1. Sammendrag
Hovedformålet med meldingen er å gi Stortinget et godt grunnlag for hvordan det framtidige forholdet mellom staten og Den norske kirke bør utformes. Meldingen er konsentrert om statskirkeordningen som rettslig størrelse og om det overordnede rammeverket i Grunnloven. Rettslig sett består ordningen av en rekke elementer. Det er sju paragrafer i Grunnloven som etablerer og regulerer statskirkeordningen. Departementet mener de ulike elementene et stykke på vei vil kunne vurderes uavhengig av hverandre.
Departementet peker i meldingen ut målene for tros- og livssynspolitikken og sentrale elementer som bør legges til grunn for dette politikkområdet. Meldingen gjennomgår statskirkeordningens historie og innretning i dag, og videre Gjønnes-utvalgets utredning NOU 2006:2 og høringen om denne. Departementet gir en særlig drøfting av grunnlovsspørsmålene, blant annet verdiparagrafen i Grunnloven, den grunnlovsmessige forankringen av Den norske kirke og Kongens kirkestyre, herunder utnevning av biskoper.
Departementet drøfter også spørsmål som ikke direkte gjelder endringene i Grunnloven. Det gjelder det kirkelige demokratiet, finansieringsordninger, kirkegårdsforvaltningen, kirkens organisering og kirkebyggene. På flere av disse områdene foreslås dagens ordninger videreført, men på enkelte områder ser departementet grunn til å vurdere endringer. Meldingen omtaler også spørsmål som i første rekke berører tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke.
Departementet har sett det som viktig at det samlede forslaget til endringer i statskirkeordningen kan få størst mulig oppslutning. Departementet viser i den forbindelse til at det 10. april 2008 ble inngått en politisk avtale om hvordan forholdet mellom staten og Den norske kirke skal reguleres rettslig i framtiden. Avtalen ble inngått mellom alle de sju partiene på Stortinget og er gjengitt i sin helhet under punkt 2.3 nedenfor. Viktige punkter i avtalen er utnevning av biskoper og proster, demokratireform, kirkelig statsråd og kirkeordning, grunnlovsendringer, finansieringsspørsmål, gravferdsforvaltning og livssynsnøytrale seremonier. Avtalen ligger til grunn for departementets forslag i meldingen.
Departementet mener det er behov for endringer som kan ivareta viktige tros- og livssynspolitiske målsettinger. Men disse må skje på en måte som ivaretar behovet for kontinuitet og trygghet. Kirkemedlemmenes tilhørighet til Den norske kirke skal ivaretas. Det skal legges til rette for at kirken kan ivareta sin rolle som tradisjons-, kultur-, verdi- og trosbærer i lokalsamfunnene og i storsamfunnet. Den norske kirke skal utvikles videre som en åpen og inkluderende folkekirke, og det kirkelige demokratiet skal styrkes slik at de kirkelig valgte organene får en bedre demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform de nærmeste årene.
Tilrådingen er etter departementets syn uttrykk for en hensiktsmessig og balansert avveining mellom grunnleggende og allmenne tros- og livssynspolitiske hensyn og hensyn som i større grad framstår som spesifikt kirkepolitiske. Det er videre foretatt en saklig begrunnet avveining mellom hensynet til likebehandling og mangfold på den ene siden og på den andre siden hensynet til tradisjon og kontinuitet. Departementet mener den samlede tilrådingen har godt grunnlag i høringsmaterialet.
Departementet understreker betydningen av tros- og livssynsfrihet, av det offentliges forpliktelse til likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn, og til å ivareta internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Et sentralt mål er at politikken på området aktivt støtter opp om og legger til rette for tros- og livssynsmangfoldet i samfunnet. Departementet mener at selv om tro, religion og livssyn kan være kilder til konflikt, skaper de også tilhørighet og representerer en samfunnsmessig betydning gjennom den verdi- og tradisjonsformidlingen som skjer. Tros- og livssynspolitikken skal samtidig bidra til å fremme dialog, samarbeid og samhandling mellom tros- og livssynssamfunnene. Åpenhet og samtale fremmer gjensidig forståelse og bidrar til respekt for ulikheter og for felles verdier.
Departementet gir i meldingen en oversikt over organisasjonsstrukturen i Den norske kirke og dens rettslige grunnlag i den alminnelige kirkelovgivningen og annet regelverk. Departementet drøfter også sentrale sider ved Den norske kirkes identitet og oppdrag, samt ulike perspektiver på Den norske kirke – som statskirke, trossamfunn, folkekirke og lokalkirke.
