En vellykket omlegging og etablering av en ny
struktur og organisasjon vil ikke alene løse Forsvarets grunnleggende
utfordringer, selv om en vellykket omlegging er en absolutt forutsetning
for at fremtidens utfordringer skal være håndterbare.
Grunnleggende utviklingstrekk gjør
det stadig dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur.
Det betyr at regjeringen og Stortinget, også etter omleggingen,
vil stå overfor en vedvarende avveining: enten må Forsvarets
kjøpekraft opprettholdes på et gitt nivå, hvilket
vil innebære at budsjettrammene må økes
gradvis, eller så må størrelsen på Forsvarets
struktur og organisasjon reduseres ytterligere. Det sistnevnte kan skje
enten gradvis og i takt med den relative svekkelsen av kjøpekraften,
eller drastisk over en kort periode, tilsvarende den forestående
omleggingen i perioden 2002-2005. En slik ytterligere reduksjon
vil uansett innebære at hele våpengrener må tas
ut og at Forsvarets rolle og oppgaver må vurderes på nytt.
De problemene Forsvaret i dag strir med, vil
ikke forsvinne som følge av omleggingen alene. De langsiktige
utviklingstrekkene som skisseres nedenfor belyser årsakene
til dette, og gjør det mulig å sette omleggingen
av Forsvaret 2002-2005 i perspektiv.
De sikkerhetspolitiske utviklingstrender er
behandlet i kap. 3. Hovedbudskapet er at Norges sikkerhetspolitiske
situasjon preges av usikkerhet, og at både utfordringer,
risikobildet og rammevilkår er i rask endring. Dette tilsier
at forsvarsplanleggingen må legge vekt på å opprettholde
fleksibilitet, både med hensyn til hvilke oppgaver Forsvaret
kan løse til enhver tid, og med hensyn til evnen til å møte
vesenforskjellige oppgaver på lengre sikt. Samtidig indikerer
andre overordnede utviklingstrekk - teknologiske, militærfaglige,
samfunnsøkonomiske og kostnadsmessige - at det i fremtiden
vil være en betydelig nasjonal utfordring å opprettholde
Forsvaret på et hensiktsmessig kvalitativt og kvantitativt
nivå.
De langsiktige utviklingstrekk som er beskrevet ovenfor
stiller ikke i og for seg Forsvaret i noen særskilt situasjon.
Også andre samfunnssektorer, for eksempel helsesektoren,
kjennetegnes av store utgifter til lønn og investeringer
i avansert materiell. Utfordringene for Forsvaret blir imidlertid
ikke mindre av den grunn.
To hovedkonklusjoner synes nærliggende.
For det første må Forsvarets struktur gjennomgå betydelige
og til dels kostnadskrevende tilpasninger på lang sikt. Ikke
minst gjelder dette behovet for å tilpasse våre militære
styrker til de krav alliansen vil stille, og dermed sikre at det
norske forsvaret fortsatt skal kunne inngå som en relevant
del av NATOs militære kapasiteter. For det andre synes
en gradvis reduksjon av Forsvaret uunngåelig, dersom en
forutsetter et vedvarende flatt budsjettnivå.
For å kunne møte fremtidens
militære krav, har Regjeringen anbefalt en "dobbel" omlegging
i perioden 2002-2005; betydelige reduksjoner i Forsvarets omfang
kombinert med kvalitative endringer i Forsvarets innretning. Samtidig
er det lagt vekt på at Forsvaret skal beholde en balansert
struktur, i den forstand at en selvstendig nasjonal kapasitet skal
opprettholdes for nøkkelsektorene innen hver forsvarsgren.
I kombinasjon med realistiske forutsetninger om fremtidige budsjetter
begrenser denne ambisjonen i betydelig grad handlingsrommet med
hensyn til å innføre nye strukturelementer.
Tre scenarier avhengig av i hvilken grad omleggingen
lykkes, samt bevilgningsnivået og andre rammevilkår
i perioden deretter, vil Forsvarets utvikling kunne gå i
vidt forskjellige retninger de kommende ti år. Proposisjonen
skisserer tre alternative scenarier.
Det første forutsetter at omleggingen
gjennomføres i henhold til de retningslinjer som skisseres
i denne proposisjonen og at Forsvarets kjøpekraft deretter
opprettholdes. Det andre scenariet tar utgangspunkt i at omleggingen
gjennomføres i henhold til intensjonen, men at budsjettene
deretter flater ut eller synker. Det tredje scenariet beskriver
konsekvensene av at en ukontrollert nedbygging videreføres
gjennom delvise omstillingstiltak og/eller gradvis synkende
reelle budsjetter. Det siste vil gi noe mindre dramatiske konsekvenser
enn de som vil følge av å videreføre
dagens forsvarspolitiske hovedkurs.
Disse scenariene utvikles i proposisjonen på s.
125-127.
Regjeringens mål er å styre
Forsvaret i retning av et scenario basert på en vellykket
omlegging og deretter en stabil og forutsigbar kjøpekraft
(scenario 1). For å klare dette må følgende
grunnleggende forutsetninger være på plass:
– omleggingen
av Forsvaret må gjennomføres i henhold til intensjonene
i proposisjonen
– Forsvaret må i omleggingsperioden
tilføres de ressurser Regjeringen anbefaler. På lengre
sikt er en flat eller synkende budsjettutvikling uforenelig med
myndighetene for å videreføre det Forsvaret som
er beskrevet i proposisjonen
– tiltak må gjennomføres
for å få mest mulig ut av de bevilgede ressurser
– Forsvarets styrkestruktur må på lang
sikt utvikles i krysningsfeltet mellom behovet for å opprettholde en
balansert nasjonal struktur, behovet for å opprettholde
tilstrekkelig kompetanse i Forsvaret og behovet for å bidra
til videreutviklingen og moderniseringen av NATOs samlede styrker.
