. Familiebarnehagene kan da være ett av flere virkemidler kommunen kan velge for å kunne oppfylle retten til barnehageplass.

En vesentlig faktor for å sikre kvaliteten i familiebarnehagene er at kommunen ivaretar sitt ansvar som godkjenningsmyndighet og påser at forskriften om familiebarnehager følges opp. Departementet vil følge opp kommunens rolle som godkjenningsmyndighet, veileder og tilsynsmyndighet for å hindre uheldige tilpasninger til regelverket.

1.2.4.2.1 Departementet vil:

• vurdere behov for endringer i forskriften om familiebarnehager for å sikre god kvalitet.

1.3 Styrke barnehagen som læringsarena

1.3.1 Innledning

Regjeringen har som mål å styrke barnehagen som læringsarena. På verdensbasis er det stadig flere barn som går i barnehage. Dette har satt barnehagens betydning for tidlig innsats på den politiske dagsorden i mange land. Også forskning om spedbarns og småbarns læring og utvikling har ført til økende internasjonal oppmerksomhet om barnehagens betydning som læringsarena. Førskolealderen er en læringsintensiv fase, og grunnlaget for deltakelse i sosiale fellesskap, for vennskap og for videre utvikling og læring blir lagt i tidlige barneår. I barnehagen møtes barn med ulik familiebakgrunn og med ulike forutsetninger for sunn og allsidig utvikling. Barnehagene skal ta alle barns behov for læring og utvikling alvorlig, og ruste det enkelte barnet for livslang læring. Barn lærer fort og mye i sine første år, og det er store ulikheter i hvor stimulerende hjemmemiljø barna kommer fra. Ved å tilby et godt læringsmiljø for alle barn kan barnehagen bidra til sosial utjevning. Jo yngre barna er, desto større er mulighetene for å bryte uheldige utviklingsmønstre.

En god barnehage gir barnet støtte for læring, ser og anerkjenner barnets evne til å lære og behov for å lære. Gevinsten ved barnehagedeltakelse er særlig stor for barn som trenger ekstra språkstimulering ut over det de får hjemme. Barnehager i Norge står i en pedagogisk tradisjon hvor det legges vekt på et helhetlig syn på barn og læring. Læring skal foregå gjennom lek og hverdagsaktiviteter, og læring og omsorg skal sees i sammenheng. Denne tradisjonen ønsker regjeringen å videreføre og hegne om. Samtidig må det pedagogiske arbeidet i barnehagen videreutvikles og sikres med gjennomgående høy kvalitet.

Departementet er opptatt av å skape helhet i utdanningsløpet fra barnehage til skole. Det er derfor en sammenheng mellom rammeplanens bestemmelser om barnehagens innhold og grunnskolens føringer om grunnleggende ferdigheter og kompetansemål for de ulike fagene. Sammenheng og samarbeid mellom barnehage og skole er av avgjørende betydning for å lette barnas overgang fra barnehage til skole. Regjeringen legger vekt på tidlig innsats for å bedre elevresultatene i skolen og vil styrke barnehagenes arbeid med å legge et godt grunnlag for barns videre utdanningsløp. Dette vil være særlig viktig for barn som får svak stimulering hjemme.

1.3.2 Barnehagens innhold

1.3.2.1 Vurderinger og tiltak

Barnehagen har en sentral rolle som arena for omsorg, lek og læring, formidling av språk og kultur og utvikling av sosial kompetanse og fellesskap.

Kunnskapsdepartementet ønsker å videreutvikle barnehagetilbudet innenfor den barnehagetradisjonen vi har i Norge, slik det er beskrevet i rammeplanen. Her legges det vekt på et helhetssyn på barn og barndom, og at barndommen er en livsfase med egenverdi i likhet med alle andre faser i menneskets livsløp. Barnehagen skal ivareta barns behov for lek og omsorg i et her-og-nå-perspektiv, men samtidig være bevisst på at småbarnsfasen skal etterfølges av livslang læring. Et slikt syn på barnehagen reflekterer et syn på barnet som et selvstendig individ og ikke som en «uferdig voksen». Barnehagen skal tilby et læringsmiljø som støtter og utfordrer barns nysgjerrighet og lærelyst og på den måten skaper et godt utgangspunkt for livslang læring.

Spørsmålet om vektlegging av henholdsvis omsorg, lek og læring har vært et sentralt tema i barnehagesektoren gjennom historien, og faglige og politiske diskusjoner har til tider vært opphetet og preget av polarisering. Barnehagepedagogikkens ytterpunkter kan knyttes til en sosialpedagogisk tradisjon og en mer skoleforberedende tradisjon. Den norske barnehagetradisjonen har røtter i den sosialpedagogiske tradisjonen. Rapporten Starting Strong II (OECD) stiller spørsmål ved om barnehagens sosialpedagogiske tradisjon i mange land er i ferd med å bli erstattet av en mer skoleforberedende barnehagetradisjon, som legger vekt på å gi barna gode forutsetninger for å lykkes i skoleløpet. Dette kan en blant annet se i Sverige der förskolan har fått økt skoleforberedende betydning, oppdraget er blitt snevrere med større fokus på språkutvikling og barns utvikling, prestasjoner og ferdigheter kartlegges og bedømmes i økende omfang. OECD-rapporten peker på studier som viser at de beste læringsresultatene oppnås når kognitive og emosjonelle prosesser går parallelt. Læringsmiljøet må derfor både være stimulerende, utfordrende, trygt og omsorgsfullt. Rapporten fremhever at arbeidet med å skape gode og sammenhengende utdanningsløp ikke er ensbetydende med at barnehagen skal legge økt vekt på ferdighetsmål i matematisk utvikling, tale- og skriftspråksutvikling. På bakgrunn av den stadig tydeligere «readiness for school»-debatten som preger barnehagesektoren internasjonalt, understreker rapporten at barnehagen bør være et fellesskap der alle kan lære, hvor barn blir oppfordret til å delta og dele med andre, og hvor læring hovedsakelig er sett som interaktiv, utforskende og sosial.