Med bakgrunn i de overordnede målene for tros- og livssynspolitikken understreker departementet at staten i sin relasjon til Den norske kirke skal respektere kirkens egenart som trossamfunn og legge til rette for at kirken kan videreføres som en åpen, inkluderende og landsdekkende folkekirke, med dåpen som eneste kriterium for medlemskap. I Den norske kirke skal det være rom for ulike grader av trosengasjement, ulike kulturer og tradisjoner og ulike teologiske retninger, slik at alle medlemmer kan kjenne tilhørighet til sin kirke. Den framtidige kirkeordningen skal ivareta kirkens kjennetegn som både trossamfunn og folkekirke.
Departementet viser til det grunnlagsarbeidet som ble gjort av Gjønnes-utvalget i NOU 2006:2. Her presenteres tre idealtypiske hovedmodeller for kirkeordningen, karakterisert som en henholdsvis grunnlovsforankret, lovforankret og selvstendig folkekirke. Et flertall på 18 av utvalgets 20 medlemmer anbefaler å oppheve dagens statskirkeordning. 14 medlemmer ønsker organisering som lovforankret folkekirke, fire anbefaler modellen selvstendig folkekirke, to en fortsatt grunnlovsforankret folkekirke.
Et flertall i utvalget mener at Den norske kirke i hovedsak fortsatt bør finansieres over offentlige budsjetter, med en medlemsavgift i tillegg. Flertallet mener at staten bør ha hovedansvaret for finansieringen, herunder et større økonomisk ansvar for kulturhistorisk viktige kirker. Flertallet i utvalget foreslår at kommunene får forvaltningsansvaret for kirkegårds- og gravferdsforvaltningen, mens et mindretall mener at dagens forvaltningsordning bør videreføres. Utredningen ble sendt på høring til ca. 2 500 instanser, og 77 pst. av disse avga uttalelse.
Departementet foreslår i samsvar med den politiske avtalen 10. april 2008 endringer i Grunnloven §§ 2, 4, 12, 16, 21, 22 og 27, foruten justeringer av overskriftene til Grunnlovens kapitler A og B. Avtalen inneholder dessuten konkrete formuleringer av nye bestemmelser i §§ 2 og 16. Samtidig sier avtalen at "nødvendige utredninger, lovforberedelser og lovteknisk gjennomgang som følger av avtalen gjennomføres så snart som mulig".
Forslagene innebærer endringer i alle de sju paragrafene som i dag etablerer og regulerer statskirkeordningen. I tråd med avtalen foreslår departementet nye bestemmelser til erstatning for de gjeldende i §§ 2 og 16.
Etter forslaget skal Grunnloven § 2 andre ledd erstattes av en verdiparagraf. Den nye § 16 har en ordlyd som markerer Den norske kirke som folkekirke og kirkens særlige stilling overfor staten. Den inneholder en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Bestemmelsen skal dessuten lovteknisk innledes med bestemmelsen om religionsfrihet, som i dag er plassert i Grunnloven § 2 første ledd. Det vises til avtalen gjengitt under punkt 2.3.
Departementet understreker behovet for å styrke det kirkelige demokratiet. I meldingen beskrives grunnlaget for det kirkelige demokratiet i dag, de kirkelige valgene, samt forsøk og tiltak som har vært iverksatt for å styrke demokratiet. Departementet mener at dersom Den norske kirke skal kunne videreføres som en folkekirke som rommer en forsvarlig bredde av ulike teologiske oppfatninger og ulike grader av religiøst engasjement, er det viktig at denne bredden blant annet avspeiles i beslutningsgrunnlaget ved utnevning til geistlige lederstillinger. I den sammenheng drøfter departementet spørsmål som knytter seg til det kirkelige demokratiet i bred forstand, med særlig vekt på den demokratisering som må til for at Kongens myndighet til å utpeke biskoper og proster skal kunne overføres til andre kirkelige organer.
Departementet har i samarbeid med Kirkerådet oppnevnt en arbeidsgruppe med oppgave å identifisere tiltak som kan styrke det kirkelige demokratiet (Bakkevig-utvalget 2008). Arbeidsgruppen skal legge fram sin rapport våren 2008. Den skal særlig vurdere hvordan demokratiet kan styrkes gjennom endringer i valgordningene ved de kirkelige valgene 2009–2010. En demokratireform med utgangspunkt i forslag fra arbeidsgruppen forutsettes gjennomført innen utgangen av 2011.
Departementet drøfter finansieringen av Den norske kirke i meldingen og spørsmålet om større endringer i kirkens finansieringsordninger. De offentlige bevilgningene beløp seg i 2006 til 3 mrd. kroner. Av dette gjaldt det statlige utgiftsansvaret i hovedsak prestetjenesten og kirkelig administrasjon regionalt og sentralt (1 mrd. kroner), mens kommunenes ansvar vesentlig er bygging og drift av kirker og anlegg, samt drift av kirkegårder/gravplasser (2 mrd. kroner).
