Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Reindriftsoppgjøret for 2011/2012

Regjeringen legger med dette fram en proposisjon om reindriftsoppgjøret 2011/2012 og med forslag om endrede bevilgninger over statsbudsjettet for 2011 m.m. Stortinget godkjente 1. juni 1993 Hovedavtale for reindriften (St.prp. nr. 66 (1992–1993)), og ga Landbruks- og matdepartementet (LMD) fullmakt til å forhandle med Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) om ettårige avtaler for reindriftsnæringen.

Forhandlingene om ny reindriftsavtale for 2011/2012 førte ikke fram til forhandlingsløsning. Ved brudd i forhandlingene fremmer staten i henhold til hovedavtalen på eget grunnlag overfor Stortinget forslag om de tiltak og økonomiske rammer som skal gjelde for kommende avtaleperiode. Forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012 ble innledet den 5. januar 2011. Under forhandlingsmøtet 17. februar valgte NRL å bryte forhandlingene med staten. I henhold til hovedavtalen og vedlagt sluttprotokoll fra forhandlingene, er det dermed statens siste og reviderte tilbud av 17. februar som danner grunnlaget for reindriftsoppgjøret 2011/2012. Rammen for reindriftsoppgjøret 2011/2012 er foreslått til 102,0 mill. kroner. Inneværende reindriftsavtale har en bevilgning på 101,0 mill. kroner over statsbudsjettets kap. 1151 Til gjennomføring av reindriftsavtalen.

Oppgjørets bestemmelser som gjelder bevilgninger over statsbudsjettet følger kalenderåret. Dette innebærer at reindriftsoppgjørets økonomiske ramme og fordeling gjelder budsjettåret 2012. Bevilgningen innarbeides i statsbudsjettet på ordinær måte gjennom Prop. 1 S (2011–2012) for Landbruks- og matdepartementet. Det forutsettes at Stortinget i sin behandling av proposisjonen gir Landbruks- og matdepartementet fullmakt til å iverksette tiltak i henhold til det foreslåtte oppgjøret, og som er knyttet til bevilgninger i 2012.

Sametingets innspill

I forbindelse med de årlige reindriftsavtaleforhandlingene har Sametinget observatørstatus, og følger de løpende forhandlingene. Dette innebærer også at Sametingets representant følger de interne forhandlingsmøtene på statens side. Videre gis Sametinget i henhold til § 4 i hovedavtalen for reindriften anledning til å uttale seg om reindriftsavtalen før Stortinget behandler den årlige stortingsproposisjonen om reindriftsavtalen. Sametinget behandlet og avga sitt innspill til forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012 i september 2010, og møte mellom Sametinget og LMD ble avholdt 14. desember 2010.

Nærmere om forhandlingene 2011

Forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012 startet 5. januar 2011 ved at NRL overleverte sitt krav til staten. Kravet hadde en økonomisk ramme på 125,0 mill. kroner, en økning på 24,0 mill kroner i forhold til gjeldende avtale på 101,0 mill. kroner. NRL krevde en økning av bevilgningene til Reindriftens utviklingsfond (RUF) med 15,5 mill. kroner, for de direkte tilskuddene med 7,1 mill. kroner, samt en økning av organisasjonstilskuddet med 0,9 mill. kroner.

Staten la fram sitt tilbud den 26. januar 2011. Tilbudet hadde en økonomisk ramme for 2011/2012 på 101,0 mill. kroner. Dette var tilsvarende ramme som for inneværende avtale etter vedtatt budsjett for 2011.

I tillegg innebar tilbudet en økning på 7,0 mill. kroner på inneværende avtale og med virkning for budsjettåret 2011, begrunnet i behovet for å bidra til finansiering av vedtatte ekstraordinære slakte- og reguleringstiltak i slaktesesongen 2010/2011. Økningen på 7,0 mill. kroner skal i hovedsak benyttes til å dekke deler av utgiftene til avvikling av reguleringslageret. NRL ble samtidig også orientert om at finansiering av tiltak for distrikt som er forhindret fra å bruke vinterbeiter i Sverige på grunn av at ny reinbeitekonvensjon ikke er operativ, vil bli løst utenom reindriftsavtalen 2011/2012. Det ble orientert om at Landbruks- og matdepartementet vil foreslå en omdisponering på 2,5 mill. kroner til fôring og andre nødvendige tiltak fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51 i 2011.

NRL meddelte i forhandlingsrunden av 17. februar at sonderingsskissen ikke ga grunnlag for en avtaleløsning for avtaleåret 2011/2012. Bakgrunnen var knyttet til uenighet omkring markedsregulerende tiltak. NRLs hovedbekymring var her knyttet til hvilke prisvirkninger avviklingen av reguleringslageret ville kunne få. Statens forhandlingsleder ba på denne bakgrunn om at staten fikk legge fram et formelt og revidert tilbud som ville være statens endelige tilbud til reindriftsavtale for 2011/2012. NRL responderte positivt på dette. Imidlertid meddelte NRLs forhandlingsleder at heller ikke det reviderte tilbudet ga grunnlag for å inngå en reindriftsavtale. Statens forhandlingsleder konstaterte at NRL dermed hadde brutt forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012.

Reindriftsoppgjøret 2011/2012 er således basert på statens reviderte tilbud, og vil være gjeldende for perioden 1. juli 2011–30. juni 2012. LMD legger i sitt forslag til reindriftsoppgjør hovedvekt på tiltak som kan bidra til å bedre gjennomføringen av slaktingen gjennom sesongen og til økt salg. I tillegg legger departementet stor vekt på å stimulere til markedsrettet produksjon og verdiskaping. På denne måten er forslaget særlig innrettet mot reindriftsutøvere som har reindrift som hovednæring. Forslaget innebærer en videreføring og en videreutvikling av de produksjonsavhengige tilskuddene.

