Brev fra Nærings- og handelsdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 10. november 2008

Ot. prp nr 70 (2007-2008) om gjennomføring av ILO konvensjon nr 186

Jeg viser til brev av 7. november 2008 hvor komiteens medlemmer fra Høyre stiller tre spørsmål angående forslag til gjennomføring av ILO konvensjon nr. 186. Spørsmålene knytter seg til § 1 (virkeområde).

1. Kan det herske tvil om det utvidede virkeområdet er i tråd med konvensjonen?

Etter gjeldende rett får ikke sjømannsloven anvendelse for utenlandske skip. Det foreligger imidlertid en unntaksadgang i § 1 annet ledd bokstav b nr. 2, men denne adgangen har så vidt jeg kjenner til ikke blitt benyttet.

I høringsbrevet datert 20. juni 2007 foreslo Sjøfartsdirektoratet at hele sjømannsloven i utgangspunktet ble gitt direkte anvendelse for utenlandske skip. På bakgrunn av høringsuttalelser fra Norges Rederiforbund og Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslo regjeringen gjennom Ot. prp. nr. 70 (2007-2008) å endre virkeområdet for utenlandske skip. I stedet for at loven ble gitt direkte anvendelse, ble det i § 1 nytt sjette ledd foreslått at loven kan få anvendelse for utenlandske skip "med de begrensinger som følger av folkeretten …".

Med andre ord er det for det første ikke lagt opp til en systematikk hvor loven får direkte anvendelse for utenlandske skip. For det andre stenger loven for å gi den anvendelse for utenlandske skip dersom folkeretten ikke gir adgang til det. ILO konvensjon nr. 186 vil, når den trer i kraft, være en del av folkeretten. Departementet har på denne bakgrunn vanskelig for å se at lovens virkeområde kan være i strid med konvensjonen.

Departementet vil i denne forbindelse påpeke at Norges Rederiforbund i sitt brev til komiteen datert 17. oktober 2008, baserer seg på en uriktig forståelse av lovforslaget når de uttaler at "Nærings- og handelsdepartementet foreslår at skipssikkerhetsloven og sjømannslovens regelverk skal gjøres direkte anvendelig overfor utenlandske skip som befinner seg i norsk havn, norske farvann" etc. De etterfølgende uttalelsene fra Rederiforbundet om at lovutkastet strider mot folkeretten, må således ses i lys av den uriktige lovforståelsen.

Spørsmålet om hvilke bestemmelser i loven som vil bli gitt anvendelse for utenlandske skip, vil departementet eller Sjøfartsdirektoratet komme tilbake til i forbindelse med utarbeidelse av forskrifter til detaljert gjennomføring av konvensjonen. I proposisjonen på s. 11 høyre spalte har imidlertid departementet indikert at det er bestemmelsene i §§ 3, 21, 22, 27 og 28 som i første rekke vil være aktuelt å gjøre gjeldende for utenlandske skip.

Havnestatskontroll er stikkprøver på om flaggstaten oppfyller sine internasjonale forpliktelser. ILO konvensjon nr. 186 gir en havnestat rett til, men ikke plikt til, å kontrollere at utenlandske skip oppfyller konvensjonen. Gjennom en internasjonal avtale om havnestatskontroll av fremmede skip som Norge har bundet seg til, Paris Memorandum of Understanding (Paris MoU) og EU direktiver, vil det bli stilt krav om at Norge kontrollerer at forholdene om bord på utenlandske skip er i samsvar med konvensjonen. For skip som er registrert i stater som ikke har ratifisert ILO konvensjon nr. 186, skal det gis såkalt "no more favourable treatment". Hensikten er at det ikke skal lønne seg å la være å oppfylle konvensjonen. Det vil i den forbindelse også kunne være aktuelt å nekte et skip med vesentlige mangler i henhold til konvensjonen, anløp til norsk havn.

Norges Rederiforbund har i sitt brev også påpekt at kontrollen må skje i henhold til konvensjonen og ikke i henhold til sjømannslovens regler. Sjømannsloven § 1 gir hjemmel for gjennomføring av konvensjonens regler ved forskrift. Departementet vil gjennom fastsettelse av forskrift om havnestatskontroll legge opp til kontroll av utenlandske skip i henhold til konvensjonens forpliktelser, slik Rederiforbundet påpeker. Dette er for øvrig nøyaktig den samme systematikk som gjelder for all annen kontroll som foretas av utenlandske skip gjennom det internasjonale samarbeidet på området. Den praksis som følges i Norge med hensyn til folkerettens anvendelse, forutsetter imidlertid at folkerettslige forpliktelser gjennomføres i norsk rett, i dette tilfellet sjømannsloven.

2. Er det fare for at regelen vil komplisere gjennomføringen av konvensjonen og gir det tvil om oppgavefordelingen mellom flaggstat og havnestat?

Hensikten med bestemmelsen i § 1 sjette ledd er å gi departementet fullmakt til å kunne gi nærmere regler om utenlandske skip innenfor grensene av folkeretten, og at det i henhold til § 59 kan utføres kontroll med utenlandske skip.

Etter departementets oppfatning er det ingen grunner som tilsier at utkastet til § 1 i sjømannsloven vil komplisere gjennomføringen av konvensjonen, eller at det kan reises tvil om oppgavefordelingen mellom flaggstat og havnestat.

Departementet vil også understreke at de bindende forpliktelser om oppgavefordeling som konvensjonen trekker opp mellom flaggstat og havnestat, også vil bli lagt til grunn ved norsk gjennomføring og praktisering av konvensjonen.

3. Vil regelen bli en særnorsk regel som vil bli vanskelig å praktisere?

Den kontrollen som Norge gjennom en årrekke har foretatt av utenlandske skip på andre områder, først og fremst sikkerhet og miljø, har vært basert på og praktisert i henhold til internasjonale forpliktelser og ulike EU direktiver. Departementet har verken gjennom proposisjonen eller i andre sammenhenger gitt uttrykk for at det ved gjennomføringen av konvensjonen i norsk rett skulle legges opp til en praktisering overfor utenlandske skip som skal stå i en særstilling internasjonalt. Tvert i mot har det vært en klar holdning både i departementet og i direktoratet at Norge skal legge opp til en kontroll av utenlandske skip i henhold til de internasjonale forpliktelsene. I den forbindelse utarbeidet ILO i september 2008 retningslinjer for kontroll av utenlandske skip, hvor Norge deltok aktivt i forhandlingene. Disse retningslinjene vil igjen danne en ramme for arbeidet i Paris MoU og EU om havnestatskontroll av utenlandske skip. Som nevnt er Norge bundet av forpliktelser under Paris MoU og EUs rettsakter som er inkludert i EØS-avtalen.

Norge vil være blant de første stater som ratifiserer konvensjonen og ligger tidsmessig helt i første rekke blant de europeiske statene. Det gjenstår derfor å se hvilken ordlyd for eksempel de øvrige europeiske stater vil velge i sine gjennomføringslovgivninger. Hovedpoenget er imidlertid ikke den eksakte ordlyden i de ulike staters gjennomføringslovgivning, men at kontroll med utenlandske skip gjennom en årrekke har vært gjenstand for et internasjonalt forpliktende samarbeid, hvor også Norge har deltatt. Gjennomføringen av ILO konvensjon nr. 186 vil bare medføre en utvidelse av dette samarbeidet.