Fordelingsutvalget påpeker at barnehagens rammeplan ikke inneholder konkrete læringsmål eller krav om at barna daglig skal delta i læringsaktiviteter som er planlagt og ledet av voksne. Utvalget mener at det er viktig at alle barn daglig blir inkludert i en eller annen form for organisert læringsaktivitet i barnehagen. Dersom læring i barnehagen i altfor stor grad baserer seg på barnets eget initiativ og nysgjerrighet, mener utvalget at dette kan medføre at de barna som har beste evner til å uttrykke sin nysgjerrighet, får størst læringsutbytte av barnehagen. Regjeringen er opptatt av at alle barn får et godt læringsutbytte.

Dagens barn vokser opp i kunnskapssamfunnet. De vil møte krav og forventninger til utdanning i sterkere grad enn tidligere generasjoner. Barn må rustes godt fra starten av til å møte dette. Regjeringen har som mål at alle skal komme igjennom skolen med gode grunnleggende ferdigheter. Men læring og kunnskap er mer enn grunnleggende ferdigheter. Ikke minst er sosial kompetanse viktig. Barnehagen må bidra på sin måte til å ruste barn for livslang læring innen et bredt spekter av kompetanseområder slik de er beskrevet i Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Regjeringen vil styrke det pedagogiske tilbudet i barnehagen, men dette skal skje uten brudd med den norske barnehagetradisjonen. Det kan være ulike syn på når den norske barnehagetradisjonen utfordres, men grunnleggende viktig vil det være at barnehagetilbudet utformes i tråd med forskningsbasert kunnskap om læring og utvikling i småbarnsalderen.

1.3.2.1.1 Godt omsorgs- og læringsmiljø for alle barn

Regjeringen er opptatt av at alle barnehagebarn skal få et godt omsorgs- og læringsmiljø, med tilstrekkelige utfordringer innenfor trygge rammer. Barnehagens fysiske og psykososiale miljø må derfor legges til rette slik at barn i alle aldersgrupper får gode muligheter for lek og læring.

Barnegruppenes størrelse og sammensetning påvirker læringsmiljøet i barnehagene. Departementet har merket seg at det i offentlig debatt har vært uttrykt bekymring for at noen barnegrupper er for store. Statusgjennomgangen bekrefter at det er store variasjoner, men grupper i størrelsesorden 13–18 er vanligst. Departementet vil presisere at barnehagens eier har ansvar for at barnegruppene har en hensiktsmessig størrelse og sammensetning, slik at personalet får mulighet til å gi alle barn et godt pedagogisk tilbud.

Departementet har merket seg at det er store variasjoner med hensyn til hvor mye det arbeides med de ulike områdene i rammeplanen. Det er blant annet nedgang i andelen barnehager som arbeider med alle fagområdene, og det er en tendens til å vektlegge noen fagområder mer enn andre. Flere i personalet uttrykker at arbeidet med fagområdene kan være krevende, og de savner tid til å fordype seg i fagområdene. Det ser ut til at det arbeides mer med fagområdene i aktiviteter med de eldste enn de yngste barna. Det ser også ut til at barns medvirkning blir viet mye oppmerksomhet i barnehagens arbeid, men at dette også er et av områdene som blir oppfattet som krevende.

Likestilling og arbeidet med de yngste barna er blant de områdene i rammeplanen som vies lite oppmerksomhet. Dette er bekymringsfullt. Barnehagens læringsmiljø skal fremme likestilling mellom gutter og jenter, og barnehagen har en viktig oppgave i å gi jenter og gutter de samme mulighetene og å motvirke at tradisjonelle kjønnsrollemønster reproduseres. Regjeringen vil vurdere hvordan likestillingsarbeidet i barnehagene kan fornyes og styrkes.

Barn under tre år utgjør en stadig større andel av barna i barnehagen. Departementet mener derfor det er nødvendig å rette større oppmerksomhet mot denne aldersgruppens behov for særlig tilrettelegging, både i det fysiske miljøet og i de daglige aktivitetene.

Departementet vil følge med på utviklingen framover for å sikre at barnehagens innhold er variert og tilpasset alle barn i tråd med barnehageloven og rammeplanens føringer.

1.3.2.1.2 Fortsatt vekt på språk og fagområdene

Å legge til rette for et rikt og stimulerende språkmiljø er en vesentlig del av barnehagens samfunnsmandat. Departementet er derfor tilfreds med at barnehagens språkmiljø og fagområdet kommunikasjon, språk og tekst prioriteres høyt i barnehager og kommuner. Språk, begrepsforståelse og evne til å kommunisere med andre er en forutsetning for å kunne delta aktivt i et sosialt og kulturelt fellesskap. Et godt språkmiljø gir også barn grunnlag for å utvikle matematikkforståelse og lese- og skriveferdigheter. Arbeidet med fagområdet kommunikasjon, språk og tekst er ifølge evalueringen av rammeplanen i stor grad læremiddelstyrt, med fokus på det enkelte barnet og språkets form, uttale og ordforråd. Dette er etter departementets vurdering en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, del av barnehagens arbeid med fagområdet. Det er i tillegg nødvendig å legge vekt på kommunikasjon og tekst, som også er vesentlige sider ved dette fagområdet.