Siden omleggingen av tilskuddsordningene ved reindriftsavtalen 2003/2004, har det fra NRL og ulike reinbeiteområder blitt fremmet krav om forlengelse av de frister som er satt for enkelte av de direkte- og kostnadssenkende tilskuddene. I forhandlingene har Statens forhandlingsutvalg avvist reindriftens krav. Bakgrunnen for dette har vært målet om å få slaktet ut mest mulig av produksjonen når reinkjøttet har den beste kvaliteten, og før reinen slippes inn på vinterbeitene.

Som vedlegg til proposisjonen følger sluttprotokollen fra forhandlingene, og oversikter over fordelingen av midlene. Som utrykt vedlegg til proposisjonen følger «Totalregnskap for reindriftsnæringen» (av desember 2010).

1.2 Politiske føringer

Mål for reindriftspolitikken

Mål og retningslinjer for reindriftpolitikken er trukket opp i St.meld. nr. 28 (1991–1992) En bærekraftig reindrift, og av Stortinget i Innst. S. nr. 167 (1991–1992). I innstillingen konkretiseres «En bærekraftig reindrift» gjennom målene om en økologisk, økonomisk og kulturell bærekraftig reindrift. Målene står i innbyrdes sammenheng; økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å ivareta og utvikle kulturell bærekraft.

Sist gang regjeringen og Stortinget behandlet reindriftspolitikken var ved utarbeidelsen og behandlingen av Prop. 1 S (2010–2011) for Landbruks- og matdepartementet. I proposisjonen blir det påpekt at dersom reindriften fortsatt skal være det bærende element i samisk kultur, er det viktig at den blir oppfattet og forvaltet som en næring med økonomisk verdiskaping og effektiv produksjon. Videre fremheves viktigheten av å skape en nødvendig forutsigbarhet innenfor næringen, samt en effektiv oppfølging med juridiske virkemidler i medhold av reindriftsloven av 2007. Det vises til nødvendigheten av å få ferdigstilt arbeidet med bruksreglene og til viktigheten av å legge til rette for økt omsetning av reinkjøtt, samt behovet for at reindriftens arealer sikres.

Reindriftspolitiske virkemidler

De to sentrale virkemidlene for å nå de reindriftspolitiske målene er reindriftsloven og reindriftsavtalen.

Formålet med reindriftsloven (§ 1) er å legge til rette for en økologisk, økonomisk og kulturell bærekraftig reindrift med basis i samisk kultur, tradisjon og sedvane til gagn for reindriftsbefolkningen selv og samfunnet for øvrig. For å nå disse målene skal loven gi grunnlag for en hensiktsmessig organisering og forvaltning av reindriften. Loven skal videre bidra til sikring av reindriftsarealene i det samiske reinbeiteområdet som reindriftens viktigste ressursgrunnlag.

Historisk har man omtalt reindriftsretten som en kollektiv rett. Det er reindriftssamene som etnisk gruppe som er bærere av denne rettigheten, og ikke enkeltpersoner eller mindre grupperinger innenfor dette kollektivet. Dette utgangspunktet vil i dag måtte nyanseres. I den senere tid har det innenfor reindriftsretten skjedd en relativt stor rettsutvikling knyttet til rettigheter. Både rettspraksis, arbeidet med rammebetingelser i reindriften og arbeidet frem mot en ny lov viser at siidaer kan etablere særskilte rettigheter over den grunn de disponerer.

Gjennom reindriftsloven av 2007 er reindriften gitt et større ansvar for en bærekraftig ressursforvaltning av reinbeiteområdene. Bruksreglene vil utgjøre fundamentet i ressursforvaltningen framover og være en forutsetning for at en rekke av lovens bestemmelser skal komme til anvendelse. Framover vil det være sentralt å sikre og legge til rette for at distriktene følger opp godkjente bruksregler.

Reindriftsavtalen er, ved siden av reindriftsloven, det viktigste redskapet for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i næringen. Her fastsettes retningslinjene for bruken av de økonomiske virkemidlene – blant annet ut fra reindriftslovens intensjon og bestemmelser, og ut fra de behov og utfordringer næringen til enhver tid står overfor.

Det er og vil være ressursgrunnlaget som setter rammene for reindriftens omfang. Tiltak som stimulerer til størst mulig produksjon per rein på et gitt ressursgrunnlag bidrar til det beste økonomiske resultatet for næringen, og en slik tilpasning vil også bidra til en best mulig måloppnåelse i reindriftspolitikken. Fra 2009/2010 har imidlertid markedssituasjonen for reinkjøtt skapt nye og betydelige utfordringer.

1.3 Nærmere om den økonomiske utviklingen i næringen

Totalregnskapet for reindriften

Økonomisk utvalg for reindriften er oppnevnt av Landbruks- og matdepartementet og har til oppgave hvert år å legge fram et totalregnskap for næringen. Regnskapet utgjør det økonomiske grunnlagsmaterialet for reindriftsforhandlingene. Regnskapet viser samlede inntekter, kostnader og resultat for hele reindriftsnæringen i Norge. Regnskapet for 2009 med budsjett for 2010 ble lagt fram i desember 2010.

Totalregnskapet viser en nedgang i resultatmålene fra 2008 til 2009. Vederlag for arbeid og kapital har en nedgang fra 174,5 mill. kroner i 2008 til 164,2 mill. kroner i 2009 (‑10,3 mill. kroner). Målt per årsverk har vederlag for arbeid og egenkapital en nedgang fra 171 000 kroner i 2008 til 162 000 kroner i 2008, og målt per siidaandel har vederlag for arbeid og egenkapital en nedgang fra 297 000 kroner i 2008 til 283 000 kroner i 2009. I sum er det en økning i de totale kostnadene fra 134,0 mill. kroner i 2008 til 159,2 mill. kroner i 2009 (25,2 mill. kroner).