Den mest avgjørende forutsetning for
en positiv utvikling er imidlertid at Forsvaret lykkes med omleggingen
i perioden 2002-2005. Klarer ikke Forsvaret å håndtere
den utfordringen, vil utviklingen på lengre sikt bli dramatisk.
Komiteen vil understreke
at grunnleggende utviklingstrekk gjør det stadig
dyrere å drive og fornye en gitt forsvarsstruktur. Komiteen slår
derfor fast at også etter en vellykket omlegging av Forsvaret
vil det være nødvendig med vedvarende avveininger
mellom enten å opprettholde Forsvarets kjøpekraft
på et gitt nivå, noe som innebærer at
budsjettrammene gradvis må økes, eller å redusere
Forsvarets struktur og organisasjon ytterligere.
Komiteen viser til at dette kan
skje gradvis i takt med den relative svekkelsen av kjøpekraft,
hvis denne ikke kompenseres, eller en fortsatt drastisk omlegging over
en kort periode slik omleggingen nå gjennomføres.
Komiteen vil spesielt vise til
at kostnadsveksten for Forsvaret er noe høyere enn for
gjennomsnittet av samfunnet for øvrig. Dette skyldes først
og fremst at Forsvaret er avhengig av varer og tjenester som er dyrere
enn det gjennomsnitt som danner grunnlag for konsumprisindeksen.
Prisstigningen på militært materiell og utstyr
er også høyere enn gjennomsnittet for samfunnet
for øvrig. Denne prisstigningen varierer fra en materielltype
til en annen i størrelsesorden 2-5 pst. årlig.
Komiteen peker på at
dette danner grunnlag for betydelig grad av usikkerhet som har store
konsekvenser for forsvarsplanleggingen. Innenfor et 20 års
perspektiv, som er nødvendig for å fange inn fornyelsen
av hele strukturen, vil for eksempel et årlig avvik på en halv
prosent i forhold til den forutsatte økningen i driftsutgiftene,
beløpe seg til 23 mrd. kroner.
Komiteen vil i en slik sammenheng
peke på at ved ytterligere reduksjoner vil det uvegerlig
føre til at hele våpengrener må tas ut
og at Forsvarets rolle og oppgaver vil måtte vurderes påny.
Komiteen vil kraftig understreke
at en slik utvikling vil sette Norge ute av stand til en troverdig
suverenitetshevdelse og evne til å slå tilbake
selv mindre væpnede anslag.
Komiteen vil derfor sterkt advare
mot en slik utvikling.
Komiteen erkjenner at utviklingen
først og fremst innenfor teknologiutviklingen bidrar til å endre
både våpen, utstyr og måten militære
organisasjoner opererer på. Evne til rask kommunikasjon
og informasjonsutnyttelse sammen med moderne datasystemer har gjort
det mulig å utvikle mer presise våpen.
Denne utviklingen vil fortsette og kan føre
til grunnleggende endringer i måten å operere
på. En slik utvikling vil også få betydelige
konsekvenser for det norske forsvar og virke inn på vår
rolle innenfor NATO-alliansen.
En liten nasjon som Norge, med begrensede ressurser
kan ikke utvikle alle typer teknologi og kapasiteter på egen
hånd. Den militærteknologiske utvikling kan kun
møtes av oss gjennom utstrakt deltagelse i flernasjonalt
militært og forsvarsindustrielt samarbeide.
Komiteen vil påpeke
at Norge kontinuerlig må oppdatere sitt materiell og sine
kapasiteter. Således må det fremtidige forsvar
kunne innfase UAV"er (ubemannede luftfartøyer),
planlagt innen 2008 for å bidra også til NATOs
kapasitet på dette område. Komiteen legger
til grunn at det også vurderes anskaffelse av tankfly innenfor
en flernasjonal ramme og at det arbeides frem ordninger som sikrer
rask og forutsigbar tilgang på strategisk sjøtransport.
Komiteen er kjent med at NATO
lenge har anmodet Norge om å anskaffe kamphelikoptre, noe
som vil kunne gi mer fleksible kapasiteter blant annet knyttet til
forsvar av olje- og gassinstallasjoner. Komiteen forutsetter
at denne kapasitet vurderes på nytt i løpet av 4-årsperioden.
Komiteen vil også understreke
behovet for at Forsvaret i nær fremtid, i løpet
av 2001, tar stilling til på hvilken måte Forsvarets
kampflyflåte skal erstattes etter 2010.
Komiteen har merket seg de tre
scenarier som proposisjonen beskriver: Komiteen registrerer
at en vellykket omlegging og deretter stabil kjøpekraft
er en betingelse i scenario 1. Komiteen ser at en
vellykket omlegging som ikke følges opp av stabil kjøpekraft, scenario
2, vil føre til en betydelig svekkelse av det forsvar som
nå etableres, og at scenario 3 som innebærer manglende
omlegging og gradvis nedbygging, vil bety at Forsvaret vil miste
hele kapasiteter.
Komiteen legger til grunn at
en annen utvikling enn scenario 1 vil være uakseptabelt
dersom målet er et troverdig forsvar av Norge og en tilfredsstillende
deltagelse i NATO.