Personalets kompetanse har stor betydning for tilrettelegging av språkmiljøet i barnehagen. Kommunene har språk som ett av sine viktigste innsatsområder i kompetansetiltak for personalet i barnehagene. Sett i lys av at dette er et nasjonalt prioritert område, ser departementet også behov for å bidra til at denne innsatsen videreføres, St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer peker på behovet for å styrke personalets kompetanse i språkutvikling, tilrettelegging av godt språkmiljø og språkstimulering. Temahefte om språkmiljø, språkstimulering og fagområdet kommunikasjon, språk og tekst vil bli ferdigstilt og sendt ut til alle barnehager i løpet av 2009.

Det er Regjeringens mål at bruken av samiske språk (nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk) skal styrkes og bli en ressurs for nye samiske generasjoner. Mangel på pedagogisk personale som har kunnskap i og om de samiske språkene, er en stor utfordring. Departementet vil avsette midler til utvikling av språkkompetanse hos personale i samiske barnehager/barnehager med samiske barn, jf. også Handlingsplan for samisk språk.

Regjeringen har som mål at alle barn bør beherske norsk språk før de begynner på skolen. Det er også et mål å styrke norsk språk generelt og nynorsk spesielt. En grunnleggende forutsetning for dette er utvikling av positive holdninger til eget språk hos barn og ungdom, jf. St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining – ein heilskapleg norsk språkpolitikk.

I tråd med Regjeringens vektlegging av tidlig innsats for å bedre elevresultatene i skolen, ønsker departementet spesielt økt oppmerksomhet på arbeid som kan bidra til å fremme barns lese- og regneforståelse når de kommer på skolen. Lesing er en grunnleggende ferdighet som står i en særstilling i kunnskapssamfunnet. Uten gode leseferdigheter oppstår problemer i svært mange faglige og sosiale sammenhenger. På 2000-tallet har internasjonale undersøkelser vist en nedadgående tendens i leseferdighetene i skolen. Flere nye tiltak er iverksatt for å snu denne trenden. Regjeringen vil fortsette å fokusere på god leseopplæring i skolen, og ønsker at barnehagene gjennom det pedagogiske arbeidet skal bidra til å forberede leseopplæringen.

I skolen sliter også mange elever med regning som grunnleggende ferdighet. Det er behov for å skape mer positive holdninger til faget. Barnehagenes arbeid generelt og med fagområdet antall, rom og form spesielt er viktig i denne sammenheng. I den videre satsingen på PUB-studiet, prioriteres fagområdene kommunikasjon, språk og tekst, antall, rom og form, kunst, kultur og kreativitet og natur, miljø og samfunn. Departementet vil vurdere å tydeliggjøre målene tilknyttet fagområdene i rammeplanen. Dette vil bli gjort i forbindelse med den kommende revideringen av rammeplanen.

1.3.2.1.3 Departementet vil:

• vurdere om målene tilknyttet fagområdene i rammeplanen kan tydeliggjøres

• vurdere hvordan likestillingsarbeidet i barnehagen kan fornyes og styrkes

• avsette midler til utvikling av språkkompetanse og kompetanse i samisk tradisjonelt arbeid hos personale i samiske barnehager/barnehager med samiske barn. Departementet vil invitere Sametinget til samarbeid om tiltaket.

1.3.2.2 Planlegging, dokumentasjon og vurdering – Vurderinger og tiltak – Dokumentasjon krever kunnskap og etisk bevissthet

Det er flere utfordringer i arbeidet med kvaliteten i barnehagens pedagogiske arbeid. Regjeringen er særlig opptatt av at de ansattes pedagogiske kompetanse må være tilstrekkelig, og at det helhetlige synet på småbarns læring ivaretas. Systematisk læringsarbeid, kartlegging, dokumentasjon og vurdering av barnas utvikling og ferdigheter må ikke føre til at barnehagens egenart svekkes. Regjeringen vil derfor stille klare krav som sikrer høy faglig kvalitet i dokumentasjonsarbeidet, og setter ramme for dette slik at barnehagene ikke utvikles i en for sterk instrumentalistisk retning, slik vi har sett enkelte eksempler på.

Departementet ser det som positivt at barn i økende grad deltar i planlegging, dokumentasjon og vurdering av barnehagens innhold. På dette området er det imidlertid store forskjeller på barnehagene. Det er derfor fortsatt nødvendig å opprettholde oppmerksomheten på barns rett til medvirkning.

Dokumentasjon og vurdering peker seg ut som et område der det er behov for både metodeutvikling og klargjøring av regelverket. Rammeplanen gir overordnede føringer om hva som skal planlegges, dokumenteres og vurderes, hvem som skal delta og formålet med dette arbeidet. Innenfor disse rammene står den enkelte barnehage fritt til å velge metoder og omfang ut fra lokale forutsetninger og behov. Prinsippet om metodefrihet bygger på tillit til at det pedagogiske personalet gjennomfører arbeidet i tråd med oppdatert kunnskap om barn og barnehager. Evalueringen av innføringen av rammeplanen viser imidlertid at barnehagene møtes av forventninger og krav fra flere aktører i sektoren, og at kravene noen ganger kan oppfattes som motstridende. Videre viser evalueringen at mange barnehager opplever arbeidet med dokumentasjon som særlig utfordrende. Arbeidet med dokumentasjon blir beskrevet som tidkrevende, og evalueringen viser til at arbeidet med dokumentasjon er på prøvestadiet. Departementet vurderer at det nå er behov for å stake ut et ny kurs når det gjelder dokumentasjon i barnehagen.