Reindriftsutøverne er private næringsdrivende som selv er ansvarlige for kostnadene i driften. Den sterke kostnadsøkningen kan likevel vurderes som bekymringsfull. Det har ikke vært mulig å finne spesielle årsaker utenfor næringen sel, som kan forklare den sterke kostnadsveksten.

Tabell 3.2 i proposisjonen viser totalregnskapet for 2009 fordelt etter reinbeiteområder. Det går frem av tabellen at det er klare forskjeller i resultatene mellom områdene. Vederlag for arbeid og egenkapital utgjør for Sør-Trøndelag og Hedmark, som ligger høyest, 412 067 kroner per årsverk og for Troms, som ligger lavest, 108 449 kroner per årsverk. Det er i regnskapet foretatt oppsplitting av Øst-Finnmark og Vest-Finnmark i soner. Her viser tilsvarende beregning at Kautokeino øst ligger lavest med 93 186 kroner per årsverk, mens Polmak/Varanger ligger høyest med 243 586 kroner per årsverk.

1.4 Sentrale utfordringer og oppgaver

Å sikre, utvikle og styrke reindriftsnæringen er krevende utfordringer for både næringen og myndighetene. Felles virkelighetsforståelse og samhandling mellom de ulike aktørene er en avgjørende forutsetning.

Fortsatt er det en utfordring i forholdet mellom beitetrykk og ressursgrunnlag i deler av Finnmark. I tillegg har man i løpet av de siste årene registrert økte konflikter innenfor fellesbeiteområdene. Konfliktene har sin bakgrunn i at tradisjonelle rettighetsområder innenfor disse områdene ikke blir respektert. For Troms reinbeiteområde er hovedutfordringen et underskudd på vinterbeite og en generelt svak økonomi. For de tre sydligste reinbeiteområdene er hovedutfordringen en sikring av arealene for å opprettholde den tradisjonelle nomadiske driftsformen. I samtlige reinbeiteområder er det en økt utfordring knyttet til store tap grunnet rovvilt. Dette er særlig fremtredende i Nordland og Nord-Trøndelag reinbeiteområder. I tillegg er det en utfordring i samtlige områder å få til økt verdiskaping for næringsutøverne.

Oppfølging av reindriftsloven av 2007 – bruksregler og reintall

Godkjente bruksregler er det sentrale verktøyet i ressursforvaltningen etter reindriftsloven av 2007, og et nytt instrument både for næringen og myndighetene. Myndighetenes arbeid har i 2009 og 2010 vært konsentrert om å bistå og følge opp næringens utarbeidelse av bruksregler. I løpet av 2011 skal alle distrikt ha fått godkjente bruksregler og reintall.

Det har vært en omfattende prosess knyttet til arbeidet med å få godkjente bruksregler og reintall på plass. På bakgrunn av de store utfordringene man har i Finnmark når det gjelder forholdet mellom reintall og beiteforhold, foretok Landbruks- og matdepartementet en gjennomgang av Reindriftsstyrets vedtak i desember 2010 om høyeste reintall for ni distrikter i Finnmark. Departementet kom frem til at det for syv av disse distriktene ikke var sannsynliggjort at det foreslåtte reintallet var økologisk bærekraftig, og opphevet derfor Reindriftsstyrets vedtak om høyeste reintall for disse distriktene. Reindriftsstyret har satt i gang en ny og grundig prosess med sikte på å få fastsatt nye reintall for disse distriktene. Nye reintall vil foreligge i midten av april.

For noen distrikter har uenighet om beiterettigheter gjort det vanskelig å avklare beitebruken i bruksreglene, noe som også har bidratt til forsinkelser i utarbeidelsen av bruksregler. Landbruks- og matdepartementet har gitt klare føringer til Reindriftsforvaltningen om at det skal utarbeides bruksregler for alle distrikt, og om nødvendig må det gjøres av myndighetene. En eventuell uenighet om rettighetsmessige forhold er ikke til hinder for å utarbeide bruksregler i og med at disse reglene ikke tar standpunkt til slike spørsmål.

Landbruks- og matdepartementet vil i den nye stortingsmeldingen om mat- og landbrukspolitikken komme nærmere tilbake til de problemstillinger og utfordringer som knytter seg til uavklarte rettighetsforhold i reindriften.

Grenseoverskridende reindrift mellom Norge og Sverige

Forhandlingene med Sverige om en ny reinbeitekonvensjon ble tatt opp igjen i desember 2005 etter at de to land var blitt enige om et nytt felles mandat for videre forhandlinger. Forhandlingene som har vært ført på dette grunnlaget, ble sluttført i februar 2009. Forhandlingsresultatet ble undertegnet av landbruks- og matministeren og den svenske jordbruksministeren 7. oktober 2009. Med undertegningen har de to land forpliktet seg til en videre oppfølging mot ratifikasjon og ikrafttredelse.

Konvensjonen ble sendt på høring sommeren 2010 med høringsfrist 15. oktober 2010. Det skal nå gjennomføres konsultasjoner med Sametinget og NRL, blant annet i lys av det som har framkommet i høringen.

I og med at ny norsk-svensk reinbeitekonvensjon ennå ikke er operativ, er situasjonen fortsatt slik at mangel på avtale forhindrer norske reinbeitedistrikt i å bruke vinterbeiter i Sverige. For å sikre driftsgrunnlaget for disse distriktene, inneholder reindriftsoppgjøret 2011/2012 forslag om å omdisponere 2,5 mill. kroner til fôring og andre tiltak fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51 i 2011. Dette er en økning på 0,5 mill. kroner fra tidligere år.

Markedsforhold

Etter ønske fra næringen ble avtalepartene i forbindelse med forhandlingene om reindriftsavtalen 2002/2003 enige om å oppheve målprisen på reinkjøtt. Etter den tid har man hatt fri prisdannelse på reinkjøtt innenfor den beskyttelse importvernet har gitt. Siden 2003 er det heller ikke gitt anledning til import av reinkjøtt til redusert toll.