Departementet er kommet til at hovedfinansieringen av Den norske kirke over offentlige budsjetter bør videreføres etter samme oppgavefordeling mellom staten og kommunene som nå. Departementet ser ikke medlemsbasert betaling eller en felles livssynsavgift som aktuelle finansieringskilder. Departementet ser det også slik at en hovedfinansiering over statsbudsjettet ville innebære en sentralisering og bryte med den nære økonomiske forbindelsen mellom kirke og lokalsamfunn.
Når det gjelder den framtidige eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond, mener departementet at dette spørsmålet må vurderes dersom statskirkeordningen avvikles, og at spørsmålet da vil bli avklart politisk. Departementet kan ikke se at det er grunn til å ta spørsmålet opp til vurdering nå.
Hva angår forvaltningsordningen for kirkegårdene, drøfter meldingen spørsmålet om kirkegårdene fortsatt bør være underlagt en kirkelig forvaltning eller om kommunene bør ha ansvaret. Departementet mener at dagens lovgivning bør videreføres. Departementet peker på at gravferdsloven fra 1996 balanserer ulike hensyn, og at den åpner for lokalt tilpassede drifts- og forvaltningsformer. Departementet understreker at det ved fortsatt kirkelig forvaltning er avgjørende at kirkegårdsmyndighetene opptrer med respekt og forståelse i sin kontakt med de pårørende, uansett tro eller livssyn hos den enkelte. Departementet vil i samarbeid med kirkelige instanser og med de ulike tros- og livssynsamfunnene vurdere tiltak som kan sikre dette hensynet. Departementet vil gjennomgå lovverket med tanke på bruk av livssynsnøytrale betegnelser og liknende tilpasninger.
Departementet peker i meldingen på at offentlige myndigheter ikke er pålagt å stille livssynsnøytrale seremonirom til rådighet i forbindelse med gravferd. Selv om det i de større byene finnes lokaler som gjennom utsmykning og symbolbruk framstår som livssynsnøytrale, er det en generell mangel på slike lokaler. Det samme gjelder livssynsnøytrale lokaler til bruk ved ekteskapsinngåelse. Departementet vil få utredet om kommunene gjennom lov skal forpliktes til å stille slike seremonirom til rådighet, og kostnadene i den forbindelse. Det vil også bli arbeidet med å videreutvikle og forbedre den borgerlige seremonien ved inngåelse av ekteskap, herunder en utvidelse av hvem som kan forestå vielsen.
Departementet mener det foreligger et betydelig utviklingsbehov når det gjelder kirkens organisering lokalt. Departementet mener målet i første rekke må være å legge til rette for en mer funksjonell og formålstjenlig lokal organisering. Departementet mener at forsøks- og utviklingsarbeid som kan gi nye former for samarbeid på tvers av menighets- og kommunegrenser, bør forsterkes i tråd med utviklingen i kommunesektoren.
Meldingen har et eget kapittel om kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten. Departementet mener det er viktig å fastholde kommunenes lovbestemte ansvar for vedlikeholdet og driften av kirkebyggene. Uklarheter i ansvarsfordelingen vil kunne svekke den samlede innsatsen på feltet. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for endringer når det gjelder eiendomsretten til kirkene. Nasjonale tiltak for bygg er bl.a. rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirkebygg og ordningen med tilskudd fra Opplysningsvesenets fond til eldre kirker. Endringer i eller utvidelse av de nasjonale tiltakene som er etablert spesielt for kirkebyggene og deres forvaltning, vil på vanlig måte bli vurdert i budsjettsammenheng. Det samme gjelder spørsmålet om å styrke den kulturminnefaglige kompetansen i kirken, for eksempel ved å etablere et kulturminnefaglig kompetansesenter innen Den norske kirken.
Departementet viser til at tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke har rett til offentlige tilskudd som tilnærmet svarer til det offentliges utgifter til Den norske kirke, regnet per medlem. Tros- og livssynssamfunnene er ved dette økonomisk likestilt av det offentlige, og departementet vil videreføre denne ordningen. Departementet ser ikke grunn til å ta opp spørsmålet om et nytt og felles finansieringssystem for alle tros- og livssynssamfunnene.
Departementet opplyser at de grunnlovsendringene som er aktuelle, ikke har økonomiske konsekvenser eller administrative konsekvenser av vesentlig betydning.
Når det gjelder spørsmål som ikke direkte følger av grunnlovsendringene, men som kan ha budsjettmessige konsekvenser, nevnes særlig tiltak for å styrke det kirkelige demokratiet, herunder forsøk, og en eventuell lovfestet plikt for kommunene til å sørge for livssynsnøytrale seremonirom. Departementet kommer tilbake til de budsjettmessige konsekvensene på vanlig måte i budsjettsammenheng.