Kritiske røster har hevdet at barnehagen kan oppfattes som et instrument for å gjøre barn klare for skolen. Ved innføring av den reviderte rammeplanen ble det bl.a. reist spørsmål ved om rammeplanen ville føre til økt kartlegging av enkeltbarns kunnskaper og ferdigheter, og om barnehagene i større grad ville innføre «veiing» og «måling» av enkeltbarn. Evalueringen av rammeplanen viser at det er en omfattende bruk av kartlegging av enkeltbarn, dette gjelder spesielt barns språkutvikling. Denne utviklingen kan også ses i Sverige, der en utredning av barnehagereformen innført i 1998 viser en økt kartlegging og bedømming av enkeltbarns utvikling ut fra en forestilling om hva barn skal kunne på ulike alderstrinn. Jo større fokus det blir på læring i barnehagen, desto viktigere blir det å forhindre en uheldig praksis når det gjelder kartlegging av barn i barnehagen.

Departementet har forståelse for at det kan være krevende å utøve profesjonelt skjønn på dette området. Kunnskap om barns utvikling og om ulike dokumentasjonsmetoder er en forutsetning for å kunne gjennomføre kartlegging av enkeltbarns kunnskaper og ferdigheter. Departementet vil presisere at høgskoler og universiteter som utdanner førskolelærere, har et særlig ansvar for at utdanningen gir et godt grunnlag for profesjonelt skjønn og yrkesutøvelse.

Barnehagene må ha et bevisst forhold til hvorfor de dokumenterer, og hva dokumentasjonen skal brukes til. Åpenhet, etisk bevissthet og samarbeid med foreldrene må ligge til grunn for barnehagens planlegging, dokumentasjon og vurdering både av enkeltbarn og av barnehagens virksomhet. Dette er et grunnleggende prinsipp som forplikter alle nivåer i barnehagesektoren. Det er derfor bekymringsfullt at mange foreldre opplever at dokumentasjon av enkeltbarns utvikling ikke eller bare delvis gjennomføres i forståelse med foreldrene.

Departementet har merket seg at det eksisterer usikkerhet om hvordan regelverket om dokumentasjon skal forstås. Stadig flere barnehager ser ut til å benytte ulike verktøy der en i sterkere grad «måler» barns ferdigheter på ulike årstrinn, og departementet mener dette er en utvikling i feil retning. Departementet ønsker å demme opp for et mer instrumentelt syn på barn og ønsker derfor å klargjøre dagens regelverk om dokumentasjon og vurdering av enkeltbarn og barnehagens arbeid. Dette vil gjøres i forbindelse med den kommende evalueringen av rammeplanen. Departementet vil understreke at det er helt avgjørende at personalet har tilstrekkelig kunnskap til å kunne vurdere kvaliteten på dokumentasjonsverktøy, hvordan verktøy skal brukes og oppfølging av resultatene. Departementet vil også utarbeide en veileder om dokumentasjon og vurdering for å støtte barnehagenes arbeid på dette området.

1.3.2.2.1 Departementet vil:

• utarbeide nye bestemmelser om dokumentasjon og vurdering av enkeltbarn og barnehagens pedagogiske arbeid

• utarbeide faglige kriterier for å sikre god kvalitet i dokumentasjons- og vurderingsarbeidet

• utarbeide en veileder om kartlegging, dokumentasjon og vurdering.

1.3.3 Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole

I nært samarbeid med foreldrene skal barnehage og skole legge til rette for et helhetlig opplæringsløp, som ivaretar enkeltbarns behov for trygghet og kontinuitet. Overgangen fra barnehage til skole medfører endringer i forventninger og krav til barnet. Forberedelsene til skolelivet må bygge på et bredt perspektiv og ses i sammenheng med barnets omgivelser, familien, de jevnaldrende, barnehagen og skolen.

1.3.3.1 Vurderinger og tiltak

Barnehager som arbeider systematisk og godt med utgangspunkt i rammeplanen, vil legge et godt grunnlag for det enkelte barns trivsel og læring i skolen. Det er gode tradisjoner i barnehagene for å gi femåringene et særskilt tilrettelagt pedagogisk tilbud det siste året før skolestart. Departementet har merket seg at det har vært en stor økning i antall barnehager som arbeider systematisk med å forberede barna til skolegang, og at slike tilbud nå gjennomføres i nesten alle barnehager. For å sikre alle barn et likeverdig tilbud av god kvalitet er det nødvendig at alle barnehager har et godt opplegg for å forberede de eldste barna til skolen, og tilsvarende at alle skoler er godt forberedt på å ta imot barna fra barnehagen.

1.3.3.1.1 Styrke sammenheng og samarbeid mellom barnehage og skole

Departementet vil understreke betydningen av å se Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver og læreplanen i skolen i sammenheng. Departementet mener at barnehagens tradisjonelle helhetlige tilnærming til læring fortsatt skal prege barnehagens pedagogiske arbeid. Innenfor disse rammene vil departementet spesielt sette søkelyset på arbeid som kan fremme barns lese- og matematikkforståelse når de kommer på skolen. Dette betyr ikke at barnehagene skal arbeide mot et bestemt individuelt ferdighetsnivå for hvert enkelt barn, men at alle barn får et godt grunnlag for videre læring i disse grunnleggende ferdighetene.

Samarbeidet mellom barnehage og skole må bygge på prinsippet om likeverdig partnerskap. Dette forutsetter gjensidig respekt for hverandres særpreg og en felles målsetting om god sammenheng i læringsarbeidet og omsorgen for barna. Et målrettet samarbeid mellom barnehage og skole vil føre til økt innsikt i hverandres egenart og samfunnsmandat, men også forståelse for at barnehagens og skolens oppgaver i stor grad er sammenfallende.