Markedstiltak er i utgangspunktet et ansvar for næringen og aktørene i verdikjeden. Gjennom de erfaringer som er høstet har det imidlertid vist seg at det kan være behov for et mer direkte engasjement fra statens side. Hovedgrunnen til dette er at oppfølgingen av reintallstilpasningen i Finnmark krever en mer aktiv offentlig innsats.

Ekstraordinære tiltak høsten 2010 og våren 2011

Etter et rekordstort slakteuttak de første ukene av slaktesesongen 2009/2010, stoppet slaktingen i Finnmark tilnærmet opp etter oktober. Utover de problemer reineierne sto overfor knyttet til oppfølging av bruksreglene og faren for at reinen ble sluppet inn på vinterbeitene, ville manglende slakting sette flere reindriftsfamilier i en vanskelig økonomisk situasjon. Partene i reindriftsavtalen ble derfor enige om å etablere en midlertidig reguleringsordning fram til 31. desember 2010 som kunne sikre slakteriene i Finnmark avsetning, og som gjennom det la til rette for at reineierne fikk tilbud om slakting.

Reguleringstiltaket virket etter hensikten. Imidlertid var situasjonen i desember slik at selv om man hadde et rekordstort slakteuttak høsten 2010, var det fortsatt flere reineiere som ikke hadde fått slaktet som ønsket. Avtalepartene valgte å forlenge avtalen med Nortura fram til 31. mars 2011.

For å dekke deler av utgiftene knyttet til reguleringslageret i 2010/2011, og for å legge til rette for tilstrekkelig markedsarbeid våren 2011, inneholder reindriftsoppgjøret 2011/2012 forslag om å øke bevilgningen på reindriftsavtalen 2010/2011 kap. 1151 post 51 med 7,0 mill. kroner for budsjettåret 2011.

Nærmere om avviklingen av regulerings-lageret

Frist for å kunne levere reinkjøtt til regulering er satt til 31. mars 2011. Et reguleringslager på 500 tonn vil utgjøre ca. 1/4 av den totale produksjonen i slaktesesongen 2010/2011. Basert på retningslinjene fra Omsetningsrådet skal salg fra reguleringslageret gjennomføres på åpne og konkurransenøytrale vilkår. På det tidspunkt det åpnes for salg fra lageret, vil LMD ut fra gjeldende markedssituasjon fastsette frysefradrag for slakt av rein og annet reinkjøtt.

Avviklingen av reguleringslageret må gjennomføres slik at man mest mulig reduserer de negative konsekvensene for private aktører som i dag har reinkjøtt på lager, og samtidig slik at man raskest mulig kan oppnå mer normale markedsforhold innenfor denne sektoren. Departementet legger opp til å åpne for salg med frysefradrag av en begrenset mengde fra lageret i starten av juni. Dette salget vil først og fremst være viktig som et tydelig signal om et mulig prisbilde for kommende slaktesesong, og dermed gi aktørene muligheter til tilpasning av sine planer. Departementet legger videre opp til at det åpnes for salg fra lageret og med et noe større kvantum, fra begynnelsen av august. For det framtidige prisbildet på reinkjøtt i markedet, kan det forventes at dette salget vil kunne bli mer førende. Departementet tar deretter sikte på at lageret kan avvikles i løpet av 2011/2012 ut fra vurderinger av markedssituasjonen. Så lenge kjøttet ligger på lager, påløper det kapitalkostnader.

I en situasjon hvor kostnadene knyttet til disponering av lageret måtte komme til å overstige forslaget om en tilleggsbevilgning på 7,0 mill. kroner for 2011, forutsettes det at kostnadene dekkes innenfor reindriftsavtalens ramme, jf. kap. 1151 post 51 Reindriftens utviklingsfond, og eventuelt ved omdisponeringer innenfor avtalen.

Slakte- og mottakssituasjonen

Siden 2002/2003 har reindriftsnæringen selv ved NRL som avtalepart, hatt ansvar for oppfølging av slakte- og markedsforhold. Det er ikke målpris for reinkjøtt eller andre reguleringer ut over den generelle beskyttelsen av markedet som det tollbaserte importvernet gir.

Erfaringene fra de to siste slaktesesongene synliggjør et behov for en noe nærmere vurdering. For å skape større forutsigbarhet i reinkjøttmarkedet og for å sikre at reineierne får slaktet, har departementet vurdert ordinær og løpende markedsregulering for reinkjøtt som et alternativ. Ut fra en helhetsvurdering ser departementet det fortsatt som en mer hensiktsmessig strategi å stimulere de ulike aktørene i verdikjeden for reinkjøtt til å ta et større ansvar i forhold til å øke slaktingen, produktutvikling og kvalitet, og dermed omsetningen av reinkjøtt. Denne vurderingen er basert på en forutsetning om at markeds- og slaktesituasjonen er normalisert fra kommende sesong, bl.a. ved et prisnivå som klarerer markedet. I motsatt fall er departementet innstilt på at det eventuelt må gjøres en ny vurdering.

På kort sikt er det likevel, slik det er redegjort for, med finansiering innenfor reindriftsavtalens rammer også nødvendig med mer direkte tiltak som kan bringe dette markedet i balanse.

Sikring av reindriftens arealer

Reindriftens største utfordring på lang sikt er å sikre reindriftens arealer.

Plan- og bygningsloven er den sentrale loven når det gjelder arealforvaltning innenfor reinbeiteområdene, og det sentrale virkemiddelet for en bedre sikring av arealene. Ett enkelt reinbeitedistrikt kan strekke seg over flere kommuner og fylker. For å få en tilfredsstillende arealforvaltning innenfor hele distriktets areal, er man derfor avhengig av helhetstenkning og et samarbeid mellom kommuner, og mellom kommunal og regional forvaltning. Både interkommunale planer og regionale planer er egnede verktøy for å sikre større grad av forutsigbarhet og helhetsplanlegging med take på reindriftens arealer. I tillegg kan planer for sikring av reindriftens arealer følges opp etter plan- og bygningsloven. Det er en forutsetning at fylkeskommuner og kommuner innenfor de samiske reinbeiteområdene bruker disse verktøyene for å sikre en mer helhetlig forvaltning av det enkelte distrikt sine arealer.