Departementet vil understreke at barnehager og skoler har et felles ansvar for å skape gode overganger og sammenhenger i nært samarbeid med barnas foreldre. Dette ansvaret omfatter barn i private og kommunale barnehager, jamfør målet om likeverdig tilbud av god kvalitet til alle barn. Gjennom veilederen Fra eldst til yngst har departementet tatt et skritt for å skape en felles forståelse og referanseramme for barnehager og skoler. Departementet vil oppfordre kommuner og barnehage- og skoleeiere til å bruke veilederen aktivt i arbeidet med å utvikle lokale tiltak som kan sikre gode overganger og sammenhenger mellom barnehage og skole. Det tar tid å endre kulturer og forestillinger som er bygd opp gjennom flere tiår. Departementet ser det som svært positivt at en rekke barnehager, skoler og kommuner nå har styrket arbeidet med å skape større sammenheng i barnas utdanningsløp. Gjennom nært samarbeid kan myter og fastlåste forestillinger om de to samfunnsinstitusjonene avdekkes og avlives, slik at samarbeidet videre kan skje med utgangspunkt i barnehagens og skolens samfunnsmandat og kunnskap om barns læringsstrategier på de ulike alderstrinnene.

Undersøkelsene om samarbeid mellom barnehage og skole gir ikke informasjon om samarbeidets innhold og kvalitet, men de gir en indikasjon på at den nasjonale innsatsen for å sette samarbeidet mellom barnehage og skole på dagsordenen i kommunene har hatt en positiv effekt. Det er imidlertid store regionale forskjeller på dette området. Departementet vil derfor følge med på hvordan barnehager, skoler og kommuner ivaretar sitt ansvar for å sikre alle barn en god overgang fra barnehagen til skolen.

1.3.3.1.2 Overføring av dokumentasjon fra barnehage til skole

Dokumentasjon, informasjonsutveksling og dialog er en forutsetning for å sikre gode overganger fra barnehage til skole. At skolen får god informasjon om hvert barn før skolestart, kan bidra til at skolen kan legge bedre til rette for individuelle læringsløp allerede fra skolestart. Dokumentasjonen kan bl.a. danne grunnlag for dialogen mellom foreldrene, barnehagen og skolen. Formålet må være å gi et godt utgangspunkt for tidlig og riktig innsats når barnet begynner på skolen. Dette vil være viktig for alle barn, og av særlig stor betydning for barn som har behov for noe ekstra støtte og hjelp, men som ikke har rett til spesialpedagogisk hjelp etter § 5-7 i opplæringsloven.

Barnehagen har opparbeidet mye kunnskap om barnet i den tiden det har gått i barnehagen. Dialogen mellom barnehagen og skolen må fokusere på hva barnet kan og mestrer, og på hva det kan trenge særskilt støtte til. Barnehagen kan også gi informasjon om hva barnet har opplevd, lært og gjort i barnehagen. Dokumentasjonen må favne bredt, og barnas sosiale kompetanse bør være et sentralt element. Dokumentasjonen skal ikke fokusere på barnas ferdighetsnivå etter gitte kriterier, og skal ikke brukes til å kategorisere barna. Dokumentasjonen må heller ikke brukes til å dele barna inn i ferdighetsgrupper. Dokumentasjonen i barnehagen må skje i forståelse med barnas foreldre. Foreldrene må få innsyn i informasjonsutvekslingen mellom barnehagen og skolen, og dokumentasjon fra barnehagen kan gis til skolen dersom foreldrene samtykker.

Det er i dag mange kommuner, barnehager og skoler som har rutiner for overføring av dokumentasjon fra barnehage til skole. For å sikre en god og forsvarlig praksis på dette området ønsker departementet å innføre en sterkere nasjonal styring av hvilken dokumentasjon som blir overført. Departementet vil derfor sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å utarbeide skriftlig dokumentasjon om barns interesser, lek, læring og utvikling som, etter samtykke fra foreldrene, kan overføres fra barnehage til skole. Departementet vil utrede nærmere hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen, hva dokumentasjonen skal inneholde og hvilken rolle barnehagen, skolen, foreldrene og barna selv skal ha i denne informasjonsutvekslingen. Kravene til dokumentasjonen skal ikke være omfattende, men sikre et minimum av informasjon til skolen om det enkelte barnet. Det er viktig for skolen å få informasjon om det enkelte barnet før det begynner på skolen, men det er også viktig å hindre feil bruk av denne informasjonen. Departementet vil også vurdere om det er behov for å endre grunnskolens regelverk om samarbeidet mellom barnehage og skole.

1.3.3.1.3 Departementet vil:

• sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling

• vurdere bestemmelser i grunnskolens regelverk om samarbeid mellom barnehage og skole.

1.4 Alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap

1.4.1 Innledning

Regjeringen er opptatt av at barnehagetilbudet tilrettelegges slik at alle barn får et godt omsorgs- og læringsmiljø som fremmer barns trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd. Alle barn representerer, i likhet med samfunnet for øvrig, et stort mangfold av individer med ulik bakgrunn. Et slikt mangfold må ses på som en ressurs og en positiv utfordring for barnehagen. Nesten alle barn går i dag i barnehagen. Det betyr at barnehagen er en svært viktig del av oppvekstsektoren i kommunene, og en viktig arena for å arbeide med forebyggende tiltak for helse, sosial inkludering og livslang læring. Regjeringen vil legge vekt på tiltak som kan sikre bedre samhandling mellom barnehagene og de andre statlige og kommunale instanser som har ansvar for barn og oppvekst.

1.4.2 Barnehagen – et inkluderende fellesskap

Ett av denne meldingens hovedmål er at alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap. Barnehagen skal inkludere alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn og funksjonsnivå, og har et særlig ansvar for å sikre god og tidlig hjelp til barn som har behov for særskilt oppfølging. Barnehagen er en viktig arena og har en unik mulighet til både å forebygge, oppdage behov og iverksette tiltak for barn som trenger særskilt oppfølging.

Med barn som har særskilte behov menes barn som har behov for ekstra omsorg og hjelp til utvikling og læring av ferdigheter uavhengig av diagnose eller årsaken til dette behovet. Både barn med forsinket språkutvikling, minoritetsspråklige barn med behov for å lære norsk, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon, vil kunne ha behov for særskilt oppfølging og tilrettelegging. Tilretteleggingen kan gjelde både sosiale, pedagogiske og/eller fysiske forhold i barnehagen.

1.4.2.1 Vurderinger og tiltak

Regjeringen har nedsatt flere utvalg som alle skal behandle problemstillinger og foreslå tiltak som berører barn med behov for særskilt oppfølging. Både Midtlyng-utvalget og Østberg-utvalget vil behandle spørsmål som angår disse gruppene av barn. Også flere veiledere og kompetansetiltak er under bearbeiding for å bidra til å gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tjenestetilbud. Det er satt i gang flere parallelle utredningsarbeider, og regjeringen vil avvente og vurdere utvalgenes innstilling. Regjeringen vil likevel i denne meldingen framheve betydningen av tidlig innsats, særlig når det gjelder språkutvikling. Regjeringen fremmer derfor forslag som skal bidra til at flere barn som har særlig behov for språkstimulering kan bli oppdaget tidlig, og at det kan settes i gang tiltak så tidlig som mulig. I tillegg ønsker regjeringen å styrke kunnskapen om de barna som ikke går i barnehage.

1.4.2.1.1 Sikre språkstimulering for barn med forsinket språkutvikling

God språklig og sosial kompetanse er grunnleggende for å kunne ta aktivt del i et demokratisk kunnskapssamfunn. Barnehagen har en unik mulighet til å oppdage barn som av ulike grunner har språkvansker eller forsinket språkutvikling. Barnehager med godt språkmiljø kan både forebygge språkvansker og gi god og tidlig hjelp til barn som trenger særlig stimulering for å utvikle språket. Forskning viser at forskjeller i språklig kompetanse ved skolestart fortsetter og til dels forsterkes i skolen. Språkstimulering før skolealder reduserer behovet for og kostnadene til spesialpedagogiske tiltak i skolen.

Departementet vil at det blir gitt tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehage. Kartleggingen bør skje når barnet er tre år. Dersom barnet begynner i barnehage etter fylte tre år, bør språkkartleggingen gjennomføres snarest mulig. Før treårsalderen har barn ofte svært ulik utvikling av språket, og det vil derfor være lite hensiktsmessig å kartlegge barnas språk på et tidligere tidspunkt. Erfaringer fra Danmark, hvor det ble innført et tilbud om språkvurdering av alle treåringer i 2007, har vist at språkstimuleringstiltak helst bør settes inn ved treårsalderen for at barna skal få utviklet språket godt nok før de begynner på skolen. Vel 94 pst. av alle treåringer går i barnehage. Videre går i overkant av 96 pst. av alle fireåringer og vel 97 pst. av alle femåringer i barnehage. Dette medfører at de fleste barn vil få tilbud om språkkartlegging og eventuell påfølgende språkstimuleringstiltak dersom det viser seg at barnet har forsinket språkutvikling.

Formålet med språkkartleggingen skal være å sikre at barnehagene oppdager alle barn som har behov for særskilt språkstimulering. Kartlegging er med andre ord ikke et mål i seg selv, men et utgangspunkt for å gi barn som trenger ekstra oppfølging, god og tidlig hjelp. Språkkartlegging må gjennomføres av kvalifisert pedagogisk personale. Barnehager som ikke har tilgang på kvalifisert pedagogisk personale, må få hjelp fra kommunen til å få gjennomført kartleggingen og støtte i videre oppfølging og språkstimulering. Gjennom dette tiltaket ønsker regjeringen også å sikre en forsvarlig praksis når det gjelder gjennomføringen av språkkartlegging i barnehagen.

Kartleggingen må gjennomføres ved bruk av kvalitetssikret kartleggingsverktøy. Tilbud om språkkartlegging av alle barn i barnehage vil ikke bli innført før en faglig vurdering av verktøyene er gjennomført og veiledningsmateriell er utarbeidet. Dette vil være gjennomført i løpet av 2010.

Språkkartlegging må gjennomføres av kvalifisert personale. Kartleggingen fra NOVA viser at det i all hovedsak er pedagogiske ledere eller andre personer med spesialkompetanse som utfører kartleggingen, men halvparten av styrerne svarer at også assistenter gjennomfører kartleggingen. Departementet vil vurdere om det skal fastsettes krav om kompetanse for å sikre at kartleggingen blir gjennomført på en god måte, og at de som gjennomfører kartleggingen, også har kompetanse til å vurdere hvilke språkstimuleringstiltak som bør iverksettes.