Kvinner i reindriften

I forkant av forhandlingene om reindriftsavtalen 2011/2012 mottok avtalepartene rapporten «Likestilling i reindriften». Rapporten gir en vurdering og en kartlegging av eksisterende utredningsmateriale om reindriftskvinnenes stilling. I tillegg fremmes en rekke konkrete forslag for å fremme likestillingen i reindriften. Det er et grundig og omfattende arbeid som er gjennomført, og LMD vil benytte rapporten aktivt i departementets arbeid med å styrke kvinnenes stilling i reindriften. Når det gjelder den konkrete behandlingen og oppfølgingen av rapporten, vises det til nærmere omtale i proposisjonen.

Tap av rein grunnet rovvilt

De viktigste tapsårsakene i reindriften er rovvilt, sult, sykdom, ulykker og påkjørsler. Hovedårsaken til at reindriftsnæringen er spesielt utsatt for rovvilttap er at beitingen skjer i utmark året igjennom. Næringen er derfor særlig sårbar ved en økning i rovviltstammene.

Tap grunnet fredet rovvilt har i de senere årene ført til en særlig bekymringsfull situasjon i det sørsamiske reinbeiteområdet. Det store tapet til rovvilt går utover produksjon og lønnsomhet i næringen. Som et ledd i å forbedre situasjonen i de sørsamiske områdene, oppnevnte regjeringen en arbeidsgruppe ledet av fylkesmannen i Nord-Trøndelag. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å komme med forslag til tiltak for å redusere konfliktnivået mellom rovvilt og reindrift. Arbeidsgruppen leverte en rapport høsten 2009 med forslag til tiltak både i rovviltforvaltningen og i reindriften. Forslagene i rapporten har vært til vurdering, og flere av forslagene vil bli fulgt opp. I forbindelse med denne oppfølgingsprosessen gjennomføres det konsultasjoner med NRL og Sametinget.

I 2010 opprettet myndighetene en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere dagens erstatningsordning, og en eventuell ny risikobasert erstatningsordning. Gruppen, som består av forskere, reineiere og forvaltning, vil komme med sin anbefaling i løpet av våren 2011.

1.5 Endringer i statsbudsjettet 2011

I samsvar med Prop. 1 S (2010–2011) for Landbruks- og matdepartementet har Stortinget vedtatt bevilgninger over kap. 1151 med i alt 101,0 mill. kroner. Foruten forslag om omdisponering av 2,5 mill. kroner fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51, samt forslag om en tilleggsbevilgning på 7,0 mill. kroner på kap. 1151 post 51, vil alle budsjettmessige endringer og omdisponeringer som følge av ny avtale, først gis virkning fra kommende budsjettår, dvs. 2012 for dette oppgjøret.

Omdisponeringen på 2,5 mill. kroner fra kap. 1147 post 71 til kap. 1151 post 51 gjelder tiltak for distrikter som er utestengt fra vinterbeiter i Sverige. Tilleggsbevilgningen på 7,0 mill. kroner på kap. 1151 post 51 er for å dekke deler av utgiftene til en avvikling av det reguleringslageret som ble etablert slaktesesongen 2010/2011.

Forslaget til budsjett for 2012 med fordeling av reindriftsavtalens ramme på de ulike postene legges frem for Stortinget i forbindelse med ordinær budsjettbehandling gjennom Prop. 1 S (2011–2012) for Landbruks- og matdepartementet.

Departementet viser også til Prop. 1 S (2010–2011) for Landbruks- og matdepartementet, hvor det fremkommer en forventet fordeling av kap. 1151 post 75 på underposter. Departementet orienterer med dette om at foreløpige beregninger viser et behov for å justere anslaget på underpost 75.18 Tidligslaktetilskuddet opp med 2,2 mill. kroner, mot en tilsvarende reduksjon på underpost 75.12 Tilskudd til siidaandeler og tamreinlag.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Else-May Botten, Lillian Hansen, Arne L. Haugen, Ingrid Heggø og lederen Terje Aasland, fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold, Harald T. Nesvik og Torgeir Trældal, fra Høyre, Frank Bakke-Jensen, Svein Flåtten og Elisabeth Røbekk Nørve, fra Sosialistisk Venstreparti, Alf Egil Holmelid, fra Senterpartiet, Irene Lange Nordahl, og fra Kristelig Folkeparti, Rigmor Andersen Eide, viser til Prop. 84 S (2010–2011) Reindriftsoppgjøret 2011/2012, og endringer i statsbudsjettet for 2011 m.m., som har en økonomisk ramme på 102,0 mill. kroner.

Komiteen viser videre til at det den 17. februar ble brudd i forhandlingene. I samsvar med Hovedavtalen og vedlagt sluttprotokoll fra forhandlingene er det statens siste og reviderte tilbud som er grunnlaget for reindriftsoppgjøret 2011/2012.

Komiteen viser til at NRLs krav i forhandlingene hadde en økonomisk ramme på 125 mill. kroner, noe som innebar en økning av bevilgningene til Reindriftens utviklingsfond (RUF) med 15,5 mill. kroner, de direkte tilskuddene med 7,1 mill. kroner, samt en økning av organisasjonstilskuddet med 0,9 mill. kroner.

Komiteen viser for øvrig til at fjorårets avtale hadde en ramme på 101 mill. kroner.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at statens tilbud også innebærer en økning på 7,0 mill. kroner på inneværende avtale med virkning for budsjettåret 2011 for å bidra til finansiering av vedtatte ekstraordinære slakte- og reguleringstiltak.