1.4.2.1.2 Styrke kunnskapen om barn som ikke går i barnehage

I dag går 87,2 pst. av alle barn i alderen ett til fem år i barnehage, og barnehagedekningen er på 95,5 pst. for barn i alderen tre til fem år. Det kan være ulike årsaker til at noen foreldre ikke velger å ha barna i barnehage. Regjeringens mål er å legge til rette for at alle som ønsker og som har behov for det, skal få barnehageplass.

Barnehagedeltakelse gir samfunnsøkonomiske gevinster ved at flere fullfører videregående skole og tar utdanning på høyere nivå, ved høyere yrkesdeltakelse og ved at færre mottar trygd fra det offentlige. Lav foreldrebetaling, høy utbygging av barnehageplasser, rett til plass i barnehage og den betydelige rollen barnehagen har i samfunnet, har bidratt til at de fleste barn får mulighet til å gå i barnehage. Det er imidlertid noen som ennå ikke går i barnehage, og dette kan skyldes at det fortsatt ikke er reelt like muligheter for alle til å gå i barnehage. Departementet ønsker derfor å øke kunnskapen om barn som ikke går i barnehage. Videre har departementet mangelfull kunnskap om moderasjonsordningene i foreldrebetalingen og kommunens bruk av friplasser.

1.4.2.1.3 Sikre at barn med særlige behov får den støtte og hjelp de trenger

Departementet er opptatt av at barn som har særlig behov for spesialpedagogisk hjelp blir oppdaget tidlig, og får den hjelpen som er mest formålstjenlig for dem. Når tilskuddet til kommunene til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne blir innlemmet i rammetilskuddet til kommunene fra 2011, er det er viktig at kommunene er forberedt på dette. Kommunene må sikre at barnehagene har ressurser til å sikre at barn som har særskilte behov, får et tilrettelagt tilbud. Departementet vil følge nøye med på utviklingen og eventuelt vurdere å sette inn tiltak hvis det blir nødvendig.

Departementet avventer Midlyng-utvalgets innstilling, og særlig vurderingen av § 5-7 i opplæringsloven, og vil i etterkant av dette se på hvilke tiltak som eventuelt bør iverksettes på dette området.

1.4.2.1.4 Utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn

Fordelingsutvalget har lagt fram grundig dokumentasjon på forskning som viser at førskoletiltak er viktige og kostnadseffektive. Utvalget er særlig opptatt av å sikre at de mange barna fra lavinntektsfamilier som i dag ikke går i barnehage, får reell tilgang til et kvalitativt godt barnehagetilbud. Utvalget viser i denne sammenheng bl.a. til forslagene om gratis kjernetid og obligatorisk førskole. Utvalget peker også på at tiltak rettet mot barn i førskolealder er svært viktig fordi barnehagedeltagelse ser ut til å ha en sterk positiv påvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet.

Regjeringen vil oppnevne et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Utvalget skal bl.a. gjøre rede for, vurdere og analysere hvordan det organiserte tilbudet før skolestart er i dag. Utvalget skal også vurdere ulike ordninger for et pedagogisk tilbud som omfatter barn i målgruppen og peke på fordeler og ulemper ved slike tilbud. Fordelingsutvalgets innstilling og kommende høringsuttalelser vil bli viktig i vurderingen av et pedagogisk tilbud til førskolebarn. I tillegg vil utvalget om pedagogisk tilbud til førskolebarn vurdere hvilke kvalifikasjoner personalet bør ha, og hvor stort behovet for pedagoger vil bli om et slikt tilbud blir gitt. Utvalget skal etter planen avgi sin innstilling innen 1. juni 2010. Departementet vil komme tilbake med nærmere mandat for utvalget og til oppfølgingen av utvalgets innstilling.

1.4.2.1.5 Departementet vil:

• oppnevne et offentlig utvalg om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn

• innføre krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging ved treårsalder

• utarbeide veiledere til bruk og oppfølging av anbefalte språkkartleggingsverktøy når en faglig vurdering er gjennomført

• vurdere om det skal fastsettes krav til pedagogisk kompetanse for å kunne foreta kartlegging av enkeltbarns språkutvikling

• sette i gang en evaluering av NAFOs (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring) kompetansetiltak i språkstimulering og flerkulturell pedagogikk

• innhente mer kunnskap om moderasjonsordningene i foreldrebetalingen og om kommunenes avbenyttelse av friplasser

• vurdere tilrådningene i Midtlyng-utvalgets innstilling, særlig i henhold til deres vurderinger av § 5-7 i opplæringsloven

• vurdere tilrådningene i Østberg-utvalgets vurderinger og innstilling.

1.4.3 Koordinert innsats for barn som har behov for særskilt oppfølging

Det må legges til rette for et godt samarbeid mellom foreldre, barnehage, skole, helsestasjon, pedagogisk-psykologisk tjeneste, barnevernstjeneste og det øvrige statlige og kommunale hjelpe- og støtteapparatet som skal støtte barnas utvikling, læring og habilitering. Flere tjenester og tiltak må koordineres, og ulike etater og forvaltningsnivåer må samarbeide for å gi barn med særskilte behov nødvendig hjelp. Styreren i barnehagen har et særlig ansvar for at barnehagen er organisert og forberedt til å samarbeide med det aktuelle hjelpeapparatet. Det er et mål at barnehagens mulighet til å sikre god, tverrfaglig og tidlig hjelp til barn som har behov for særskilt oppfølging, blir utnyttet fullt ut.