I tillegg viser flertallet til at finansiering av tiltak for distrikt som er forhindret fra å bruke vinterbeiter i Sverige, på grunn av at ny reinbeitekonvensjon ikke er operativ, vil bli løst utenom reindriftsavtalen 2011/2012.

Flertallet har merket seg at NRLs hovedbekymring og begrunnelse for bruddet i forhandlingene var knyttet til hvilke prisvirkninger avviklingen av reguleringslageret ville kunne få.

Flertallet viser videre til de mål og retningslinjer som ligger til grunn for reindriftspolitikken som er trukket opp i St.meld. nr. 28 (1991–1992) En bærekraftig reindrift, og til Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 167 (1991–1992). Flertallet viser videre til reindriftsloven som ble vedtatt i Stortinget våren 2007, Ot.prp. nr. 30 (2006–2007), jf. Innst. O. nr. 57 (2006–2007), som trådte i kraft fra 1. juli 2007. Sammen med den årlige reindriftsavtalen er loven de to sentrale virkemidlene for å nå de reindriftspolitiske målene.

Flertallet har merket seg at forslaget til reindriftsoppgjør vektlegger tiltak som kan bidra til å bedre gjennomføringen av slaktingen gjennom sesongen og økt salg, og at det i tillegg legges stor vekt på å stimulere til markedsrettet produksjon og verdiskaping. Flertallet har videre merket seg at forslaget er særlig innrettet mot reindriftsutøvere som har reindrift som hovednæring, og at forslaget innebærer en videreføring og videreutvikling av de produksjonsavhengige tilskuddene.

Flertallet viser til at reindriften kan gi god utnyttelse av ressurser i marginale utmark- og fjellområder, og er en sentral bærer av samisk kultur. Flertallet er derfor opptatt av at tiltakene i reindriftspolitikken må innrettes slik at næringen sikres, utvikles og styrkes innenfor de geografiske områder næringen skal drive.

Flertallet viser videre til at det er nedgang i resultatmålene også fra 2008 til 2009 og at det er meget store variasjoner i vederlag målt per årsverk for arbeid og egenkapital. Flertallet er bekymret over at reindriften i noen områder ikke drives verken økologisk eller økonomisk på en bærekraftig måte.

Flertallet viser til at å sikre, utvikle og styrke reindriftsnæringen er krevende utfordringer både for næringen og myndighetene, der felles virkelighetsoppfatning og samhandling mellom aktørene er en avgjørende forutsetning. Flertallet peker på at det fortsatt er store utfordringer knyttet til forholdet mellom beitetrykk og ressursgrunnlag i flere distrikt i Finnmark.

Flertallet viser til at det for det sør-samiske området er store problemer både med å sikre arealer for den nomadiske driftsformen, og det meget store tapet grunnet rovvilt.

Flertallet viser til at reindriften er i en unik situasjon hvor potensialet for etterspørsel er langt større enn potensialet for produksjon. Flertallet har merket seg at ifølge en undersøkelse som er gjort av Vizeum for MatPrat, sier 83 pst. av norske barnefamilier at barna liker å få servert reinsdyrkjøtt, og at hele 44 pst. av befolkningen svarer at de ønsker å spise mer reinsdyrkjøtt enn de gjør i dag.

Dette, sammenholdt med at reinkjøtt er en arktisk delikatesse og noe av det mest eksklusive kjøttet Norge har å by på, tilsier etter flertallets mening at reindriften bør ha gode muligheter til å nå de målsettinger for næringen som Stortinget har satt.

Flertallet er ellers kjent med at reindriftspolitikk vil bli en del av den varslede stortingsmeldingen om landbruks- og matpolitikk, og at meldingen bl.a. vil ta for seg systemer for hvordan uavklarte rettighetsforhold skal avklares.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at produksjon av reinkjøtt utgjør 1–2 pst. av den totale produksjonen av rødt kjøtt i Norge. Reineierne og siidaene i reindriftsnæringen utgjør det første leddet i verdikjeden frem til forbruker. Imidlertid merker disse medlemmer seg at reineierne fremstår som en fragmentert gruppe i markedet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er negative til importvern som grunnlag for prisdannelse, som har vært situasjonen for reinkjøtt siden 2003. Disse medlemmer mener rammevilkårene for reindriftsnæringen ikke skal skille seg vesentlig fra det som er vanlig i andre næringer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at reindriften er utsatt for tap av ulike årsaker. Hovedårsaken til at reindriftsnæringen er spesielt utsatt for rovvilttap, er at beitingen skjer i utmark året gjennom. Dette innebærer at driftsformen i seg selv medfører en større tapsrisiko, og gjør næringen spesielt sårbar ved en økning i rovviltstammene.

Disse medlemmer finner grunn til å stille spørsmål ved omfanget av tap av rein som skyldes rovvilt. Den nåværende erstatningsordningen baseres i for liten grad på krav om dokumentasjon på tap. På landsbasis blir det innvilget erstatning for ca. 25 pst. av det som søkes erstattet som drept av fredet rovvilt. Av antallet som blir erstattet, er kun 6 pst. dokumentert.

Disse medlemmer viser til at det for 2009 var budsjettert med erstatning for tap av rein grunnet fredet rovvilt på 38,964 mill. kroner, mens regnskapet viser 63,460 mill. kroner. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved internkontrollen i reindriftsforvaltningen, noe Riksrevisjonen har gjort ved flere anledninger, uten at det viser tegn til forbedring.

Disse medlemmer er kritisk til dagens manglende individmerking av tamrein, noe som gir alvorlige negative konsekvenser for både dyrevelferd, mattrygghet og naturressurser. Disse medlemmer mener at slik merking vil gi grunnlag for en vesentlig forbedret sporing i matkjeden. Individmerking vil også åpne for effektiv telling av dyr på vidda og antall dyr per siida.

Disse medlemmer registrerer at det er strid om lovfortolkninger, slik at mange opplever at rein beiter på arealer som skal være fredet fra reinbeite.

Disse medlemmer viser til at det er uklarheter når det gjelder fortolkning av reindriftslov kontra plan- og bygningslov i tilknytning til reindriften. Dette problemet har i den senere tid eskalert. Det kan vises til konflikten på Lenvik-halvøya der flere hundre rein har oppholdt seg ulovlig over lengre tid. Området de har oppholdt seg innenfor er et område som ikke er godkjent som reinbeiteområde, noe som også kunne ha skapt problemer for kommunens vannforsyning for rundt 10 000 innbyggere som er lokalisert i det berørte området.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at det er et uheldig signal å gi, at forvaltningen belønner de i næringen som bryter lovverket istedenfor å prøve å forebygge konflikter til et stort lokalsamfunn.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti ser med bekymring på interne konflikter i næringen der noen aktører etterlyser en strukturering slik at det blir mulig å drive lønnsomt, mens andre mener at eierskap kun basert på en blanding av historisk hevd og kulturell bærekraft, må være tilstrekkelig.

Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiets stortingsrepresentant Kåre Simensen under behandlingen av interpellasjon stilt av representanten Torgeir Trældal til landbruks- og matministeren 11. mars 2010, uttalte:

«Jeg tror denne debatten om reintallet i Finnmark er svært viktig, fordi det også er en omforent enighet om at reintallet i deler av fylket er for høyt. Ifølge den nye reindriftsloven fra 2007 skal reintallet fastsettes slik at det skal være bærekraftig både økologisk, økonomisk og kulturelt. Der er vi ikke i dag, og vi har en lang vei å gå.»

Disse medlemmer viser til dagens debatt og hendelser i Finnmark og ser at man dessverre ikke er kommet særlig lenger. Den store variasjonen på gjennomsnittlig slaktevekt man registrerer mellom reinbeitedistrikter med forholdsvis likt utgangspunkt, gir grunn til bekymring. Dette kan tyde på at problemene med for høyt reintall eskalerer, heller enn bedrer seg. Også denne sesjonen har man en rekke ganger debattert slike problemstillinger i Stortinget.

Disse medlemmer er kjent med at det også finnes eksempler på reindriftsutøvere som driver meget godt. Det er mange utøvere og distrikter som produserer store kvanta reinkjøtt av førsteklasses kvalitet. Deres driftsform er bærekraftig både hva gjelder økonomi, økologi og når det gjelder å ivareta den samiske kultur. Det er viktig å peke på at også disse utøvernes næringsvirksomhet lider når hverdagen preges av konflikt og negativ omtale.

Disse medlemmer har også merket seg gjennom media statsrådens engasjement for næringen, men mener problemenes høye antall og at disse involverer så mange forskjellige aktører, krever at man må gjøre en grundigere politisk jobb i denne sak.

Disse medlemmer viser til at allerede under behandlingen av lov om reindrift (reindriftsloven) 24. mai 2007, uttalte opposisjonspartiene følgende:

«Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det er 15 år siden Stortinget behandlet en egen stortingsmelding om reindrift, St.meld. nr. 28 (1991–1992), jf. Innst. S. nr. 167 (1991–1992). Disse medlemmer mener at det må utarbeides en ny reindriftsmelding på bakgrunn av de store endringer som har skjedd i reindriften i denne perioden. Dette gjelder både på det økologiske plan med arealinngrep, tap av beiteland, rovdyrtap, klimaendringer, på det rettslige plan med økt fokus på sedvanerett, ny reindriftslov og ny reinbeitekonvensjon, og på det økonomiske plan med omlegging av tilskudds- og erstatningsordninger. Reindriftsnæringen har, særlig i Finnmark, utfordringer knyttet til produksjonsvariasjoner, lave slaktevekter, svært høye rapporterte rovdyrtap og lav produktivitet.»

Da situasjonen på ingen måte er bedret på disse årene, fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en egen stortingsmelding om reindrift i løpet av 2011.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener regjeringen snarest må iverksette tiltak for områdene i Finnmark som fremdeles sliter med et for intensivt beitetrykk i forhold til ressursgrunnlag. Disse medlemmer mener dette er viktig for å sikre en mer forsvarlig ressursforvaltning av reindriften i forhold til beitearealer.

Disse medlemmer har merket seg økte konflikter mellom reindriftsnæringen og øvrige interesser i Finnmark fylke. Disse medlemmer mener arealbehovet for reindriftsnæringen ikke skal gå foran eller på bekostning av annen næringsutvikling eller andre interesser i samme område.

Disse medlemmer viser til at det i perioden fra reindriftsloven ble behandlet og frem til i dag, har vært mange medieoppslag om alvorlige problemer med et altfor høyt antall reinsdyr i store deler av Finnmark. I henhold til medieoppslag er Finnmarksvidda nedbeitet og mange dyr så avmagret at de ikke tåler å bli transportert til slakting. Disse medlemmer mener at en slik situasjon er svært alvorlig for både miljøet og dyrevelferden.

Disse medlemmer vil vise til interpellasjon stilt av representanten Torgeir Trældal til landbruks- og matministeren 11. mars 2010 om reindriftsnæringens utfordringer for å få på plass en bærekraftig reindrift.

I debatten ble det referert til at Rolf Anker Ims, som er prosjektleder for Økosystem Finnmark, som kombinerer fagfeltene økologi og samfunnsfag for å finne årsaker til og konsekvenser av variasjoner i reintall innenfor begge fagfelt, uttaler følgende:

«Prosjektet har blant annet samlet data fra slakterier, for å vurdere om overtallighet i reinflokker fører til lavere slaktevekt på dyrene. En slik sammenheng har vært allment akseptert tidligere, og ble også klart påvist i Økosystem Finnmark.