1.4.3.1 Vurderinger og tiltak – Styrke samarbeidet mellom tjenestene

Tidlig og sammenhengende innsats er viktig for å ivareta barnas behov for omsorg og lek, og for å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehageansatte må ha kompetanse til å oppdage barn som har behov for særskilt støtte og hjelp, herunder barn med forsinket språkutvikling, minoritetsspråklige barn med behov for å lære norsk, barn med nedsatt funksjonsevne og barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon. De ansatte, og særlig styreren, må ha god oversikt og innsikt i hvordan kommunalt og statlig hjelpe- og støtteapparat kan bistå barn, foreldre og barnehagen, slik at hvert enkelt barn får en trygg og utviklende oppvekst. Barnehager kan også vurdere å ansette personer med kompetanse innenfor barnevern, spesialpedagogikk o.l.

Regjeringen vil understreke betydningen av et godt samarbeid mellom tjenestene, og både Midtlyng-utvalget, Flatø-utvalget og Østberg-utvalget vil behandle spørsmål om samarbeidsrelasjoner i kommunene og mellom kommunenivået og staten. Departementet vil avvente og vurdere tilrådningene fra disse utvalgene. I tillegg arbeides det med en handlingsplan for habilitering av barn og unge som skal ferdigstilles i 2009. Departementet har også igangsatt utarbeiding av veiledninger og kompetansetiltak som alle vil kunne bidra til å gi barn med behov for særskilt oppfølging et godt tjenestetilbud.

1.4.3.1.1 Helsetjenesten

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) og Kunnskapsdepartementet (KD) har utgitt et rundskriv (1-5/2008) som går gjennom dagens regelverk og klargjør rammene rundt håndtering av legemidler i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Ansvaret for å sørge for hjelp til legemiddelhåndtering i barnehager er i dag ikke uttrykkelig regulert verken i helselovgivningen eller barnehagelovgivningen. HOD og KD ser behovet for en tydelig forankring i regelverket av ansvarsforholdene når det gjelder håndtering av legemidler i barnehage, skole og skolefritidsordningen. Departementene vil derfor sette i gang et arbeid med tanke på å lovregulere dette ansvaret.

1.4.3.1.2 Styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern

Gjennom sin daglige, nære kontakt med barn og foreldre er de ansatte i barnehagene i en unik posisjon når det gjelder å kunne observere og motta informasjon om barns omsorgs- og livssituasjon. Det er likevel slik at mange ansatte synes det er vanskelig å definere når det er behov for å kontakte barnevernet. Undersøkelsen fra NOVA viser at det er flere grunner til at barnhagene opplever det som vanskelig å være sikker på at det er riktig å gi en bekymringsmelding. De bekymrer seg for samarbeidet med foreldrene, de får ikke informasjon om hva som skjer med saken videre og de har lite kompetanse om tegn på at barn er utsatt for vold, overgrep eller omsorgssvikt.

Ot.prp. nr. 69 (2008–2009) om endringer i barnevernloven om at barnevernet skal få en plikt til å gi tilbakemelding til melder, vil kunne bidra til å styrke samarbeidet mellom barnehage og barnevern, jf. Innst. O. nr. 121 (2008–2009).

Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) og Kunnskapsdepartementet vil få utviklet en veileder om samarbeid mellom barnehage og barnvernstjenesten, og BLD vil utvikle et opplæringsprogram for ansatte i barnehagene og i den kommunale barnevernstjenesten med utgangspunkt i denne veilederen. De to tjenestenes samarbeid for å oppdage og å gi hjelp til utsatte barn og familiene deres er hovedtemaet for veilederen og opplæringsprogrammet. Veilederen kommer i løpet av 2009, og det tas sikte på å igangsette opplæringsprogrammet i 2010.

Bekymring for barnets situasjon vil medføre et behov for å ta dette opp med foreldrene. Førskolelærere trenger både kunnskap og kompetanse for å kunne konkretisere begrunnelser for en melding, samt systemer og rutiner som kan hjelpe til i skjønnsutøvelsen. Dette kan være mulighet for rådgivning og veiledning gjennom systematiske samtaler med kollegaer, kommunale veiledere eller tverrfaglige grupper.

Regjeringen ønsker en helhetlig oppvekstpolitikk, og vil legge til rette for godt tverrsektorielt samarbeid omkring oppvekst og ivaretakelse av utsatte grupper av barn. Dette forutsetter at alle yrkesgrupper som arbeider med barn, har kjennskap til hverandres oppgaver og roller. Førskolelærere trenger kompetanse som kan bidra til å avdekke forhold som er knyttet til vold eller omsorgssvikt. Mange universiteter og høgskoler tilbyr i dag en videreutdanning innenfor barnevern for førskolelærere. Det er viktig at særlig styrere, men også pedagogiske ledere har kunnskap om bl.a. seksuelle, fysiske og psykiske overgrep. Det er flere barnevernspedagoger som er ansatt i barnehager. Noen av disse er styrere, og med videreutdanning i barnehagepedagogikk kan barnevernspedagoger også ansettes som pedagogiske ledere. Barnvernspedagoger har særlig kompetanse om omsorgssvikt og kan være viktige bidragsytere i dette arbeidet.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er i gang med en evaluering av førskolelærerutdanningen som vil bli avsluttet høsten 2010. Etter at denne evalueringen er gjennomført, vil Kunnskapsdepartementet vurdere om Rammeplan for førskolelærerutdanning skal revideres. Departementet ønsker ved en eventuell revidering å styrke utdanningen innenfor tema om vold og omsorgssvikt.

1.4.3.1.3 Departementet vil:

• i samarbeid med BLD utarbeide en veileder om samarbeid mellom barnehage og barnevernstjenesten

• styrke førskolelærerutdanningen innenfor tema om vold og omsorgssvikt

• vurdere tilrådningene i Flatø-utvalgets innstilling.