Men undersøkelsen har i tillegg vist noen av de biologiske mekanismene som ligger bak de lave slaktevektene. Fostre hos simler som slaktes på ettervinteren ble undersøkt, og det ble funnet at fostrene er mindre hos simler fra bestander med høy tetthet enn hva som er tilfelle for bestandene med lav tetthet. Beiteslitasje får altså effekter på reinen allerede i mors liv. I tillegg ser vi at tennene hos rein fra høytetthetsområder i Finnmark slites raskere enn hos alle andre sammenlignbare hjortedyrbestander. Tennene slites faktisk ned til gommene på ganske få år.

Årsaken er nedbeitingen, som fører til at reinen må spise mer fiberrik kost. Dyrene får sannsynligvis også i seg en del sand og stein som følge av nedslitt beitevegetasjon.

De dårlige tennene gjør at dyrene i enda mindre grad klarer å nyttegjøre seg den dårlige kosten de får i seg. Enkelte forskere har eksempelvis ment at svært høyt beitepress over tid kunne tippe økosystemet i positiv retning ved at beitene etter hvert domineres av produktive beiteplanter slik som næringsrike arter av gress.

Denne teorien har vi tilbakevist. Vårt prosjekt viser helt entydig at for mange rein reduserer beitegrunnlaget, også innen de mest produktive sommerbeitene.

Konklusjonene baserer seg på et stort materiale fra feltarbeid. Ikke mindre enn 15 961 målepunkter har blitt analysert. Tjue sommerbeitedistrikter i Finnmark ble brukt som studieenheter. Distriktene ble valgt slik at områdene til sammen utgjorde 10 par med nabodistrikter, hvor hvert par har et distrikt med relativt høyt reintall og et distrikt med lavt reintall. På denne måten fikk storskalamålingene nesten et eksperimentelt oppsett som la grunnlag for robuste analyser.

Studiet har vært omfattende, kanskje til og med unikt i sitt omfang. Vi hadde rene armeen av økologer i felt for å samle feltdata. I tillegg brukte vi satellittfoto til å vurdere beiteeffekter i områder som var vanskelig tilgjengelige for feltarbeid. Den kombinasjonen viste seg å være veldig fruktbar.

Den samfunnsfaglige delen av prosjektet har også avlivet noen myter, blant annet teorien om at medvirkning, frivillige avtaler og økonomiske insentiver, såkalte «gulrot-virkemidler», er mer effektive enn den gode, gamle pisken.

Reindriftsnæringen deltar selv aktivt i prosessen med å sette rammebetingelser for næringen, og uttrykker samtidig misnøye med reintallsjusteringene.

Det viser seg at det finnes mange uenigheter knyttet til hvordan reintallet fastsettes, hvilke deler av næringen som bør redusere antallet, og hvilke virkemidler som bør brukes, forteller Ims.

Han mener også at medforvaltningssystemet har ført til at personer med mange rein får større makt, samtidig som subsidie- og erstatningssystemet favoriserer store flokker. Dette kommer ekstra godt til syne etter såkalte katastrofevintre.

Etter slike vintre vil personer som driver stort både sitte igjen med flest dyr til videre produksjon og få storparten av erstatningene fra myndighetene.

I realiteten virker systemet slik at de som driver minst bærekraftig favoriseres av staten. Hensikten fra myndighetenes side har nok vært å hjelpe reindriftsnæringa i bærekraftig retning, men myndighetene har ikke klart å se de langsiktige konsekvensene av forvaltningen.

Reindriften oppfattes som en viktig kulturbærer i Finnmark. Samtidig skal næringen leve opp til produksjonskrav som sammenfaller med resten av samfunnet.

Reindriftsnæringa ligger i skjæringspunktet mellom ny og gammel tid, og møter derfor mange utfordringer, ikke minst i forbindelse med klimaendringer.

Et varmere klima i Finnmark kan få stor effekt på vinterbeitene for reinen.

Mildvær med påfølgende frost eller mer snø på vidda er utfordringer som vil kreve mye av både næring og myndigheter.»

Økolog Rolf Anker Ims legger ikke skjul på at prosjektet Økosystem Finnmark har vært utfordrende.

Disse medlemmer mener det er prinsipielt betenkelig at enkeltnæringer forhandler egne rammevilkår direkte med staten og inngår avtaler med store økonomiske konsekvenser utenom den ordinære budsjettbehandlingen.

Disse medlemmer mener at de årlige vedtak om reindriftsnæringens rammebetingelser ikke er et lønnsoppgjør, men en fastsettelse av muligheter for å skape inntekter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av erstatningsordningen for tap av rein, herunder vurdere skjerping av krav til dokumentasjon av innrapporterte tap. Gjennomgangen skal foretas av en uavhengig instans.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen justere periodiseringen av reindriftsoppgjøret til å følge kalenderåret og at forhandlingene kommer inn som en del av budsjettprosessen.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:

«Forslag til reindriftsoppgjøret 2011/2012 bifalles ikke.»

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen legge frem en egen stortingsmelding om reindrift i løpet av 2011.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang av erstatningsordningen for tap av rein, herunder vurdere skjerping av krav til dokumentasjon av innrapporterte tap. Gjennomgangen skal foretas av en uavhengig instans.

Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen justere periodiseringen av reindriftsoppgjøret til å følge kalenderåret og at forhandlingene kommer inn som en del av budsjettprosessen.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 4

Forslag til reindriftsoppgjøret 2011/2012 bifalles ikke.

4. Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

I

I statsbudsjettet for 2011 gjøres følgende endringer:

II

Stortinget gir Landbruks- og matdepartementet fullmakt til å iverksette tiltak i henhold til det foreslåtte reindriftsoppgjøret, og som er knyttet til bevilgninger i 2012.

III

Stortinget gir Landbruks- og matdepartementet fullmakt til å forestå avviklingen av reguleringslageret for reinkjøtt i 2011/2012.

Oslo, i næringskomiteen, den 26. mai 2011